COMPTES RENDUS DE LA CS AGENCIFICATION

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 8 h 50.

Audition d'associations d'élus locaux - AMF, Régions de France et AMRF

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons notre programme d'auditions avec une première séquence avec les représentants des associations représentatives d'élus locaux. J'ai ainsi le plaisir d'accueillir M. Charlie Fournier, chargé de mission juridique et suivi du travail parlementaire - ingénierie à l'association des maires ruraux de France (AMRF), M. Éric Schahl, conseiller régional, qui représente l'association des régions de France et M. Guillaume Boudy, maire de Suresnes, représentant de l'association des maires de France.

L'objet de notre commission spéciale est d'examiner la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique déposée par nos collègues du groupe Les Républicains, Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il ne s'agit donc pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais bien de l'étudier ensemble et de vous faire réagir sur un texte qui se veut en être le prolongement.

Cette proposition de loi vise à définir des principes structurants pour mieux articuler l'action de l'État, avec une clause d'extinction automatique pour toute nouvelle agence, une tutelle ministérielle unique ou encore un renforcement du rôle du préfet, notamment du préfet de département. Elle entend aussi rationaliser le paysage institutionnel des opérateurs de l'État avec le transfert aux services déconcentrés de l'État ou à l'Agence de services et de paiement (ASP) des missions des agences régionales de santé (ARS), de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ou encore de l'Agence nationale du sport (ANS) - pour n'en citer que quelques-unes.

En tant qu'élus de terrain, vos regards sur ces dispositions nous sont particulièrement précieux.

Estimez-vous que la répartition des compétences entre les services de l'État et les agences est aujourd'hui suffisamment claire, et disposez-vous, pour chaque politique publique, d'un interlocuteur clairement identifié ?

La désignation du préfet comme délégué territorial des agences intervenant à l'échelle locale vous semblerait-elle de nature à simplifier vos relations avec ces opérateurs et à améliorer la coordination de leurs actions sur le terrain ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions principalement vous entendre aujourd'hui, mais sentez-vous libre d'exprimer tout élément qui vous semblerait utile pour éclairer les travaux de notre commission.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous sommes intéressés par votre ressenti sur les différentes propositions du texte déposé au Sénat. La première partie du texte porte sur la réorganisation de la chaîne de décision et d'interlocuteurs - pour ce qui vous concerne, les collectivités locales et l'État, quelle que soit la forme que celui-ci peut prendre : services déconcentrés, agences ou opérateurs. La deuxième partie concerne des agences plus spécifiques. Je vous propose de nous concentrer d'abord sur la première partie, avant des échanges ciblés sur la deuxième partie et les différentes structures sur lesquelles vous pourriez avoir un avis.

M. Guillaume Boudy, maire de Suresnes, membre du bureau de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF). - À l'AMF, nous partageons la nécessité de revoir le modèle des agences, comme cela est bien expliqué dans le rapport de présentation. Ces agences sont nombreuses ; par conséquent, l'action de l'État a été beaucoup diluée. On a créé des organismes très autonomes, dont certains n'ont pas de représentation locale. Tout cela coûte beaucoup plus cher, d'autant qu'un des objectifs secondaires de leur création était de se donner davantage d'autonomie pour recruter et avoir des moyens plus larges que ceux actuellement octroyés aux services de l'État.

Je comprends bien qu'une durée de vie par défaut de cinq ans pour tout nouvel organisme permette de réaliser un bilan dès ses premières années d'existence, mais cette durée est un peu courte pour juger de son efficacité. Il faudra réfléchir à une durée un peu plus longue, car il est difficile, en cinq ans, de mettre en place un nouvel organisme et de mesurer son efficacité.

En revanche, réaliser une revue des dépenses tous les cinq ans est une assez bonne chose, puisque cela permet de s'assurer que l'argent va au bon endroit et de l'efficience des moyens.

