COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

- Présidence de Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente de la commission des affaires économiques, et de M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable -

La réunion est ouverte à 17 h 00.

Rapport « Grands projets d'infrastructures : prioriser, simplifier, réussir » - Audition de M. Clément Beaune, Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan

M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Madame la présidente, mes chers collègues, nous avons le plaisir d'accueillir le Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan, Clément Beaune, afin qu'il nous présente les principales orientations du rapport remis en janvier dernier par le préfet Michel Cadot portant sur l'accélération et de la simplification des grands projets d'infrastructures. Cette audition est commune avec la commission des affaires économiques : la présidente Dominique Estrosi Sassone et moi-même avons souhaité ce format conjoint, compte tenu du caractère structurant de cette thématique pour les champs de compétences respectifs de nos deux commissions.

Cette audition s'inscrit dans un calendrier particulier : celui de l'examen prochain du projet de loi-cadre relatif au développement des transports, prévu la semaine du 13 avril en séance publique.

Votre rapport est articulé selon cinq axes, le premier étant le renforcement de la planification, de la priorisation et du suivi des projets. Le projet de loi-cadre sur les transports s'inscrit partiellement dans cet objectif, même si nous aurions souhaité voir inscrite en parallèle une loi de programmation afin d'actualiser enfin la trajectoire financière fixée par la loi du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM), obsolète depuis bientôt trois ans.

L'article 1^er du projet de loi permet d'acter le principe d'une loi de programmation future en faveur des infrastructures ferroviaires, fluviales, routières et portuaires, et celui de l'affectation d'une partie des recettes des futures concessions autoroutières.

Monsieur Beaune, quel regard portez-vous sur l'économie générale de ce projet de loi, en votre qualité de Haut-commissaire, mais aussi d'ancien ministre des transports ?

L'article 19 du projet de loi s'inscrit pleinement dans la logique de la recommandation n° 12 de votre rapport : il permet d'anticiper la reconnaissance de la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM) au stade de la délivrance de la déclaration d'utilité publique (DUP), afin de purger ce contentieux plus tôt dans la vie des projets. Il s'agit ainsi d'éviter la réitération du précédent malheureux de l'autoroute A69 : le projet avait vu son autorisation environnementale annulée en février 2025 au motif qu'il ne répondrait pas à une RIIPM, alors que le chantier était déjà achevé à 80 %. Si la décision du juge en appel a finalement permis la reprise du chantier, l'État a dû dédommager le concessionnaire à hauteur de 79 millions d'euros, ce qui constitue incontestablement une gabegie financière.

Sur ce sujet, faudrait-il aller encore plus loin selon vous, par exemple en instaurant une présomption de RIIPM pour certains travaux liés à des infrastructures de transports et si oui, selon quelles modalités ?

Selon vous, une présomption de RIIPM serait-elle envisageable pour la réalisation de grands projets d'infrastructures ferroviaires ou fluviales, compte tenu des bénéfices attendus en termes de report modal et, donc, de réduction des gaz à effet de serre ? Une telle piste a-t-elle été étudiée dans le cadre de vos travaux ?

Votre rapport formule d'autres propositions intéressantes pour accélérer la réalisation de grands projets d'infrastructures : la limitation de la durée de validité de la DUP à 4 ans (au lieu de 5 ans), renouvelable une fois, afin d'inciter les maîtres d'ouvrage à lancer plus rapidement les étapes préalables au commencement des travaux, notamment l'enquête parcellaire ; l'instauration d'une « autorisation environnementale permanente » pour les grands projets stratégiques, valable pour une durée de cinq ans, afin de simplifier les travaux récurrents d'entretien et de maintenance.

Pourriez-vous nous exposer ces pistes ? Plus largement, identifiez-vous d'autres évolutions dont la traduction au niveau législatif serait pertinente, par exemple via le projet de loi-cadre sur les transports ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente de la commission des affaires économiques. - Monsieur le Haut-commissaire, monsieur le président, mes chers collègues, je suis moi aussi très heureuse, monsieur le Haut-commissaire, de vous accueillir, au nom de la commission des affaires économiques. Notre commission est intéressée au rapport que vous venez nous présenter ce soir non seulement directement, du fait de ses compétences sectorielles, notamment en matière d'énergie et de numérique, mais aussi indirectement, car la qualité des infrastructures est également l'une des clés de la compétitivité de notre tissu économique.

La France a dans ce domaine une tradition d'excellence, ce critère étant d'ailleurs cité par près d'un tiers des investisseurs étrangers comme l'un des principaux atouts de la France. Dans un environnement international de plus en plus compétitif, il est crucial de maintenir cet avantage.

Or, comme le rappelle le rapport du préfet Cadot, cet avantage est aujourd'hui menacé par le poids des normes et des procédures. Pour y remédier, nous avons, ces dernières années, multiplié les dérogations : je pense par exemple à la loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (ENR), à la loi du 22 juin 2023 relative à l'accélération des procédures liées à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes ou encore à la loi du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte.

Cette méthode, nécessaire en situation d'urgence, n'est cependant qu'un pis-aller. Comme je le dis souvent à propos d'un autre secteur que je connais bien et qui souffre peu ou prou des mêmes maux - le secteur du logement -, c'est toute la France qui doit devenir un « territoire d'accélération » : c'est le droit commun tout entier qui doit être clarifié et simplifié.

C'est - et je m'en réjouis - la méthode que recommande le préfet Cadot : je vous laisserai la détailler.

En ce qui concerne plus spécifiquement les sujets suivis par la commission des affaires économiques, le rapport préconise l'adoption dans les meilleurs délais de la troisième programmation pluriannuelle de l'énergie (PP3) : elle l'a été depuis dans des conditions qui, comme vous le savez, ne nous satisfont pas. Ainsi que le souligne d'ailleurs le rapport, la stratégie énergétique est essentielle pour notre souveraineté et pour la compétitivité de notre industrie. Les clivages à son sujet sont bien réels et méritent d'être débattus, tant au niveau national qu'au niveau local.

Cela étant dit, pourriez-vous nous expliquer quels facteurs de blocages spécifiques vous identifiez pour ces infrastructures énergétiques et, pourquoi pas, plus spécifiquement pour les infrastructures hydroélectriques, dont nous aurons à débattre dans quelques semaines.

Je vous poserai la même question pour les projets industriels, qui ont déjà fait l'objet, pour les plus grands, de mesures d'accélération par le biais des « projets d'intérêt national majeur » créés par la loi Industrie verte. Comment, en complément de ces mesures, assurer l'accélération de l'implantation des « petits projets », et la pleine appréhension par l'ensemble des acteurs locaux des simplifications que vous proposez ?

À ce sujet, il me semble qu'un frein essentiel n'est pas traité dans le rapport : celui du « zéro artificialisation nette » (ZAN). Considérez-vous réellement que la pénurie de foncier n'est pas un sujet pour accélérer le déploiement des infrastructures ? Sur l'initiative du Sénat, le projet de loi de simplification de la vie économique, qui devrait enfin être adopté dans les prochaines semaines, prévoit une « exemption ZAN » pour les grands projets industriels. Cette mesure serait-elle, selon vous, utilement étendue à d'autres types de projets ?

Voilà les premières questions que je souhaitais vous poser, que nos collègues des deux commissions ne manqueront pas de compléter à la suite de votre intervention liminaire.

M. Clément Beaune, Haut-commissaire à la Stratégie et au Plan. - Je me réjouis de revenir au Sénat. La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable m'a fréquemment entendu ces dernières années, notamment sur les questions de mobilité. Madame la présidente de la commission des affaires économiques, je vous remercie d'avoir maintenu cette audition malgré un agenda chargé.

Cette rencontre offre l'occasion de présenter, d'emblée et de manière aussi complète que possible, le rapport dit « Cadot ». Ce rapport revêt une importance particulière, tant par les constats qu'il dresse que par les propositions très concrètes qu'il formule. Certaines d'entre elles pourraient, si la représentation nationale le souhaite, trouver à s'inscrire dans des textes en cours ou à venir, tels que la loi-cadre sur les transports, mais également dans les projets relatifs à la simplification ou à la décentralisation annoncés récemment par le Premier ministre.

Ce travail procède d'un constat largement partagé. Nous sommes fiers de nos infrastructures, qui constituent un atout économique et historique majeur. Dans le même temps, nous sommes préoccupés par un certain nombre de blocages, de ralentissements et de tensions autour de projets d'infrastructures. Sans entrer dans l'examen de cas particuliers, ces difficultés appellent une réponse d'ensemble.

Trois convictions m'ont amené à solliciter le préfet Cadot. Tout d'abord, l'idée que nous avons encore besoin dans notre pays de grands projets d'infrastructures. Deuxième conviction, nous en avons besoin, y compris et surtout pour la décarbonation de notre économie. Enfin, troisième conviction, la décarbonation et les grands projets ne sont pas contradictoires. Même si on les oppose parfois, une telle lecture ne correspond pas à la réalité. La décarbonation et le développement d'infrastructures ne se contredisent pas ; ils se renforcent. Les projets d'infrastructures répondent à d'autres impératifs, mais ils participent également à l'effort environnemental. Ils peuvent intégrer des exigences élevées en la matière, sans conduire à renoncer aux grandes réalisations.

Une mise en perspective historique éclaire utilement cette réflexion. Le plan Freycinet, déployé de la fin du XIX? siècle jusqu'aux conflits mondiaux, constitue une référence majeure en matière d'aménagement du territoire. Porté par un ministre resté peu de temps en fonctions, ce plan a pourtant durablement marqué le pays : 18 000 kilomètres de voies ferrées et plusieurs milliers de kilomètres de canaux ont été réalisés. Une ambition politique forte le sous-tendait : relier les sous-préfectures, renforcer la cohésion nationale et soutenir la compétitivité économique. Retrouver aujourd'hui ce sens des grands projets revient à renouer avec une ambition de société.

Une seconde référence mérite d'être rappelée. Au sein du Commissariat général du Plan a été créée, en 1963, la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité des régions (Datar). Cet outil puissant de projection et d'aménagement du territoire a depuis disparu. Si la décentralisation a renforcé, à juste titre, le rôle des collectivités territoriales, en particulier des régions, l'État conserve une fonction stratégique, de prévision et d'ingénierie, qui appelle à être consolidée. Cette exigence a inspiré la mission confiée au préfet Michel Cadot, dont l'expérience, notamment dans la coordination interministérielle des jeux Olympiques et Paralympiques, ainsi que la reconnaissance dont il bénéficie ont garanti la qualité des travaux conduits.

La méthode retenue a reposé sur un groupe de travail pluraliste. Aux côtés du préfet Michel Cadot siégeait une juriste du Conseil d'État, spécialiste du droit de l'environnement. Le groupe réunissait des entreprises du bâtiment et des travaux publics, des associations d'élus locaux, des administrations, des organisations non gouvernementales, ainsi que des universitaires. Cette diversité n'a pas effacé les désaccords, mais elle a permis l'élaboration d'une boîte à outils convergente et opérationnelle.

Pendant six mois, plus de quarante auditions ont été menées afin d'identifier l'ensemble des blocages et d'y apporter des réponses précises, présentées dans les conclusions du rapport.

Trois exigences ont structuré cette démarche. La première consiste à accélérer la réalisation des projets. La deuxième vise à renforcer leur sécurité juridique. L'incertitude, souvent dénoncée par les porteurs de projets, résulte autant de la durée des procédures que de l'instabilité des décisions, au fil d'un parcours administratif et contentieux parfois erratique. La troisième exigence, assumée dès l'origine, consiste à préserver les normes environnementales et les modalités de participation du public. On pourrait aller beaucoup plus vite s'il n'y avait plus aucun droit de l'urbanisme et de l'environnement, mais personne ne souhaite une telle solution.

