Table des matières
- Mardi 5 novembre 2002
- Mission d'information « avenir de l'élevage, enjeu territorial, enjeu économique »
- PJLF pour 2003 - Mer - Examen du rapport pour avis
- Urbanisme - Révision de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport
- Mercredi 6 novembre 2002
- PJLF pour 2003 - Nomination d'un rapporteur pour avis
- Résolutions européennes - Energie - Marchés intérieurs du gaz et de l'électricité - Nomination d'un rapporteur et communication
- PJLF 2003 - Aménagement du territoire - Examen du rapport pour avis
- PJLF 2003 - Outre-mer - Examen du rapport pour avis
- PJLF 2003 - Développement rural - Examen du rapport pour avis
Mardi 5 novembre 2002
- Présidence de M. Gérard Larcher, président. -
Mission d'information « avenir de l'élevage, enjeu territorial, enjeu économique »
La commission a tout d'abord examiné le rapport de la mission d'information « avenir de l'élevage, enjeu territorial, enjeu économique ».
M. Jean-Paul Emorine, président de la mission d'information sur l'avenir de l'élevage, s'est félicité du travail accompli au sein de la mission d'information, précisant que celle-ci avait conduit une trentaine d'auditions au Sénat et effectué neuf déplacements en province, à l'invitation de conseils généraux et régionaux.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a tout d'abord constaté que l'élevage constitue un enjeu territorial déterminant pour la cohésion spatiale de la France et que la fragilisation structurelle de la filière de l'élevage peut amener des bouleversements économiques, environnementaux et sociaux, dont l'ampleur demeure insoupçonnée.
Il a observé qu'outre des charges et des surcoûts croissants, les éleveurs supportent, aujourd'hui, les conséquences des crises récentes qui ont provoqué une érosion de leurs revenus et, à leurs yeux, une perte de confiance de la société, ainsi que la cessation de l'activité d'un nombre croissant d'exploitants.
Dans les zones rurales fragiles, a estimé le rapporteur, cette évolution menace la pérennité d'acteurs économiques fortement dépendants de la présence d'éleveurs (abattoirs, vétérinaires ou PME) et des services publics de proximité (écoles, bureaux de postes ou petits commerces) ; aussi bien l'existence de nombreuses communes rurales est-elle en jeu, car la régression de l'élevage accélérerait la déqualification des paysages, l'extension des friches et la fermeture des vallées.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a observé que les éleveurs devaient de plus en plus s'accommoder de nouveaux usages des territoires ruraux gênants pour leur activité, alors même que des contraintes particulières pèsent sur l'élevage, notamment en montagne, avant de présenter les propositions de la mission d'information.
S'agissant des problèmes liés à l'installation et à la maîtrise du foncier, il a proposé :
- de faciliter la pratique du fermage et d'utiliser le levier fiscal pour encourager l'installation, ainsi que de donner aux SAFER les moyens de mener une politique de stockage en faveur des jeunes agriculteurs ;
- de permettre le versement de la deuxième fraction de la « dotation jeune agriculteur » (DJA), dans le cas où un jeune installé n'a pas atteint ses objectifs en raison de difficultés conjoncturelles ;
- d'encourager l'installation par des prêts de carrière, à échéance longue et à taux d'intérêt bonifié ;
- de favoriser, dans les zones menacées de déprise, la construction de bâtiments-relais.
Afin d'améliorer l'environnement économique et juridique des exploitations d'élevage, il a proposé :
- de soutenir davantage la construction et la modernisation des bâtiments d'élevage ;
- d'adapter le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), en n'imposant pas la mise aux normes aux éleveurs dont la pérennité de l'exploitation n'est pas assurée, ou encore en prévoyant l'attribution de soutiens renforcés aux projets collectifs de traitement des lisiers ;
- de revaloriser les aides à la mécanisation, dans les zones de montagne où certains matériels agricoles ont une vocation environnementale et d'entretien du paysage ;
- d'alléger les contraintes découlant de la législation sur l'urbanisme et sur l'environnement ;
- et de favoriser le développement des groupements d'employeurs et des services de remplacement.
Pour préserver et développer l'élevage herbager le rapporteur a préconisé d'instaurer une prime destinée à soutenir spécifiquement l'élevage à l'herbe, indispensable dans les régions menacées de déprise. Il a également suggéré :
- de maintenir les mécanismes de gestion de marché, notamment l'intervention publique, dans l'organisation commune de marché et des mesures visant à maîtriser l'augmentation du potentiel de production, la limitation du poids des carcasses, outre le maintien des quotas laitiers ;
- de poursuivre la différenciation qualitative de la production ovine par rapport à la viande ovine importée, et son adaptation aux contraintes du marché ;
- de réfléchir aux possibilités de soutien du développement de la production chevaline.
Plaidant en faveur d'un revenu décent pour les éleveurs, le rapporteur a proposé d'en revenir à des prix rémunérateurs et d'envisager les modalités d'un allègement de la taxe sur le foncier non bâti pesant sur les agriculteurs présents dans les zones en déprise, sous réserve d'une compensation aux communes rurales.
En ce qui concerne l'assouplissement des rigidités administratives qui pèsent sur les éleveurs, il a suggéré de réduire le nombre de déclarations exigées des éleveurs, de faire des DDAF les interlocuteurs uniques des éleveurs en leur confiant l'instruction des dossiers et le paiement des aides, d'accélérer l'institution du registre parcellaire graphique, qui simplifierait les déclarations de surfaces et de simplifier le contrat territorial d'exploitation (CTE), conformément aux orientations du ministre de l'agriculture.
Pour améliorer les conditions de transformation et commercialisation, M. Gérard Bailly, rapporteur, a proposé de renforcer l'organisation économique de la filière viande, de rendre plus objectives les relations avec les abattoirs en recourant aux machines à classer, de favoriser le développement des « circuits courts » et de renforcer l'application de la loi « NRE » pour éliminer la pratique des marges arrières. Il a plaidé pour le renforcement des moyens de la Commission d'examen des pratiques commerciales et la mise en place d'un observatoire des marges, ainsi que pour une modification du code des marchés publics destinée à autoriser les gestionnaires publics de restauration collective à retenir la race des animaux et la proximité des fournisseurs comme critères de sélection dans les appels d'offre.
Afin de répondre aux attentes des consommateurs, le rapporteur a jugé souhaitable d'encourager l'utilisation des signes officiels d'identification de la qualité et de l'origine, d'encourager l'innovation, pour proposer aux consommateurs de la viande bovine sous des formes nouvelles, répondant à leur exigence de praticité, de compléter l'information donnée aux consommateurs de viande par le biais de l'étiquetage et, s'agissant de la viande bovine, de rétablir l'obligation de faire figurer la race, le type et la catégorie des bovins sur l'étiquette, dans la vente au détail, en imposant, en outre, à la restauration hors domicile (RHD) d'indiquer à ses clients l'origine de la viande qui leur est servie.
Concluant en mettant l'accent sur la nécessaire politique de communication, il a enfin jugé souhaitable de concentrer les crédits et les efforts sur des actions d'envergure et de privilégier, outre la communication sur le métier d'éleveur, de plus en plus méconnu par la société urbaine, le plaisir gustatif qui s'attache à la consommation de viande, grâce à une communication pédagogique et informative, destinée par exemple, à faciliter la lecture des étiquettes.
M. Daniel Reiner a affirmé qu'il partageait les propositions formulées. Il a considéré que la faiblesse des prix d'achat aux producteurs rendait nécessaire une intervention des pouvoirs publics. Il a fait valoir qu'il était difficile d'envisager une baisse de la taxe foncière sur la propriété non bâtie, dès lors que celle-ci représente une part importante des recettes des communes rurales. Rappelant la nécessité d'une simplification administrative, il a souhaité savoir si la mission proposait de substituer la nouvelle prime herbagère liée au territoire à l'ensemble des primes existantes, en particulier aux aides directes à l'animal, comme cela avait été évoqué au cours de débats au sein de la mission d'information. Estimant que le dossier de l'élevage ne pouvait être dissocié de celui de l'avenir de la PAC, il a souhaité savoir s'il était envisagé de proposer une modification de la répartition des crédits européens en faveur des éleveurs. Enfin, il a souhaité connaître la position de la mission d'information à l'égard de quotas de production dans le domaine de l'élevage.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a répondu qu'il insistait, dans le rapport, sur l'écart entre les prix à la production et les prix à la consommation, précisant que telle était la raison pour laquelle la mission proposait la création d'un observatoire des marges. S'agissant de la taxe sur la propriété foncière non bâtie, il a indiqué que le rapport ne proposait pas sa suppression, mais seulement d'ouvrir une réflexion en la matière, estimant notamment qu'il serait souhaitable de lier davantage cette imposition à la valeur productive des terres agricoles. Se déclarant favorable sur le principe à des aides à l'élevage davantage liées au territoire, il a toutefois appelé à une certaine prudence, et souhaité que des simulations soient conduites au préalable, pour déterminer si la France aurait intérêt à une telle réforme. Dans un premier temps, a-t-il poursuivi, la mission préfère une coexistence des aides à l'animal avec la prime dont elle propose la création. Il a déclaré que l'idée de quotas en viande bovine méritait d'être approfondie, cela ne pouvant toutefois être envisagé qu'à l'échelle européenne.
