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COMPTES RENDUS DE LA MCI SUR L'ACCES AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS


Jeudi 23 janvier 2013

- Présidence de M. Christian Cointat, vice-président -

Table ronde « Accès aux données environnementales publiques »

M. Christian Cointat, président. - Nous poursuivons aujourd'hui les auditions qui s'inscrivent dans le premier volet de notre démarche : identifier les difficultés rencontrées par différents publics en matière d'accès aux documents administratifs et d'ouverture des données publiques et leurs attentes.

M. Alexandre Faro, avocat, et M. Marc Cendrier, membre cofondateur de l'association Robin des Toits, exposeront leur expérience concrète en matière d'accès aux documents administratifs et aux données publiques environnementales. Ils détailleront les conditions d'accès aux documents administratifs auprès des différentes administrations, les motifs de refus invoqués, l'efficacité de l'intervention de la Cada et du juge administratif ; puis ils traiteront de l'accessibilité des données publiques et de leur réutilisation.

Le professeur Romi réagira et nous rappellera les règles particulières d'accès aux données environnementales dans le cadre notamment des procédures spécifiques d'information et de consultation des citoyens en matière environnementale, et les problématiques qu'elles soulèvent.

Nous pourrons ensuite examiner les améliorations qu'il est possible d'apporter au cadre technique, juridique et institutionnel existant.

La France, qui a joué un rôle novateur en matière d'accès aux documents administratifs, avec la création de la Cada, est également en avance dans le domaine de l'environnement. Il nous faut dresser un bilan pour faire évoluer le système.

M. Alexandre Faro, avocat. - Bien que Greenpeace France soit l'un de mes clients, je m'exprimerai non pas en tant que son représentant, mais pour vous livrer mon expérience d'avocat indépendant spécialisé en droit environnemental. C'est une matière que je pratique depuis vingt ans, essentiellement au service d'associations pour la défense de l'environnement, pour des raisons d'éthique plus que par engagement militant.

Quand on parle d'accès aux documents détenus par l'administration, on n'entend pas seulement ceux qu'elle produit, mais également ceux que peuvent lui fournir les entreprises, des documents commerciaux par exemple. L'accès est assez large. Son enjeu, lorsqu'il s'agit de documents concernant l'environnement, est double : assurant une meilleure compréhension de l'impact des politiques publiques ou de certaines activités sur l'environnement, il fournit également à plus court terme des éléments dans une optique contentieuse ou précontentieuse.

Bien que la défense de l'environnement soit une urgence planétaire dont nous convenons tous, le temps ne joue pas dans le premier cas comme dans le second : la notion de délai d'accès aux informations revêt alors une importance particulière. Par exemple, pour représenter une association de riverains qui contesterait la légalité d'un permis de construire, au nom de la loi Littoral, j'aurai besoin d'accéder au dossier de l'autorisation de construire (dossier déposé en mairie ou administrations consultées, conditions de délivrance) et cela, dans le délai de recours de deux mois. Que faire si le maire qui détient ces informations refuse de les communiquer ? La loi de 1978 prévoit une saisine de la Cada, mais le délai pour obtenir la réponse du maire nous met déjà en défaut par rapport à celui de la procédure. De plus, l'avis de la Cada ne lie pas vraiment l'administration. Dans les petites communes, où les maires ont parfois une interprétation particulière du droit, un élu récalcitrant peut refuser de le suivre. Il faut alors saisir le tribunal administratif compétent. En 2011, un rapport de la Cada a évalué à 17 mois le délai moyen de jugement en pareil cas. Beaucoup d'eau aura alors coulé sous les ponts ! Le contentieux principal apparaîtra comme un combat d'arrière-garde. La maison sera déjà construite et il faudra obtenir sa destruction. S'il s'agit d'un ouvrage public, même mal planté, il sera trop tard pour le détruire.

Il y a une problématique particulière de l'urgence. Comment améliorer le système pour obtenir un accès légitime quand la jurisprudence est établie ? On pourrait imaginer un référé spécifique. En effet, un référé libertés existe quand on veut prendre une décision dans les 48 heures - l'affaire Dieudonné l'a montré -, mais il n'est pas plus adapté au cas qui nous intéresse que les référés suspension ou mesures utiles.

Vous indiquiez, monsieur le président, que le droit d'accès aux données administratives en matière environnementale était renforcé par rapport au droit commun. Le code de l'environnement prévoit des règles particulières. Nous pouvons dire merci au droit européen. La convention d'Aarhus prône l'accès le plus large possible aux documents. Une série d'articles de loi y contribuent. L'article L. 124-4 du code de l'environnement prévoit un test de préjudice : quand l'administration oppose un secret quelconque pour refuser l'accès à un document, ce refus peut être contesté devant la Cada et les juridictions, après qu'a été effectué ce test de préjudice. L'arbitrage s'opère en mettant en balance l'intérêt de la protection de l'environnement et l'intérêt général justifiant le refus, qui peut être économique ou autre. Je ne crois pas que ce texte ait réellement été mis en oeuvre. La jurisprudence ne témoigne pas d'une application concrète du dispositif - vous pourriez interroger les praticiens sur le sujet.

Une autre piste de réflexion a été ouverte après la catastrophe de 2001 parce que l'affaire AZF a secoué l'opinion publique. La circulaire du 18 octobre 2007 a demandé à l'administration détentrice de l'information gouvernementale (les actuelles Dreal) de rendre publiques sans demande préalable des informations relatives à leur mission d'inspection des installations classées. En prévoyant la mise en ligne des informations détenues par les Dreal, notamment celles concernant les manquements aux prescriptions préfectorales, la circulaire organisait pour la première fois un accès à des informations au jour le jour.

Cette très bonne initiative allait dans l'intérêt des associations de riverains et de la protection de l'environnement. Le hic est qu'une circulaire n'a pas vocation règlementaire et qu'elle est appliquée de manière variable par les Dreal, certaines informations étant publiées en ligne, d'autres non, sans cohérence d'ensemble. Il faudrait règlementer cela et, puisqu'un tel système peut fonctionner, ne serait-il pas judicieux d'élargir l'accès du public à une série de documents numérisés ?

