COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX DROITS DES FEMMES

Mardi 7 novembre 2006

- Présidence de Mme Gisèle Gautier, présidente. -

Parité - Elections - Parité en politique - Audition de Mme Dominique Voynet, sénatrice de la Seine-Saint-Denis, au nom des « Verts », et de Mme Arlette Zilberg, responsable nationale de la commission féministe des « Verts »

La délégation a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Dominique Voynet, sénatrice de la Seine-Saint-Denis, au nom des « Verts », et de Mme Arlette Zilberg, responsable nationale de la commission féministe des « Verts », sur les propositions de loi relatives à la parité en politique, dont la délégation a été saisie pour avis par la commission des lois.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a présenté l'intervenante, rappelant que celle-ci, avant son élection au Sénat, avait exercé de nombreux mandats : conseillère municipale, conseillère régionale et députée au Parlement européen, et qu'elle était aujourd'hui la candidate de sa formation politique à la présidence de la République.

Mme Dominique Voynet a fait remarquer qu'elle avait exercé, pour l'essentiel, des mandats acquis grâce à la représentation proportionnelle, à l'exception de son mandat de députée, qu'elle avait toutefois abandonné en raison de sa nomination au gouvernement aussitôt son élection, en 1997. Elle a noté que le temps où la question des droits des femmes n'était traitée que par elles, comme si elles constituaient une minorité, n'était pas si lointain. Elle a toutefois jugé que cette question concernait également les hommes, car elle est directement liée à la représentation de la diversité de la société. Elle a ainsi estimé que la parité permettait une amélioration de la qualité du débat politique.

Elle a rappelé qu'elle appartenait à une formation qui avait toujours cherché à faire de la parité une réalité concrète au sein de ses instances, y compris en recourant à des mesures relevant de la discrimination positive, mais n'a pas caché la difficulté de parvenir à cet objectif. Elle a souligné l'inscription de la parité dans les statuts de son parti, dès sa création en 1984, précisant que celui-ci élisait à la fois un homme et une femme à la fonction de porte-parole.

Elle a estimé que la représentation proportionnelle permettait d'améliorer la présence des femmes en politique et a rappelé, à ce titre, que sa formation était favorable à l'application de ce mode de scrutin pour les élections législatives, ainsi que pour les élections sénatoriales dans les départements élisant trois sénateurs. Elle a néanmoins considéré qu'il convenait de chercher à améliorer la représentation des femmes, y compris lorsque le scrutin majoritaire était appliqué. Elle a ainsi proposé que les députés soient élus au scrutin binominal dans le cadre de circonscriptions regroupant deux circonscriptions actuelles, chacune de ces nouvelles circonscriptions élisant en même temps un homme et une femme figurant sur une même liste.

Mme Dominique Voynet a jugé que le fait régional était une réalité en construction, tout en soulignant l'empilement des niveaux d'administration locale. Elle a dès lors estimé que, dans l'objectif d'une représentation de la diversité des territoires, il serait envisageable de lier le renouvellement des conseils régionaux à l'élection du Sénat et a donc proposé que les conseillers régionaux et les sénateurs soient élus sur une liste commune, les premiers élus sur chaque liste étant appelés à siéger au Sénat. Elle a fait observer que celui-ci pourrait alors devenir, à l'instar du Bundesrat allemand, la « chambre des régions ». Notant que beaucoup de sénateurs étaient également président d'un conseil général, elle s'est néanmoins interrogée sur leur légitimité à représenter pour autant la diversité des territoires.

Elle a indiqué ne pas souhaiter abandonner les conseils généraux à leur « sort masculin » et s'est dite favorable, pour les élections cantonales, à un scrutin de liste proportionnel, avec obligation de parité et prime majoritaire, sur le modèle du scrutin appliqué aux élections régionales. Elle a également proposé que la parité soit étendue à tous les niveaux de responsabilité au sein des conseils municipaux, de leurs exécutifs et des structures de coopération intercommunale. Elle a estimé qu'une alternance stricte des candidats masculins et féminins sur les listes devrait être instituée pour l'élection de l'ensemble des conseils municipaux et que le seuil d'application de la représentation proportionnelle pourrait être abaissé de 3 500 à 2 500, voire 1 000 ou même 500 habitants.

Enfin, abordant la question du statut de l'élu, elle a relevé qu'il était important de faciliter la conciliation de la vie familiale et de l'exercice d'un mandat politique. Faisant observer que les problèmes apparaissaient surtout lorsque les enfants grandissent, elle s'est déclarée favorable à la mise en place de mécanismes d'aide financière en faveur de modes de garde adaptés.