M. Hilaire Flandre s'est déclaré favorable à une seule prime liée aux surfaces, qui prendrait également en compte le taux de chargement et le nombre d'unités de travail. Craignant que le secteur de l'élevage bovin ne s'oriente vers une surproduction structurelle, il a plaidé en faveur de mesures de maîtrise de la production. A cet égard, il a considéré que la proposition de quotas sur la viande n'était pas une bonne solution car elle risquait de créer des tensions entre les exploitations du cheptel allaitant et celles du cheptel laitier, voire avec celles pratiquant l'élevage mixte, comme en Meurthe-et-Moselle et dans les Ardennes. Il a rappelé l'intérêt d'une prime au retrait des petits veaux. Il a estimé que la maîtrise du poids des carcasses passait par des modes d'élevages plus extensifs. Il a souhaité que l'élevage ovin soit encouragé, notamment dans les zones défavorisées, insistant sur le déficit de la France en matière de viande ovine. Enfin, il a relativisé le montant à l'hectare que représente la taxe foncière sur la propriété non bâtie, soulignant en revanche l'importance de cette ressource pour les communes rurales.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a répondu qu'il mettait surtout en cause les grandes disparités du montant de cet impôt et la charge qu'il faisait peser sur les terres peu productives, notamment en zone de montagne. S'agissant des petits veaux laitiers, il a indiqué que le rapport recommandait leur valorisation dans la filière de l'alimentation des animaux de compagnie. Il a toutefois nuancé la perspective d'une surproduction structurelle de viande bovine, indiquant qu'une étude récente de l'Institut de l'Elevage envisageait un équilibre du marché européen de la viande bovine à l'horizon 2008.
Après avoir constaté que l'existence d'une multiplicité de primes entraînait une suradministration de l'élevage bovin, M. Daniel Raoul a considéré que la juxtaposition des aides à l'animal et de la prime à la surface herbagère allait encore complexifier le dispositif.
M. Jean-Paul Emorine a répondu que le rapport propose une vraie mesure de simplification administrative. Dès lors que les directions départementales de l'agriculture sont en mesure de disposer, grâce à la banque nationale de données d'identification des bovins, de toutes les informations nécessaires sur chaque cheptel, les éleveurs pourraient être dispensés d'accomplir les multiples démarches de demandes d'aides, à l'exception de la déclaration annuelle de surface et de la tenue du registre des bovins sur l'exploitation. Abordant la question de la taxe sur le foncier non bâti, il a fait valoir que toute réforme tendant à réviser les valeurs cadastrales se heurtait au problème de la différence de valeurs locatives entre les régions. Sans proposer une suppression pure et simple, a-t-il ajouté, la mission d'information souhaite qu'une réflexion soit engagée sur ce dossier dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a précisé que le rapport détaillait l'ensemble des formalités administratives et des contrôles qui étaient imposés aux éleveurs en contrepartie de la perception des aides.
M. Marcel Deneux a remercié la mission d'information sur l'élevage pour la contribution qu'elle apporte, par son rapport, à la réflexion de la mission d'information sur la réforme de la PAC. Il s'est déclaré pessimiste sur la perspective d'un équilibre économique du marché de la viande bovine. Il a insisté sur les difficultés pratiques que poserait une réforme de l'imposition sur le foncier non bâti. Enfin, il a plaidé pour une réflexion plus large sur les problèmes inhérents à l'élevage des non-ruminants, notamment en termes d'aménagement du territoire.
M. Jean-Paul Emorine a affirmé que le rapport évoquait bien les enjeux de l'élevage hors-sol, même s'il s'était plus attaché à ceux de l'occupation de l'espace par les ruminants. Il a considéré qu'une réflexion sur le foncier non bâti était nécessaire pour encourager l'occupation des espaces en voie de désertification.
M. Hilaire Flandre a exprimé son scepticisme à l'égard de toute réforme touchant la taxe sur le foncier non bâti, craignant qu'une baisse des valeurs locatives soit compensée par une augmentation des taux et que sa suppression aboutisse à la création d'un autre impôt en remplacement. Il s'est déclaré favorable à une interdiction de la concentration d'animaux dans certaines régions, mettant l'accent sur ses conséquences environnementales.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a fait observer qu'il était aujourd'hui pratiquement plus difficile d'installer des élevages hors sol dans les régions qui n'en comptent pas du tout que dans celles qui en comptent trop. Il a également insisté sur l'importance économique de ce type de production pour une région comme la Bretagne, faisant notamment référence aux propos tenus par M. Philippe Lassourd dans le cadre des travaux de la mission d'information. Rappelant qu'il était favorable à l'instauration, à terme, d'une prime unique à l'hectare herbager, il a considéré qu'une telle réforme exigeait, au préalable, un travail approfondi, basé sur de sérieuses simulations. Revenant sur la taxation du foncier non bâti, il a fait observer qu'il était aberrant de taxer des terres qui retournent à la friche, alors qu'une exonération serait incitative au maintien de l'élevage.
M. Marcel Deneux a considéré que les difficultés environnementales rencontrées en Bretagne exposaient cette région à une crise de grande ampleur, qui rendrait nécessaire une véritable restructuration. Il s'est inquiété, en outre, des conséquences sur la filière viande du projet de directive relatif au transport des animaux.
M. Gérard Le Cam a relevé que l'agrandissement des exploitations en place constituait un obstacle important à l'installation. Concernant le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), il s'est dit opposé à l'idée de n'imposer la mise aux normes qu'aux seules exploitations dont la pérennité est assurée, considérant la mise aux normes comme incontournable dans les zones intensives. Il a plaidé en faveur de mesures plus répressives contre les pratiques de la grande distribution. Après s'être déclaré peu convaincu par l'idée d'une valorisation des veaux laitiers dans la filière des aliments pour animaux de compagnie, il a mis l'accent sur les contraintes induites par les nouvelles normes de bien-être applicables en vitellerie.
M. Gérard Bailly, rapporteur, a mis en évidence un phénomène de polarisation des installations, expliquant que les jeunes fuient les zones en voie de désertification et ne s'installent, en définitive que dans les régions agricoles dynamiques.
M. Gérard Larcher a fait observer que la fermeture des vallées concernait aussi les zones périurbaines, citant l'exemple de la forêt de Chevreuse. Il a considéré que la réglementation sur le bien-être animal répondait bien aux préoccupations des urbains, mais n'était pas exempte de risques pour le monde rural. Il a notamment exprimé la crainte que les normes proposées en matière de transport des animaux vivants accélèrent la déprise des territoires extensifs, compte tenu de leur éloignement par rapport aux zones d'abattage. A cet égard, il s'est montré préoccupé par la disparition des petits abattoirs de proximité qui, a-t-il expliqué, menace directement l'avenir des animaux de races locales, fortement dépendants de ces structures d'aval. Revenant sur la question du bien-être animal, il a fait observer que si la limitation des temps de transport au nom du bien-être animal était peu contraignante pour les Pays-Bas, elle l'était en revanche beaucoup plus pour la France, compte tenu de l'étendue de son territoire. C'est pourquoi il a souhaité que la commission suive avec la plus grande attention l'évolution de la législation européenne sur le transport des animaux.
La commission a alors adopté le rapport d'information à l'unanimité.
PJLF pour 2003 - Mer - Examen du rapport pour avis
La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Charles Revet sur les crédits consacrés à la mer dans le projet de loi de finances pour 2003.
M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a tout d'abord relevé que la situation de l'économie maritime, hors pêche, en 2001, n'avait pas globalement évolué par rapport à celle de l'année précédente : les activités portuaires ont subi une contraction de 1,7 % en raison, notamment, de la mauvaise saison céréalière et du retournement de conjoncture intervenu au dernier trimestre, qui a limité les flux, en particulier d'hydrocarbures, de minerais et de charbon ; la flotte de commerce nationale a poursuivi son processus de modernisation, dans le cadre notamment du dispositif de GIE fiscal, sans cependant augmenter le nombre des navires et ses capacités de tonnage.
Observant toutefois que situation stable ne signifiait pas situation satisfaisante, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a rappelé que les ports français, à quelques exceptions notables près, tels le port autonome du Havre ou le port d'intérêt national de Calais, étaient moins performants que presque tous leurs concurrents étrangers : l'activité du port de Marseille-Fos a diminué dans un contexte général de croissance des échanges en Méditerranée ; les résultats de tous les ports de la façade Atlantique ont été inférieurs à la moyenne de la zone ; dans le secteur des conteneurs, qui est en fort développement, les taux de croissance des ports nord-européens (à l'exception de Rotterdam) se sont étagés entre 5 et 10 % quand nos résultats stagnaient à moins de 3 %. S'agissant du pavillon, il a souligné que la France n'occupait, avec 207 navires, que le 8e rang européen et seulement le 25e au plan mondial, places qui ne peuvent convenir à la cinquième puissance économique du monde. En conclusion, il a estimé que ces statistiques démontraient que l'économie de la mer n'était pas à la hauteur du statut de notre pays, faute d'avoir bénéficié ces dernières années de l'attention et du soutien des pouvoirs publics qu'elle méritait.
M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a alors considéré que, dans ce contexte, le projet de budget pour 2003 prenait une importance certaine, en particulier au regard des priorités qu'il exprimait : le renforcement de la sécurité maritime, la modernisation des ports, le soutien à la compétitivité de la flotte, ou encore la protection et la mise en valeur du littoral. Il a souligné que, arrêtés à près de 1,045 milliard d'euros, les crédits de la mer pour 2003 étaient en progression apparente de 1,4 %, ce qui démontrait la protection dont ils bénéficiaient dans cette période de rigueur. Il a ajouté qu'en réalité, si l'on raisonnait à périmètre constant, leur croissance était plus significative encore, de l'ordre de 2,9 %. De la même manière, il a démontré que la baisse apparente de 16,7 % des autorisations de programme (AP) n'était, elle aussi, pas significative, puisqu'elle résultait de l'achèvement du plan de financement de l'opération « Port 2000 » au Havre : déduction faite de ce programme, les AP pour 2003 augmentent en réalité de 20 %, manifestant ainsi l'importance accordée par l'Etat à sa politique d'investissements.