Le nucléaire est un domaine particulier du droit environnemental ; il a sa propre police administrative. L'installation nucléaire de base (INB) a été façonnée dans le temps pour servir une politique industrielle dont le souci était de créer des centrales rapidement pour s'affranchir d'une dépendance aux hydrocarbures Le développement l'emportait sur la protection environnementale. Un retour progressif à des considérations environnementales est amorcé, sans qu'il y ait encore d'exigence suffisante en termes d'accès à l'information environnementale.

Par exemple, l'implantation d'une carrière, d'une centrale thermique ou d'un barrage hydroélectrique sera soumise au débat public et fera l'objet d'une enquête publique - autant de moments d'accès aux documents concernant le site. Une autorisation administrative sera donnée pour un certain temps, puis la question de la validité de l'installation se reposera. Les centrales nucléaires construites dans les années 70 sont aujourd'hui en fin de cycle, leur durée de vie indicative étant de 30 ans. Pour certaines d'entre elles, des autorisations de prolongement ont été données sans aucun débat public. La décision a été prise par l'Autorité de sûreté nucléaire sur des critères éminemment techniques. Ne pourrait-on pas rapprocher le droit des installations nucléaires de base de celui des sites classés ? Cela ménagerait la possibilité de rendez-vous et d'accès aux documents.

La loi de 2006 sur la transparence et la sécurité en matière nucléaire (TSN) garantit l'accès à un certain nombre d'informations sur la sûreté nucléaire, mais il y a peu d'informations sur la sécurité nucléaire, même si le sujet intéresse les associations de protection de l'environnement. Si un accident technologique survient, un accès aux documents est prévu, mais pour un acte de malveillance ou de terrorisme ou un risque de prolifération, le public n'est pas informé. Sortir du nucléaire a publié une étude sur les risques en cas d'impact causé par la chute d'un avion sur une centrale. Cette information étant classée secret défense, la personne soupçonnée d'avoir divulgué les conclusions de l'étude est poursuivie devant le tribunal correctionnel. Quelle est l'étendue de l'accès à l'information environnementale ? La plus large possible, répond la convention d'Aarus.

Un autre enjeu plus complexe, car il touche au pouvoir, tient à la fabrication de l'information environnementale et à la compilation des données disponibles dans notre pays. L'Institut français de l'environnement (Ifen) compilait les données sur l'environnement et créait des indicateurs environnementaux sur les dégradations ou la biomasse disponible par exemple ; tous les quatre ans, il publiait un rapport d'étape qui dressait un bilan de l'état de la France. Pour des raisons politiques, il a été supprimé en 2004. Ce modèle d'outil utile à de bonnes décisions politiques laissait dans sa gouvernance une large place aux usagers et à la société civile. L'Ifen a été remplacé par un Service de l'observation et des statistiques (SOeS) qui subit une tutelle plus directe du ministère de l'économie.

Les associations naturalistes, comme par exemple celles pour la protection des oiseaux, sont des partenaires utiles dans la fabrication de l'information. Leurs bénévoles effectuent avec dévouement des comptages année après année. Pour des raisons budgétaires, elles dépendent souvent des soutiens publics. La diminution progressive de leurs moyens leur a fait adopter des réflexes conservateurs : elles captent l'information et la gardent comme dernière arme de négociation pour l'échanger contre des subventions. On est ainsi entré dans un système peu vertueux d'échange et de partage de l'information.

Enfin, l'accès à l'information environnementale est également facilité par ce qu'on appelait jadis les comités locaux d'information et de concertation (Clic), devenus commissions locales d'information et de surveillance (Clis), et, depuis le décret du 7 février 2012, commissions de suivi des sites (CSS). Elles ont été créées autour des grands sites industriels qui présentent un danger d'émissions pour l'environnement, et des risques sanitaires et technologiques. Elles ouvrent l'accès aux informations détenues par les industriels. Il ne s'agit pas d'organismes participatifs, leur vocation est informative.

Ces organismes informatifs subissent l'effet pervers de la gouvernance à plusieurs qui, depuis le Grenelle de l'environnement, dilue un sujet pourtant bien géré auparavant par ceux qui s'y intéressaient spontanément. Ils sont divisés en cinq collèges, répartis entre les représentants de l'Etat, les collectivités territoriales, assez peu présentes, les exploitants, les salariés, les riverains et les associations de protection de l'environnement. Ces deux derniers groupes partagent un siège, ce qui est un facteur de trouble inutile. Pourquoi ne pas créer deux sièges, l'un pour les riverains, l'autre pour les associations ? Le seul enjeu est celui de l'information. Rendons cet accès le plus large possible.

M. Christian Cointat, président. - Nous sommes tous en train de nous battre contre le réchauffement climatique ? Dans cette salle, oui mais ce n'est pas tout à fait le cas de manière générale...

J'ai bien noté vos propositions : la question des délais, l'application de tous les textes existants, la mise en cohérence des mises en ligne, le traitement des installations nucléaires comme les installations classées pour la protection de l'environnement, l'échange d'informations entre les différents acteurs, l'accès de toutes les parties intéressées aux commissions consultatives.

Avant d'être sénateur, j'ai été fonctionnaire international. Un comité des fonctionnaires internationaux avait été créé qui réunissait une trentaine de participants dont aucun n'était fonctionnaire international ! C'est une tradition dans notre pays qu'il n'y ait qu'un siège pour plusieurs personnes.

Je donne maintenant la parole à M. Cendrier : nous sommes les Robins des lois et il est le Robin des toits.

M. Marc Cendrier, membre de l'association Robin des Toits. - Il est intéressant qu'une institution aussi noble que le Sénat prête attention à de dangereux réfractaires... L'objet de l'association Robin des Toits est d'identifier et de faire connaître les conséquences sur la population de l'action d'un groupe technologique, celui de la téléphonie mobile. Au sein de cette association, je suis chargé de l'information scientifique.