L'ensemble forme un équilibre, que l'on peut qualifier de triangle de compatibilité entre ambition environnementale, sécurité juridique et accélération des projets. Tel est, à mes yeux, l'apport principal de ce rapport.

Les travaux conduits montrent qu'aucune cause unique n'explique les difficultés d'avancement des projets. Ni les décisions de justice, ni la lenteur des procédures administratives, ni les services de l'État, ni les organisations non gouvernementales, ni les élus locaux ne sauraient, à eux seuls, être tenus pour responsables. L'analyse a porté sur l'ensemble de la chaîne, sans désigner de bouc émissaire.

Le rapport n'a pas davantage retenu l'hypothèse d'une réforme d'ensemble, d'un « big bang » normatif. Nous l'assumons parce que nous voulons que ce travail soit utile, dans un contexte marqué par des échéances politiques proches. En remettant ce rapport au Gouvernement puis au Parlement, nous voulions proposer des mesures susceptibles d'une mise en oeuvre rapide.

Au total, trente-neuf propositions composent une boîte à outils opérationnelle. Une minorité d'entre elles relève du domaine législatif ; la plupart peuvent être mises en oeuvre par voie réglementaire. Neuf mesures présentent un caractère législatif et relèvent, à ce titre, de l'appréciation du Parlement. Les textes relatifs à la décentralisation et à la simplification, actuellement en discussion ou annoncés, offrent, le cas échéant, un vecteur approprié pour leur adoption.

Je souhaite revenir sur la nature des propositions formulées par Michel Cadot afin de concilier accélération des projets, sécurité juridique et préservation de l'environnement.

Aucune cause unique ni aucun levier isolé n'expliquent les difficultés rencontrées. Le rapport identifie cinq grandes familles de réponses, qui structurent les trente-neuf propositions évoquées précédemment, et visent à soutenir les grands projets nécessaires à l'aménagement du territoire.

La première de ces familles concerne la planification et l'anticipation des projets. Trop souvent, l'absence de décision claire en amont, y compris au niveau de l'État, fragilise les projets. Lorsque la liste des priorités n'est pas définie, qu'il s'agisse d'énergie ou de mobilité, et que ces priorités ne s'accompagnent pas d'une programmation sincère des financements, des blocages surviennent inévitablement. Cette insuffisance d'anticipation constitue une cause majeure, quoique sous-estimée, des difficultés constatées.

Plusieurs propositions visent à renforcer cette planification. À cet égard, l'adoption d'une loi-cadre en matière de transports constitue une avancée attendue. Une telle loi, assortie d'une programmation, doit établir une hiérarchisation des projets, en évitant un catalogue à la Prévert de projets non financés. Elle permettrait de définir les priorités en matière d'aménagement du territoire.

Le rapport de Michel Cadot préconise également l'élaboration d'un schéma décennal pour le réseau ferroviaire, qui mettrait en regard les priorités de rénovation, de régénération, voire de création de lignes nouvelles, et les moyens financiers correspondants. Si un contrat de performance existe, un tel schéma fait aujourd'hui défaut, alors même qu'il justifierait un débat parlementaire.

La priorité doit porter sur l'entretien et la régénération des réseaux existants. Cette exigence s'impose en particulier pour le réseau ferroviaire. Elle vaut également pour le réseau routier. Si le réseau autoroutier présente un bon état général, le réseau routier national, qu'il relève de l'État ou des départements, apparaît dégradé, principalement pour des raisons financières. L'établissement d'un schéma décennal constitue, là encore, une orientation structurante.

La deuxième famille de propositions vise à sécuriser la gouvernance et le financement des projets. À cet égard, le rapport introduit une proposition originale : associer un protocole de financement à la déclaration d'utilité publique (DUP). Historiquement, la DUP autorise l'expropriation au nom de l'intérêt général ; elle constitue donc un acte grave. Elle tend aujourd'hui à devenir un simple signal d'avancement, sans garantie réelle quant à la réalisation du projet. L'absence de financement ou d'autorisations complémentaires en limite la portée. Il convient, dès lors, de redonner tout son sens à cet acte en conditionnant son adoption à la signature d'un protocole de financement précis.

La troisième famille de mesures concerne la simplification des procédures administratives. Plusieurs évolutions, législatives et réglementaires, sont proposées. L'une d'entre elles consiste à reconnaître plus largement, notamment au moment de la DUP, la raison impérative d'intérêt public majeur (RIIPM). Cette notion, liée à l'autorisation environnementale, appelle un rapprochement des procédures, sans pour autant conduire à leur fusion immédiate, laquelle mérite une réflexion complémentaire.

Dans le même esprit, le rapport prévoit, pour les opérations répétitives d'entretien, de maintenance ou de régénération des réseaux - en particulier électriques -, un régime juridique simplifié fondé sur une présomption de RIIPM. Une telle présomption ne saurait s'appliquer de manière générale, au risque de vider la notion de sa substance, mais elle apparaît justifiée pour certaines catégories de travaux.

La limitation de la durée de validité de la DUP s'inscrit également dans cette logique. Loin de constituer une contrainte, elle vise à inciter à la mobilisation rapide des financements et à l'engagement effectif des étapes suivantes, notamment l'obtention de l'autorisation environnementale.

Une quatrième famille de propositions porte sur la participation du public. Le rapport ne remet pas en cause les principes existants ni le rôle de la Commission nationale du débat public (CNDP). Une participation bien conduite contribue, en amont, à réduire les contentieux. Toutefois, des ajustements apparaissent nécessaires.

À ce titre, le rapport préconise de supprimer la faculté, pour certains projets intermédiaires, de saisir la CNDP à titre optionnel. Cette possibilité crée une insécurité juridique et des contentieux. Il convient de réserver la saisine de la CNDP aux projets stratégiques et de laisser aux porteurs de projets une plus grande latitude dans l'organisation de la concertation, tout en conservant la possibilité de recourir à l'expertise de la commission, notamment pour désigner un garant.

Enfin, la cinquième famille de propositions concerne le contentieux. Deux orientations principales se dégagent. La première consiste à « expérimenter », pour les projets stratégiques, un régime juridictionnel spécifique. Celui-ci reposerait sur un délai de jugement encadré de dix mois, garantissant à la fois rapidité et sécurité juridique.

La seconde orientation prévoit la suppression d'un degré de juridiction pour ces mêmes projets. Le contentieux serait jugé en premier et dernier ressort par une juridiction désignée, telle qu'une cour administrative d'appel, avec la possibilité d'un pourvoi en cassation. En contrepartie, dans ce délai de jugement encadré, on imposerait la suspension des travaux. Cela mettrait fin à des situations aujourd'hui insatisfaisantes, caractérisées par des procédures longues, des allers-retours juridictionnels et la poursuite de travaux susceptibles d'être ultérieurement interrompus. Ces situations engendrent des surcoûts et ne satisfont ni les opposants ni les partisans des projets.

L'instauration d'un délai court, assorti d'un caractère suspensif et d'un degré unique de juridiction, permettrait d'éviter ces incohérences. Un tel régime de contentieux « créatif » limité aux projets stratégiques serait une expérimentation intéressante.

L'autre mesure est un peu moins structurante, mais reste intéressante : un référé prédécisionnel, suivant le modèle du référé précontractuel pour les marchés publics. Quand l'autorité administrative est saisie, notamment en matière d'autorisation environnementale, le juge pourra dire, avant même la réponse de l'autorité administrative, si des vices de forme ont été identifiés. Il sera possible de corriger immédiatement des erreurs qui restent de bonne foi. Nous éviterons ainsi des annulations de projets pour des raisons de pure forme.

Ces propositions touchent à l'ensemble de la chaîne de décision. Ce sont des mesures parfois un peu techniques, précises et concrètes, une forme de boîte à outils. Mises bout à bout, elles peuvent conduire à des réductions de délai, tout en préservant les exigences environnementales. Les très grands projets, selon les estimations actuelles, prennent entre douze et seize ans, entre le premier dépôt de dossier et la réalisation. Ces mesures permettraient de réduire de trois à quatre ans les délais moyens pour des projets d'intérêt national et à caractère stratégique. Cela n'est donc pas un big-bang absolu, mais une accélération très substantielle, tout en préservant les procédures environnementales et de participation du public.

Madame la présidente, notre approche est un peu différente de celle qui a été suivie ces dernières années, à savoir créer des régimes dérogatoires et sectoriels face à la complexité du droit commun. Ce fut le cas pour les jeux Olympiques, la reconstruction de Notre-Dame-de-Paris, pour les énergies renouvelables, le nucléaire ou l'industrie verte, qui sont des simplifications bienvenues, mais qui finissent par complexifier la loi. Parfois, le juge lui-même ne sait pas à quel régime se rattacher. L'approche du rapport Cadot et de ses 39 propositions est donc de modifier le droit commun.

Ensuite, nous n'avons pas précisé l'application de ce rapport à des projets de transport, d'énergie ou d'hydroélectricité. Il s'agit d'un rapport général, nourri d'exemples particuliers pour identifier des blocages, comme l'autoroute A69. Je n'ai d'ailleurs pas souhaité un rapport ad hoc, car il propose des modifications du droit commun. Nous avons besoin de grands projets. Nous pouvons tous nous entendre pour dire qu'il faut concilier la vitesse de réalisation, la sécurité juridique et l'ambition environnementale. Nous sommes donc restés dans un cadre général.

Sur le sujet ô combien passionnant et passionné du ZAN, nous avons mené des travaux dont les résultats ont été publiés en juillet, en partant de cas précis et de collectivités locales très différentes, urbaines ou rurales. L'objectif était de montrer qu'il existait des voies de passage permettant de concilier les exigences de réduction de l'artificialisation et des projets importants en matière de logement ou de développement économique.

Je partage deux convictions. La première est que des adaptations étaient nécessaires ; certaines ont déjà été faites. J'ai moi-même défendu le fait que les zones industrialo-portuaires soient intégrées dans le décompte national et non imputées dans les décomptes locaux du ZAN. Cela donne un peu plus de souplesse pour les grandes opérations, notamment énergétiques. La deuxième est que l'on peut aller un peu plus loin pour certaines dérogations locales. Pour les petites collectivités, une mesure simple, comme la réserve d'un hectare que vous avez instaurée, est bienvenue. Toutefois, si nous voulons collectivement respecter nos objectifs de décarbonation, un effort massif est attendu en matière de non-artificialisation et de compensation de l'artificialisation des sols.

Les mesures de compensation évitent de dégrader excessivement l'environnement. Nous avons constaté que la mesure la plus efficace est d'identifier en amont des zones de compensation - cela ne fut pas le cas pour l'A69. Il existe aujourd'hui des projets labellisés par l'État, défendus par des associations ou des collectivités, qui sont des réserves de biodiversité ou des mesures environnementales préidentifiées et de bonne qualité. Ces zones peuvent être mobilisées par les porteurs de projets, selon une logique de l'offre. Cette approche me semble intéressante, plutôt que de prendre des mesures de compensation à proximité immédiate d'un projet, mesures souvent un peu artificielles.

M. Olivier Jacquin. - À la suite de la conférence de financement, nous examinerons dans quelques jours le projet de loi-cadre sur les transports. Je remercie publiquement Didier Mandelli de nous donner accès à l'ensemble des auditions qu'il mène.