Puis M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a successivement abordé les quatre axes majeurs du budget de la mer. S'agissant du renforcement de la sécurité maritime, il a évoqué :
- l'amélioration des dispositifs techniques des CROSS par le renforcement de la chaîne radar dans la Manche, l'engagement du programme d'identification automatique des navires et la poursuite de la modernisation des systèmes de télécommunication de sécurité maritime ;
- le développement du dispositif de contrôle et de surveillance en mer et sur la frange maritime, notamment par la création de deux nouvelles unités littorales des affaires maritimes (ULAM) et de 15 emplois supplémentaires de contrôleurs des affaires maritimes et de syndics des gens de mer, et la poursuite du plan de modernisation des phares et balises ;
- l'augmentation du nombre des inspecteurs habilités, au titre du Mémorandum de Paris, à inspecter les navires, pour atteindre l'objectif de 25 % d'inspections fixé par l'Union européenne et dont la France est toujours loin. A ce sujet, rappelant qu'il fallait environ quatre ans à un jeune inspecteur pour être correctement formé, et que la France était sous la menace d'une condamnation par la justice européenne pour n'avoir pas respecté ses engagements, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, s'est montré très favorable au projet du secrétaire d'Etat de mettre à contribution des jeunes retraités de la marine, capitaines ou ingénieurs en chef des machines, pour permettre de passer correctement le cap de cette période difficile, suggérant même de pérenniser ce dispositif afin que l'expérience irremplaçable de ces professionnels puisse utilement contribuer à la qualité de notre système de contrôle de manière permanente ;
- l'augmentation significative des crédits de paiement (+ 11 %) ouverts au titre de la sécurité et de la modernisation des infrastructures portuaires, en raison notamment de l'entrée en phase active du chantier « Port 2000 », celle plus importante encore des autorisations de programme (hors Port du Havre), et le recrutement de sept officiers de port supplémentaires.
En ce qui concerne l'amélioration de la compétitivité de la flotte de commerce, deuxième priorité du secrétaire d'Etat, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a indiqué qu'un dispositif de dégrèvement de la taxe professionnelle remplacerait le mécanisme actuel du remboursement, ce qui devrait simplifier et alléger la gestion des armateurs et améliorer leur trésorerie, et que le système de remboursement des charges sociales patronales serait prorogé et étendu à une partie significative des cotisations d'allocations familiales et de chômage. Sur ce second point, il a toutefois relevé, pour le regretter, que le montant des crédits inscrits à ce titre ne permettait pas de respecter totalement les engagements pris par le précédent gouvernement à l'égard des armateurs, c'est-à-dire le remboursement en 2003 de l'intégralité des charges dites « non ENIM » dues au titre de 2002. M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a également évoqué la consolidation de la dotation de soutien au cabotage maritime, observant cependant qu'elle demeurait modeste et insuffisante par rapport aux enjeux en termes tant de développement économique que de sécurité, et se félicitant à cet égard de la mission portant notamment sur les perspectives de développement du cabotage maritime tout récemment confiée à M. Henri de Richemont, sénateur de la Charente, par le secrétaire d'Etat aux transports et à la mer.
Mais, en matière de soutien à la flotte de commerce, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a souligné que le plus important ne figurait paradoxalement pas dans le fascicule budgétaire de la mer, à savoir :
- le dispositif du « GIE fiscal », en vigueur depuis quatre ans, qui allie amortissement accéléré et exonération de la taxation sur les plus-values lors de la revente du navire par l'armateur ;
- le remplacement de l'impôt sur les sociétés par une taxe au tonnage, forfaitaire et d'un niveau identique à la moyenne des taxes au tonnage instituées dans les autres Etats membres de l'Union européenne, qui devrait figurer dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002. Attendu depuis de nombreuses années par la profession, adopté par le Sénat l'an dernier mais rejeté par l'Assemblée nationale, ce mécanisme optionnel devrait permettre à l'armement français de lutter à armes égales avec ses concurrents européens et, par ses effets structurants, d'accroître les capacités de la flotte nationale.
Puis, abordant la troisième priorité du secrétaire d'Etat, qui concerne la protection et la mise en valeur du littoral, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a précisé que la croissance des moyens d'engagement serait proche de 40 %, en raison notamment des travaux pour lutter contre l'ensablement de la baie du Mont Saint-Michel, et que celle des moyens de paiement atteindrait 20 %, les crédits étant en particulier destinés au renouvellement des matériels POLMAR de lutte contre la pollution du littoral.
Enfin, s'agissant de la situation et de l'avenir des gens de mer,M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a souligné l'importance qu'attachait le gouvernement à la préservation de leur protection sociale, comme en témoignait le montant de la subvention d'équilibre versée à l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), qui représente près des trois quarts des dépenses ordinaires des crédits de la mer, et indiqué que le dispositif de cessation anticipée des marins serait par ailleurs reconduit au niveau de l'an passé. En ce qui concerne la formation maritime, il a notamment cité la création de 10 emplois supplémentaires d'enseignants, l'attribution de crédits de fonctionnement pédagogiques aux douze lycées maritimes et aquacoles, ainsi que l'augmentation des subventions accordées aux écoles nationales de la marine marchande et des crédits ouverts pour revaloriser les bourses accordées aux étudiants de l'enseignement supérieur maritime.
Enfin, au-delà de l'analyse du budget, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a évoqué ce qui lui semblait constituer les deux priorités à venir pour faire retrouver à la France un niveau plus conforme à son statut en matière maritime : la création d'un véritable pavillon bis capable de concurrencer les seconds pavillons européens et de favoriser une reprise quantitative de la flotte nationale, et les efforts significatifs à porter en faveur de la desserte des ports français, qu'elle soit routière, ferroviaire ou fluviale, pour renforcer l'intermodalité et permettre le développement des ports et, plus largement, de l'ensemble de l'économie de la mer nationale. Sur ces deux points, il a espéré que les missions confiées, d'une part, à M. Henri de Richemont, sur le pavillon bis, d'autre part, à MM. Hubert Haenel, sénateur du Haut-Rhin, et François Gerbaud, sénateur de l'Indre, sur l'avenir du fret ferroviaire français, permettront d'apporter rapidement des solutions aux difficultés actuelles.
Un débat s'est ouvert à l'issue de cet exposé.
Observant l'importance des crédits consacrés à renforcer la sécurité maritime, en particulier en matière de guidage et de surveillance des navires en mer, M. Georges Gruillot a demandé si une partie des dépenses exposées par la France en la matière était récupérée auprès des propriétaires des bâtiments longeant ses côtes. Après que M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a indiqué qu'à sa connaissance, aucun péage n'était prélevé sur le passage des bateaux pour contribuer au financement de ces charges de sécurité, M. Gérard Larcher, président, a relevé que les dispositifs de contrôle et de sécurité permettaient d'éviter des accidents, qui exposent à des dépenses parfois beaucoup plus lourdes pour secourir les équipages ou lutter contre des pollutions maritimes.
Tout en se félicitant de l'augmentation importante des crédits de la mer prévue pour 2003, M. Philippe Darniche a estimé qu'une partie des difficultés de la flotte nationale résultait de la faiblesse de ses investissements de capacité et demandé quel dispositif incitatif performant pouvait, en la matière, remplacer celui des quirats, abandonné trop rapidement. Puis il s'est interrogé sur l'efficacité des mesures de sécurité instituées après le naufrage de l'Erika, doutant qu'elles puissent éviter qu'une telle catastrophe se reproduise. En réponse, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a tout d'abord fait état des différentes dispositions prises aux plans mondial et européen pour accroître la sécurité des navires (obligation de la « double coque », renforcement du contrôle des navires dans les ports dans le cadre du Mémorandum de Paris, création d'une Agence européenne de la sécurité maritime, etc.) et indiqué que les moyens de lutte contre les pollutions par hydrocarbures avaient été renforcés (fonds d'indemnisation COPE, plan POLMAR, etc.). Puis il s'est appuyé sur l'exemple italien, dont les législations fiscale et sociale, très favorables à la gestion des armateurs, ont permis le retour d'environ 200 bâtiments sous le second pavillon national depuis leur mise en oeuvre il y a cinq ans, pour recommander un assouplissement du système pavillonnaire français. En outre, citant la reprise de la ligne Dieppe-Newhaven par le Conseil général de la Seine-Maritime, qu'il préside, il a relevé que la fixation du nombre des marins d'un équipage sous pavillon français par l'administration constituait également un frein au développement de ce pavillon. Il a toutefois indiqué que M. Dominique Bussereau, le secrétaire d'Etat aux transports et à la mer, était convaincu de ces problèmes et qu'il souhaitait, comme il venait de le faire pour la taxe au tonnage, donner à notre flotte les moyens de retrouver la place qui était la sienne dans le passé.
A l'issue de ce débat, M. Charles Revet, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il proposerait à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mer pour 2003, le vote étant toutefois réservé à l'issue de l'audition, le 19 novembre prochain, du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer responsable du budget duquel relèvent ces crédits.
Urbanisme - Révision de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains - Nomination d'un rapporteur et examen du rapport
Enfin, la commission a procédé à la nomination de M. Dominique Braye en qualité de rapporteur sur la proposition de loi n° 37 (2002-2003), de MM. Dominique Braye, Gérard Larcher, Charles Revet, Jean François-Poncet, Georges Gruillot et Michel Mercier, portant révision de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et a examiné son rapport.
M. Gérard Larcher, président, a tout d'abord rappelé que la conférence des présidents du mardi 5 novembre avait décidé l'inscription de la proposition de loi n° 37 à la séance mensuelle réservée du mardi 12 novembre et qu'elle avait fixé le délai limite pour le dépôt des amendements sur ce texte au vendredi 8 novembre à 17 heures.
M. Dominique Braye, rapporteur, a rappelé qu'il avait été mandaté par la commission pour enquêter sur les difficultés liées à l'application de certaines dispositions de la loi SRU et que cette enquête l'avait conduit à interroger plus de 400 personnalités, notamment des élus locaux, tous les présidents d'associations départementales des maires et les présidents d'agences d'urbanisme.
Précisant qu'au vu des premières réponses qui lui étaient parvenues, il se dégageait un consensus auprès des élus, toutes sensibilités politiques confondues, sur la nécessité de réaménager, dans les délais les plus brefs, un certain nombre de dispositions de la loi SRU, dont son article 55 relatif aux obligations de constructions de logements locatifs sociaux, ainsi que trois dispositions d'urbanisme, avant la mise en cohérence des quatre lois territoriales (SRU mais aussi celles relatives à l'intercommunalité, à la démocratie de proximité et à l'aménagement et au développement du territoire).