Faut-il une tutelle unique ? Cela renvoie à la place du préfet. Les élus locaux, et les membres de l'AMF en particulier, sont favorables au renforcement du pouvoir des préfets - le fameux couple maire-préfet. Si les maires sont « à portée d'engueulade », le préfet l'est aussi. Cela permet d'avoir un dialogue de confiance - ce qui n'empêche pas des divergences -, un interlocuteur sérieux, et surtout une personne qui puisse arbitrer ou faire évoluer certaines procédures ou décisions prises par l'établissement. Faut-il tutelle unique ou tutelle double dans certains cas ? Certains organismes sont hybrides et peuvent embrasser plusieurs secteurs. Les conseils d'administration de ces organismes, souvent parisiens, sont peuplés de multiples représentants des ministères qui, parfois, ne se coordonnent pas nécessairement en amont pour définir leur position. Comme ils sont très nombreux et que chaque ministère siège dans de très nombreux organismes, ils finissent par envoyer des personnes assez peu armées pour prendre des décisions en conseil d'administration : leur niveau hiérarchique ne leur permet pas d'engager leur tutelle. Par conséquent, resserrer la tutelle pour avoir des gens plus compétents - du moins plus à même d'engager leur ministère - et qui disposent de plus de temps pour assurer cette tutelle, me semble une bonne chose.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je souhaite préciser le sujet de la tutelle. Nous avons constaté que la tutelle de Bercy est présente quasiment partout, et qu'elle devient, de facto, la tutelle principale dès que quatre ou cinq ministères sont en cotutelle. Est-il pertinent de conserver cette tutelle, sachant que tous les établissements sont contrôlés par un contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) ou son équivalent ?

Envisagez-vous des tutelles à parité ou une tutelle principale et, éventuellement, une tutelle secondaire pour des établissements qui seraient à cheval sur une politique publique portée par deux ministères ?

M. Guillaume Boudy. - Le rôle du contrôleur général économique et financier (CGefi) ou du CBCM doit être renforcé. Souvent, ce sont ceux qui connaissent le mieux l'organisme, puisqu'en général, ils se répartissent la responsabilité de trois ou quatre portefeuilles. Certes, comme la direction du budget est officiellement représentée au sein du conseil d'administration, leur rôle est un peu supplétif. Cela pourrait justifier la suppression de la tutelle de Bercy dès lorsqu'elle est représentée par cette personne qui, de plus, a un rôle bien défini de contrôle de l'organisme.

Faut-il ou non une tutelle paritaire ? Soyons pragmatiques. Un principe fondamental doit toujours prévaloir : où est le budget ? S'il relève, à titre principal, d'un ministère plutôt que d'un autre, il n'est pas illogique que le ministre qui défend la mission et le directeur d'administration centrale responsable du programme qui porte cet établissement soient leaders en la matière. C'est une responsabilité logique, en particulier vis-à-vis du Parlement.

Nous comprenons l'enjeu de l'article 4 de la proposition de loi, qui prévoit l'adoption du budget des organismes après la promulgation de la loi de finances. Lorsque le budget de l'État est promulgué au 31 décembre, il est déjà trop tard pour que l'établissement engage son budget, dans le respect de sa procédure budgétaire propre, et donc mette à disposition des crédits. Dans des situations encore plus instables qu'actuellement, cela peut littéralement paralyser l'organisme. Un budget, par nature - nous le savons dans les collectivités locales - a vocation à être modifié. Cela ne me choquerait pas que l'établissement, sur la foi de ce qui est présenté dans le projet de loi de finances (PLF), présente un budget primitif, et qu'il y ait ensuite un budget modificatif si, durant l'examen du PLF, les crédits sont annulés. Il est important, pour nous, collectivités, que nous n'ayons pas en face de nous un établissement qui refuse d'engager des crédits durant le premier trimestre, faute de savoir ce que le PLF lui réserve.

M. Charlie Fournier, chargé de mission juridique et suivi du travail parlementaire - ingénierie de l'Association des maires ruraux de France (AMRF). - L'AMRF a suivi avec intérêt les travaux de votre commission d'enquête, et pris connaissance des recommandations du rapport. Nous ne nous opposons pas à la philosophie globale de vos travaux, qui est de repenser l'agencification. Nous avons même tendance à considérer que votre volonté de renforcer l'action publique et son efficacité par la lutte contre l'agencification va dans le bon sens.

Toutefois, plusieurs agences ont un rôle absolument essentiel pour les territoires ruraux, notamment en matière d'accompagnement et d'ingénierie. Par exemple, nous n'étions pas nécessairement d'accord avec votre proposition de supprimer l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT)...