Mme Arlette Zilberg a évoqué la limitation du cumul des mandats comme une solution susceptible de favoriser la représentation politique des femmes. Elle a indiqué que sa formation serait favorable à une limitation du cumul dans le temps, selon laquelle un élu ne pourrait exercer le même mandat plus de deux fois de suite. Elle a estimé que la mise en place d'un statut de l'élu, importante pour faciliter le retour à la vie professionnelle en fin de mandat, devrait bénéficier aux femmes comme aux hommes.

Par ailleurs, elle a considéré que la parité au sein des assemblées élues ne suffisait pas si elle ne se retrouvait pas au niveau des exécutifs. Enfin, elle s'est prononcée en faveur d'une alternance stricte des hommes et des femmes sur les listes de candidats pour les élections municipales, à moins que, comme elle l'a proposé à titre symbolique, deux candidatures féminines suivent une tête de liste masculine, ou bien deux candidatures masculines une tête de liste féminine.

Mme Dominique Voynet s'est interrogée sur l'idée d'une introduction de la parité parmi les dignitaires du Sénat.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a indiqué que son groupe politique avait engagé une réflexion interne sur cette question.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a souhaité connaître la position de l'intervenante sur la question de la mise en place d'un « ticket paritaire » comportant un titulaire et un suppléant de sexe différent pour les élections cantonales et s'est demandé s'il convenait d'exonérer le mandat de maire d'une éventuelle limitation du cumul des mandats dans le temps.

Mme Dominique Voynet a rappelé que la proposition d'un « ticket paritaire » avait d'abord été formulée pour les élections législatives, notamment pour que les hommes élus députés et ensuite nommés au gouvernement puissent être remplacés par des femmes. Elle a toutefois qualifié cette proposition d'« échappatoire commode » et noté, s'agissant des conseils généraux, que les femmes seraient le plus souvent cantonnées à la fonction de suppléante. En revanche, elle s'est déclarée favorable à l'élection des conseils généraux à la représentation proportionnelle avec obligation de parité. Elle a également fait observer, sur le mode ironique, que le « ticket paritaire » aurait pour conséquence malsaine que le suppléant soit amené à compter sur la mort du titulaire pour lui succéder.

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur la fonction réelle d'un suppléant.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a indiqué que cette fonction serait la même que celle du suppléant d'un député.

Mme Arlette Zilberg a considéré que le « ticket paritaire » serait une « variable d'ajustement » et qu'il ne permettrait pas d'établir le lien, qui devrait être naturel, entre la démocratie et la parité, alors même que l'égalité entre les hommes et les femmes constituait l'une des conditions du développement durable.

Après avoir rappelé que les auditions en cours portaient sur les dix propositions de loi dont la commission des lois avait saisi la délégation, Mme Gisèle Gautier, présidente, a indiqué qu'entre 1991 et 2001, 525 élections cantonales partielles avaient eu lieu, précisant que la vacance du mandat de conseiller général résultait, dans 45 % des cas, du décès de son titulaire et, dans 40 % des cas, d'une démission rendue nécessaire par le respect de la législation sur le cumul des mandats. Elle a conclu de ces chiffres que l'existence d'un « ticket paritaire » aurait permis l'entrée d'un nombre significatif de femmes dans les conseils généraux.

Mme Dominique Voynet a estimé que le conseiller général suppléant, une fois devenu titulaire, aurait peu de temps pour terminer le mandat en cours et qu'un candidat masculin serait très probablement investi lors des élections cantonales suivantes.

Par ailleurs, elle a noté qu'il existait un lien affectif entre le maire, élu parfois pendant des décennies, et ses administrés, et qu'il ne serait dès lors pas illogique d'exonérer le mandat de maire de la limitation du cumul des mandats dans le temps, en particulier dans les communes rurales, tout en soulignant le risque d'immobilisme qui pourrait résulter d'une trop grande ancienneté dans un mandat.

M. Yannick Bodin a jugé « choquant », en tant qu'homme, un « ticket paritaire » qui ferait dépendre la promotion des femmes de la démission ou du décès des hommes. Il a indiqué qu'il militait, au sein de sa formation politique, pour la représentation proportionnelle avec des listes paritaires. Il a estimé que miser sur l'évolution des mentalités comportait le risque d'une progression très lente de la représentation des femmes. Cependant, se référant à son expérience personnelle de tête de liste aux élections régionales, il a mis en évidence la plus grande facilité à trouver des candidates aujourd'hui que par le passé. Il a considéré qu'une élection du Sénat en même temps que les conseils régionaux était une idée séduisante, mais a fait remarquer que le Sénat serait alors élu au suffrage universel direct et aurait donc une légitimité équivalente à celle de l'Assemblée nationale, alors que le bicamérisme égalitaire n'avait jamais existé en France.

