vendredi 6 avril 2007 - Palais du Luxembourg Journée d'études organisée au Sénat en partenariat avec le Comité d'Histoire Parlementaire et Politique et la participation de'Europartenaires

BRIAND ET L'EUROPE

M. Christophe Bellon, ATER à l'université de Nice et doctorant à l'IEP de Paris

Ma contribution sera consacrée au thème de Briand et l'Europe, mais je l'aborderai sous l'angle strictement parlementaire. Il ne s'agira donc pas d'un exposé sur les grands événements de la politique diplomatique de la France orchestrés par Aristide Briand - de la conférence de Londres jusqu'au plan Briand d'union européenne, en passant par Locarno, par le plan Briand-Kellogg, par exemple - mais sur les rapports entre le régime parlementaire français et la politique diplomatique de la France, les rapports entre la nature même du régime de la IIIe République - c'est-à-dire l'essence parlementaire, la délibération parlementaire - et les incidences que celle-ci peut avoir sur la prise de décision en matière diplomatique.

C'est essentiellement à partir de l'année 1921 que Briand au pouvoir rencontre l'Europe, lorsqu'il devient, pour la septième fois, président du Conseil, ministre des affaires étrangères. Revenant au pouvoir après quatre ans d'absence, Briand n'a donc pas participé à la mise en place du traité de Versailles. L'étude portera chronologiquement de l'année 1921 jusqu'à l'année 1932, date de sa mort et je tâcherai de vous montrer comment, au fil de ces années, les majorités parlementaires qui l'ont soutenu ont considérablement varié.

Lorsqu'il revient au pouvoir en 1921, Aristide Briand est un député expérimenté car il est déjà parlementaire depuis dix-neuf ans, pendant dix-sept ans comme député de la Loire, jusqu'en 1919, et, à partir de 1919, député de Nantes. En 1921, il a déjà été onze fois ministre, six fois président du Conseil et, à la fin de sa carrière en 1932, son parcours sera totalement édifiant puisqu'il aura été vingt-cinq fois ministre, onze fois président du Conseil et trente ans parlementaire. En 1921, quand il retrouve le pouvoir et va véritablement s'occuper de questions européennes, il est donc un homme politique doté d'une grande expérience.

Pour comprendre et entrer dans le vif du sujet, je voudrais mettre d'abord l'accent sur la culture politique d'Aristide Briand. C'est un homme politique « pétri » de culture parlementaire. On l'a qualifié de « monstre de souplesse ». Il a été, quelques décennies plus tôt, le rapporteur de la loi de séparation de l'Église et de l'État et le premier président du Conseil à avoir officialisé les groupes parlementaires en 1910. Il a également été le président du Conseil le plus durable de la première guerre mondiale et a mis en place un parlementarisme de guerre. Il est donc, dans l'univers français du Parlement, un des acteurs qui maîtrisent le mieux les questions parlementaires.

Ceci va d'ailleurs lui permettre de comprendre, de résoudre et de répondre à l'une des questions primordiales qui se posent aux hommes politiques de 1919. Faut-il continuer, au sens politique du terme, l'Union sacrée née pendant la première guerre mondiale et en tirer toutes les conséquences du point de vue politique, en termes de renouvellement des comportements, d'organisation de la vie politique autour de grands partis politiques ? Faut-il, à l'inverse, rétablir ce qui se passait avant 1914, c'est-à-dire la libre délibération parlementaire, celle qui, précisément, pouvait, à tout moment, faire tomber un cabinet parce que le Parlement n'était pas suffisamment associé à la prise de décision ? En un mot, faut-il refermer la parenthèse de la guerre et des majorités d'Union sacrée ou bien faut-il intégrer ce que la première guerre mondiale a apporté à la vie politique française, c'est-à-dire un renouveau dans les comportements politiques, autour de Clemenceau notamment ?

Pour comprendre la réponse que Briand va apporter à ces interrogations, je vais, dans un premier temps, vous proposer de définir ce qu'est vraiment le lien entre la majorité parlementaire et les gouvernements menés par Briand - ce que l'on appelle la relation de majorité - avant de voir, dans un deuxième temps, comment les années 1920 peuvent être divisées en deux parties : d'abord, le cabinet Briand de 1921 à 1922 qui, à mon avis, est le moment fondateur du « briandisme » que l'on connaîtra ensuite, à partir de 1925, et de 1925 à 1932, moment que l'histoire a d'ailleurs retenu davantage comme l'acmé de la politique étrangère briandiste, entraîné en quelque sorte par le dynamisme de Locarno. Or, ce dynamisme est né auparavant, entre 1921 et 1922.