Votre rapport est un précieux outil pour nos réflexions. Je regrette que nous ne puissions disposer d'autres rapports en cours de rédaction avant l'examen du projet de loi-cadre, notamment ceux du préfet Philizot, de l'Autorité de régulation des transports (ART) ou encore du Conseil d'orientation des infrastructures (COI).

Votre quarantaine de propositions vise à faire gagner entre trois et quatre ans aux projets, via des mesures de simplification. Comment peut-on renforcer le cadre de planification et le suivi sur le long terme, tout en étant soumis à l'annualité budgétaire qui nous empêche d'avancer et de prévoir sur le temps long ? La Société du Grand Paris, devenue Société des grands projets (SGP) a connu un grand succès. Que pensez-vous de ce modèle ? N'est-il pas temps de s'en inspirer et de l'étendre à d'autres grands projets d'infrastructures ? Quand la recette est prévue d'avance et que l'on peut recourir à l'emprunt, la réalisation est garantie. Pour ce qui concerne la rapidité de réalisation, ce dossier a été exemplaire.

Nos infrastructures sont vieillissantes, notamment dans les transports, qu'il s'agisse du réseau ferré ou du réseau routier non concédé. Tous nous pensons qu'il faut prioriser la régénération et la modernisation de nos réseaux existants. Sur les grands réseaux d'infrastructures, ne faudrait-il pas avoir recours à des crédits affectés ?

Ayant siégé plusieurs années à la CNDP, j'ai pu constater que la procédure, quand elle est menée avec les grands maîtres d'ouvrage expérimentés, était un véritable moyen d'améliorer la qualité des projets. Ceux qui avaient peu affaire à la CNDP intégraient mal la procédure et l'on perdait du temps. Des entités comme la SNCF ou RTE la maîtrisent parfaitement et la considèrent comme un outil qualitatif.

- Présidence de M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable -

Mme Viviane Artigalas. - Le rapport constate que les priorités d'investissement fixées par le COI ne sont généralement pas prises en compte par le Parlement lors des débats budgétaires. Vous proposez une loi de programmation pour y remédier. Quelle garantie avez-vous qu'une nouvelle loi de programmation sera respectée si des arbitrages financiers doivent sacrifier ces orientations ? Comment contraindre le Gouvernement et les majorités futures à respecter ces engagements ?

Vous proposez également de conditionner la DUP à un protocole de financement. C'est une excellente idée, en théorie. Toutefois, en pratique, ne risquons-nous pas d'enterrer définitivement des projets dont le financement pourrait ne jamais aboutir, faute de volonté politique nationale, au détriment de territoires qui les attendent depuis des décennies ? Comment ce mécanisme protégera-t-il les régions les plus enclavées ?

M. Hervé Gillé. - Tous nous cherchons un équilibre entre le respect des démarches administratives et celui des droits de l'ensemble des parties prenantes, notamment en matière environnementale. Cette équation est complexe.

Une question de fond se pose : comment définir précisément la RIIPM ? Cette question mériterait un débat au sein de notre assemblée, car, sans définition précise, nous risquons de la voir utilisée à tort et à travers.

Concernant le protocole de financement, je suis tout à fait d'accord avec vous. Cependant, le nombre de grands projets structurants - l'EPR, des lignes à grande vitesse - dérape financièrement. Les écarts sont parfois considérables entre les estimations et le coût réel. Comment consolidez-vous ce plan de financement qui devrait théoriquement participer, avec la DUP, de la décision finale de l'État et, notamment, de l'avis que le Conseil d'État peut rendre ?

M. Franck Dhersin. - Le rapport du COI sur les infrastructures est terminé, mais il fallait attendre la fin des élections municipales pour le publier, de peur qu'il ne déplaise dans un certain nombre de territoires.

Il est aujourd'hui très difficile d'imaginer lancer de nouveaux projets, compte tenu des financements disponibles. Nous devrions arriver à ne plus créer de « dette grise » sur le ferroviaire ; mais ce n'est pas le cas sur le réseau routier. Le niveau d'entretien des routes départementales, des ponts et des ouvrages d'art est très inquiétant.

Ma question est donc la suivante : que pensez-vous des nouveaux projets ferroviaires ? Je songe au Grand projet ferroviaire du Sud-Ouest (GPSO), par exemple, pour lequel l'État dit clairement qu'il ne se réalisera que via un partenariat public-privé. Qu'en pensez-vous ?

Que pensez-vous des contrats de plan État-région (CPER) ? Ils sont signés pour cinq ans, mais, en réalité, ils durent dix ans avec les mêmes sommes.

M. Jacques Fernique. - En voyant le titre du rapport Grands projets d'infrastructures que vous nous avez présenté, j'ai eu quelques craintes, comme si l'essentiel résidait dans le déploiement d'infrastructures nouvelles. Le grand projet principal est la régénération, la modernisation et l'adaptation au réchauffement climatique. Les seuls grands projets nouveaux concernent les mobilités du quotidien avec les services express régionaux métropolitains (Serm). Heureusement, à la lecture du rapport, je me suis aperçu que ces questions étaient bien présentes.

Je suis perplexe sur la proposition 10, qui vise à rapprocher le COI et l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France). Cette dernière a été mise en cause, certains ont proposé de la supprimer. Les deux structures seraient présidées par la même personne. Or, tandis que le COI intervient en amont de la décision politique pour proposer des scénarios, l'Afit France agit en aval, une fois la décision politique prise, pour exécuter le financement afin qu'il ne soit pas remis en cause par les exercices budgétaires annuels. Les deux présidents actuels me semblent complémentaires et compétents, chacun à leur place. Pourquoi faudrait-il une présidence commune ?

Enfin, concernant la CNDP, vous proposez de supprimer la saisine facultative. Comptez-vous préserver le rôle et l'importance de cette commission ?

M. Clément Beaune. - J'ai toujours défendu - le Sénat m'en est témoin - l'idée d'une loi de programmation. Je suis heureux que cette idée ait abouti. La loi-cadre est une étape importante, notamment pour affecter par principe un certain nombre de ressources au financement du réseau ferroviaire.

J'avais défendu et obtenu, grâce au Sénat, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2023, un rehaussement des crédits affectés à l'entretien du réseau ferroviaire. J'avais moi-même engagé la révision du contrat de performance État-SNCF Réseau. Ne serait-ce que pour stabiliser l'âge du réseau ferroviaire français, il nous faut ajouter environ 1,5 milliard d'euros par an au montant actuel prévu par le contrat de performance État-SNCF Réseau, hors inflation.

Il faudrait un vote spécifique des parlementaires, qu'il y ait une loi de programmation ou non, au sujet des engagements pluriannuels sur le réseau ferroviaire. Le contrat de performance pourrait devenir une loi de programmation ferroviaire. Il faut que les modalités de financement de l'entretien du réseau ferroviaire soient clarifiées. L'effort de 1,5 milliard d'euros par an que j'ai défendu et en partie obtenu est largement porté par le groupe SNCF. Ses résultats le permettent sans doute à court terme, mais pas durablement. Il faudra un financement d'État pour le réseau ferroviaire ; cela nécessitera des arbitrages dans le secteur des transports. Le ministre Philippe Tabarot partage cette priorité.

Outre nos travaux publiés en janvier, nous avons mis en avant la nécessité d'un budget pluriannuel. Nos travaux seront publiés d'ici à l'été, en nous fondant sur ce que font les autres pays européens. Une réforme constitutionnelle défendue en 2011 prévoyait de créer des lois-cadres des finances publiques de trois à cinq ans. Nous avons besoin de visibilité dans des secteurs comme les transports, la santé ou l'énergie. Je suis favorable aux lois de programmation en matière de transports. Toutefois, on ne peut avoir trop de lois de programmation. C'est la raison pour laquelle un budget pluriannuel est sans doute la bonne réponse aux nécessités de programmation, d'investissement et de stabilité des financements.

La SGP, outil de pluriannualité, en est un bon exemple. La leçon à tirer de la SGP, dans son format initial, est qu'elle avait un objet précis, un financement garanti dans la durée et une bonne gouvernance, associant l'État et les collectivités concernées. Peu de projets sont aujourd'hui plus consensuels que ceux du Grand Paris Express. J'espère que cet esprit irriguera les Serm à l'avenir.

Les lois de programmation sont importantes dans les secteurs d'investissement comme les transports. Un budget pluriannuel peut être un moyen de donner à des secteurs prioritaires la stabilité et la visibilité nécessaires.

Nous nous sommes interrogés, comme Michel Cadot, sur la pertinence d'associer un protocole de financement à la DUP. Cela imposera des choix, fondés sur la vérité des prix. Sinon, nous prendrons de faux engagements - il n'y a rien de pire qu'un engagement qui n'est pas tenu. Au moins, l'État et les collectivités diront combien ils sont prêts à mettre, et leurs engagements seront consignés dans un protocole partagé. C'est un gage de sincérité des engagements, car, sans engagements financiers précis, la DUP peut relever d'une forme d'hypocrisie collective.

La logique du rapport Cadot est donc la suivante : il faut que le financement soit en partie sécurisé, avec un engagement de principe au moment de la DUP, et que cette DUP ne soit pas trop longue pour que les porteurs de projets et les services de l'État instruisent les dossiers rapidement - l'écart entre la DUP et l'autorisation environnementale ne peut être trop grand. C'est un scénario un peu idéal, mais il vaut donc mieux savoir dès le départ si l'engagement financier est réel.

La RIIPM, outil de protection des espèces protégées, est une notion issue du droit européen qui n'est pas définie par la loi. Pour déroger à cette protection, il faut trois choses : une RIIPM, qu'il n'y ait pas d'alternative sérieuse et que soit maintenu l'état écologique de la zone. Il ne faut pas supprimer la RIIPM. Pour ce qui est de la fixer dans la loi, j'invite à la prudence : vu la diversité des projets concernés, elle pourrait bloquer un certain nombre d'entre eux. La question est : faut-il être précis dans la loi ou laisser une marge d'appréciation au juge ? Je préconise donc d'établir une présomption pour certains cas, plutôt qu'une définition figée des cas, notamment pour les opérations de régénération et d'entretien du réseau.

Enfin, la proposition n° 12 du rapport Cadot consiste, au cas où l'on souhaiterait obtenir une dérogation, à préciser cette RIIPM dès la DUP. La philosophie générale de ce rapport est que l'étape de la DUP soit beaucoup plus structurante - il s'agit des propositions n^os 12 à 17 -, sans aller jusqu'à proposer la fusion entre la DUP et l'autorisation environnementale, ce qui serait une réflexion plus lourde.

Monsieur Dhersin, en faisant présider l'Afit France et le COI par la même personne, le préfet Cadot souhaite retrouver l'esprit des deux institutions. La fonction du COI est de dire quels sont les grands projets prioritaires ; ensuite, le ministre et le Gouvernement décident ; ainsi nous évitons des listes à la Prévert sans lendemain. L'Afit France, créée en partie pour débudgétiser le budget des transports, présente un avantage majeur : elle apporte de la pluriannualité dans un secteur qui en manque. C'est pourquoi je la défends. Ainsi l'on retrouve l'esprit originel des deux organismes : le COI indique la liste des projets prioritaires - le Gouvernement peut alors décider - puis l'Afit France se concentre sur le financement des projets. L'esprit de la proposition est donc d'établir un continuum : le COI indique la priorité ; le Gouvernement décide et le Parlement vote les crédits ; l'Afit France a entre ses mains le financement stabilisé de ces projets prioritaires. Nous souhaitons une continuité entre la définition des grands projets et leur financement.