Les opérateurs se considèrent comme au-dessus des textes règlementaires ou légaux du pays où ils exercent leur activité. Leur désinvolture intégrale est encouragée par l'absence totale de sanction face à leurs comportements illégaux. Les riverains ont l'impression d'être en face d'un secteur intouchable.

Mon premier souhait pour apporter un réconfort à la population serait que les gouvernants prennent deux décisions de principe. Il existe un accord, plusieurs fois modifié, entre l'Association des maires de France et les représentants des opérateurs. Ce texte d'intention n'a pas de caractère contraignant. Pour autant il conviendrait de rendre pleinement obligatoire l'une des dispositions de cet accord : l'organisation d'une réunion d'information de la population avant l'installation ou la modification d'installation d'émetteurs électromagnétiques. En cas de manquement à cette obligation, l'installation devrait être mise hors service ou démontée. Pour qu'une telle réunion soit efficace, elle ne doit pas se limiter aux notables ; son accès doit être ouvert à l'ensemble de la population et les riverains doivent pouvoir y être assistés par des personnes compétentes. Elle devra en outre être annoncée publiquement suffisamment à l'avance et préparée matériellement (taille de la salle, micros...).

Une telle décision modifierait considérablement l'ambiance générale. Aujourd'hui, l'image publique des opérateurs est de plus en plus négative, voire catastrophique : la grande majorité de la population les considèrent comme des hors-la-loi qui bénéficient de la protection de la plupart des organismes de l'Etat.

D'un point de vue technique, les opérateurs, qui se sentent mal venus à peu près partout à peu près tout le temps, augmentent les modalités de clandestinité de leur activité. Il est très difficile d'obtenir des résultats et des précisions. Or les informations qui définissent les principales caractéristiques techniques des émetteurs permettent à la population de mesurer les intensités des émissions techniques auxquelles elle est soumise.

Les émissions de ce groupe technologique ont une unité générale de structure physique. Grâce à celle-ci, on peut évaluer les risques des émissions pour la santé, car leur toxicité est pratiquement avérée. Trois formes d'informations définissent la teneur de ces risques. Il s'agit d'abord d'identifier le nombre d'émetteurs, qu'ils s'agissent d'antennes-relais ou autres, et leur bande de fréquence, c'est-à-dire le nombre de vibrations par seconde, exprimée en hertz. Les bandes de fréquence ont en effet un niveau d'effet variable sur les organismes vivants. Certaines antennes-relais n'ont qu'une seule fréquence d'émission, d'autres deux ou trois. Il est nécessaire d'avoir une information réelle et complète sur les fréquences.

Le deuxième type d'information concerne la puissance des émetteurs. Elle est parfois donnée sous une forme incompréhensible. Elle doit être fournie en watts, de façon complète et pas seulement normative. En effet, si leurs chevaux réels correspondaient à leur puissance fiscale, les automobiles n'iraient ni très vite, ni très loin : les chiffres normatifs ne définissent pas une puissance réelle. Dans la téléphonie mobile, lorsque les émetteurs fonctionnent avec gains, c'est-à-dire au maximum de leurs possibilités, leur puissance varie de 30 à 40 watts si l'on en croit les opérateurs qui parlent en puissance normative, soit l'équivalent de 1 600 à 1 800 watts en puissance réelle.

Nous demandons enfin que les opérateurs communiquent le rayon de cellule, c'est-à-dire la zone couverte par chaque antenne relais. Ces trois informations cruciales suffisent à déterminer quelle est la situation technique et quelles sont les protections que peut demander la population.

Ces propositions rétabliraient une confiance entre les décideurs et la population, dont les craintes sont désormais fondées sur des documents officiels. Pas moins de 3 000 travaux scientifiques internationaux ont étudié les effets sur la santé de ces émissions. Ils établissent un lien avec certaines pathologies et certaines perturbations. Le Gouvernement n'en tient pas compte. Un rapport de synthèse du groupe Bioinitiative, composé de douze experts internationaux indépendants a synthétisé ces différentes études en classant les effets sanitaires des champs électromagnétiques en fonction des pathologies provoquées. Leur travail est reconnu. Ceux qui contestent la toxicité de ces champs sont souvent en situation de conflit d'intérêts et leur parcours professionnel fait planer un doute sur leur indépendance.

Ces risques commencent à faire l'objet d'une certaine reconnaissance officielle, même si ce n'est pas encore le cas en France. Dans sa résolution 1815, votée à la quasi-unanimité, le Conseil de l'Europe, s'appuyant sur le rapport Bioinitiative, reconnaît les risques pour la santé et demande aux gouvernements européens de modifier leur réglementation pour fixer la valeur limite d'exposition (VLE) à 0,6 volt par mètre. L'Organisation mondiale de la santé a classé la téléphonie mobile dans le groupe 2B, qui comprend les activités potentiellement cancérigènes pour l'homme. En Italie, enfin, la Cour Suprême a jugé sans ambiguïté que la téléphonie mobile était source de cancer.

Lors d'une émission de télévision, le responsable d'un opérateur de téléphonie mobile belge a invité les jeunes consommateurs à la prudence. Les journalistes ont ensuite découvert que le patron de cette compagnie utilisait exclusivement depuis trois ans un téléphone filaire et que tout réseau wifi avait été supprimé au siège de cet opérateur.

Les effets biologiques de la téléphonie mobile ne sont plus de l'ordre de la rumeur, ils sont confirmés par des sources de plus en plus nombreuses. Les citoyens ont raison de demander des informations précises avant les installations. Les plus importantes doivent être totalement publiques.

M. Christian Cointat, président. - Vos conclusions font froid dans le dos ! Je retiens qu'il faut améliorer l'information préalable, disposer de données fiables et compréhensibles sur les antennes-relais et les émetteurs, fixer les seuils d'exposition à des niveaux compatibles avec la santé des citoyens.

M. Marc Cendrier. - La population et les associations ne sont pas les seules à demander des informations et des modifications réglementaires. Différentes autorités officielles font de même. Espérons que le Gouvernement français sortira du déni de l'évidence.