Il s'est dit favorable à l'élection des conseils généraux à la représentation proportionnelle, tout en s'interrogeant sur la légitimité des cantons et des conseillers généraux lorsque l'ensemble du territoire se trouverait concerné par l'intercommunalité. Il a d'ailleurs suggéré d'appliquer la représentation proportionnelle dans les départements comme elle est actuellement appliquée dans les régions, en instaurant des sections par arrondissement.

Il a indiqué que, s'agissant des élections municipales, la parité des listes par tranche de six avait constitué une mesure transitoire qui pouvait désormais être abandonnée au profit d'une alternance stricte des candidatures masculines et féminines.

Enfin, il s'est déclaré favorable à la limitation du nombre de mandats successifs, mais a estimé qu'il convenait de laisser la possibilité aux élus d'exercer trois mandats consécutifs, et non seulement deux, afin de leur permettre de voir la réalisation de leur programme.

Mme Dominique Voynet a indiqué que l'idée d'une élection concomitante des sénateurs et des conseillers régionaux était inspirée du système institutionnel allemand. Elle s'est montrée très dubitative sur la réalité du lien entre un élu et un territoire qui résulterait du scrutin uninominal, estimant qu'un élu devait défendre l'intérêt général, et pas seulement l'intérêt de sa circonscription. Elle a considéré qu'une extension du scrutin de liste proportionnel se traduirait par un changement des habitudes de fonctionnement politique, au bénéfice de la démocratie participative et au détriment des réseaux et des clientèles.

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur l'opportunité de limiter le nombre de mandats successifs et a considéré qu'une telle limitation ne pourrait être réalisée que par une contrainte législative.

Mme Arlette Zilberg a ajouté qu'une telle mesure contribuerait au renouvellement du personnel politique.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a fait observer que l'exercice du mandat de maire avait profondément évolué au cours des dernières années, comme le reconnaissaient d'ailleurs eux-mêmes d'anciens maires. Elle a noté que certains élus qui souhaitaient abandonner leur mandat s'en abstenaient en raison de leurs inquiétudes sur leur avenir, ce qui pose la question du statut de l'élu.

Mme Gisèle Printz a indiqué qu'elle était favorable à une stricte alternance des candidatures masculines et féminines sur les listes aux élections municipales, ainsi qu'à l'institution de la parité au sein des exécutifs locaux et des instances des structures de coopération intercommunale. Elle a estimé que ces différentes mesures contribueraient à faire entrer davantage de femmes dans les conseils généraux.

Mme Hélène Luc a considéré que l'application de la représentation proportionnelle aux élections cantonales était la seule solution pour permettre la parité dans les conseils généraux, l'institution d'un « ticket paritaire » ne lui paraissant pas à la hauteur du problème et n'assurant pas de toute façon la parité. Elle a approuvé la présidente de la délégation pour son insistance à demander l'inscription du projet de loi en faveur de la parité dans les exécutifs locaux à l'ordre du jour du Parlement avant la fin de l'année. Elle a d'ailleurs indiqué que de nombreux maires commençaient à s'interroger devant la perspective d'exécutifs municipaux paritaires. Elle a considéré que le Sénat pourrait être élu en partie au suffrage universel direct, afin d'accroître sa légitimité nationale. Enfin, elle a estimé que la candidature de femmes à la présidence de la République était à mettre au crédit des résultats de la loi sur la parité.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a souhaité connaître la position de l'intervenante sur le caractère dissuasif des pénalités financières appliquées aux partis politiques ne respectant pas la parité des candidatures aux élections législatives et sur l'éventuelle institution d'un bonus financier alloué en fonction du nombre de femmes élues députées.

Mme Dominique Voynet a noté que les partis politiques n'étaient pas égaux en matière de pénalités financières, indiquant par exemple que le montant des pénalités subies au titre du non-respect de la parité des candidatures aux élections législatives par l'Union pour un mouvement populaire (UMP) était supérieur au budget que sa propre formation politique pouvait consacrer aux élections législatives. Elle a ainsi fait part de son hostilité au renforcement des pénalités financières, mais s'est dite favorable à un nouveau mode de scrutin pour les élections législatives. Par ailleurs, elle a regretté que le législateur ait chargé le maire d'exercer seul le pouvoir exécutif dans sa commune, soulignant le poids des responsabilités qui incombent à celui-ci, et a estimé qu'il conviendrait d'engager une réflexion sur le montant des indemnités versées aux élus.