J'en viens à une proposition importante du rapport Cadot. Comme pour le nouveau nucléaire, nous proposons une délégation interministérielle - même si ce type de mesure n'est pas très à la mode. La délégation interministérielle au nouveau nucléaire (DINN) fonctionne bien. Cette toute petite équipe suit les projets majeurs et fait le lien entre les opérateurs comme EDF, les collectivités et les administrations concernées. La délégation interministérielle aux jeux Olympiques et Paralympiques 2024 (Dijop) suivait le même modèle, et a bien fonctionné. Un tel type de délégation s'appliquerait très bien à ces très grands projets prioritaires.

J'ai toujours défendu le GPSO, mais il pose des questions de financement majeures. Ce projet, au moins dans son barreau Bordeaux-Toulouse, est très important. Certains le critiquent au nom de l'écologie, d'autres au nom du coût financier. Toutefois, relier deux grandes métropoles et, à terme, Toulouse à Paris en train, à l'heure où l'on veut réduire la place de l'avion, me paraît pertinent. Une ligne existante ne peut pas assurer à la fois plus de trains du quotidien dans le cadre du Serm et de la grande vitesse.

Nous essaierons d'éclairer la réflexion sur les CPER grâce à nos travaux sur la pluriannualité. Ces outils, aussi imparfaits soient-ils, permettent de faire des choix et d'assumer des cofinancements, même si leur durée dépasse les financements prévus. Il faut que nous soyons tous un peu plus honnêtes au moment où nous signons des CPER : un arbitrage est nécessaire entre l'ambition et le réalisme. Dans les deux dernières générations de contrats, le travail de priorisation fut un peu meilleur. Je serai prudent avant de casser cet outil, car nous n'avons pas tant d'outils pluriannuels et coopératifs à disposition.

Concernant la gouvernance, monsieur Fernique, je crois avoir répondu.

Les grands projets ne sont pas seulement deux ou trois grands projets routiers ou ferroviaires. Les Serm en font partie ; ils constituent une grande ambition. Nous essayons de remettre de l'aménagement du territoire dans les travaux du Plan. À la suite du rapport Cadot, nous avons confié la réalisation d'un nouveau rapport au préfet Michel Lalande : il s'agit de définir les critères à l'horizon 2050 et 2100 pour choisir les grands projets d'aménagement du territoire. L'ambition du plan Freycinet était de créer de la cohésion nationale pour la République en reliant les sous-préfectures par le chemin de fer. Demain, de quoi s'agira-t-il ? De casser la fracture centre-périphérie en créant des Serm, routiers ou ferroviaires ? De compléter quelques barreaux de grande vitesse ? L'idée de ce rapport est de définir ce que serait un plan Freycinet du XXI^e siècle et selon quels critères. Nous avons besoin de cette projection. D'ici au 15 juillet, un rapport « Cadot II » ou « Lalande I » sera remis pour préciser nos propositions en matière d'aménagement du territoire.

Nous ne proposons en rien la suppression de la CNDP, seulement quelques ajustements techniques. Nous avons constaté qu'il était plus efficace, y compris pour réduire le contentieux, de suivre les engagements pris lors de la concertation du public, par exemple en matière de compensation environnementale ou d'information ultérieure. Aujourd'hui, ces engagements ne sont ni recensés ni faciles à suivre. En nous inspirant de bonnes pratiques étrangères, le rapport Cadot propose une amélioration du suivi dans le temps de ces engagements pris. Nous clarifions les choses, car beaucoup de porteurs de projets ont dit ne pas savoir dans quels cas il faut saisir ou non la CNDP. La saisine facultative, point très technique, crée beaucoup de confusion et parfois du contentieux. En effet, le porteur de projets doit faire un choix : s'il saisit la CNDP alors que cela était facultatif, il prend un risque, car si la concertation est mal faite on le lui reprochera et le projet sera parfois censuré. L'idée est donc de clarifier les trois niveaux : le projet soumis à la CNDP, projet soumis à concertation sans CNDP, projet sans concertation ou avec une concertation libre, définie par le porteur de projet.

M. Ronan Dantec. - J'ai lu avec attention vos propositions n^os 18 à 21 sur la mise en oeuvre de la compensation, qui font écho à la commission d'enquête du Sénat de 2017 sur la réalité des mesures de compensation des atteintes à la biodiversité engagées sur de grands projets d'infrastructures, intégrant les mesures d'anticipation, les études préalables, les conditions de réalisation et leur suivi, dont j'ai eu l'honneur d'être le rapporteur. Le Sénat avait alors voté à l'unanimité un certain nombre de préconisations, que l'on retrouve en partie dans vos propositions. Je pense notamment à la proposition n^o 18, qui indique que l'efficience des mesures de compensation exige une meilleure planification.

Ma première question est donc la suivante : n'est-ce pas un voeu pieux, à l'heure où certaines régions refusent d'élaborer leur trame verte et bleue, voire se montrent méfiantes à l'égard du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet) lui-même ?

Cette proposition a-t-elle été soutenue par Régions de France lors de vos auditions ? Il est important de savoir si cette proposition fait consensus, car, sur le terrain, nous constatons plutôt un désengagement de certaines collectivités - généralement d'une certaine sensibilité politique - de toute planification de la compensation environnementale.

Ma deuxième question concerne la proposition n^o 19, qui semble relever du bon sens en affirmant que, au moment de la DUP, il faut avoir une idée claire sur l'ensemble des enjeux et donc sur la compensation. Allez-vous jusqu'à suggérer, à ce stade, une forme de dialogue compétitif avec tous les acteurs, notamment environnementaux, pour qu'ils se mettent d'accord en amont sur une solution ? Le plan national de restauration de la nature (PNRN) sera bientôt publié. L'idée est-elle d'essayer de trouver un consensus en amont, au moins avec certains acteurs ? Un chiffrage précis est-il prévu ? Si des financements doivent être actés au moment de la DUP, il faut aussi un chiffrage des coûts de la compensation. Parfois, ces coûts peuvent être extrêmement importants.

M. Marc Séné. - Ma question porte sur les nouvelles exceptions à l'autorisation environnementale. Le rapport recommande d'adapter cette autorisation à certains cas spécifiques afin de sécuriser et d'accélérer la mise en oeuvre des projets. Quel type de projets justifie, d'après vous, cette adaptation et pourquoi ne pas simplifier définitivement le droit existant plutôt que de créer de nouvelles exceptions ?

Comment concilier la nécessité de réduire les délais de décision avec le respect des exigences environnementales et la protection des populations locales et des écosystèmes concernés ?

Enfin, comment accélérer le traitement de certains recours portés par des associations environnementales lorsque le Conseil national de la protection de la nature (CNPN), aujourd'hui essentiellement composé d'experts scientifiques, émet un avis favorable à un projet ?

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je souhaitais revenir sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports de notre ancien collègue Philippe Tabarot. Son article 8 permet de déroger au plan de prévention des risques technologiques (PPRT) pour faciliter des projets ferroviaires d'utilité publique, comme l'Étoile ferroviaire lyonnaise - je pense à Saint-Fons. La vallée de la chimie concentre 16 sites Seveso au sud de Lyon, ce qui montre le caractère problématique du secteur.

Je m'interroge sur l'efficacité d'un PPRT, qui repose, à mon sens, sur son intransigeance. Créer une exception pour l'État, n'est-ce pas ouvrir une brèche ? Si l'État obtient des dérogations, prévoira-t-il des budgets spécifiques pour protéger les riverains et les usagers que le PPRT, par défaut, ne protège plus ?

En cas d'accident, tous les échanges du nord de la France au sud de l'Europe seraient bloqués, aussi bien pour le transport ferroviaire, le transport routier sur l'A7, mais aussi la navigation sur le Rhône. Juste avant Noël, un accident, dans un laboratoire sur un site d'expérimentation, a eu lieu ; il a fallu confiner les 20 000 habitants de Saint-Fons et nous avons eu à déplorer deux morts et quatre blessés. Imaginez que cela se produise non plus dans un laboratoire, mais sur le site de production !

Si un jour un accident ferroviaire survient dans cette zone dérogatoire, qui sera responsable ? La SNCF ? Les usines riveraines ? L'État ? Il me semble qu'il y a un flou juridique. Qui est chargé de lever ce flou en matière de la responsabilité pénale ?

M. Yannick Jadot. - Nous sommes heureux de savoir qu'il y a un Haut-commissariat au Plan qui travaille. Nous n'y étions pas habitués. Depuis huit mois, beaucoup de rapports ont été produits, ce qui nous permet de dépasser certaines postures. Lors des élections municipales, la fragmentation politique de nos territoires a été très forte. Il me paraît essentiel de nous doter de nouveaux outils pour structurer le territoire, sans toutefois faire de la mauvaise nostalgie et réclamer une nouvelle Datar. Toute poche de vide est dramatique du point de vue politique.

Je suis surpris que la question des infrastructures industrielles ne figure pas dans ce débat. Souveraineté et développement industriels ne se résument pas à l'installation d'une usine de batteries. Disposer d'une véritable industrie sidérurgique ou d'usines de silicium est tout aussi crucial. Il faut s'intéresser à toute la chaîne des infrastructures industrielles pour construire notre souveraineté et aménager les territoires.

J'en viens aux financements et aux DUP. Prenons l'exemple des réacteurs pressurisés européens nouveau modèle, dit EPR2. Des DUP ont déjà été publiées pour les raccordements de lignes, par exemple à Penly, et EDF va demander la sienne pour les EPR2. Or, nous ne savons pas encore exactement ce qu'est un EPR2 ; ce n'est pas être antinucléaire que de rappeler qu'EDF reconnaît ne pas avoir totalement finalisé son projet. De plus, sur le financement, le flou règne.

Ma question est donc la suivante : qui est le juge de paix sur la validité du plan de financement rattaché à la DUP ? Devons-nous nous contenter des promesses du porteur de projet ? Le cas échéant, un rapport de la Cour des comptes est-il déterminant ? En somme, qui décide si le plan de financement est sérieux et crédible, sachant qu'en matière d'infrastructures les dépassements sont plus que courants ?

M. Philippe Grosvalet. - Je me souviens d'un grand projet d'aéroport dans notre pays... Il ne s'agit pas de raviver les tensions, mais de se servir de cette expérience utile.

Nous n'avons pas tous la même définition de ce qu'est un grand projet. À la lumière de ce rapport, pouvez-vous nous dire les projets qui entreraient dans cette définition en précisant les critères : nature, gouvernance, volume, durée, distinction entre l'intérêt national, voire international, et l'intérêt plus local.

Je rappelle que le projet de Notre-Dame-des-Landes, souvent catégorisé comme un projet local, était d'abord un projet à maîtrise d'ouvrage d'État, issu d'une vision globale du trafic aéroportuaire sur l'ensemble du territoire national.

Nous pourrions imaginer prendre pour critères la durée du débat public, en nous inspirant de la CNDP. Je me souviens m'être opposé à deux présidents de région et à deux préfets, en refusant un débat public sur les infrastructures ferroviaires de Bretagne. J'avais utilisé cette expression, alors que nous étions dans le vif de l'opposition à Notre-Dame-des-Landes : « Ceux qui manifesteront demain contre ce projet ne sont pas encore nés. » Ce que l'on reprochait à ce projet, c'était avant tout de durer plus de quarante ans.

Autrefois, il fallait une dizaine d'années pour construire des routes. Aujourd'hui, il en faut plus de vingt. Les changements de gouvernance, politiques, réglementaires, législatifs et technologiques montrent à l'évidence qu'il faut, sur des projets d'envergure, aller plus loin que ce que vous proposez.