Evoquant la question de l'article 55, il a relevé que cette disposition répondait au double souci de renforcer la mixité sociale et de garantir un droit au logement pour tous. Il a expliqué que la proposition de loi présentée tendait à défendre ces deux principes, mais de façon plus pragmatique que la disposition d'origine. Estimant que l'article 55 posait de nombreuses difficultés d'application et qu'il avait suscité une hostilité de la part de nombreux élus locaux, il a considéré que certaines communes qui, sous l'empire des dispositions antérieures à la loi SRU, disposaient d'un stock insuffisant de logements locatifs sociaux, avaient été, en quelque sorte, mises à l'index du jour au lendemain en raison d'un changement des règles et qu'une telle situation n'était pas satisfaisante.
M. Dominique Braye, rapporteur, a souligné que la proposition de loi visait à substituer le contrat à la contrainte et à faire des élus locaux des partenaires de l'Etat. Il a notamment indiqué qu'elle entraînait une appréciation des obligations de l'article 55 en fonction des flux, et non plus en fonction du stock de logements. Il a précisé que le dispositif présenté ouvrait une faculté aux communes désireuses de s'inscrire dans une démarche contractuelle, mais que celles qui ne le souhaitaient pas resteraient soumises aux actuelles obligations.
Il a ensuite expliqué que les communes ne disposant pas de 20 % de logements locatifs sociaux pourraient s'engager sur des programmes triennaux de constructions de ce type de logements représentant un tiers du flux des constructions nouvelles sur la période triennale à venir, mais que ces engagements de constructions ne pourraient, en aucun cas, être inférieurs à 1 % du total des résidences principales, dans la limite de 15 % du nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre le seuil des 20 %.
Il a également fait remarquer que si les communes, soumises aux obligations de construction, étaient membres d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de programme local de l'habitat (PLH), où le taux de logements sociaux était inférieur à 20 %, alors la définition de l'engagement contractuel pourrait être transférée à l'échelon intercommunal. Dans ce cas, le PLH aurait vocation à fixer, dans les mêmes conditions que pour les communes prises individuellement, un objectif triennal de réalisation de logements locatifs sociaux, réparti sur le territoire de l'EPCI. Cet objectif ne pourrait être inférieur à la somme des obligations des communes et les communes ne pourraient se voir imposer la construction de logements sociaux sans leur accord. Ces dernières devraient alors s'engager par délibération sur l'objectif qui leur serait assigné par le PLH.
M. Dominique Braye, rapporteur, a fait valoir qu'à l'issue de la période triennale, le respect, par les communes, de leurs engagements serait examiné de manière contradictoire par la commune et le préfet et que les communes qui n'auraient pas rempli leurs engagements seraient alors soumises à un prélèvement proportionnel à l'ampleur du non-respect du contrat. Il a également mis en évidence que le dispositif présenté imposait aux préfets de donner la priorité aux communes et aux EPCI s'étant engagés dans ces dispositifs contractuels dans la distribution des crédits affectés par l'Etat au titre de la politique de soutien à la construction de logements sociaux.
M. Dominique Braye, rapporteur, a précisé que les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé se trouvait couvert par un plan de prévention des risques ne seraient plus soumises aux obligations de l'article 55. Il a ajouté que le préfet pourrait réduire les obligations des communes confrontées à des difficultés particulières, telles qu'une pénurie d'offre foncière ou des servitudes liées au droit de l'urbanisme.
Rappelant que la loi SRU n'avait pas imposé d'obligations de constructions aux quartiers des grandes villes, dont le nombre d'habitants est souvent bien supérieur à celui de communes membres d'EPCI, il a précisé que pour les EPCI où le nombre de logements sociaux était supérieur au seuil des 20%, les communes disposant de moins de 20% de logements sociaux ne seraient plus soumises aux obligations de construction, à la condition expresse que cet EPCI ait adopté à l'unanimité un PLH, afin de laisser les élus de ces communes décider librement de la répartition spatiale des logements et d'encourager ainsi l'intercommunalité.
Il a ensuite indiqué que la proposition de loi supprimait l'actuelle distinction entre les communes d'Ile-de-France et de province et assujettissait aux obligations de constructions de logements locatifs sociaux les seules communes de plus de 3.500 habitants.
Par ailleurs, rappelant que les communes touchant la dotation de solidarité urbaine (DSU) étaient souvent les plus défavorisées, il a insisté sur le fait que ces dernières ne seraient plus soumises aux obligations de constructions si elles disposaient de 10 % de logements locatifs sociaux, contre 15 % actuellement.
Enfin, M. Dominique Braye, rapporteur, a exposé que les sommes prélevées au titre de l'article 55 au cours de l'année 2002 seraient versées à des fonds d'aménagements urbains désormais régionaux et que, pour tenir compte des délais liés à l'adoption de la loi et à la mise en oeuvre des nouvelles dispositions, les communes qui feraient le choix d'entrer dans le mécanisme contractuel, avant le 1er janvier 2004, obtiendraient remboursement du montant du prélèvement qu'elles auraient pu avoir à acquitter en 2003.
Evoquant la question de l'urbanisme, le rapporteur a indiqué qu'il s'était abstenu de formaliser l'ensemble des propositions préparées à la suite de l'enquête qu'il était en train de mener, dans l'attente de dispositions relatives à l'urbanisme d'un projet de loi susceptible d'être soumis au Parlement dans les mois à venir. Il a précisé que les articles 9 à 10 de sa proposition de loi tendaient simplement à :
- rétablir, pour les communes, la facilité de fixer une superficie minimale des parcelles à urbaniser ;
- clarifier le régime de division des parcelles pour permettre aux maires de maîtriser celles-ci ;
- supprimer enfin la règle dite des « quinze kilomètres ».
A l'issue de la présentation du rapport de M. Dominique Braye, rapporteur, une discussion s'est ouverte.
Précisant qu'il se situait en accord avec l'économie générale de cette proposition de loi tout particulièrement sur la plus grande liberté accordée aux EPCI dans la répartition des logements sociaux et sur la substitution du contrat à la contrainte, M. Jean-Paul Alduy s'est félicité du passage d'une logique de stock à une logique de flux à même de répondre à la nécessaire prise en compte des spécificités locales. Il s'est néanmoins demandé si le niveau minimum d'engagement des communes à construire un nombre de logements sociaux représentant 1 % des résidences principales n'était pas un peu faible et si le recul de 15 % à 10 % pour les communes touchant la DSU n'était pas trop important.
Répondant à M. Jean-Paul Alduy, M. Dominique Braye, rapporteur, a précisé que le seuil des 1 % constituait un plancher et nullement un plafond, que dans tous les cas, la règle du tiers des flux s'appliquerait et que cela n'était que dans l'hypothèse où le nombre de logements sociaux à construire résultant de la règle du tiers conduisait à un nombre de logements inférieur au seuil de 1 % que ce plancher trouverait à s'appliquer. Il a également souligné que le préfet pourrait réduire les obligations des communes uniquement après avis de l'EPCI dont la commune est membre ou, à défaut, du conseil départemental de l'habitat et que cet allègement pourrait porter sur l'exigence du seuil minimum de 1 % du total des résidences principales, mais en aucun cas sur la règle du tiers. Evoquant la situation des communes bénéficiaires de la DSU, il a précisé qu'il était contradictoire de soumettre ces communes à des pénalités alors qu'elles bénéficiaient au titre des quartiers difficiles situés sur leurs territoires d'une aide spécifique de l'Etat.
M. Dominique Braye, rapporteur, a également attiré l'attention de la commission sur le maintien de la définition des logements sociaux pris en compte dans le calcul du seuil et a rappelé qu'en aucun cas il n'était question de prendre en compte le logement social de fait qui constituait, compte tenu de sa conception républicaine de la société, un type d'habitat qu'il condamnait.
M. Charles Revet, exprimant son accord sur l'ambition de cette proposition de loi qui visait à donner de la souplesse à l'article 55, a souligné que l'image du logement social auprès des élus locaux avait évolué, que ces derniers avaient désormais bien conscience que ce type de logements ne pouvaient plus s'assimiler uniquement aux tours et aux barres et qu'ils y voyaient beaucoup d'avantages, notamment pour proposer aux jeunes de leur commune des logements à des prix modiques. Il a néanmoins regretté que les financements pour construire des logements locatifs sociaux soient parfois insuffisants, compte tenu, notamment, du coût du foncier.
M. Philippe Arnaud s'étant déclaré convaincu de la nécessité de clarifier le régime de la participation pour voies et réseaux qui pose d'innombrables problèmes, sur le terrain, le rapporteur a indiqué qu'il avait lui aussi identifié ces problèmes mais que le projet de loi préparé par le Gouvernement prévoyait de les traiter.
Puis M. Jean-Yves Mano a regretté la trop grande brièveté des délais de l'examen de cette proposition de loi. Il a notamment souligné que le dispositif institué par l'article 55 fonctionnait bien, car il avait conduit à fixer des obligations annuelles de constructions de logements locatifs sociaux à hauteur de 23.000 par an et que, sur cet objectif, 18.000 logements avaient été réalisés. Il a ainsi considéré que la proposition de loi risquait de casser une dynamique qui avait été enclenchée par la loi SRU et que cela conduirait, compte tenu du seuil de 1 %, qu'il a jugé trop faible, les communes ne disposant pas de 20 % de logements sociaux à rattraper leur retard sur une période beaucoup plus longue. Il a également déploré que le recul de 15 % à 10 % pour les communes touchant la DSU conduise à exclure un grand nombre de communes des obligations de constructions. Notant par ailleurs que les caractéristiques de la région Ile-de-France, notamment l'existence de 400.000 demandeurs de logement dans cette région, justifiaient la fixation du seuil à 1.500 habitants pour la définition des communes soumises aux obligations, il a regretté l'unification de ce seuil à 3.500 habitants. Il a enfin manifesté son désaccord sur la disposition prévoyant que les communes situées dans des EPCI franchissant globalement 20 % ne seraient plus soumises aux obligations.