Dans le cadre de la III ^e République, les décisions politiques sont prises au Parlement, au terme d'un processus parlementaire que l'on appelle la délibération. Il s'agit pour les parlementaires de parler avant d'agir, mais aussi de parler pour agir, si bien que la parole est la condition même du pouvoir. Elle entraîne la prise de décision. Sans délibération, il ne peut y avoir vraiment de décision politique, contrairement au régime parlementaire rationalisé que nous connaissons aujourd'hui, avec lequel les différences sont grandes. Cette délibération s'effectue dans le cadre d'un contrat que l'on appelle « la relation de majorité », visant à établir et à mettre en place une majorité parlementaire qui permettra d'instaurer durablement une politique diplomatique.

Ce contrat majoritaire fonctionne entre deux contractants : d'une part, le gouvernement qui promet de rendre compte en permanence aux parlementaires de ses actes, notamment en matière de politique étrangère, donnant ainsi à la majorité qui le soutient, le droit et les moyens de contrôle et, en même temps, de coresponsabilité, au moyen des comptes rendus de son activité extérieure, des réponses aux interpellations qui sont nombreuses, de l'usage des ordres du jour purs et simples ou plus complexes et de la question de confiance. Le gouvernement promet d'exercer son mandat comme ceci, mais, en contrepartie, la majorité qui le soutient s'engage à renforcer, par ses votes, tous les actes du gouvernement pour partager les responsabilités politiques des décisions. Si elle parvient, par exemple, à être associée à la politique gouvernementale, la majorité accepte d'être menée, conduite, dirigée par un président du Conseil à qui elle délègue une part de responsabilités.

Ce fonctionnement majoritaire contractuel, « donnant-donnant », est l'essence même du pouvoir majoritaire. C'est celui qui fonctionne avant 1914, le premier conflit mondial amenant de nouvelles formes de gouvernement - comme je le disais -, des formes de majorité d'Union sacrée qui vont déroger en partie à la philosophie institutionnelle du régime. En 1919, les élections ont amené au pouvoir le Bloc national républicain, qui est une structure politique assez floue : ce n'est pas un parti politique, ni une alliance, ni un mouvement constitué ou structuré. On va rapidement s'apercevoir, notamment durant les cabinets menés par Millerand ou par Georges Leygues, que l'échec est au rendez-vous car, justement, la poursuite des majorités d'Union sacrée n'est plus possible désormais. Les parlementaires n'acceptent plus, même s'ils soutiennent la politique du traité de Versailles, d'être tenus à l'écart de la stricte prise de décision. Briand intervient, à ce moment-là, en 1921, en proposant une méthode de gouvernement et une politique nouvelle. C'est la deuxième partie de ma contribution.

Le gouvernement Briand de 1921 à 1922 est un moment politique fondateur du « briandisme ». Plusieurs éléments doivent être avancés pour marquer la singularité de Briand en 1921. Briand n'est pas vraiment l'homme du Bloc national. Il n'en a jamais véritablement adopté la philosophie. Il a été écarté des négociations de paix : il a reçu un carton d'invitation la veille au soir de la signature du traité - il ne s'y est pas rendu. Au-delà des mauvaises relations personnelles qu'il entretient avec Clemenceau, Briand a rejeté l'esprit du Bloc très tôt, notamment à l'occasion de son discours de Nantes en octobre 1919. Il s'agit d'une opposition à la construction des grands partis politiques - comme je le disais - mais aussi d'une grande réserve quant au soutien à l'homme providentiel, Clemenceau, d'un rejet de la pratique gouvernementale de ce dernier encore présente dans les esprits et qui a été qualifiée de « dictature du Parlement ». La sensibilité de Briand le conduit très rapidement à faire le constat précoce de l'impuissance du Bloc national de 1919. Il ne s'oppose pas frontalement à la politique du traité de Versailles qu'il respecte. Il considère que ce traité est assez mal rédigé, mais qu'il faut l'appliquer car il vient à la suite des accords de paix ; il votera donc la ratification mais, pour lui, une autre politique est possible et c'est à cette politique qu'il va s'attacher dans les années qui vont suivre.