M. Daniel Gremillet. - En matière énergétique, tout s'accélère, entre autres au niveau communautaire, notamment avec le paquet Réseaux, lequel concerne l'ensemble des énergies - électricité, gaz, hydrogène. Le débat sur notre souveraineté et notre avenir énergétiques est absolument stratégique.

Une loi de programmation énergétique était prévue ; elle n'a jamais vu le jour. Le Sénat s'est hasardé à élaborer un texte qui a été voté à deux reprises. Examiné une seule fois à l'Assemblée nationale, il n'a pas continué son chemin.

Je partage votre analyse et je suis heureux que la France ait à nouveau une vision à long terme. C'est ainsi que nous serons capables de dépasser le chaos politique du moment, de construire et d'apporter des réponses stratégiques. Il faut que le Parlement s'engage et donne une solidité à cette démarche. Il faut surtout que la France retrouve une place dans les négociations, notamment pour le paquet Réseaux. En ayant une vision énergétique, en fonction de notre capacité à décarboner nos activités, nous dessinerons notre potentiel économique futur. Ce point me semble essentiel. Sinon, tout ce que nous faisons risque l'effacement. Il nous faut un cap.

M. Serge Mérillou. - Je reprends la question de Philippe Grosvalet : quelle est la définition des grands projets d'infrastructures ? Est-ce le coût du projet ? Est-ce la gouvernance ? Sur ce point, nous avons besoin de précisions.

La vie dans les territoires est faite aussi de projets que l'on ne qualifie peut-être pas de très grands, mais qui ont une importance vitale pour nos territoires en matière de sécurité, de développement économique et de respect de l'environnement. Nous avons besoin de simplifier et de faciliter la réalisation de ces petits projets, car c'est là qu'est la vie de nos territoires. Dans les zones souvent rurales, des colères naissent, car des projets décidés localement par des départements, des régions ou de grandes communautés d'agglomération ne peuvent voir le jour. J'attends donc que les petits projets - ils sont pour nous des projets vitaux de développement - puissent bénéficier de ces procédures de simplification. Je pense au projet de Beynac, où l'on continue de passer à l'aplomb d'une falaise qui risque de s'effondrer à tout moment. C'est tout le développement économique d'une région qui est en jeu.

M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Nous rabâchons le mot « simplification » sans cesse et le mettons à toutes les sauces, et, chaque après-midi, nous ne faisons que complexifier ce que nous avons essayé de simplifier le matin... Bref, nous ne sommes pas sortis de l'auberge.

Mme Marie-Lise Housseau. - Le chantier de l'A69, que vous avez longuement évoqué, a démarré en 1994 et va peut-être se terminer, heureusement, en octobre 2026. Cela aura duré trente ans. Combien de temps la mise en place des préconisations du préfet Cadot aurait-elle fait gagner à ce chantier, sur l'ensemble de la procédure ?

Si l'on ne définit pas un peu mieux ce qu'est la RIIPM, il y aura toujours des recours. Il faut prendre en compte le fait qu'un projet soit soutenu par une majorité d'élus et d'habitants ; il faut des critères objectifs, afin d'éviter que des associations environnementales venues de France ou d'Europe ne s'attaquent à un projet.

M. Clément Beaune. - Concernant les trames vertes et bleues, je ne peux vous dire quelle est la position de Régions de France, n'ayant pas assisté à leur audition par le préfet Cadot.

Je précise que nous n'avons pas demandé un accord unanime sur les propositions du rapport à tous ceux qui ont été auditionnés ou qui ont participé au groupe de travail. Par exemple, de grands opérateurs publics, ferroviaires comme routiers, jugent risquée la proposition sur le contentieux. Ils estiment que si le délai de dix mois est une bonne chose pour le porteur de projet, la suspension des travaux pose problème. Pour ma part, je trouve cette proposition équilibrée. Le rapport n'est donc pas la somme des positions des uns et des autres, ce qui aurait été impossible, mais le fruit d'un travail de concertation.

Concernant les propositions n^os 18 à 22 sur la compensation, il me semble qu'un consensus assez large existait sur le fait que l'approche par l'offre était meilleure que l'approche par la demande. Il s'agit notamment d'identifier les fameux sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation (SNCRR). Si seuls trois d'entre eux sont aujourd'hui labellisés, c'est néanmoins une bonne approche, qui permet de définir des projets de compensation environnementale de qualité, labellisés et expertisés non pas par le porteur de projet lui-même, mais par les services de l'État, ce qui est gage d'une meilleure qualité environnementale. Ainsi, nous anticipons l'étape de la compensation et en améliorons la qualité. Sur ce point, il ne me semble pas qu'il y ait eu d'opposition très marquée de la part de Régions de France ou des autres participants.

Monsieur le sénateur Séné, l'idée qui sous-tend l'immense majorité de nos propositions porte non pas sur un secteur - énergétique ou industriel -, mais sur les grands projets ou les infrastructures en général. Il me semble qu'il faut éviter de multiplier les régimes sectoriels. Nous proposons une boîte à outils, applicable à tous les grands projets plutôt qu'à une seule catégorie - énergie, transport, industrie, etc. Il y aura ensuite une marge de manoeuvre et de décision politique. La multiplication des régimes - industrie verte, énergies renouvelables -, même si elle part de bonnes intentions, a recréé de la complexité. Comme vous le disiez, monsieur le président Longeot, les lois de simplification deviennent souvent des lois de complexification.

Il y a une catégorie de projets pour laquelle le rapport indique qu'il faut des allégements particuliers : les opérations d'entretien de l'existant. Pour être fidèles à nos objectifs, la bonne manière de procéder est d'entretenir ce qui existe déjà. La France dispose d'infrastructures de grande qualité, mais nous avons, par exemple, le réseau ferroviaire le plus vieux d'Europe.

La question des ponts est aussi centrale. L'Institut Terram a réalisé une enquête très intéressante sur les préoccupations des Français en matière d'infrastructures : spontanément, le premier sujet qu'ils mentionnent, ce sont les ponts et les ouvrages d'art.

Notre rapport n'est pas sectoriel. Nous ne nous sommes pas concentrés sur les projets industriels. Dans nos exemples, nous avons plutôt choisi des projets de transport et d'énergie. Les projets industriels sont néanmoins concernés, notamment quand nous évoquons la CNDP et la question des seuils, qui s'appliquent aussi à ce type de projets.

Ensuite, la loi Industrie verte étant récente, l'idée préconisée par le préfet Michel Cadot dans le rapport est d'évaluer cette loi pour voir s'il faut y intégrer les recommandations de droit commun au secteur industriel ou ajuster, le cas échéant, certaines dispositions.

Concernant le CNPN, votre préoccupation semble être que l'avis favorable d'experts à un projet pourrait bloquer le contentieux. Le CNPN a été auditionné dans le cadre de ce travail, mais nous ne nous sommes pas penchés sur sa composition, qui dépasse le cadre du rapport. Il ne me semble pas qu'un avis favorable ait empêché à chaque fois des décisions de rejet ou des contentieux. Les ONG qui ont participé au groupe de travail n'ont pas mentionné le fait que le CNPN se montrerait trop favorable aux projets. Je concède que nous n'avons pas beaucoup expertisé cette question de la composition du CNPN.

Concernant les PPRT, le rapport ne propose pas de régime dérogatoire pour l'État. De manière générale, le rapport Cadot ne revient sur aucune des exigences environnementales. C'est là l'originalité de ce rapport. Certains estiment qu'il faudrait revoir des directives ou des normes environnementales, mais ce n'est pas notre parti pris. Nous nous sommes posé la question suivante : à un niveau d'exigence environnementale et de participation du public donné, peut-on aller plus vite et apporter plus de sécurité juridique ? Je crois que ce pari est réussi. Il n'y a donc pas d'allégement du régime environnemental, que ce soit pour les autorisations Seveso ou la prise en compte des risques industriels, a fortiori si l'État est porteur de projet.

Nous n'avons pas étudié la question de la responsabilité pénale ; il y a peu de propositions d'évolution du droit en la matière.

Nous ne nous sommes pas penchés particulièrement sur le sujet des EPR2. Savoir s'il y avait le bon niveau de financement ou d'expertise est un autre débat. Nous avons dit que, au niveau de la DUP, y compris pour un projet aussi massif, il fallait être clair et transparent sur le financement.

Les implications de ce protocole de financement méritent évidemment des précisions. L'idée est de rendre le protocole de financement obligatoire : les documents doivent matériellement exister au moment de la DUP et être joints au dossier d'enquête publique. Deux approches sont possibles : soit l'on est très précis sur le niveau de détail exigé pour ce protocole, ce qui implique un risque de contentieux, soit on rend l'existence du protocole obligatoire et son absence sanctionnable, mais en laissant une certaine liberté pour ce qui concerne le niveau de précision.

En créant une nouvelle norme, on donne un pouvoir d'interprétation au juge. Si nous fixons un niveau de précision, le juge pourra estimer que le protocole de financement n'est pas assez précis et que l'obligation n'a pas été respectée. C'est un risque, mais l'idée est bonne d'imposer aux parties prenantes, dont l'État, d'indiquer les engagements financiers. La rédaction devra néanmoins rester assez ouverte, car ce protocole ne peut constituer le bouclage financier du projet.

Certains ont parlé de la Datar. Nous manquons depuis longtemps d'une ambition d'aménagement du territoire. Je suis heureux de voir que l'aménagement du territoire est revenu dans les compétences ministérielles depuis deux ou trois gouvernements. Fondamentalement, cela fait assez longtemps que nous n'avons pas eu un grand projet structurant d'aménagement du territoire ou un fil conducteur. Le plan Freycinet fut notre fil conducteur quasiment jusqu'en 1945. La Datar, au début des années 1960, dans le cadre du plan, a produit quelques grandes notions, essentiellement celle des métropoles d'équilibre. Dans la continuité de l'ouvrage intitulé Paris et le désert français, il s'agissait de rééquilibrer les choses, d'où le TGV, la décentralisation, les villes nouvelles, etc. Cependant, depuis le début des années 1980, nous n'avons plus beaucoup de fils conducteurs et de concepts clés d'aménagement du territoire.

La question n'est pas tant de savoir si nous avons une direction qui s'appelle Datar ou autre, mais si nous avons un fil conducteur et s'il revient à l'État de faire de l'aménagement du territoire. Pour ma part, j'estime que c'est son rôle. La décentralisation fut un prétexte pour ne plus s'en occuper. Or, les collectivités sont les plus demandeuses de ce fil conducteur. Cela ne veut pas dire que l'État va venir s'immiscer dans le financement de chaque projet local, mais il pourra fixer des priorités - un mode de transport particulier, le désenclavement des périphéries à 50 ou 80 kilomètres des centres-villes, la réalisation de certains barreaux ferroviaires manquants. Nous ne faisons plus ces grands choix. À nous de proposer quelques options en la matière, ce qui est l'objectif du rapport Lalande.

Sur la question clé de la définition des grands projets, le rapport Cadot ne tranche pas. Plusieurs définitions s'approchent de cette notion : il y en a une dans la loi Industrie verte, ou encore les projets d'envergure nationale ou européenne (Pene). Celle qui nous paraissait pertinente, et qui a été utilisée à plusieurs reprises dans le rapport, est liée aux seuils de la CNDP : les projets soumis à une saisine obligatoire de la CNDP pourraient être considérés comme de grands projets. Cela serait cohérent, car leur importance justifie un débat public abouti, et ils pourraient bénéficier de certaines des réformes proposées.