Parité - Elections - Parité en politique - Audition de M. Michel Guégan, vice-président de l'Association des communautés de France (ADCF), accompagné de M. Emmanuel Duru, responsable du service juridique de l'association

Puis la délégation a procédé à l'audition de M. Michel Guégan, vice-président de l'Association des communautés de France (ADCF), accompagné de M. Emmanuel Duru, responsable du service juridique de l'association, sur les propositions de loi relatives à la parité en politique, dont la délégation a été saisie pour avis par la commission des lois.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a retracé les principales étapes de la carrière de M. Michel Guégan, en rappelant son implication toute particulière en matière d'intercommunalité.

M. Michel Guégan a tout d'abord affirmé l'attachement de l'Association des communautés de France (ADCF) à la parité entre femmes et hommes dans les intercommunalités, tant au niveau des conseils communautaires qu'à celui des exécutifs. En ce qui concerne les moyens de parvenir à cet objectif, il a cependant rappelé que c'étaient les conseillers municipaux qui désignaient les conseillers communautaires et que, par conséquent, s'agissant en particulier des communes de moins de 3 500 habitants où le scrutin majoritaire sans obligation de parité est en vigueur pour les élections municipales, la féminisation dépendait de la volonté des conseils municipaux. Il s'est ensuite dit favorable à ce que la loi puisse donner une impulsion à la parité, notamment par l'abaissement à 2 000 habitants, au lieu de 3 500, du seuil d'application du scrutin proportionnel avec obligation de parité pour l'élection des conseils municipaux.

Il a également souligné la préférence de l'ADCF pour l'application du scrutin proportionnel pour la désignation des conseillers communautaires, afin que les intercommunalités puissent représenter toutes les sensibilités politiques et locales.

Mme Gisèle Printz a fait observer que, d'après ses constatations sur le terrain, la désignation des conseillers communautaires s'effectuait parfois principalement sous l'influence du maire.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a rappelé la nécessité légale d'une délibération du conseil municipal pour cette désignation, M. Michel Guégan s'associant à ce propos.

Mme Gisèle Printz a alors souligné la nécessité d'une intervention du législateur pour imposer un scrutin de liste paritaire avec alternance stricte de candidats de sexe différent.

M. Emmanuel Duru a signalé que l'ADCF avait élaboré une note d'information sur « L'intercommunalité au féminin » et constaté, à cette occasion, un certain retard de la parité, tout particulièrement au niveau des présidences de communautés. S'agissant des moyens d'améliorer la représentation des femmes au sein des intercommunalités, il a indiqué que quatre solutions avaient été envisagées par l'ADCF.

Evoquant tout d'abord la solution qui consisterait à adopter un scrutin de liste majoritaire avec obligation de parité pour l'élection des délégués des communes de plus de 3 500 habitants, initialement envisagée dans le cadre du projet de loi en préparation, il a estimé qu'elle comporterait le risque de fragiliser les équilibres politiques au sein des structures intercommunales, en mentionnant l'exemple de certaines communautés d'agglomération où des accords ont été passés pour assurer une représentation de l'opposition. Il a ensuite noté, s'agissant de l'institution d'un scrutin de liste avec représentation proportionnelle pour l'élection de ces mêmes délégués, que ce mécanisme était aujourd'hui déjà en vigueur pour l'élection des délégués aux conseils des communautés urbaines et pourrait être transposé aux autres structures intercommunales.

Puis il a évoqué la solution qui consisterait à en rester au statu quo pour la désignation des délégués des communes, en introduisant toutefois une obligation de résultat en termes de parité. Il a reconnu que ce choix soulèverait des difficultés d'application pour les communes qui désignent un nombre impair de délégués, indiquant qu'une priorité en faveur des femmes pourrait, par exemple, être instaurée pour résoudre ce problème.

Il a enfin évoqué la possibilité de transposer le mode de scrutin applicable aux élections municipales à Paris, Lyon et Marseille en instaurant un dispositif de « fléchage », sur les listes de candidats aux élections municipales, des candidats appelés à siéger dans les conseils intercommunaux, avec une obligation de résultat en termes de parité, ce qui supposerait néanmoins de trouver des candidatures en nombre suffisant.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a fait observer que ce mécanisme serait très satisfaisant au regard des principes démocratiques.