Sur le plan plus national, il mesure très tôt les limites du Bloc et prend date dès 1920 en se posant en recours. Il comprend aussi, malgré leur fidélité à la guerre et aux conclusions du traité de Versailles - l'idée selon laquelle l'Allemagne paiera - que les parlementaires ne soutiendront plus indéfiniment avec de larges majorités d'Union sacrée appelées « majorités cohues », une politique à laquelle ils étaient de moins en moins associés. En résumé, les parlementaires avaient accepté de déléguer leur pouvoir au gouvernement Millerand et Leygues en souvenir de la victoire, mais ils voulaient être associés, un tant soit peu, à la politique mise en place par ces derniers, ce qui faisait dire que les députés combattants avaient des droits sur la direction de la politique du pays.

Cette problématique va structurer les réflexions des parlementaires, de la conférence de Spa en juillet 1920 jusqu'à la conférence de Paris en janvier 1921. Le terrain des réparations et de la politique des dividendes de paix est, par excellence, le substrat sur lequel la relation de majorité - le « donnant-donnant » que je mentionnais auparavant - peut s'enraciner. Or, le sujet des négociations d'après-guerre nécessite la plus grande marge de manoeuvre et de liberté pour le chef de gouvernement.

Georges Leygues souhaite être soutenu par de grandes majorités d'Union sacrée, mais il veut un peu de liberté, de secret dans sa prise de décision et non pas rendre compte aux parlementaires de tout ce qu'il fait. C'est la raison pour laquelle il va tomber en janvier 1921. Le renversement de Georges Leygues est donc la conclusion de ce conflit sur le contrôle des actes de politique extérieure du gouvernement et, finalement, la difficile définition de ce qu'est la politique étrangère européenne. S'agit-il d'un domaine partagé, correspondant exactement à la délibération parlementaire, d'un domaine délégué qu'avaient accepté les majorités d'Union sacrée, ou bien d'un domaine réservé, conception de Georges Leygues et qui le fait « tomber » en 1921. Les parlementaires n'acceptent plus, disent-ils, de « donner leur confiance dans la nuit ». Ils sont d'accord avec la politique de Versailles, mais ils veulent y participer davantage. Ils préfèrent donc faire tomber le cabinet, plutôt que de continuer ce soutien « aveugle ».

Briand comprend cela très bien et il accélère le mouvement en proposant, précisément, d'associer davantage ces parlementaires. Les 251 scrutins de la politique menée en 1921 le montrent : ils portent tous sur la question diplomatique. L'engagement que prend le nouveau cabinet de rendre compte à sa majorité de ses principales orientations de politique étrangère est certainement plus important pour elle que d'éventuels sacrifices consentis dans le cadre du programme politique de Versailles. Autrement dit, les parlementaires, au début de 1921, considèrent que la promesse de leur association à la politique du gouvernement est plus importante que la définition de la politique elle-même.

Reste à proposer une politique qui servira de catalyseur à la restauration de ce système parlementaire. C'est précisément l'idée que Briand a depuis quelques années : une politique d'assouplissement de ce qui a été fait en 1919. Les orientations nouvelles de la politique que propose Briand sont l'assouplissement de la politique des réparations, la priorité aux alliances, notamment à l'alliance britannique, la modération envers l'Allemagne : l'Allemagne paiera si elle le peut. C'est également le rejet du bolchevisme. Cette politique est loin de satisfaire tout le monde, en particulier la chambre « bleu horizon ». Les anciens combattants sont intéressés par le fait d'être associés davantage à la politique du gouvernement et de lâcher un peu de lest sur la conception au fond de la politique de Versailles, mais les oppositions se font jour tout de même et les « clementistes » montent la garde, puisque Georges Mandel ou Tardieu sont là pour critiquer la conception « briandiste » de cette politique. Tardieu dira le 21 octobre 1921 que la politique de Briand est celle du « chien crevé au fil de l'eau », mais l'avantage d'avoir proposé et réalisé cette démarche politique est précisément que la majorité qui soutient désormais Briand est différente de celle qui soutenait la politique d'Union sacrée. Elle est plus concentrée, plus durable et plus robuste et fondée sur une politique différente.