Le rapport ne dit pas du tout qu'un grand projet est grand par son financement ou par l'intérêt qu'on lui porte à Paris. Notre vision reste cependant un peu classique : oui, quelques grands projets méritent un financement, un pilotage, une gouvernance particulière, et peut-être certaines dérogations aux procédures actuelles en matière de concertation ou d'autorisation environnementale. Cela ne signifie pas que les autres projets ne sont pas importants ni que certaines de ces mesures ne peuvent pas s'appliquer à des projets de plus petite taille.

Nous avons évoqué la déviation de Beynac, que je connais bien. Un projet de taille plus modeste peut être très structurant, et son retard très déstructurant pour tout un territoire. J'en ai parfaitement conscience, mais c'est un autre sujet.

Pour être honnête, en saisissant le préfet Cadot, je me suis demandé s'il ne fallait pas lui donner comme ligne directrice de mettre de côté les très grands projets, qui sont compliqués, mais pour lesquels l'ingénierie existe, pour lesquels les porteurs de projets sont de grandes entreprises, pour lesquels l'État est mieux équipé, et de prévoir une simplification plus large pour les plus petits projets. Ce n'est pas l'objet du rapport, mais c'est un travail que nous pourrions mener s'il suscite l'intérêt du Sénat.

Des seuils existent déjà : un plus petit projet n'est pas soumis à la consultation de la CNDP. Il existe déjà des allégements. Heureusement, nous ne traitons pas une déviation locale comme un grand aéroport ou une grande autoroute. Cependant, peut-être pouvons-nous aller plus loin, en proposant des simplifications transversales pour des projets de plus petite taille, mais très importants et stratégiques pour un territoire, selon un échelon départemental ou régional. Ce sujet mérite réflexion.

En matière énergétique nous manquons d'une vision d'ensemble. Nous sommes capables de simplifier : voyez les exemples des jeux Olympiques et Paralympiques et de Notre-Dame-de-Paris. Tout s'est passé dans un certain ordre. Nous n'avons pas pu reconstruire Notre-Dame-de-Paris rapidement parce que le Parlement avait voté une loi sur les cathédrales ; c'est parce qu'il y avait un objectif national, prioritaire et consensuel de reconstruire vite que nous avons pu ensuite adapter les outils législatifs. De même, c'est parce que nous avions un grand projet national assez consensuel, les jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, que nous avons pu simplifier.

C'est dans ce sens que vont les choses. Demain, si nous avons une grande ambition d'aménagement du territoire - par exemple reconstruire tant de petites lignes ferroviaires -, il sera plus facile d'avoir un débat au Sénat, à l'Assemblée nationale et dans le grand public pour adapter la réglementation et la législation. Or, souvent, nous avons pris le problème à l'envers, en cherchant à simplifier, mais sans objectif précis. Si nous déterminons que quinze projets sont très importants pour la France, nous trouverons plus facilement un consensus pour adapter la législation et la réglementation en conséquence.

Concernant l'A69, nous n'avons pas appliqué le rapport Cadot a posteriori à ce projet. Ma conviction est qu'un certain nombre de ces mesures auraient permis de gagner du temps et de la sérénité, notamment celles sur le régime contentieux particulier, qui se serait à l'évidence appliqué à une autoroute comme l'A69. L'équilibre proposé, avec une seule juridiction et un délai encadré de dix mois, est pertinent. Certes, les travaux sont suspendus, mais si le jugement est rendu en dix mois, ce n'est finalement pas très grave. Cela aurait permis de gagner du temps.

L'autorisation environnementale a été délivrée au printemps 2023, puis annulée en 2025. L'une des raisons de sa contestation est le temps trop long écoulé entre la DUP et cette autorisation. Le contexte avait changé. Plus ce temps est long, plus le risque d'annulation est grand.

Je reprendrai l'exemple du grand aéroport de l'Ouest, puisque c'est maintenant la modernisation de l'aéroport de Nantes qui est engagée. Si nous avons dû relancer l'appel d'offres, c'est aussi parce que trop de temps s'était écoulé depuis la DUP, que la mémoire s'est perdue, que les procédures se sont enlisées et que des erreurs de procédure ont été commises. Je le regrette et m'en suis expliqué à plusieurs reprises devant les élus locaux au nom de l'État.

Je ne dis pas que ce rapport résout tout. Cependant, tout ce qui est proposé ici - plus de planification, un meilleur financement, un rapprochement entre la DUP et l'autorisation environnementale et un régime contentieux simplifié pour les grands projets stratégiques d'intérêt national - aurait permis, pour un certain nombre de projets, moins de tensions et plus de rapidité.

M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Je retiendrai un certain nombre de points. Ce n'est pas le tout de lancer une DUP, il faut aussi des financements. Ensuite, si nous réduisons les délais et la longueur des procédures, nous éviterons, je l'espère, les difficultés constatées pour certains projets, que l'on soit pour ou contre le projet. Il est dommage d'arrêter un projet quand il est réalisé ou de le commencer en sachant qu'il finira par être annulé.

Monsieur le Haut-commissaire, je vous remercie pour la présentation de ce rapport.

M. Clément Beaune. - Je précise que neuf propositions du rapport sont d'ordre législatif. N'hésitez pas à les intégrer dans les textes à venir si elles vous paraissent pertinentes. Ces propositions sont à la disposition du Gouvernement pour la partie réglementaire, et du Parlement pour la partie législative. J'espère qu'elles pourront être utiles.

M. Jean-François Longeot, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Pour la partie législative, je fais confiance à Didier Mandelli, rapporteur sur le projet de loi-cadre relatif au développement des transports que nous examinerons dans les prochaines semaines.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 50.

- Présidence de Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 40.

Projet de loi portant habilitation de l'assemblée de Martinique à fixer elle-même des règles applicables sur son territoire en application de l'article 73 de la Constitution en matière d'énergie, d'eau et d'assainissement - Examen du rapport pour avis

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous examinons ce matin le rapport pour avis de notre collègue Patrick Chauvet sur le projet de loi portant habilitation de l'assemblée de Martinique à fixer elle-même des règles applicables sur son territoire en application de l'article 73 de la Constitution en matière d'énergie, d'eau et d'assainissement. Je remercie le rapporteur d'avoir travaillé dans des délais contraints.

M. Patrick Chauvet, rapporteur pour avis. - Notre commission s'est saisie pour avis de l'article 1^er du projet de loi portant habilitation de l'assemblée de Martinique à fixer elle-même des règles applicables sur son territoire en application de l'article 73 de la Constitution en matière d'énergie, d'eau et d'assainissement. Cet article touche à l'un des domaines de compétences de notre commission, à savoir l'énergie. En effet, l'habilitation sollicitée par l'assemblée de Martinique concernera notamment la réglementation thermique des bâtiments, le développement des énergies renouvelables et la maîtrise de la demande en énergie.

Avant de vous présenter les enjeux de la prochaine habilitation et les raisons ayant présidé à cette demande, je souhaiterais dresser un bilan synthétique de l'habilitation précédente et vous donner quelques éléments de contexte sur la situation énergétique de l'île.

La collectivité territoriale de Martinique a obtenu une première habilitation en 2011, renouvelée en 2016, qui a expiré en 2021 à l'occasion du renouvellement de l'assemblée de Martinique, son assemblée délibérante. Cette demande était mue par la volonté de préserver les terres agricoles du photovoltaïsme et de développer une réglementation thermique.

En matière de développement de l'énergie solaire, deux délibérations ont été prises le 17 mai 2013.

La première tendait à encadrer l'installation de centrales photovoltaïques au sol. Aujourd'hui, ces installations sont interdites en zones A (agricoles) ainsi que dans certaines zones N (naturelles), et leur emprise au sol doit être inférieure à 4 hectares. Résultat, les trois derniers appels d'offres lancés par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) ont permis de désigner treize lauréats en Guadeloupe pour une puissance totale de 48,3 mégawatts, contre seulement six lauréats en Martinique pour une puissance totale de 20,1 mégawatts.

La seconde délibération visait à créer une commission photovoltaïque composée de représentants des collectivités locales, de l'État, des institutionnels et des professionnels. Cette commission, qui avait pour vocation d'analyser des projets pour le compte du conseil régional, ne s'est toutefois jamais réunie.

En matière de réglementation thermique, la collectivité territoriale de Martinique s'est dotée, en 2013, de son propre corpus, principalement applicable aux constructions neuves, composé de la réglementation thermique martiniquaise et du diagnostic de performance énergétique martiniquais.

Or cette réglementation thermique n'a pas été mise à jour depuis son entrée en vigueur. Dès lors, elle n'est plus en conformité avec le droit de l'Union européenne, et de nombreux acteurs de terrain ont mis en lumière un écart significatif entre la conformité réglementaire et le confort thermique réel, notamment la nuit, ce qui conduit à un recours massif à la climatisation - une solution à la fois énergivore et polluante, qui est la première responsable des pointes de consommation.

J'en viens à présent à la situation énergétique de l'île.

La Martinique est une zone non interconnectée (ZNI), puisque le territoire n'est pas connecté au réseau d'électricité continental. L'île est donc soumise à de fortes contraintes pour son mix énergétique, son approvisionnement en électricité et la gestion de son réseau.

En Martinique, la part des énergies renouvelables dans la production d'électricité a sensiblement crû entre 2017 et 2019, passant de 6 % à plus de 24 %. Cependant, le mix électrique reste largement composé d'énergies carbonées, qui produisent les trois quarts de l'électricité locale, grâce essentiellement aux deux centrales diesel installées sur le territoire.

En tant que ZNI, la Martinique bénéficie de la péréquation tarifaire, qui permet aux consommateurs martiniquais de payer leur électricité au même tarif que les consommateurs situés en métropole continentale. Les surcoûts structurels, c'est-à-dire la différence entre les coûts de production et les recettes tarifaires perçues par les fournisseurs, sont compensés par l'État, au travers des charges de service public de l'énergie (CSPE).

Le coût de production de l'électricité y est plus élevé que dans l'Hexagone, sous l'effet conjugué d'une forte dépendance à l'importation de combustibles fossiles et de l'absence d'économies d'échelle due au faible dimensionnement des moyens de production et du réseau. Ainsi, en Martinique, le coût de production du mégawattheure d'électricité s'élevait, en 2023, à 360 euros, alors que le coût de production moyen dans les ZNI s'établissait à 347 euros. À titre de comparaison, la CRE évalue le coût de production du mégawattheure par le parc nucléaire d'EDF à 60 euros.

Les CSPE, évaluées chaque année par la CRE, se sont élevées, en 2025, à 3,1 milliards d'euros pour l'ensemble des zones non interconnectées, dont 405 millions d'euros pour la Martinique. Ce coût est fortement corrélé à celui du fioul.

Par comparaison avec la Guadeloupe, la Guyane et La Réunion, la Martinique possédait, en 2022, à la fois le plus faible taux d'énergies renouvelables dans la production électrique, la consommation électrique par habitant et le taux de dépendance aux énergies importées les plus élevés.

Comme toutes les ZNI, la Martinique fait l'objet d'une programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) distincte, élaborée par le Gouvernement et les autorités locales. Ce document constitue l'outil de pilotage de la politique énergétique.

Les objectifs fixés par la PPE 2018-2023 étaient, à la fin de la période, loin d'être atteints. En effet, la part d'énergies renouvelables dans le mix électrique était de 26,3 % en 2023, alors que l'objectif était de 55,6 %. Par conséquent, le président de la collectivité aurait pu demander à l'autorité administrative d'organiser un appel d'offres pour les filières d'énergies renouvelables concernées, mais cette disposition n'a jamais été mise en oeuvre.