Indiquant qu'il était possible que la loi SRU ait entraîné quelques difficultés d'application, M. Gérard Le Cam a souligné que l'obligation fixée par l'article 55 consistant à disposer de 20 % de logements locatifs dans les 20 ans n'appelait pas de réforme et que le texte de la proposition de loi aurait pour conséquence de faire très peu progresser le logement social. Il a notamment insisté sur le fait que le raisonnement au niveau des EPCI pourrait exercer des effets pervers et pourrait conduire à geler la répartition spatiale des logements sociaux et à concentrer les problèmes dans certaines communes, ce qui pourrait avoir des conséquences politiques.
Répondant à M. Jean-Yves Mano et M. Gérard Le Cam, M. Dominique Braye, rapporteur, a précisé que le but du texte était de renforcer la mixité sociale et de faire en sorte que les élus locaux enclenchent une dynamique positive. Il a estimé que la mesure relative aux agglomérations pousserait les élus des EPCI à adopter des programmes locaux de l'habitat et leur donnerait plus de facilités dans la répartition des logements sociaux.
M. Jean-Paul Alduy, précisant qu'il était sensible aux arguments du rapporteur et qu'il attachait une grande importance à la mixité sociale, a noté que la construction de logements locatifs sociaux ne constituait qu'un aspect du problème et qu'il convenait également de prendre en compte la question de l'éradication de l'habitat indigne. Il a toutefois souligné que la démarche inspirant la loi SRU était nocive, car elle conduisait à déresponsabiliser les élus : les communes les plus riches insuffisamment pourvues de logements sociaux pouvant s'exonérer de leurs obligations de participation à l'effort national de construction de tels logements en payant le prélèvement. Il a souligné que le texte proposé par le rapporteur permettait de responsabiliser les élus et que le raisonnement au niveau de l'agglomération permettrait aux élus des EPCI de bâtir un destin commun.
M. Charles Revet a estimé nécessaire d'assouplir les rigidités de la loi « SRU », conformément aux déclarations du Premier ministre devant l'assemblée des conseillers généraux réunie à Strasbourg car la population souhaite vivre autrement. Il s'est en outre déclaré attaché à ce que la volonté des élus ne soit pas battue en brèche par celle des services du ministère de l'équipement, avant d'indiquer qu'alors qu'il existe des logements vides en milieu urbain le prix du foncier « flambe » en milieu rural du fait d'une application trop rigoureuse de la règle de constructibilité limitée.
Ayant fait part de son accord sur la philosophie qui inspirait le rapporteur, M. Jean-Paul Alduy a affirmé qu'il convenait de relancer la préparation des documents d'urbanisme en s'assurant de la cohérence des projets collectifs et de l'échelle appropriée pour la planification territoriale. Il a craint que par des réformes ponctuelles on ne crée involontairement des « courts-circuits » dans le régime juridique des documents d'urbanisme. C'est pourquoi, a-t-il estimé, il faut être capable de suspendre certaines dispositions de la loi « SRU » afin de donner quatre ans aux plans d'aménagement de zones (PAZ) pour produire leurs effets. Evoquant le précédent de la loi d'orientation foncière de 1967, il a souhaité une mise en oeuvre progressive des réformes qui permettrait aux élus et aux acteurs de l'urbanisme de se familiariser avec les nouvelles procédures.
M. Daniel Reiner s'est déclaré sensible aux arguments développés par M. Jean-Paul Alduy, tout en estimant cependant que les problèmes posés par l'application de la loi SRU étaient plus virtuels que réels et qu'il convenait surtout d'utiliser les nouveaux outils. Il a fait part de l'inquiétude qu'il ressentait à l'annonce de la suppression de certaines dispositions de la loi « SRU ».
M. Gérard Le Cam a déploré la brièveté des délais de l'examen de cette proposition de loi et a demandé au rapporteur si son texte aboutissait à supprimer la règle des quinze kilomètres à proximité des rivages de la mer.
M. Dominique Braye, rapporteur, lui a répondu que cette proposition supprimait, en effet, cette règle sur tout le territoire, dans l'attente d'un dispositif alternatif au sujet duquel un débat ne manquerait pas d'avoir lieu.
S'étant félicité de la qualité des interventions des précédents orateurs, M. Gérard Larcher, président, a rappelé qu'il avait, dès 1998, plaidé pour l'élaboration des schémas directeurs et souhaité éviter l'application d'un « modèle unique » à des territoires forcément différents.
Répondant à MM. Jean-Yves Mano et Gérard Le Cam, il a rappelé que le Bureau de la commission avait été informé, le 19 juin dernier, de l'enquête confiée à M. Dominique Braye et de la diffusion d'un questionnaire aux présidents des associations des maires et aux agences d'urbanisme.
S'adressant à M. Daniel Reiner, M. Gérard Larcher, président, a indiqué que la règle des quinze kilomètres avait pour effet de bloquer la construction dans des régions aussi diverses que la Lorraine, la Basse-Normandie, la Méditerranée, et le Nord-Pas-de-Calais. Il a précisé que certaines communes étaient soumises à des obligations de construction, alors que le territoire de leur commune était parfois tributaire de nombreuses inconstructibilités liées aux risques naturels. Il a souligné que la logique contractuelle proposée par la proposition de loi permettrait d'enclencher une dynamique de construction.
Evoquant la complexité des procédures, si ardue que même les spécialistes s'y perdaient, M. Gérard Larcher, président, a déclaré qu'il était souhaitable d'entrer dans une logique de dynamisation des territoires.
A la suite de ce débat, la commission a procédé à l'examen de chacun des articles de la proposition de loi.
Elle a successivement adopté les articles 1 (fixation d'un seuil unique à 3.500 habitants, extension de l'exemption pour les communes situées dans un EPCI disposant de plus de 20 % de logements sociaux à condition que l'EPCI ait adopté un PLH à l'unanimité, extension de l'exemption pour les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est couvert par un plan de prévention des risques approuvé), 2 (recul de 15 % à 10 % pour les communes touchant la DSU, fixation du prélèvement à 20 % du potentiel fiscal pour toutes les communes, relèvement du seuil du prélèvement en deçà duquel il n'est pas effectué, élargissement des dépenses déductibles, régionalisation du fonds d'aménagement urbain), 3 (définition de l'engagement contractuel et des pénalités applicables en cas de non-respect du contrat) amendé sur proposition de M. Dominique Braye, rapporteur, afin de clarifier les obligations contractuelles, 4 (article de mise en cohérence du code de la construction et de l'habitation), 5 (priorité donnée aux communes et aux EPCI ayant contracté pour l'affectation des crédits mis à disposition pour la politique du logement social), 6 (versement des sommes collectées en 2002 aux fonds d'aménagement urbain régionaux et reversement du prélèvement effectué en 2003 pour les communes ayant contracté avant le 1er janvier 2004), 7 (faculté de fixer, dans le PLU, une superficie minimale des parcelles à urbaniser), 8 (régime des divisions des parcelles urbanisables) et 9 (applicabilité de l'article 8 dans les POS encore en vigueur).
Puis après les interventions de MM. Jean-Paul Alduy, qui a estimé souhaitable de suspendre la règle des « quinze kilomètres » au lieu de l'abroger, Gérard Larcher, président, qui a souligné que l'article 10 n'interdisait nullement l'élaboration de SCOT sur une base volontaire, Daniel Reiner, qui s'est déclaré défavorable au dispositif proposé par le rapporteur, Charles Revet qui a estimé que la règle des « quinze kilomètres » devait être supprimée parce qu'elle constituait un problème fondamental, et Dominique Braye, la commission a adopté l'article 10 (abrogation de la règle dite des « quinze kilomètres »).
Enfin, la commission a adopté à la majorité la proposition de loi ainsi amendée.
Mercredi 6 novembre 2002
- Présidence de M. Gérard Larcher, président, puis de M. Jean-Paul Emorine, vice-président. -
PJLF pour 2003 - Nomination d'un rapporteur pour avis
Après une intervention de M. Jean Besson, la commission a pris acte de sa démission, au titre de son rapport pour avis sur le budget de l'énergie.
Après que M. Gérard Larcher, président, a rendu un hommage appuyé au travail accompli par M. Jean Besson depuis 1995, à l'occasion de l'examen des crédits consacrés à l'énergie, la commission a procédé à la nomination de M. Roland Courteau, dont la candidature a été présentée par M. Bernard Piras, en qualité de rapporteur pour avis du budget de l'énergie.
Résolutions européennes - Energie - Marchés intérieurs du gaz et de l'électricité - Nomination d'un rapporteur et communication
M. Gérard Larcher, président, a ensuite indiqué qu'il s'était, en compagnie de M. Ladislas Poniatowski, rapporteur du projet de loi relatif aux marchés énergétiques et au service public de l'énergie, rendu à Bruxelles afin de rencontrer, le jeudi 31 octobre dernier, Mme Loyola de Palacio, vice-présidente de la Commission européenne, chargée de l'énergie et des transports. Il a rappelé que le Conseil européen de l'énergie du 25 novembre prochain aboutirait vraisemblablement, sous présidence danoise, à définir une position commune sur la directive modifiant les directives de 1996 et de 1998 sur la libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz naturel.
M. Ladislas Poniatowski a indiqué qu'il avait observé avec satisfaction que la Commission avait évolué dans un sens favorable aux attentes de la France en ce qui concerne les services publics et qu'il avait insisté sur la nécessité de protéger les stockages gaziers souterrains. Il a rappelé que M. Aymeri de Montesquiou avait déposé une proposition de résolution en janvier 2002 sur la proposition de nouvelle directive et ajouté qu'eu égard aux évolutions qu'avait depuis connue cette question, il avait rédigé, quant à lui, avec MM. Henri Revol et Gérard Larcher, une proposition de résolution destinée à soutenir l'actuelle position française.