Ce qu'arrive à faire Briand, du point de vue parlementaire, est très astucieux. Il obtient, dans tous les groupes parlementaires de la Chambre et du Sénat dits « républicains », les trois quarts des soutiens de chaque groupe, si bien qu'il tient sa majorité dans chacun des groupes de la Chambre et ne dispose pas seulement d'une majorité qui serait concentrée, contenue seulement dans un, deux, trois ou quatre groupes, laissant une opposition se développer dans les autres groupes. Il tient sa majorité - c'est ce que Nicolas Rousselier appelle, dans sa thèse, « le transformisme parlementaire » - et rien ne peut, désormais, le faire tomber du jour au lendemain. En restaurant de fait la « substance » parlementaire du régime, il parvient à faire accepter sa politique d'assouplissement du traité de Versailles, depuis les accords de Paris en février 1921 à la conférence de Londres et de la conférence de Washington à la conférence de Cannes.

Cette stratégie politique, qui lui permet à la fois de restaurer le régime parlementaire, la libre délibération d'avant 1914 et d'accepter simultanément cette politique nouvelle, est amplifiée considérablement par l'éloquence d'Aristide Briand, sa « voix de violoncelle », qui lui permet de mettre au point et de convaincre de larges majorités. Le bilan des années 1921-1922 en matière de politique étrangère est assez considérable : le montant évalué des réparations passe de 210 milliards en janvier à 148 milliards en février, puis à 132 milliards en mai ; la reconnaissance de l'interdépendance concertée avec la Grande-Bretagne, le droit de reconnaissance de l'arbitrage international par l'entremise de la Société des Nations et l'acceptation d'une véritable politique de négociation avec le gouvernement allemand. Il faut ajouter à cette politique, le rétablissement des relations officialisées avec le Saint-Siège en 1921. Briand est convaincu que la conciliation est la meilleure politique à partir de septembre 1921, au moment des accords de Wiesbaden, lorsqu'il comprend finalement que le problème des réparations peut être réglé par une coopération économique franco-allemande. Désormais, on ne l'entendra plus parler que de conciliation.

Quelle est la majorité strictement parlementaire, du point de vue prosopographique, qui soutient le personnage ? On a souvent dit que Briand oscillait de droite à gauche, qu'il n'avait pas vraiment de constance dans son positionnement. Or, l'étude des scrutins montre très bien qu'une majorité dite « majorité dans la majorité » le suit durant toutes ces années et s'accroît au fil des années, par des soutiens venant un peu plus de la droite ou de la gauche. Concernant la gauche, il a le soutien des groupes radicaux socialistes et du groupe des républicains socialistes, groupe auquel, d'ailleurs, il appartient. Le centre gauche lui apporte le soutien des groupes des républicains de gauche et de l'action républicaine. Le centre droit lui apporte également celui de la gauche républicaine et, à droite, le groupe de l'entente le soutient en grande partie.

Parmi les hommes qui suivent Briand dans le cadre de cette majorité, on compte au centre gauche, Louis Loucheur, qui est son ministre des régions libérées et son expert économique, Paul Doumer son ministre des finances, qui lui permet d'intégrer également les courants réformistes du centre gauche. Pour la droite, celui qui représente l'aile gauche du groupe de l'entente républicaine, c'est-à-dire Laurent Bonnevay, est son Garde des sceaux et le « tombeur » de Georges Leygues. Pour les radicaux, Briand nomme Sarraut aux colonies et Daniel-Vincent au Travail. Tous deux lui permettent de renforcer la position des troupes menées par Édouard Herriot.

Ce sont finalement les radicaux qui sont les grands bénéficiaires des orientations nouvelles de la politique extérieure. Leur groupe était le plus discipliné à la Chambre des députés, dans la majorité du président du Conseil qui avait, du reste, le soutien de tous les présidents des groupes parlementaires précités, y compris celui du président de la Chambre des députés, Raoul Péret, qui l'avait fait élire.

Pour conclure cette deuxième partie, il faut dire que Briand amorce la politique de réforme du traité de Versailles, sans renier celui-ci. C'est une politique d'assouplissement diplomatique acceptée par les parlementaires, y compris par des députés anciens combattants, car elle leur permettait, d'être associés davantage à la politique mise en place.