La collectivité territoriale de Martinique n'a pas l'intention de développer la filière éolienne terrestre et envisage toujours de limiter l'installation des panneaux photovoltaïques au sol. Elle souhaite en revanche développer l'éolien en mer, dont les coûts sont plus importants que l'éolien terrestre. La prise en charge de ce type de projet par les CSPE est néanmoins subordonnée à la publication de la prochaine PPE et aux conclusions des études de faisabilité technico-économiques.

La Martinique tirerait ainsi avantage de son climat, soumis aux alizés, ces vents d'est qui soufflent de façon régulière pendant la saison sèche, c'est-à-dire de janvier à avril.

Au regard de ces éléments, je considère que la proposition du Gouvernement, qui vise à conditionner le renouvellement de l'habilitation à la recherche d'une diminution de l'impact sur les CSPE, est pertinente et justifiée. Cette limitation, prévue à l'article 1^er du projet de loi, évitera, d'une part, que des projets coûteux pour l'État, qui n'auraient pas recueilli son assentiment, puissent voir le jour et, d'autre part, qu'une situation d'iniquité entre les territoires puisse naître d'un soutien plus généreux accordé par la collectivité martiniquaise ou d'une adaptation des tarifs réglementés de vente de l'électricité.

Par ailleurs, il est proposé d'étendre le périmètre de la prochaine habilitation à la mobilité électrique afin de mieux prendre en compte les spécificités et les demandes martiniquaises relatives au volume et à la répartition des bornes de recharge sur le territoire, ou encore aux enjeux liés à la charge rapide des véhicules, au regard notamment de l'intermittence de la production d'électricité.

Guillaume Chevrollier, rapporteur pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, et moi-même avons auditionné Serge Letchimy, président du conseil exécutif de la collectivité territoriale de Martinique, afin de connaître ses ambitions en prévision de la prochaine habilitation.

Celle-ci permettra à la collectivité territoriale de définir un cadre normatif adapté à ses spécificités, mais aussi de se fixer des objectifs en matière énergétique.

Néanmoins, la définition d'une nouvelle PPE pour la Martinique est un sujet de premier ordre. Le président Letchimy regrette le retard pris par le Gouvernement en la matière, car l'absence de programmation fige plusieurs chantiers jugés importants.

La maîtrise de la demande en énergie est le premier d'entre eux. Dans ce domaine, l'exécutif local se félicite des résultats encourageants qu'il a déjà obtenus, mais des marges de progrès demeurent.

Le deuxième chantier est celui de la décarbonation des moyens de production électrique. Un projet de conversion au bioliquide de la centrale diesel de Bellefontaine était notamment envisagé, mais l'État a décidé de le reporter à 2033.

Le troisième chantier concerne le développement des énergies renouvelables ; c'est le plus important puisqu'il vise à offrir une plus grande autonomie énergétique à l'île. La collectivité territoriale de Martinique souhaite encourager l'éolien en mer, mais à une distance très importante des côtes - plus de 80 kilomètres -, ce qui risque de compromettre la faisabilité économique de l'opération. En outre, la Martinique s'intéresse aux gisements de géothermie, à la fois marine et terrestre ; deux permis d'exploration ont été délivrés à cette fin.

Pour conclure, j'estime que le champ de l'habilitation, tel que défini par le Gouvernement, est bien délimité, dans la mesure où il exclut toute disposition ayant une incidence sur les charges de service public prises en compte dans le calcul de la péréquation tarifaire. Ainsi, l'assemblée de Martinique ne pourra pas prendre de mesures ayant pour effet d'augmenter les charges de service public de l'énergie, qui pèseraient sur les finances de l'État.

Cette habilitation permettra à la collectivité territoriale de Martinique, d'une part, de proposer ses propres trajectoires pour atteindre ses objectifs de transition énergétique - d'où l'importance de conditionner l'habilitation à la recherche d'une réduction des CSPE -, et d'autre part, d'engager la révision de sa réglementation thermique afin de répondre aux exigences européennes et de limiter le recours à la climatisation.

En conséquence, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de l'article 1^er du projet de loi.

Le rapporteur de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable partage cette analyse et propose également une adoption de l'article 1^er ainsi que de l'ensemble du projet de loi, sous réserve de l'adoption d'amendements rédactionnels. Les positions de nos deux commissions sont donc alignées.

M. Franck Montaugé. - Merci pour ce rapport.

Je m'interroge sur la capacité de la Martinique à diversifier sa production énergétique ; l'État, lui, n'a pas agi à la hauteur des besoins du territoire - pour des raisons qui mériteraient d'être explicitées.

J'espère que cette habilitation permettra à la Martinique d'avancer dans ce domaine.

M. Yannick Jadot. - Je remercie moi aussi le rapporteur pour son travail.

L'augmentation du prix des produits pétroliers touchera le monde entier. Mais elle percute encore davantage le pouvoir d'achat de nos outre-mer. Dès lors, toutes les tentatives visant à favoriser l'électrification des usages sont bienvenues, alors que le potentiel de développement des énergies renouvelables y est très important. Qu'il est triste d'assister au ballet des tankers accostant dans ces territoires pour satisfaire leurs besoins énergétiques !

M. Patrick Chauvet, rapporteur pour avis. - Vos remarques - de même que la position de l'État - sont légitimes.

Je tiens à rappeler que ces territoires sont en grande difficulté, tant pour la production d'énergie qu'au niveau de l'état des réseaux. Les deux problématiques sont liées, sans parler de la question de l'eau - mais ce n'est pas le sujet de l'article 1^er.

La commission émet un avis favorable à l'adoption du projet de loi.

Le texte sera examiné en séance le mardi 31 mars prochain.

Proposition de loi visant à soutenir et valoriser les commerces de proximité - Examen des amendements de séance

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en venons à l'examen des amendements de séance à la proposition de loi visant à soutenir et à valoriser les commerces de proximité.

M. Guislain Cambier, rapporteur. - Notre commission avait rejeté ce texte le 25 février dernier. Grâce à la sagesse du Sénat, nous pouvons cet après-midi nous diriger vers un texte de compromis.

Notre collègue Audrey Linkenheld, avec laquelle j'ai échangé de manière approfondie, est ainsi l'auteure, avec son groupe, de plusieurs amendements déposés dans une logique constructive ; en dépit de nos divergences d'analyse, nous pourrions donc, en séance, adopter un texte plus consensuel, en en retenant plusieurs.

Je reste très réservé sur la démarche d'encadrement des loyers, mais deux amendements de Mme Linkenheld modifient le dispositif initial prévu en la matière par l'article 1^er : l'amendement n°  1 rectifié permet ainsi aux communes de créer des observatoires des loyers commerciaux et demande aux préfets de publier à titre indicatif des loyers de référence ; l'amendement n°  2 confère un caractère purement expérimental à l'encadrement des loyers commerciaux.

C'est pourquoi je souhaite m'en remettre à la sagesse du Sénat sur ces dispositions, car la liberté d'initiative locale et d'expérimentation est dans l'ADN de notre assemblée et des élus locaux et je sais que plusieurs associations soutiennent cette démarche. Pourquoi en effet empêcher ceux qui le souhaitent de tenter l'expérience pour une durée limitée ?

Je m'en remettrai aussi à la sagesse du Sénat concernant l'amendement n°  5, lequel reprend un dispositif prévu à l'article 24 du projet de loi de simplification de la vie économique ayant fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire (CMP) : il s'agit d'encadrer la variation de l'indice des loyers commerciaux.

Si je partage l'objectif poursuivi, il peut sembler baroque de voter à nouveau un texte que nous avons déjà adopté et qui a effectué tout son parcours législatif, hormis la lecture des conclusions de la CMP... Cela dit, l'adoption définitive du projet de loi de simplification de la vie économique est incertaine. Il en va de même pour une autre disposition prévue par la proposition de loi visant à encadrer l'implantation des centres de données sur le territoire français. Dès lors, je comprends que l'on souhaite sauver opportunément certaines dispositions.

Enfin, je reste défavorable aux deux derniers amendements : l'amendement n°  3, qui prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport d'évaluation des dispositions relatives à l'évolution des loyers commerciaux ; et l'amendement n°  4 qui vise à réécrire l'article 2 du texte pour limiter à la moitié de son montant la part de la taxe foncière que le bailleur peut mettre à la charge du locataire dans le cadre d'un bail commercial.

Je rappelle pourquoi nous nous étions opposés à l'article 2 qui prévoyait une taxe foncière à la charge exclusive du bailleur : cela conduirait à un transfert de charges au détriment des bailleurs, qui pourrait remettre en cause leurs politiques d'investissement et engendrer une baisse relative d'attractivité des revenus locatifs. De la même manière, je vous propose d'émettre un avis défavorable à cet amendement.

M. Serge Mérillou. - Ces amendements ont pour objectif de sauver ce texte qui, sinon, passerait à la trappe - nous l'avons bien compris lors de l'examen du rapport, le 25 février dernier.

Le maintien des commerces de proximité est pour nous un enjeu très important ; nous ne pouvons pas nous satisfaire de la situation actuelle. Les amendements que nous avons déposés reposent sur le principe du volontariat : ils permettent aux collectivités qui le souhaitent d'intervenir dans ce domaine.

M. Daniel Salmon. - Cette proposition de loi aborde la question très intéressante des commerces de proximité, très prégnante pour toutes les collectivités territoriales. Mais ce sujet, très large, mériterait un véritable projet de loi. Cela dit, mieux vaut peu que rien.

Le 25 février dernier, le rapporteur avait estimé que ce texte de rappelait « une vision de l'économie dirigée quasi-soviétique ». Je constate que celui-ci est revenu à une position un peu plus sage. Comme l'a dit Serge Mérillou, ces amendements visent à sauver le texte, dont le contenu initial était déjà minimal. Je qualifierais volontiers le dispositif proposé aujourd'hui de « cosmétique » ; il s'agit d'une petite expérimentation. Pourquoi pas ? Nous les voterons, même si cela ne nous semble pas à la hauteur des enjeux.

M. Philippe Grosvalet. - À mon tour, je salue le rapporteur, qui s'en remet désormais à la sagesse du Sénat. Lors de notre première réunion sur ce texte, je m'étais étonné du ton que celui-ci avait employé. Je salue son travail ainsi que celui des auteurs de la proposition de loi.

Les élections municipales ont été l'occasion d'aborder de nombreux sujets ; celui du commerce occupe une place très importante dans l'animation des communes rurales, mais pas uniquement : toutes les villes moyennes sont concernées également.

Cette proposition de loi nous offre l'occasion d'inscrire cette question à l'ordre du jour des travaux du Sénat. La mission d'information relative à la décommercialisation ne pourra pas aborder tous les thèmes liés à cet enjeu - « Qui trop embrasse mal étreint », disait ma grand-mère. Pourtant, ceux-ci sont très nombreux. C'est un sujet extrêmement pointu, qui va même jusqu'à l'accaparement de certaines cellules commerciales pour des trafics. Je rejoins Daniel Salmon : cela mériterait une approche globale et partagée - dans ce débat, il faut évidemment éviter les postures dogmatiques.

M. Olivier Rietmann. - Malgré les modifications apportées à ce texte, je tiens à vous signaler qu'une grande partie, voire l'intégralité, des organismes s'intéressant au commerce - la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) en tête - reste très opposée à cette proposition de loi, qui ne contient aucune solution susceptible de régler le problème de la diminution du nombre de commerces de proximité. Les carcans proposés ne les intéressent pas.