M. Raphël Romi, directeur du M2 droit de l'environnement et du développement durable de l'Université de Nantes. - En matière d'environnement, les difficultés d'accès aux informations sont au nombre de sept. Tout d'abord, lorsque l'on saisit l'administration pour obtenir communication d'un document, il faut en moyenne attendre deux ans quand l'autorité est récalcitrante. Ce délai rend inopérant le droit à la communication des informations publiques. Pourquoi ne pas profiter du mouvement de simplification du droit pour mettre en place un référé communication, en contournant la Cada ? Il remplacerait le référé mesures utiles, peu efficace.

Deuxièmement, les demandes d'informations se heurtent souvent au secret industriel et commercial que leur opposent les autorités administratives et les pouvoirs publics. Le bilan coût et avantage est peu utilisé. Il faut le perfectionner. Le juge, et non l'administration, pourrait se voir confier le soin de décider, à la demande de l'administration, si les informations demandées relèvent du secret industriel ou commercial. Nous disposerions ainsi à la fois d'une définition espèce par espèce ainsi qu'une incitation pour le juge à utiliser cette capacité.

Ensuite, le régime d'accès aux informations d'ordre environnemental n'est pas homogène. La circulaire de 2007, qui a été une bonne initiative, ne s'applique pas à toutes les autorités mentionnées par la loi de 1978. Utilisons la procédure de simplification pour améliorer légèrement sa rédaction, en faire le texte de référence et élargir son champ d'application à toutes les autorités mentionnées dans la loi de 1978.

Il convient aussi de rapprocher le droit applicable aux installations nucléaires de base de celui des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) : la totalité des dispositions applicables en matière d'environnement pour les informations s'appliquerait sans doute au domaine du nucléaire. Homogénéisation, encore, pour les modes de livraison technique des données en définissant dans la future loi sur l'environnement deux standards : elles doivent être lisibles et complètes.

La disparition de l'Ifen a constitué un désastre en matière de communication d'informations. A défaut d'un établissement public, pourquoi ne pas créer une autorité indépendante chargée de livrer régulièrement des données actuellement dispersées entre différentes administrations.

Les CSS sont composés de cinq collèges. Il ne coûterait rien de scinder le cinquième collège pour assurer une représentation des associations et garantir leur droit à l'accès aux informations sans préjudice du droit d'accès des riverains. De même, ces commissions doivent disposer d'un budget autonome et avoir accès aux déclarations d'intérêts des experts auxquels elles ont recours qui, de manière assez surprenante, ne sont pas considérées comme communicables...

Marc Cendrier. - Lorsqu'il y en a...

M. Raphël Romi. - En effet ! Attention, en outre, à la régression que constituerait la généralisation des décisions administratives implicites dans le cadre du processus de simplification du droit. Celles-ci riment avec absence de communication des dossiers ou difficultés d'accès accrues. Il est essentiel que les décisions en matière d'environnement figurent parmi les dérogations envisagées.

Enfin, l'utilisation par la justice administrative des informations environnementales. Quand il statue sur une déclaration d'utilité publique, le juge ne prend en considération que les informations connues au moment de la déclaration, sans tenir compte des données disponibles au moment du jugement ni des évolutions. C'est un non-sens absolu. Il faut que juge administratif statue au vu des données au jour du jugement.

Le droit à l'information en matière d'environnement bénéficie d'un régime renforcé ; en dépit des difficultés, le bilan est satisfaisant. Pourquoi ne pas le généraliser, en particulier pour les documents préparatoires ? C'est une affaire de volonté. Malheureusement la Cour de justice de l'Union européenne n'aide pas. Depuis un malencontreux arrêt du 14 novembre 2013 les informations versées par un Etat à l'appui de sa défense devant la Commission dans la procédure précontentieuse ne sont pas communiquées à la partie requérante. L'essentiel est de renforcer l'égalité des armes entre les citoyens et les porteurs de projets. La communication doit être le principe et le public associé véritablement à l'élaboration des décisions. L'accès au juge doit être facilité. La convention d'Aarhus lie accès à l'information et participation.

Pourquoi enfin le juge administratif est-il compétent en la matière ? Le droit à l'information ne constitue-t-il pas l'un des droits fondamentaux ? La Constitution ne confie-t-elle pas au juge judiciaire leur protection ? Compétence doit lui être reconnue ; de nouveaux équilibres se mettront naturellement en place et certaines absurdités cesseront. Un juge capable de statuer en fonction des informations disponibles au moment de la décision, favorise un fonctionnement opaque de l'administration. Finissons-en avec cette incongruité constitutionnelle ou le droit d'accès aux documents administratifs restera un leurre.

Mme Corinne Bouchoux, rapporteure. - Votre dernière proposition est la plus originale. Assimilant le droit d'accès aux documents administratifs à un droit fondamental, vous suggérez de rendre le juge judiciaire compétent, comme en matière de voie de fait. Culturellement, est-ce envisageable en France ? En outre, est-ce réaliste compte tenu de l'encombrement de la justice judiciaire ?

M. Alexandre Faro. - Le droit international et la convention d'Aarhus ne font pas obstacle à cette évolution, qui serait en outre conforme à la Constitution. Le choix opéré en 1978 a été politique. Le juge judiciaire dispose des outils pour trancher, c'est l'article 145 du code de procédure civile, d'usage très courant, en vertu duquel, avant même le début d'un contentieux, une partie peut réclamer la communication d'un document utile à la manifestation de la vérité. Une simple modification de la loi suffirait à rendre le juge judiciaire compétent pour garantir l'accès aux documents administratifs.

M. Raphël Romi. - Le garantir !

M. Alexandre Faro. - Faudrait-il conserver une saisine pour avis préalable de la Cada ? Cela me paraît inutile, car cette saisine crée un délai supplémentaire ; le juge judiciaire est capable de statuer en cas d'urgence.

M. Raphël Romi. - Pourquoi ne pas envisager deux voies d'accès ? Un régime d'urgence sans consultation de la Cada et un régime de droit commun pour l'accès à des données liées à des décisions publiques sans qu'il y ait un contentieux. Le bilan de la Cada est positif, elle pourrait parfaitement être compétente pour ces procédures qui requièrent une phase de d'instruction. N'engorgeons pas le juge judiciaire. Il suffit simplement de créer un nouveau référé « communication ».