M. Gérard Larcher, président, ayant à son tour souligné les avancées obtenues par la France en matière de reconnaissance du service public, la commission a procédé à la désignation de M. Ladislas Poniatowski en qualité de rapporteur sur la proposition de résolution n° 186 (2001-2002) de M. Aymeri de Montesquiou, sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil et la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil concernant les règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et du gaz naturel et les conditions d'accès au réseau pour les échanges frontaliers d'électricité. Puis M. Gérard Larcher, président, a porté à l'attention de la commission que la proposition de résolution relative aux actuels textes européens portant sur le marché de l'énergie, et signée par MM. Ladislas Poniatowski, Henri Revol et lui-même, serait examinée par la commission le 13 novembre à 9 h 30. Il a précisé qu'elle avait été déposée le mardi 5 novembre après-midi et qu'elle avait, dès son dépôt, été adressée par ses soins aux présidents de groupe et aux vice-présidents de la commission afin de permettre son examen dans les délais impartis.
PJLF 2003 - Aménagement du territoire - Examen du rapport pour avis
Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Jean Pépin sur les crédits consacrés à l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 2003.
M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a, tout d'abord, déclaré que le projet de budget 2003 pour l'aménagement du territoire constituait un véritable « budget d'exécution » correspondant à la couverture financière des engagements de l'Etat identifiés au titre de 2003 et non un « budget d'affichage » annonçant des moyens de paiement supérieurs à ceux de l'année précédente.
Pour affecter les moyens financiers aux dépenses qui seront réellement effectués au titre de 2003, ce projet tient compte du montant des reports attendus (45 millions d'euros soit environ 1/5ème d'un budget de 270 millions d'euros) et pas seulement des crédits demandés au titre de la loi de finances initiale.
La DATAR, a-t-il ajouté, est aussi appelée à améliorer ses outils de gestion afin de mieux mesurer le montant des engagements financiers devant être couverts en fonction de l'état d'avancement réel des projets.
Puis le rapporteur a précisé que le projet de budget 2003 de l'aménagement du territoire s'élevait à 268,05 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une baisse de 17 millions d'euros (- 6,3 %) par rapport à 2002.
Les autorisations de programme s'établissent à 270 millions d'euros, soit une légère augmentation de 770.000 euros par rapport à 2002.
Les crédits de fonctionnement s'élèvent, quant à eux, à 13,5 millions d'euros, soit une réduction de 600.000 euros par rapport à 2002 ; l'économie réalisée résultant de l'exécution effective d'actions pour lesquelles des crédits ont été ouverts en 2002.
S'agissant des crédits d'intervention, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait, au titre IV (FNADT), une dotation de 60 millions d'euros, soit une réduction de 16,7 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale 2002. Mais cette baisse, a-t-il ajouté, s'accompagne d'un engagement de reports à hauteur de 30 millions d'euros.
Le rapporteur pour avis a rappelé que le FNADT couvrait les opérations contractualisées relevant des contrats de plan Etat-régions (volets territorial et régional) et d'autres opérations correspondant à des engagements de longue durée. Depuis 2001, en outre, le FNADT finance aussi la subvention d'exploitation de l'agence française pour les investissements internationaux (AFII), soit 7,6 millions d'euros en 2003.
M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a relevé que l'intention du Gouvernement était de financer par des crédits nouveaux les « dépenses inéluctables » s'apparentant à des « charges fixes » et de financer les autres dépenses pour partie par les reports.
S'agissant des dotations d'investissements, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a souligné que le budget de l'aménagement du territoire se composait de deux types de crédits : la prime d'aménagement du territoire (PAT) et le FNADT.
Il a estimé que les capacités d'investissement du secteur devraient être préservées en dépit du contexte budgétaire difficile.
Puis M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a indiqué que dans une « lettre de mission », le Premier ministre avait défini les principes d'une relance de la politique d'aménagement du territoire articulée en six points :
- l'action régionale ;
- une nouvelle conception de l'aménagement du territoire ;
- une meilleure prise en compte des problèmes de la ruralité ;
- une prise en considération de la dimension européenne de l'aménagement du territoire ;
- l'amélioration de la compétitivité de la France et de l'attractivité de ses territoires ;
- la relance de la prospective territoriale.
Le rapporteur pour avis a encore signalé que le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, M. Jean-Paul Delevoye, avait, de son côté, rappelé, devant le conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT) du 10 octobre dernier, ses objectifs en matière de développement du territoire et précisé sa doctrine en matière de « pays ».
Le ministre a ainsi annoncé qu'il contribuerait à la réflexion du Gouvernement sur plusieurs thèmes prioritaires : répartition des rôles entre l'Etat et les collectivités locales en matière d'aménagement du territoire dans la perspective de la décentralisation ; avenir des politiques contractuelles ; simplification des politiques territoriales ; avenir de la politique régionale européenne après 2006 ; prospective en matière d'infrastructures de transports ; définition d'une nouvelle politique de développement rural.
Trois grands objectifs ont, par ailleurs, été retenus : une plus grande attractivité du « site France », une véritable anticipation des mutations à venir et une réelle solidarité entre les territoires.
Pour les atteindre, trois orientations ont été définies :
- repenser la place de la France en Europe et dans le monde, en fonction notamment du prochain élargissement de l'Union ;
- préparer une série de choix stratégiques et concentrer les moyens en vue de leur traduction effective ;
- donner le signal d'une nouvelle mobilisation des territoires autour de projets fédérateurs et ambitieux.
M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a souligné que le Gouvernement portait un regard critique sur les dispositions législatives, adoptées au cours de ces dernières années, touchant à l'aménagement du territoire, en estimant notamment que les trois lois relatives à l'aménagement et au développement durable du territoire (dite loi « Voynet »), au renforcement et à la simplification de l'intercommunalité (dite loi « Chevènement »), et à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi « Gayssot ») avaient conduit à un enchevêtrement des périmètres (pays, communautés, schémas de cohérence territoriale...), des procédures et des projets.
Les objectifs d'efficacité de l'action publique et de solidarité ont été, toujours selon le gouvernement, dévoyés, voire contredits, tandis que les acteurs locaux ont souvent été déroutés par la complexité et le manque de cohérence des règles applicables.
M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a ajouté qu'il s'agissait désormais de simplifier le dispositif législatif formé par ces lois, d'harmoniser les procédures (périmètres, statuts, compétences, fiscalité, dotations) et de veiller à l'articulation et à la complémentarité des projets et des contrats dans l'espace et dans le temps.
Il a encore indiqué que le Gouvernement avait arrêté un certain nombre de mesures visant à assouplir et simplifier l'affectation des fonds structurels en rappelant que, jusqu'à présent, sur 16 milliards d'euros alloués à la France, seuls, 15 % sont programmés et 6 %, payés.
Parmi ces mesures, il a évoqué l'allègement des procédures, le raccourcissement des circuits, la demande faite à la Commission européenne de simplifier les documents uniques de programmation (DOCUP) mais aussi l'élargissement de l'accès à des subventions globales, ce qui permettra de confier la gestion déléguée d'une partie d'un programme à une collectivité locale dans son domaine de compétence.
En conclusion, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a approuvé des orientations qui rejoignent les grandes préoccupations exprimées, depuis de nombreuses années, par le Sénat.
Il a appelé de ses voeux une réflexion sur la généralisation des « études d'impact » dans le domaine de l'aménagement du territoire. Couplée à un réel effort d'imagination en matière d'« ingénierie locale », cette approche, a-t-il souligné, pourrait améliorer significativement l'adéquation entre les politiques publiques et les besoins réels de nos territoires.
Il a mis l'accent sur l'importance de l'amélioration de la gestion des fonds structurels européens en rappelant que ces crédits représentent, chaque année, pour la France, 2,3 milliards d'euros, soit dix fois les 260 millions d'euros du budget de l'aménagement du territoire, stricto sensu !
M. Daniel Raoul a estimé que l'existence de reports ne pouvait dissimuler le fait que les crédits inscrits en 2003 au titre de l'aménagement du territoire enregistraient une baisse. Il a ensuite souhaité que la carte de la prime d'aménagement du territoire soit mieux adaptée aux évolutions de l'économie.
En réponse à l'orateur, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a rappelé le combat qu'il avait mené pour que le seuil d'éligibilité des entreprises à la prime d'aménagement du territoire soit sensiblement abaissé.
Il a ensuite rappelé que le nouveau zonage approuvé par Bruxelles en 2001 avait opéré une « réduction territoriale » qui a, inévitablement, accru les difficultés de mise en oeuvre de la prime.
M. Georges Gruillot a souligné avec force les dysfonctionnements qui affectent les conditions d'attribution des fonds structurels européens. Il s'est interrogé sur les raisons d'un taux de consommation aussi faible en France.
Relevant que cette clarification constituait une priorité majeure pour le Gouvernement, M. Jean Pépin, rapporteur pour avis, a indiqué que notre pays se comportait souvent comme un « trop bon élève » par rapport aux règles communautaires tout en soulignant la grande complexité et le caractère très restrictif des DOCUP.
Il s'est encore demandé si la structure ministérielle qui a associé, au cours de ces dernières années, l'aménagement du territoire et l'environnement, n'avait pas encore réduit, dans une large mesure, notre marge de manoeuvre.
M. Jean-Pierre Vial a estimé qu'il existait des « responsabilités françaises » dans la mauvaise utilisation des fonds structurels européens, en relevant l'efficacité des contacts directs que les italiens ont établis avec les autorités de Bruxelles.
M. Bernard Joly a souligné l'importance des schémas de transport dans la politique d'aménagement du territoire. Il s'est demandé si la commission des affaires économiques pouvait être mise en mesure d'émettre un avis sur ces documents.