Troisième partie, les gouvernements des « pèlerins de la paix » vont être constitués entre 1925 et 1932. Ils sont au nombre de cinq et caractérisent en quelque sorte la politique de Locarno. À partir de 1925 et de l'installation durable de Briand au Quai d'Orsay pendant sept années consécutives, de 1925 à 1932, la politique extérieure de la France proposée par Briand devient politiquement incontournable et est de plus en plus ancrée dans les esprits. Il se forge une légende du Briand « pèlerin de la paix », prix Nobel de la paix en 1926. Il va également être soutenu par une large partie de l'opinion publique.

Les principaux actes du programme d'Aristide Briand vont être adoptés lors des grands scrutins de politique diplomatique européenne. On voit que les majorités vont grossir constamment, au fil du temps, pour entretenir, finalement, cette politique diplomatique d'apaisement. Le pacte de Locarno est approuvé par la Chambre en 1926 par 413 voix contre 71, ce qui est une majorité considérable, et au Sénat par 272 voix contre six. Les accords provisoires sur les dettes françaises envers la Grande-Bretagne et les États-Unis sont adoptés en 1927, avec une majorité un peu plus étroite, mais qui atteint 339 voix contre 175. Le pacte Briand-Kellogg est un moment parlementaire de quasi-unanimité. Les débats conduisent à l'adoption de ce texte par 561 voix contre 12 seulement à la Chambre. Parmi ces 12 votes d'opposition, figurent les 11 communistes et Xavier Vallat. Le plan Young est fraîchement accueilli, dans un premier temps, par l'opinion française, puis il est ratifié par le Sénat en juillet 1929, par 442 voix contre 30, avec une majorité importante et il obtient à la Chambre, une ratification de 537 voix contre 38 à l'issue de la seconde conférence de La Haye sur les réparations.

On peut donc dire que c'est à nouveau un succès parlementaire pour Briand. Un autre vote cristallisera cette forte majorité de soutien : celui des crédits du budget du ministère des affaires étrangères pour l'année 1931, votés par 551 voix contre 14, qui montre bien que les socialistes soutiennent désormais la politique de Briand et que celui-ci a peu d'opposants. La politique mise en place en 1925, mais surtout élaborée stratégiquement, comme j'ai tenté de le montrer, en 1921-1922, a porté ses fruits politiques et Briand est porté, poussé par ses proches collaborateurs, à la candidature à la présidence de la République en 1931. C'est alors un échec, qu'il regrettera lui-même, en disant que ses amis l'ont conduit à faire une erreur. Il obtient tout de même au premier tour 441 voix, ce qui montre que le « briandisme » a une réelle existence dans le pays. Le plan Briand d'union européenne ne sera pas étudié ici car il n'a pas une dimension strictement parlementaire.

Briand est désormais qualifié d'homme d'État « adopté » par l'Europe, d'orateur hors pair qui a su accommoder en compromis des thèses irréductibles, qui s'est montré un excellent avocat d'assises, beaucoup plus soucieux de l'argument que de la cause et qui est parvenu, lors de tous ces débats de politique étrangère, comme l'ont dit certains de ses collègues, à « arrondir les angles comme pour mieux en prolonger les côtés ». Finalement, Briand a réalisé un double objectif : celui de refermer la parenthèse née de la guerre et, en même temps, en restaurant l'essence même du régime parlementaire, de proposer et de faire accepter une politique étrangère de la France plus souple.

Avant sa mort en 1932, les dernières démarches diplomatiques de Briand ont lieu en février 1931, lors de son voyage en Allemagne pour y installer l'ambassadeur de France, M. André François-Poncet. Voilà un Briand fatigué, qui déclarera quelques mois plus tard « mourir plein d'amertume », face aux premières conséquences de la crise économique mondiale, à l'apparition et à la mise en place des dictatures dans l'Europe de l'entre-deux-guerres. Sur tous ces points, les archives diplomatiques de Briand, les archives privées de Briand à Saint-Nazaire, sont peu connues mais très riches et peuvent apporter de nouvelles informations ultérieures.

Mme Sylvie Guillaume

Merci à Christophe Bellon pour cet exposé qui nous conduit au coeur de la tradition parlementaire de l'État. Christine Manigand, qui est professeur à l'université de Poitiers et a écrit, entre autres, Les Français au service de la SDN, va nous parler de l'Europe de la SDN.