Mme Corinne Bouchoux, rapporteure. - En tant qu'usagers de ce droit, vous n'envisagez pas l'apparition de milliers de contentieux supplémentaires devant les tribunaux judiciaires ?

M. Alexandre Faro. - Non, au contraire ! Le juge judiciaire est familier de ces procédures qu'il pratique depuis longtemps. Ses décisions seront plus facilement mises en oeuvre. La culture du secret de l'administration rend difficile l'accès à certaines informations. Ainsi, il est impossible d'obtenir communication du dossier, prévu par les textes, constitué par une centrale thermique à l'appui d'une demande d'autorisation d'implantation. L'exploitant refuse. Vous saisissez la Cada qui indique que le document est communicable sous réserve des informations couvertes par le secret industriel et commercial. Finalement vous obtenez un document où l'administration a biffé de nombreuses informations, comme le chiffre d'affaires pourtant disponible sur Infogreffe... Vous devez donc déranger un juge pour savoir combien d'heures par an la centrale fonctionnera, information environnementale essentielle cachée au nom du secret industriel et commercial. Le juge judiciaire s'affranchira de ces obstacles.

M. Raphël Romi. - Il s'agit de troquer trois recours contre un seul : on demanderait directement au juge judiciaire, qui aura le dossier sous les yeux, de déterminer l'étendue du secret industriel et commercial. Il est à même de réaliser un bilan coûts et avantages, de manière plus satisfaisante que ne le fait l'administration.

M. Christian Cointat, président. - Cette hypothèse est intéressante en cas de contentieux. Mais la plupart des avis sont suivis d'effets. S'adresser au juge judiciaire aggraverait l'engorgement des tribunaux, sans pour autant simplifier les relations avec l'administration au quotidien. Pourquoi ne pas élargir les compétences de la Cada, pour éviter les conflits, en renforçant le caractère exécutoire de ses avis ? En cas de conflit, le juge judiciaire serait compétent avec l'arme du référé car la rapidité, effectivement, est essentielle.

M. Alexandre Faro. - Il faut distinguer le tout-venant et le conflit. La saisine du juge judiciaire pour obtenir communication d'un document s'inscrit dans une perspective précontentieuse et constitue une procédure lourde. Dans cette démarche conservatoire, les frais irrépétibles ne sont pas récupérés, même si le plaignant obtient gain de cause car la partie qui succombe n'est pas condamnée à les payer. Renforçons la Cada et le poids de ses avis. Le juge judiciaire deviendrait juge du conflit et de l'urgence, sans saisine préalable de la Cada.

M. Raphël Romi. - Il faudrait attribuer à la Cada un pouvoir d'injonction, voire un pouvoir d'astreinte, et lui donner compétence pour déterminer ce qui, dans les documents demandés, relève du secret industriel et commercial.

M. Christian Cointat, président. - Je partage votre avis, il faut ajuster le rôle de la Cada. Un conseiller municipal a un droit d'accès à certains documents, pas le maire parce qu'il préside un exécutif et qu'il est à la tête d'une administration...

Mme Corinne Bouchoux, rapporteure. - L'an dernier, dans un arrêt passé inaperçu, le Conseil d'Etat a reconnu une vie privée aux entreprises. Quelles en sont les conséquences pour le droit d'accès à l'information ? Cette décision a paru anodine, or les retombées peuvent en être très importantes, notamment en ce qui concerne l'accès aux documents administratifs, notamment en matière environnemental. Je ne comprends pas que les médias ne s'en soient pas émus.

M. Alexandre Faro. - Depuis longtemps, les entreprises cherchent à se voir reconnaître des droits humains équivalents à ceux des personnes physiques. Lorsque Greenpeace a pastiché les logos de grandes sociétés, celles-ci ont invoqué le droit à l'image, en s'appuyant sur l'article 9 du code civil, comme un particulier. Le juge heureusement a refusé leur raisonnement. La décision du Conseil d'Etat marque un recul, qui vient après d'autres. Lorsque Greenpeace mène des opérations dans des centrales nucléaires, qui sont en France juridiquement classées comme domicile et non comme propriété privée, l'entreprise porte plainte en invoquant la violation de domicile, délit qui fait pourtant partie des atteintes aux personnes. Ce basculement vers une protection de la vie privée des entreprises nuit à la communication des informations. Je suis d'accord avec Mme Bouchoux, je ne comprends pas que l'on n'ait pas plus parlé de cette inflexion.

M. Raphël Romi. - Dans la 8e édition de mon manuel de droit de l'environnement, je taille des croupières à cette décision du Conseil d'Etat ! Quoi qu'il en soit, l'article L. 124-1 du code de l'environnement consacre le droit d'accès aux informations détenues par des personnes publiques, qui dès lors ne relèvent pas du droit à la vie privée des entreprises. Le droit évolue par cycles. La tendance est à considérer que les entreprises doivent bénéficier de droits protecteurs, qui les mettent à égalité avec les Etats. Si les négociations transatlantiques aboutissent, si le pacte est conclu, des entreprises seront fondées à contester le droit des Etats à mettre en place des régulations sanitaires. Le Canada en a fait l'amère expérience après avoir signé l'Alena. Les entreprises bénéficient de plus en plus des mêmes droits que des personnes civiles pour se protéger. Inversement, lorsqu'elles font de la publicité mensongère, elles s'exposent à des procès sur les mêmes fondements que ceux applicables aux personnes physiques. Cela marche aussi dans ce sens ! Le cadre fixé par la loi de 1978 et la convention d'Aarhus est équilibré. Le préserver est un choix politique. Il vaut mieux qu'un régime inspiré du droit anglo-saxon où le juge décide ce qui est communicable sans garantie d'un droit d'accès. Certes, les autorités politiques peuvent décider de limiter le champ des informations communiquées au public : il appartient alors aux citoyens, aux élections suivantes, de trancher.