Afin de justifier un éventuel abaissement à 2 000 habitants du seuil d'application du scrutin proportionnel avec obligation de parité pour les élections municipales, M. Emmanuel Duru s'est demandé si le maintien du seuil actuel de 3 500 habitants ne constituerait pas une sorte de « coup d'épée dans l'eau » s'agissant de la représentation des femmes dans les communautés de communes qui ne rassemblent, dans leur très grande majorité, que des communes rurales à faible densité démographique.

Mme Gisèle Gautier, présidente, a demandé si des statistiques avaient été élaborées sur la proportion de femmes au sein des intercommunalités.

M. Michel Guégan lui a alors remis la note de l'ADCF intitulée « L'intercommunalité au féminin » et comportant notamment des informations statistiques sur la proportion des femmes parmi les présidents des structures intercommunales.

Présidence de Mme Gisèle Printz, vice-présidente. -

Interrogé par Mme Gisèle Printz, présidente, M. Michel Guégan a estimé que l'application de la parité serait plus aisée dans les conseils des communautés d'agglomération qui se trouvent en milieu urbain.

Mme Gisèle Printz, présidente, a évoqué la nécessité de motiver les femmes à l'égard de l'exercice des responsabilités municipales ou intercommunales.

Acquiesçant à ce propos, M. Michel Guégan a souligné la nécessité de donner envie aux femmes de s'impliquer dans tous les domaines de la vie publique. Il a fait observer que le problème se posait aussi pour les hommes et que les difficultés, en la matière, étaient considérables en milieu rural.

Mme Gisèle Printz, présidente, a noté qu'un certain nombre de femmes conseillères municipales étaient reléguées dans des fonctions peu intéressantes et finissaient par être découragées de se représenter pour un nouveau mandat.

Mme Catherine Troendle, rapporteure, a observé qu'en 2001, un certain nombre d'élues municipales n'avaient pas suffisamment mesuré l'importance des intercommunalités, ce qui explique en partie la trop faible féminisation des conseils communautaires.

M. Michel Guégan a indiqué qu'il faudrait sans doute une génération pour que la prise de conscience de l'ampleur et de l'importance du phénomène intercommunal atteigne un niveau suffisant. Constatant que désormais 90 % des communes faisaient partie d'une communauté, il a estimé nécessaire de consentir un effort de pédagogie en la matière.

Evoquant les conséquences de cette montée en puissance des intercommunalités, Mme Gisèle Printz, présidente, s'est interrogée sur la pérennité de l'institution communale.

M. Michel Guégan s'est dit favorable au maintien des communes, eu égard au besoin de retrouver ses racines dans un environnement mondialisé et aux exigences de la démocratie de proximité et de missions diverses comme l'entretien de l'espace. Cependant, il a considéré que l'aménagement de l'espace, l'emploi et le développement économique relevaient du cadre plus large de l'intercommunalité. A ce sujet, il a distingué la coopération de gestion entre les communes, qui relève des syndicats intercommunaux, et la définition de nouveaux projets de développement, qui relève de la vocation des communautés de communes.

Il a également noté que les 500 000 élus locaux remplissaient, souvent de manière bénévole, des fonctions très diverses, y compris « d'assistante sociale », pour répondre aux multiples sollicitations des habitants.

Puis, en réponse à une question concernant les ressources des communes, il a suggéré de globaliser les dotations globales de fonctionnement (DGF) des communes et des communautés afin d'instaurer une dotation globale de fonctionnement territoriale dont les modalités de péréquation seraient décidées, à la base, par les élus locaux au niveau de la communauté de communes.

Il a ensuite marqué sa préférence pour une désignation au scrutin proportionnel avec obligation de parité des délégués des communes de plus de 3 500 habitants dans les conseils communautaires.

Mme Gisèle Printz, présidente, a noté le faible nombre de femmes présidentes de communautés et s'est interrogée sur la proportion de femmes parmi les conseillères communautaires.

M. Michel Guégan a répondu que des statistiques allaient être élaborées sur ce sujet.

Evoquant les différentes « moutures » du projet de loi en préparation sur la parité, M. Emmanuel Duru a souhaité que les intercommunalités puissent être intégrées dans le dispositif finalement retenu.

Mme Gisèle Printz, présidente, s'est félicitée du volontarisme des intervenants en signalant, au plan général, une certaine réticence de la part des hommes à abandonner leurs mandats lorsque l'application du principe de parité l'exige.