M. Pierre-Yvon Trémel a souligné, à son tour, le problème que soulevait la sous-consommation des crédits européens. Il a ensuite mis l'accent sur les « verrous » que constituaient dans les régions :
- les « tiraillements » entre services de l'Etat et services des régions ;
- les inégalités entre maîtres d'ouvrage publics ;
- la tendance des services de l'Etat à refaire l'instruction des dossiers.
Après avoir souhaité que la commission puisse jouer un rôle « d'observatoire » de la consommation des fonds structurels, M. Pierre-Yvon Trémel a évoqué les risques de déstabilisation -notamment pour les procédures relatives aux « pays »- que l'annonce de prochaines modifications législatives pourrait créer.
M. Jean-Pierre Bel a dénoncé, lui aussi, le caractère trop rigoureux des procédures relatives aux fonds structurels en mettant l'accent sur les difficultés rencontrées en particulier par les entreprises françaises pour avoir accès aux subventions européennes. Après avoir souligné tout le profit que la Catalogne avait su tirer de ses « relations directes » avec Bruxelles, il a regretté la fréquente déconnexion de la DATAR par rapport aux politiques d'aménagement du territoire, en estimant notamment que les zones de reconversion industrielle ne disposaient pas d'un soutien suffisant.
Après avoir rappelé que quelque 22.000 emplois, tous orientés vers les technologies nouvelles, avaient été créés, dans la période récente, par le département de la Vienne, M. René Monory a estimé que les collectivités territoriales devaient, avant tout, compter sur leurs propres forces, être « créatives » et ne pas hésiter à s'enquérir des expériences conduites à l'étranger.
M. Jean-Paul Emorine, président, a insisté sur la nécessité d'un suivi de l'utilisation des fonds structurels européens ainsi que sur celle de disposer, à Bruxelles, d'un certain nombre d'interlocuteurs fiables.
Puis la commission a décidé de réserver jusqu'après l'audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, son vote sur les crédits de l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances pour 2003.
PJLF 2003 - Outre-mer - Examen du rapport pour avis
Puis la commission a examiné le rapport pour avis de M. Daniel Raoul sur les crédits consacrés à l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2003.
M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné que le projet de budget de l'outre-mer pour 2003 était un budget de transition dans l'attente de l'élaboration d'une loi de programmation sur quinze ans annoncée par le Président de la République, qui avait pour ambition de définir des mesures plus adaptées à la situation économique de l'outre-mer, afin notamment de stimuler l'emploi dans le secteur marchand en accentuant les exonérations de charges sociales et en encourageant la création d'emplois durables assortis d'une formation dans les entreprises. De plus, a-t-il précisé, ce texte proposera un système de défiscalisation profondément rénové et pérenne, pour constituer un véritable outil de développement local auquel les entreprises domiennes puissent effectivement avoir accès.
Il a relevé que le dispositif actuel, maintes fois modifié et corrigé, y compris par la loi d'orientation du 12 décembre 2000 sur l'outre-mer, était devenu trop complexe pour être attractif, qu'il ne semblait pas répondre aux besoins de financement des entreprises domiennes, et avait surtout constitué une aubaine fiscale pour des métropolitains.
En outre, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a fait valoir que ce projet de budget s'inscrivait dans le contexte plus général de la réforme de la décentralisation, modifiant en profondeur le titre XII de la Constitution et notamment les articles 73 et 74, qui constituait un enjeu majeur pour les départements d'outre-mer, pour lesquels la réforme de 1946 avait montré ses limites en matière d'assimilation, en ne permettant pas de prendre en compte leurs spécificités.
Précisant que ces propositions de réforme consacraient, dans le respect de l'unité et des principes de la République, la possibilité pour les DOM d'une évolution institutionnelle et statutaire « sur mesure », si les collectivités le souhaitaient et avec le consentement des populations concernées, le rapporteur pour avis a considéré qu'elles répondaient aux souhaits exprimés à une très large majorité par les Congrès des élus départementaux et régionaux instaurés par la loi d'orientation pour l'outre-mer en faveur d'une nouvelle collectivité territoriale et d'une assemblée unique.
S'agissant des crédits consacrés à l'outre-mer pour 2003, il a indiqué que ceux-ci s'élevaient à 1.084 millions d'euros, soit +0,6 %, mais qu'à structure constante, l'augmentation était de 1,5 %, la principale modification du périmètre du budget portant sur le transfert des emplois et moyens de fonctionnement de la préfecture de la Martinique vers le budget du ministère de l'Intérieur, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'expérimentation de la globalisation des crédits.
Dans ce projet de budget conforté, a-t-il ajouté, les axes d'orientation majeurs restent l'emploi, l'insertion professionnelle et le logement mais il traduit également une accentuation du soutien aux collectivités d'outre-mer, notamment Mayotte et Wallis-et-Futuna ainsi que les engagements de l'Etat pour la mise en oeuvre des contrats de plan.
Rappelant que le financement des mesures en faveur de l'emploi et du développement économique était assuré principalement par le Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et Saint-Pierre et Miquelon (FEDOM) qui représentait 44 % des crédits du ministère, M. Daniel Raoul a indiqué que, pour 2003, ces crédits s'établissaient à 477 millions d'euros en diminution de 8 % à structure constante.
Il a souligné que la répartition actuelle des crédits montrait la part prépondérante des dispositifs d'aide aux emplois du secteur non marchand, puisque les contrats-emplois consolidés, les contrats-emplois solidarité ou encore les emplois-jeunes mobilisaient 68 % des financements du FEDOM.
Il a fait valoir que si le niveau de consommation des crédits du FEDOM était satisfaisant pour les aides à l'emploi dans les secteurs d'utilité sociale, il l'était moins s'agissant des dispositifs d'aides à l'emploi dans le secteur marchand, avec un taux de 46 % pour la prime à la création d'emploi ou encore de 27 % pour les projets initiative jeune (PIJ), impliquant ainsi des reports d'une année sur l'autre, utilisés, le plus souvent, pour financer les dispositifs d'emplois aidés dans le secteur non marchand, ce qui n'était pas réellement conforme à l'intention du législateur.
Outre la suppression de la créance de proratisation, permettant de réduire le coût, pour l'Etat, de l'alignement du revenu minimum d'insertion outre-mer, il a énuméré les principales dispositions modifiant la répartition des crédits du FEDOM :
- les mesures instaurées par la loi d'orientation pour l'outre-mer en décembre 2000, à savoir le congé-solidarité, l'allocation de retour à l'activité (ARA) et le projet initiative jeune (PIJ) subissent une diminution de 37,60 % de leurs crédits, ce réajustement qui se justifie par la très mauvaise consommation des crédits constatés en 2001 et 2002, ne permettant, sur 23.000 mesures annoncées en 2002, d'en réaliser seulement 1/3 ;
- les moyens consacrés aux contrats emploi solidarité (CES) et aux contrats emplois consolidés (CEC) sont en augmentation de 9 % ;
- les crédits consacrés aux emplois-jeunes sont en augmentation pour 2003 et tous les contrats iront à leur terme, avec la mise en place, en parallèle, de cellules de reclassement pour accompagner les jeunes en fin de contrat ;
- une relative réorientation des crédits du FEDOM est décidée à travers les crédits consacrés aux contrats d'accès à l'emploi (CAE), qui sont calculés pour permettre de financer 5.000 contrats alors qu'en 2002, 4.500 seulement étaient programmés ;
- la création du passeport mobilité, qui s'inscrit dans le principe de continuité territoriale, entend faciliter la mobilité des jeunes dans le cadre de leurs études, de leur formation ou de leur premier emploi, en assurant la prise en charge intégrale du billet d'avion nécessaire pour se rendre en métropole, déduction faite des dispositifs de prise en charge par les collectivités locales. Mis en place au 1er septembre 2002, il est destiné à 11.000 étudiants et 5.000 jeunes en formation professionnelle et les crédits s'élèvent à 17,5 millions d'euros, les premières estimations semblant indiquer que le nombre de bénéficiaires affiché sera atteint dès 2002.
A ce sujet, le rapporteur pour avis a rappelé que le PIJ était également conçu pour aider les jeunes de moins de 30 ans à créer leur entreprise ou suivre une formation professionnelle dans leur département d'origine ou à l'extérieur.
Enfin, il a rappelé qu'en matière d'aides à l'emploi, il convenait également de prendre en compte le coût des exonérations de charges sociales résultant de la loi Perben et de la loi du 12 décembre 2000, inscrit au budget du ministère des affaires sociales, et qui était estimé, en 2003, à 523,54 millions d'euros.
Présentant le deuxième axe majeur de l'action du ministère consacrée au logement, le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits inscrits sur la ligne budgétaire unique pour financer les aides au logement dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre et Miquelon étaient reconduits, s'agissant des autorisations de programme, et augmentaient de 7,42 % pour les crédits de paiement.
Il a fait valoir que l'objectif affiché était de consommer effectivement l'ensemble de ces moyens afin de limiter l'importance des reports traditionnellement constatés sur ces lignes, en particulier pour la résorption de l'habitat insalubre, et souhaité que la simplification des procédures et l'extinction de la créance de proratisation puissent y concourir.
Il a précisé que les crédits affectés en 2003 sur la LBU devaient assurer le financement de 15.000 logements dont 10.000 en construction neuve et 5.000 en amélioration.
S'agissant des interventions de l'Etat en faveur des collectivités d'outre-mer, M. Daniel Raoul, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de budget pour 2003 accentuait les mesures de soutien aux collectivités, en majorant de 500.000 euros la section de fonctionnement de la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte, créée par la loi du 11 juillet 2001, en abondant le fonds mahorais de développement créé par la même loi, dont les crédits sont majorés de 9 % et en finançant la desserte inter-îles à Wallis-et-Futuna à hauteur de 420.000 euros.