Mme Corinne Bouchoux, rapporteure. - Y aurait-il ou non un intérêt à transposer au droit commun le régime applicable pour l'environnement ? Doit-on en attendre un nivellement ou au contraire un gain pour la démocratie ?

M. Raphël Romi. - L'expérience dans le domaine du droit de l'environnement montre que l'extension du droit de communication des documents préparatoires ne poserait aucune difficulté.

M. Christian Cointat, président. - D'où l'importance de la Cada !

M. Raphël Romi. - Absolument. Rien ne justifie de privilégier les droits fondamentaux liés à l'environnement par rapport aux autres droits fondamentaux. Ainsi les décisions qui concernent l'économie gagneront en légitimité si les citoyens n'ont pas le sentiment qu'on leur cache des éléments. Il faut bien sûr préserver l'efficacité de l'action des administrations et des entreprises. Mais toute avancée démocratique favorise la cohésion nationale. Autrement dit, la réponse est dans la question.

M. Alexandre Faro. - Le droit de l'environnement, né dans les années 1970, est jeune mais joue un rôle de locomotive. A Stockholm en 1972, le premier Sommet de la terre a consacré le droit à vivre dans un environnement sain comme un droit humain ; or peu de droits humains ont été créés depuis la Révolution française. Mais les avancées doivent bénéficier à l'ensemble du droit, il n'y a pas de chasse gardée pour le droit de l'environnement !

M. Christian Cointat, président. - Monsieur Cendrier, saisissez-vous régulièrement la Cada pour obtenir une information complète et significative ? Les opérateurs sont tenus de la fournir. Autre question, chacun souhaite posséder un téléphone mobile, avec du réseau partout, mais personne ne souhaite l'installation d'antennes-relais sur son toit. Comment surmonter cette contradiction ?

M. Marc Cendrier. - Notre association saisit rarement la Cada, mais elle accompagne souvent les riverains qui la saisissent. La Cada est souvent saisie en cas de difficultés de diffusion des informations par les autorités communales, rarement pour obtenir des informations des opérateurs. Nous incitons les riverains à faire en sorte que les autorités communales demandent aux opérateurs la transmission des données. En effet, le maire a une obligation de protection, obligation morale souvent méconnue. Quand une population est menacée, l'inaction d'un maire constitue une infraction. Nous cherchons à ce que le maire s'adresse officiellement à la direction régionale de l'opérateur en cause pour obtenir une garantie écrite d'innocuité sanitaire, que ne peuvent produire les opérateurs sans rencontrer des problèmes avec leurs assureurs... En effet, en 2000, après avoir consulté un comité d'experts, la Lloyd's, la plus grande compagnie de réassurance au monde, a cessé de couvrir les risques sanitaires liés à la téléphonie mobile. Les autres réassureurs ont suivi. Malheureusement le rapport de ce comité d'experts n'est pas public... Le maire peut aussi demander aux opérateurs un engagement de respecter la valeur limite d'exposition fixée à 0,6 volt par mètre. Cette démarche est efficace. Soit les opérateurs renoncent, soit ils préfèrent déplacer leurs antennes. Grâce ce devoir de protection, le maire est fondé à s'opposer à la mise en service, voire à ordonner le débranchement des installations.

M. René Garrec. - Donner un pouvoir d'injonction à une autorité hors du champ administratif me gêne toujours. Comme me gênent les demandes d'habilitation à légiférer par ordonnances, surtout lorsqu'elles touchent au code civil.

L'apparition d'un droit souple - le Conseil d'Etat a même fait un rapport sur le sujet - me perturbe. C'est un droit issu de la jurisprudence, non de la loi. Nous nous bornons, comme législateurs, à courir après pour le valider ou le corriger à la marge. Le droit de l'environnement est privilégié, ses praticiens l'ont rendu moteur. Je ne crois pas cependant qu'il faille appliquer ses principes dans tous les domaines. J'ai été le rapporteur des procédures d'urgence ; nous voulions que le juge administratif puisse répondre aussi vite que le juge judiciaire en cas d'urgence. Pouvez-vous préciser, maître, ce que vous pensez des quatre procédures d'urgence qui existent désormais devant le juge administratif ?

M. Alexandre Faro. - Hélas, le constat que nous faisons est que les procédures d'urgence devant les juridictions administratives ne sont pas adaptées à l'exigence de communication des documents administratifs. Tandis que le juge judiciaire peut user de l'article 145 du code de procédure civile, le juge administratif doit se contenter du référé libertés, inadapté, et du référé mesures utiles, très rarement employé. Pour l'avoir vainement essayé, je peux vous dire qu'il ne fonctionne pas. Le juge naturel pour ordonner la communication de documents est le juge judiciaire. Que le juge administratif soit compétent, pourquoi pas - ce n'est pas l'option que je défends - mais alors il faudrait créer un référé spécifique.

M. Raphaël Romi. - Le référé mesures utiles est né de bonnes intentions mais les effets n'ont pas été à la hauteur... Moi aussi j'ai essayé de l'utiliser. Or le juge administratif estime que la demande n'est recevable que si elle ne contrarie pas une décision administrative. Il adopte une interprétation très rigoureuse car il protège l'administration, conformément à sa vocation.

M. René Garrec. - Il la condamne parfois.

M. Raphaël Romi. - Si dans le domaine pénal des installations classées pour la protection de l'environnement, le juge judiciaire déploie toute la panoplie à sa disposition, ce n'est pas le cas du juge administratif. C'est un constat, après trente ans de pratique. Je plaide contre ma paroisse en renvoyant au juge judiciaire : je suis professeur de droit public !

Nous proposons dix mesures : sept spécifiquement dans le domaine de l'environnement et trois plus générales. Si les sept premières seulement sont mises en oeuvre, comme le problème de la santé est de plus en plus lié à l'environnement, les trois dernières (sauf peut-être la dernière) finiront par passer d'abord dans la culture juridique, puis dans les textes ; c'est en effet une pratique parlementaire, et notamment dans cette vieille et sage maison, de s'inspirer de la doctrine. De plus en plus de problèmes économiques sont également directement liés à des problèmes de santé ou d'environnement. La simplification a été dans le sens d'une régression ; il faut la faire évoluer dans le sens d'une meilleure garantie des droits fondamentaux.