Chacun est bien sûr libre de son vote ; pour ma part, je continuerai à voter contre ce texte, même si ces amendements sont adoptés en séance publique.

Philippe Grosvalet vient d'évoquer la mission d'information sur la décommercialisation. Il est malvenu de déposer un texte avant de disposer de ses conclusions. En outre, comme il s'agit d'une proposition de loi, nous ne disposons ni d'étude d'impact ni de tests auprès des entreprises ou des commerces concernés. Par conséquent, je ne peux qu'inciter à voter contre ce texte.

M. Guislain Cambier, rapporteur. - Chacun pourra s'exprimer de nouveau lors de l'examen du texte en séance publique cet après-midi. Notre assemblée pourra ainsi trouver le meilleur arrangement possible.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

Proposition de loi visant à encadrer l'implantation des centres de données sur le territoire français - Examen des amendements de séance

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements de séance sur la proposition de loi visant à encadrer l'implantation des centres de données sur le territoire français, déposée par M. David Ros et plusieurs de ses collègues.

M. Patrick Chaize, rapporteur. - Lors de l'examen de la proposition de loi visant à encadrer l'implantation des centres de données sur le territoire français en commission le 25 février dernier, David Ros et moi-même avions convenu de retravailler afin de tenter d'élaborer un texte de compromis. Après de nombreux échanges, nous sommes parvenus à un projet commun.

La participation des élus aux choix d'implantation des centres de données est une préoccupation forte de la proposition de loi.

Ainsi, l'article 1^er prévoit que le schéma de cohérence territoriale (Scot) « peut proposer des orientations stratégiques d'implantation des centres de données prenant en compte les équilibres territoriaux et intégrant les enjeux de transition énergétique, d'attractivité et de consommation d'espace de ces infrastructures ».

Si j'avais déclaré en commission que l'adoption de cet article ne me paraissait pas indispensable et ne justifiait pas, à elle seule, celle de la proposition de loi, je reconnais qu'il a le mérite de rappeler que l'implantation de centres de données doit se faire en étroite concertation avec les élus locaux. C'est pourquoi je vous proposerai de l'adopter en séance.

S'agissant des articles 2 et 3, qui ont trait à la consommation en eau des centres de données ainsi qu'à la réutilisation de leur chaleur fatale, j'ai partagé avec David Ros les éléments transmis par les administrations qui m'ont conduit à considérer les articles 2 et 3 comme étant d'ores et déjà satisfaits. Par conséquent, je vous proposerai de les rejeter en séance.

Pour ce qui concerne l'article 4, j'ai indiqué à l'auteur de la proposition de loi ne pas voir de difficultés à ce qu'un rapport gouvernemental soit diligenté afin d'étudier les initiatives déjà prises pour favoriser les coopérations entre centres de données, universités et organismes de recherche et pour encourager davantage un travail en commun si des insuffisances devaient être constatées au terme de cette étude. Je vous proposerai donc d'adopter son amendement n°  1 rectifié.

De mon côté, j'avais fait part à David Ros du problème posé par les délais d'implantation et de raccordement au système électrique des centres de données qui sont bien plus longs en France que dans d'autres pays européens. L'article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique y apporte une réponse en prévoyant que les centres de données les plus importants peuvent bénéficier du statut de projet d'intérêt national majeur (PINM). Mais, à ce stade, rien ne garantit que ce projet de loi sera définitivement adopté.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter un amendement après l'article 1^er qui vise à reprendre les dispositions relatives aux centres de données prévues par l'article 15 du projet de loi de simplification de la vie économique. Je serai ouvert à son éventuel sous-amendement afin que les élus locaux soient pleinement associés à la mise en place des PINM, comme convenu avec David Ros.

Sous réserve de l'adoption de ces différents amendements, je vous proposerai d'adopter la présente proposition de loi ainsi modifiée.

M. Christian Redon-Sarrazy. - Je vous remercie de votre présentation. Lors de l'examen de la proposition de loi en commission, nous étions proches d'un accord. Depuis, des avancées ont pu être réalisées après des échanges nourris entre le rapporteur et l'auteur de la proposition de loi, mais aussi avec les acteurs économiques du domaine pour aboutir à un compromis qui peut satisfaire, à mon sens, les opérateurs économiques et les élus des territoires concernés par ces implantations.

Actuellement, les centres de données sont répartis en trois ensembles sur un axe nord-sud allant des Hauts-de-France à Marseille. À ce stade, toute une partie du territoire français n'est pas encore concernée, mais devrait l'être, je l'espère, au regard des projets d'implantation. Par conséquent, il est important que les élus locaux soient associés - c'est l'objet de l'article 1^er. Le compromis trouvé dans le cadre d'une « navette » entre porteurs de projets et administrateurs des territoires permet d'avancer vers une forme d'aménagement numérique du territoire au travers des centres de données. Nous nous félicitons de ces avancées et déposerons en séance un sous-amendement qui sera débattu cet après-midi.

Au sujet des articles 2 et 3, nous avons convenu de leur obsolescence, compte tenu du traitement de certains sujets par décret ou d'autres textes.

L'article 4 est intéressant, car il prévoit un rapport visant non pas à dresser des constats, mais à servir d'outil de réflexion et de prospective en associant tous les acteurs concernés - la recherche, le transfert et l'administration des territoires. Un tel rapport nous aidera à y voir plus clair, et j'espère que l'article sera adopté.

M. Philippe Grosvalet. - Hier après-midi, nous recevions le Haut-commissaire à la stratégie et au plan, qui nous a présenté les orientations du rapport portant sur l'accélération et la simplification des grands projets d'infrastructures. Yannick Jadot a d'ailleurs évoqué la nécessité de se préoccuper des infrastructures industrielles, au sein desquelles les centres de données occuperont une place importante. Selon un article de presse paru la semaine dernière, 50 % de la consommation électrique irlandaise est due aux centres de données. Aux États-Unis, leur implantation a eu des conséquences sur le plan foncier. Le modèle français doit donc absolument être original, pour que l'on dispose d'une véritable maîtrise à la fois publique et locale, sans quoi nous risquerions de connaître les mêmes évolutions que dans l'éolien terrestre où des élus sont approchés par des investisseurs privés. Au regard des enjeux économiques - certains Gafam sont prêts à investir dans des centrales nucléaires -, le territoire européen sera immanquablement concerné par ces questions. Par conséquent, il faut absolument se doter d'outils appropriés. Il s'agit d'une première étape, d'autres actions publiques encore plus fortes seront nécessaires.

M. Yannick Jadot. - Notre collègue Grosvalet vient de le dire, les centres de données représentent un enjeu environnemental majeur avec un impact potentiel sur notre système électrique très lourd. Pour notre part, nous regrettons que les questions de l'eau et des effets sur l'environnement aient été mises de côté à l'issue du rapport, de surcroît au regard de la façon dont le sujet de l'article 15 du projet de loi sur la simplification de la vie économique est abordé par le rapporteur.

Nous ne pouvons que souhaiter que les élus locaux soient davantage associés à l'implantation de ce type d'installation. Cependant, nous ratons le coche, alors qu'il s'agit d'un sujet majeur. C'est pourquoi nous ne soutiendrons pas ce texte.

M. Yves Bleunven. - Je souhaitais porter à votre connaissance un échange que le président de la commission spéciale sur le projet de loi de simplification de la vie économique, Rémy Pointereau, le co-rapporteur du texte, Catherine Di Folco, et moi-même avons eu, la semaine dernière, avec les ministres Laurent Panifous et Mathieu Lefèvre pour évoquer la suite de ce projet de loi. Son examen avait été bloqué après la tenue de la commission mixte paritaire, en raison du contexte pré-électoral des élections municipales et du sujet sensible des zones à faibles émissions (ZFE). Le Gouvernement proposerait désormais que la décision en la matière soit laissée aux communes, ce qui avait déjà été proposé avant la tenue des élections municipales. Les ZFE ont grandement fait débat pendant cette période. Par conséquent, le projet de loi de simplification de la vie économique pourrait revenir très rapidement devant notre assemblée.

M. Pierre Cuypers. - Je voudrais vous annoncer une très bonne nouvelle : les centres de données, aujourd'hui ou demain, ne consommeront absolument plus d'eau. En effet, il est possible de plonger un centre de données dans un bac contenant un ester d'oléagineux, non oxydant et non conducteur, issu de l'agriculture et, par conséquent, de ne pas consommer un seul litre d'eau.

M. Yannick Jadot. - Pour combien d'hectares ?

M. Jean-Claude Tissot. - Pour quelle surface ?

M. Pierre Cuypers. - Je dispose de la photographie d'un centre de données expérimental situé à Chartres. Ce modèle est appelé à se développer, notamment en Seine-et-Marne.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je voudrais revenir sur le sujet de l'eau. La loi visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique en France, dite loi Reen, que connaît bien notre collègue Patrick Chaize, comporte des dispositions visant à optimiser l'usage de l'eau dans les centres de données, sur lesquelles nous avions travaillé ensemble. À ma connaissance, de nombreux décrets d'application ne sont pas encore publiés. Monsieur le rapporteur, où en sommes-nous ? Tout a-t-il été régularisé ? Si tel était le cas, nous disposerions d'un cadre législatif déjà optimal.

M. Patrick Chaize, rapporteur. - Monsieur Jadot, les questions environnementales n'ont pas été écartées de ce texte. L'auteur de la proposition de loi a lui-même reconnu que ses propositions étaient en réalité satisfaites par plusieurs textes. Tout d'abord, la loi Reen a intégré un amendement de notre collègue Anne-Catherine Loisier ici présente portant spécifiquement sur les questions de l'eau. Les acteurs du secteur ont d'ailleurs indiqué que la consommation en eau des centres de données était bien moindre en France que dans d'autres pays. En effet, l'énergie étant plus accessible en termes de coûts, l'eau est moins utilisée. Ensuite, un décret reprenant les dispositions sur les énergies fatales de la directive européenne relative à l'efficacité énergétique règle aussi les problèmes soulevés par la proposition de loi de David Ros.

Madame Loisier, tous les décrets d'application de la loi Reen ne sont pas encore pris. À l'occasion des auditions menées dans le cadre de l'examen de la présente proposition de loi, il nous a été annoncé qu'un décret portant sur l'écoconditionnalité devrait paraître très prochainement. Nous suivons la publication de ces décrets. Nous aurions préféré que cela aille un peu plus vite, mais, petit à petit, nous progressons.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Après l'article 1^er

L'amendement n°  2 est adopté.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DE SÉANCE

Article 4

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié.

Proposition de loi visant à clarifier le déploiement de la production d'énergie solaire sur le territoire - Désignation d'un rapporteur

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous devons désigner un rapporteur sur la proposition de loi visant à clarifier le déploiement de la production d'énergie solaire sur le territoire qui devrait être inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat le 29 avril prochain. Nous l'examinerions dans cette hypothèse en commission le 15 avril.

La commission désigne M. Yves Bleunven rapporteur sur la proposition de loi n° 281 (2025-2026) visant à clarifier le déploiement de la production d'énergie solaire sur le territoire, présentée par M. Michel Masset.

Proposition de nomination de M. François Jacq, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président du conseil d'administration du Centre national d'études spatiales - Désignation d'un rapporteur

La commission désigne M. Franck Montaugé rapporteur sur la proposition de nomination, par le Président de la République, de M. François Jacques aux fonctions de président du conseil d'administration du Centre national d'études spatiales, en application de l'article 13 de la Constitution.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous auditionnerons M. Jacq le 8 avril prochain.

La réunion est close à 10 h 25.