En ce qui concerne la participation du Fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (FIDOM) au financement des contrats de plan Etat-région, pour les départements d'outre-mer, Mayotte et Saint-Pierre et Miquelon, il a rappelé que le montant s'élevait à 291,1 millions d'euros pour la période 2000-2006, soit une tranche théorique annuelle de 41,6 millions d'euros.
En autorisations de programme pour les années 2001, 2002 et 2003, a-t-il précisé, les engagements de l'Etat seront tenus mais, en ce qui concerne les crédits de paiement, il a considéré que la diminution de 14 % proposée pour 2003 ne permettait pas d'assurer le respect minimum des engagements de l'Etat.
Il s'est inquiété des conséquences possibles de cette diminution des crédits de paiement, sur un ralentissement de la mise en oeuvre des contrats de plan entraînant, par voie de conséquence, le risque de perdre des crédits européens en application de la règle du « dégagement d'office », introduite en 1999.
Selon les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, a-t-il ajouté, la Guadeloupe pourrait perdre 32,4 millions d'euros au titre du FEDER.
Sur proposition du rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à l'outre-mer pour 2003.
PJLF 2003 - Développement rural - Examen du rapport pour avis
Enfin, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Gérard Delfau sur les crédits consacrés au développement rural dans le projet de loi de finances pour 2003.
M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a rappelé en préambule que depuis l'accord de Berlin de mars 1999 entérinant l'Agenda 2000, la notion de développement rural n'avait cessé de prendre de l'importance. En effet, l'Agenda 2000 avait fait du développement rural le « second pilier » de la Politique agricole commune (PAC). Il a noté que le développement rural constituait désormais une dimension incontournable de la politique agricole des Etats membres de l'Union, ce dont il s'est félicité. Il en a conclu que la conséquence logique de cette évolution était la part très importante des politiques communautaires dans le développement rural au niveau national, la traduction concrète de cette réalité consistant souvent en un cofinancement communautaire des actions menées. Mais il a relevé que, paradoxalement, la montée en puissance de la thématique du développement rural correspondait également à sa dilution dans de très nombreuses actions, ce qui rendait d'autant plus complexe l'exercice d'analyse des crédits. Il a précisé que son rapport pour avis portait naturellement sur les crédits et les actions de la direction de l'espace rural et de la forêt (DERF) du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales (MAAPAR), mais que les actions du MAAPAR en faveur du développement rural dépassaient largement le cadre de la DERF. Il a ajouté que, d'autre part, toutes les actions visant à l'aménagement et au développement de l'espace rural ne relevaient pas, ou pas exclusivement, du MAAPAR. Le ministère de l'écologie et du développement durable (MEED) participe ainsi à de nombreuses actions de développement durable de l'espace rural.
M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a ensuite abordé l'examen des crédits, déplorant à titre liminaire, que toutes les réponses au questionnaire budgétaire ne lui aient pas été fournies par le ministère et ce, alors que le délai légal était expiré depuis presque un mois. Il a indiqué que la part « affaires rurales et forêt » du budget du ministère représentait 478 millions d'euros (M€), en hausse de 58 M€, soit + 13,7 %, la forêt constituant l'essentiel de cette somme. Précisant la répartition de ces crédits, il a notamment indiqué que le versement compensateur de l'Etat à l'ONF était reconduit à 145 M€, plus une subvention exceptionnelle de 25 M€, soit au total 170 M€, représentant une progression de 13 % par rapport au seul versement compensateur. Il a conclu que la politique forestière, au sens large, recevait 297 M€ en crédits d'intervention et 112 M€ en crédits d'investissement.
Il a fait remarquer la situation beaucoup moins favorable de la politique du cheval, qui voyait ses crédits baisser de 7,1 %, à un peu moins de 50 M€, et noté le recul de l'aménagement foncier, hydraulique et des grands aménagements régionaux, à 19 M€ (- 5,2 %).
M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a ensuite abordé la partie « agriculture » du budget du ministère, contenant des crédits destinés au « développement équilibré des territoires », notamment les contrats territoriaux d'exploitation (CTE), pour lesquels 200 M€ étaient demandés, contre seulement 76 M€ l'an passé. Il a remarqué que le programme agri-environnemental, qui rejoignait en partie les CTE, augmentait de 50 %, à 133 M€, de même qu'augmentaient les indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN), qui passaient de 196 à 240 M€ (+ 4,2 %). Il a souligné la reconduction à l'identique des crédits de fonctionnement des SAFER, à 7,7 M€. Il s'est félicité de l'augmentation des crédits de la forêt, ainsi que du développement, dans des proportions moindres, des ICHN, ainsi que de la poursuite des CTE. Estimant que l'expérience avait montré l'attachement de très nombreux agriculteurs aux CTE, il s'est félicité que le gouvernement ait entendu cette position en tempérant les premiers projets qui lui avaient été prêtés sur la question. Il a jugé que la commission aurait à suivre ce dossier de très près dans les semaines à venir.
Il a enfin souhaité insister sur la réforme de la politique forestière, et plus particulièrement de l'office national des forêts (ONF), en indiquant qu'après l'adoption, l'an passé, de la loi d'orientation pour la forêt, la réforme de la politique forestière s'était poursuivie cette année par la mise en place d'une vaste réforme de l'ONF, à travers un plan pour l'office (PPO) entré en application au premier septembre 2002. Il a précisé que ce plan ambitieux, qui devrait permettre à l'ONF de retrouver l'équilibre au terme du contrat de plan qu'il avait conclu avec l'Etat pour 2002-2006, prévoyait des gains de productivité de 30 % en cinq ans, ce qui impliquait une profonde réorganisation de l'office et une réduction des effectifs de 6,5 %, soit près de 500 postes. Il a noté que cette réduction devrait se faire par non-remplacement de départs en retraite, la direction s'étant par ailleurs engagée à ce que cet effort porte sur toutes les catégories de personnel, ce qu'il conviendrait de vérifier. Il a réaffirmé sa conviction que la politique forestière nationale avait besoin d'un ONF fort, capable d'organiser et de réguler le marché du bois, et que la conjonction de la baisse des ventes et de celle du prix du bois avait fait de la réforme une nécessité.
Dans le débat qui a suivi, M. Jean-Paul Emorine, président, a abondé dans le sens de M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, quant à l'importance croissante de la thématique du développement rural. M. Jean Boyer, après s'être réjoui de la poursuite des CTE, a souhaité savoir à quelle date le nouveau dispositif serait présenté. Il a souligné la nécessité, pour que le second pilier agricole garde son sens, que le premier pilier formé par la production agricole reste dynamique. Il s'est inquiété de la diminution de 1% des crédits des investissements de la filière bois, M. Gérard Le Cam abondant dans son sens en faisant valoir que les maisons en bois coûtaient 15 à 20 % plus cher à la construction, alors qu'elles étaient très compétitives par la suite en coût d'isolation et de chauffage, ce qui justifiait un renforcement du soutien actuel au bois-matériau. Enfin, M. Jean Boyer a regretté la réduction du soutien aux travaux hydrauliques.
M. Jean-Paul Emin, président, a souhaité recueillir l'opinion du rapporteur pour avis sur l'opportunité de décentraliser une partie de l'ONF. Relayant l'inquiétude de certains élus locaux qui craignent de voir diminuer les effectifs sur le terrain alors que les structures nationales ou régionales seraient préservées de l'effort de réduction des effectifs, il a émis le souhait que l'ONF inscrive son action au plus près des massifs forestiers.
Répondant à M. Jean Boyer, M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a rappelé la volonté du nouveau ministre de l'agriculture de plafonner les CTE et de les recentrer sur le développement rural. Il a relevé la pertinence de ses interrogations sur les investissements en faveur de la filière bois et sur les crédits de soutien à l'hydraulique agricole, précisant qu'il entendait intégrer cette préoccupation dans son rapport pour avis.
En réponse à M. Jean-Paul Emin, le rapporteur pour avis a confirmé que le détail de la réorganisation des effectifs de l'ONF constituait bien le coeur du problème. Il s'est engagé à suivre, au nom de la commission, l'évolution de ce dossier, afin d'être bien certain que la réforme ne se ferait pas au détriment de l'action de terrain.
M. Gérard Le Cam a ensuite émis le souhait que le ministre de l'agriculture précise ses intentions quant aux CTE avant l'examen du budget de son ministère, le 3 décembre 2002. Il a par ailleurs estimé que le soutien à l'ONF devait être développé, les réductions de postes pouvant à l'avenir peser sur sa capacité de production.
M. Gérard Delfau, rapporteur pour avis, a reconnu le bien-fondé de la demande d'explications supplémentaires au ministre sur les CTE, et s'est engagé à lui transmettre cette demande de la commission. Quant à l'ONF, il a déclaré comprendre l'inquiétude de M. Gérard Le Cam, tout en faisant valoir que la situation difficile de l'office avait rendu inévitable la réforme. Il a précisé à ce titre que les auditions qu'il avait menées sur ce sujet avaient laissé penser à un déficit de l'ONF supérieur à 70 millions d'euros pour 2002.
M. Jean-Paul Emorine, président, a souhaité porter à la connaissance de la commission que, selon les informations dont il disposait, la nouvelle génération de CTE serait présentée par le ministre en décembre, et que les dossiers déjà déposés auprès des directions départementales de l'agriculture (DDA) seraient instruits selon l'ancienne procédure. Sur le dossier de l'hydraulique, il a suggéré comme piste de rénovation de cette politique que la gestion des crédits y afférant soit décentralisée au niveau des conseils généraux.
Sur proposition de son rapporteur, la commission a alors émis un avis favorable à l'adoption des crédits du développement rural.
M. Jean-Paul Emorine, président, a ensuite informé la commission que M. le Premier ministre avait demandé à M. le Président du Sénat de lui faire connaître le nom de quatre sénateurs (deux titulaires, deux suppléants), appelés à siéger au sein du Conseil national des transports, les mandats de MM. François Gerbaud, Bernard Joly (membres titulaires), Jacques Bellanger et Georges Gruillot (membres suppléants) arrivant prochainement à expiration.