M. Christian Cointat, président. - Tous dans cette salle considèrent que la simplification doit être une amélioration. Sinon elle n'en vaut pas la peine ! Je vous remercie.

Audition de M. Serge Blisko, président de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires

M. Christian Cointat, président. - Nous accueillons maintenant M. Serge Blisko, médecin, président du conseil de surveillance de l'hôpital Sainte-Anne et président de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes), accompagné de Mmes Audrey Keysers, conseillère pour la presse et les relations avec les élus et Mme Elisabeth Ballevre, responsable du service de documentation.

M. Serge Blisko, président de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires. - Je vous remercie de nous solliciter. Organisme unique en Europe et peut-être dans le monde, la Miviludes a été créée par le décret du 28 novembre 2002 sous le gouvernement Raffarin et placée auprès du Premier ministre, mais elle résulte d'une initiative parlementaire : autrefois Mission interministérielle de lutte contre les sectes (Mils), elle avait participé au mouvement de prise de conscience du Parlement qui avait abouti à la loi About-Picard. Son action a été soutenue par les pouvoirs publics quelle que soit leur orientation politique - et j'en remercie les parlementaires. Il y a un consensus français à ce sujet, au nom de la protection des victimes et de l'ordre public. La mission ne prend en compte que les actes et comportements contraires aux lois et règlements, portant atteinte aux droits fondamentaux de la personne ou troublant l'ordre public, et ne se mêle pas de doctrine. C'est un garde-fou important. Elle collabore étroitement avec le bureau des cultes du ministère de l'Intérieur. Ses trois missions essentielles sont d'abord l'observation et l'analyse du phénomène sectaire à travers ses agissements attentatoires aux droits de l'homme. Ensuite, la coordination de l'action préventive et répressive des pouvoirs publics, mais pas directement la répression : si nous comptons un commandant de police et un capitaine de gendarmerie dans nos rangs, ils n'ont aucun rôle d'enquête et auditionnent non les auteurs, mais les victimes - ou plus souvent, leurs proches. C'est enfin l'information du public sur les risques et l'aide aux victimes, en collaboration avec les grandes associations. Nous sommes en contact quotidien avec la police et la gendarmerie, les collectivités territoriales, la magistrature, qui nous sollicitent sinon comme experts, du moins comme sachants.

Sous l'autorité d'un président, son équipe permanente dirigée par un secrétaire général est composée de conseillers mis à disposition par les ministères concernés. Loin d'être un organisme tentaculaire, elle ne compte que douze agents, contre quinze dans l'effectif théorique. Elle profite des infrastructures de Matignon : locaux rue Vaneau et secrétariat. Elle est dirigée par un comité exécutif de pilotage opérationnel représentant les directions d'administration centrale concernées et un conseil d'orientation de trente membres à vocation plus philosophique, ouvert à la société civile. Au plan local, chaque département doit, selon le décret, tenir une réunion par an, sous la codirection du préfet et du ou des procureurs de la République qui s'informent mutuellement, invitent les responsables des associations et au besoin l'union des maires du département. Les grandes administrations ont mis en place des correspondants régionaux, au niveau des académies pour l'éducation nationale, ou dans les ARS.

Nous travaillons beaucoup avec les commissions d'enquête parlementaires, comme celle créée ici en 2012 dont les conclusions ont été rendues en avril 2013, qui a défriché un domaine longtemps mis sous le boisseau, les dérives sectaires dans le domaine de la santé. Elle a su distinguer avec finesse les cas courants qui ne nous concernent pas - et dont le ministère de la santé devrait s'occuper... - et les véritables dérives sectaires, qui ont des conséquences graves, refus d'opérations et de chimiothérapies, au bénéfice de produits qui ne soignent pas, voire accélèrent la maladie. Les responsables sont souvent inattaquables, le lien de cause à effet entre absence de traitement ou traitement parallèle étant souvent difficile à établir. Dans un ordre voisin, la psychothérapie déviante est difficile à appréhender. Des gens sans scrupules profitent de cette emprise constante bien décrite par Freud, le transfert, et abusent des personnes dans tous les sens du terme, dans des dérives destructrices qui aboutissent parfois à des tentatives de suicide ou à des décompensations psychiatriques.

Nous devons répondre à 3 000 requêtes par an, soit une dizaine par jour, la plupart par courrier électronique. Nous devons y répondre de manière formalisée, par une lettre à en-tête, avec signature manuscrite, ce qui entraîne un grand volume de papier - paradoxe lorsqu'il s'agit d'un mail de trois lignes. Nous devons nous astreindre à une certaine langue de bois, nos lettres pouvant être exploitées. De gens nous testent, demandant notre avis sur tel mouvement. Nous répondons qu'il ne nous a pas été signalé, mais que cela ne signifie pas qu'il soit inoffensif... Devant une telle lettre, les vraies victimes se demandent peut-être si cette administration qui a mis un mois à répondre ne se moque pas d'elles. Aussi nous privilégions les contacts téléphoniques. Lorsque nous percevons une détresse, lorsque la personne lance manifestement un cri d'alarme, nous la joignons par téléphone, lui proposons un rendez-vous. L'entretien est conduit par les représentants de la police et de la gendarmerie. Ils doivent éviter l'instrumentalisation, par exemple en cas de séparation, signaler des gens pris dans des systèmes d'extorsion financière, orienter la victime vers un parcours judiciaire, suggérer une mise sous tutelle, etc. Nous sommes parfois saisis par des institutions publiques - mairies, conseils généraux - et recevons aussi des témoignages.

Nous gérons donc une masse de renseignements sensibles de personnes dont nous devons protéger l'anonymat : témoignages, certificats médicaux ou psychiatriques, relevés bancaires. Les victimes sont comparables à celles des violences conjugales ou périconjugales, qu'on ne peut pas traiter comme les autres victimes à cause de leur rapport particulier avec l'auteur des violences. Elles voudraient que cela s'arrange, restent sous l'emprise de l'autre. Dans certains procès, comme à Lisieux, la justice hésite entre qualifier certains de victimes ou de complices. Certains ne portent pas plainte, ou la retirent. Enfin, nous procédons à des signalements, dans le cadre de l'article 40 du code de procédure pénale, mais pas systématiquement.

Voici quelques exemples de personnes qui nous contactent : une jeune femme rejetée par son ami qui a adhéré à la Nouvelle Acropole, une victime de Michaël Aïvanhov qui dénonce les violences sexuelles subies par les mineurs et les jeunes adultes, une victime de Galacteus, alias Iso Zen, qui ne veut pas que d'autres soient piégés, un enfant de Témoins de Jéhovah victime d'abus sexuels à l'adolescence et témoignant pour que ses parents comprennent les torts qu'ils ont causé, un mari décrivant les séances d'hypnose à laquelle sa femme se soumettait durant toute la nuit, pour finalement s'enfuir avec son thérapeute. Un ex-adepte des Témoins de Jéhovah nous demande de ne pas dévoiler son nom pour conserver les liens ténus qu'il conserve avec les membres de sa famille toujours adeptes.

Voici cinq exemples de livres de témoignage récemment parus : Moi, ancien légionnaire du Christ, de Xavier Léger ; Cinq ans de cauchemar, d'Eric et Julie Martin, sur le Parc d'accueil ; Nous n'étions pas armés de Christine de Védrines, sur l'affaire connue des reclus de Monflanquin ; Le silence et la honte, de Solveig Ely sur le mouvement catholique des Béatitudes ; De l'enfer à l'endroit, de Myriam Declair, ancienne adepte de la Famille de Dieu, anciennement les Enfants de Dieu, ce groupe post-soixante-huitard d'apparence sympathique mais qui en réalité constituait un enfermement atroce autour d'un gourou.

Nous sommes attentifs au respect de la loi du 16 juillet 1978 et son article 6 en particulier, qui fait la liste des exceptions à la règle de communicabilité. Nous sommes très critiqués par les mouvements sectaires, bien sûr, mais heureusement cette loi protège les victimes et non les mouvements sectaires. J'y insiste, nous ne les jugeons jamais sur la doctrine. En France, il y a 200 adorateurs de l'oignon, mouvement de gens charmants, que ses membres peuvent quitter quand ils veulent, et qui nous a demandé de certifier qu'ils n'étaient pas une secte. Il y a une infinité de convictions et de croyances.

Nous ne communiquons jamais de données nominatives, bien sûr, mais nous masquons aussi la ville d'origine, les circonstances précises, les dates... Car les mouvements sectaires disposent de quasi-services de renseignements, voire de barbouzes. Nous refusons de communiquer toute donnée relevant du secret médical et du secret de la vie privée.

La Cada considère les documents que nous recevons comme des documents administratifs au sens de l'article 1er de la loi, ce que nous comprenons. Nous sommes bombardés de demandes par les mouvements, qui changent de nom : la Scientologie devient Ethique et liberté ou le Comité citoyen pour les droits de l'homme, qui se fait une spécialité des visites dans les hôpitaux psychiatriques. Les Témoins de Jéhovah deviennent les Comités de liaison hospitaliers, qui pénètrent dans des hôpitaux ou des établissements médico-sociaux hébergeant des personnes âgées ou handicapées pour les convertir.

Nous répondons favorablement aux demandes de communication de documents pourvu qu'ils ne mettent pas en cause l'identité des personnes : articles de presse, décisions de justice, publications de chercheurs. Nous avons parfois des demandes étranges : en 2013, une demande d'Ethique et liberté à propos de quatre réunions du conseil d'orientation de la Miviludes en 2011 auxquelles participait Mme Picard, présidente de l'Union nationale des associations de défense des familles et de l'individu victimes de sectes (Unadfi). Nous avons alerté cette dernière et communiqué les comptes rendus demandés en occultant les données personnelles, y compris les noms des fonctionnaires présents non à titre personnel, mais en tant que représentants de leur administration. La mairie de Bordeaux, ayant organisé un colloque à la demande de maître Picotin, nous a signalé une demande de communication... Bref, nous faisons face à une véritable guérilla administrative.

La transparence administrative est une avancée démocratique. Même si les demandes des lobbies n'ont pas d'autre vocation que de gêner notre action, la loi de 1978 est équilibrée et nous convient très bien.

Mme Corinne Bouchoux. - Une question difficile : est-il toujours possible de faire la différence entre une église reconnue, enregistrée comme telle au bureau des cultes, et un mouvement sectaire ?

M. Serge Blisko. - Nous travaillons avec le bureau des cultes mais aussi avec les églises elles-mêmes. Le Conseil national des évangéliques de France s'est doté d'un observatoire national des dérives sectaires évangéliques, dirigé par le pasteur Anjou ; la conférence des évêques de France a réorganisé son bureau des dérives sectaires, dirigé par soeur Chantal-Marie Sorlin, une ancienne juge d'instruction, juge à l'officialité de Dijon ; l'Union bouddhiste de France nous signale tel ou tel groupe. La dérive sectaire se repère très vite et ce sont bien souvent les adeptes eux-mêmes qui donnent l'alarme : l'autorégulation fonctionne.

M. Jean-Jacques Hyest. - Que dire des dérives sectaires dans le monde de l'Islam, et de ces jeunes qui partent au Jihad à l'étranger - par centaines selon le ministre de l'Intérieur ?

M. Serge Blisko. - En lanceurs d'alerte, nous avons vu monter le phénomène en deux ans. Cependant, les départs à l'étranger de jeunes gens ne relèvent pas de nous. En revanche, des familles, musulmanes ou non, nous signalent des cas de jeunes filles qui s'enferment progressivement dans une conception très étroite de la religion musulmane. C'est un problème délicat, chacun étant libre de sa pratique religieuse : tant que la loi n'est pas transgressée, nous ne pouvons rien faire.

M. Christian Cointat, président. - Je vous remercie.