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Cette proposition est issue notamment des premières auditions de la commission d'enquête : la représentante de votre association nous avait elle-même avoué qu'elle avait découvert l'existence de l'ANCT le jour où elle avait été appelée à siéger au conseil d'administration de l'agence. Pourtant maire depuis quinze ans, elle n'avait pas connaissance de cette structure censée être son interlocuteur, et qui existait depuis longtemps. On ne pouvait pas non plus dire que cette maire n'était pas impliquée, puisqu'elle était, entre autres, membre du bureau de l'AMRF.

Nous avons du mal à voir en quoi, pour vous, l'ANCT est un plus par rapport à la porte d'entrée unique que serait le préfet de département - charge à lui, ensuite, de chercher les ressources nécessaires au sein de l'ingénierie de l'État, que ce soit le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) ou d'autres structures. C'est en ce sens qu'il faut comprendre notre proposition : il ne s'agit pas de supprimer les politiques publiques portées par l'ANCT, mais cet interlocuteur qui vous oblige juste à déposer des dossiers en plus d'autres partenaires publics.

M. Éric Schahl, conseiller régional de la région Île-de-France, représentant l'association Régions de France. - Pour autant, cette disposition n'a pas été retenue dans la proposition de loi.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Elle n'y figure pas, mais on ne peut exclure qu'elle revienne par le biais d'un amendement...

M. Yannick Jadot et M. Michaël Weber. - Bien sûr !

M. Charlie Fournier. - J'aurais dû plutôt parler de suppression juridique, comme l'indique la recommandation de la commission d'enquête sénatoriale. Nous aurons l'occasion de revenir sur le véritable intérêt des missions de l'ANCT pour l'AMRF. Nous avons plutôt vu d'un bon oeil que cette recommandation ne figure pas dans la proposition de loi initiale.

Vous évoquiez une recentralisation au niveau de l'État local, autour du préfet. Cela existe déjà dans certains cas et porte ses fruits. À notre niveau, nous ne sommes pas capables de vous dire si généraliser ce dispositif serait une solution pertinente. Mais nous étudions vos travaux avec grand intérêt et sans a priori. Je reviendrai sur les autres organismes dans le cadre des questions.

M. Éric Schahl. - Régions de France vous félicite pour le travail important de la commission d'enquête et les propositions qui s'ensuivent, notamment ces vingt articles de la proposition de loi.

Le simple fait que le néologisme que vous avez créé, l'« agencification », se soit imposé montre que vous avez pointé du doigt un phénomène méritant d'être analysé.

Nous nous satisfaisons également que vous ayez évité deux écueils. Le premier aurait été de faire, par principe, une chasse aux agences, considérant qu'il y a de l'argent à dénicher, et en agissant sans discernement - comme parfois lorsqu'on supprime des niches fiscales, oubliant les raisons pour lesquelles elles ont été créées : accompagner des besoins de politique publique que l'État ne peut satisfaire directement. Ces niches et ces agences avaient une raison d'être initiale.

Ensuite, vous avez évité l'écueil de croire que cela permettrait de réaliser des économies drastiques, réglant tous les problèmes du budget de la France : dans le meilleur des cas, vous estimez le bénéfice éventuel à 540 millions d'euros ; c'est dérisoire, même si chaque euro compte. La semaine dernière, le ministère de l'intérieur nous a appris que réduire la profession de foi des candidats à l'élection présidentielle d'un format A3 à un format A4 ferait économiser 82 millions d'euros...

Nous souhaitons toutefois apporter deux nuances fortes, non pas sur votre diagnostic, mais sur la manière dont vous avez avancé vos propositions.

D'abord, 1'analyse précise du fonctionnement des agences vous a amenés, globalement, à proposer une recentralisation. Or, peut-être que cela ne permet pas de se rendre compte de la raison réelle de l'échec de l'agence. Est-ce parce que cette agence n'aurait pas dû exister et que cette politique aurait dû rester aux mains du ministère de tutelle ? Est-ce parce que l'agence ne s'est pas assez autonomisée de la tutelle de l'État ? Ces agences ont été créées en raison d'un besoin d'agilité. On pensait alors que l'administration, pour des raisons budgétaires ou organisationnelles, ne pourrait y arriver, et qu'une agence aurait les bons leviers et l'agilité suffisante pour mener ces politiques publiques.

Certaines ont parfois échoué en raison de la résistance de l'État. Je citerai un exemple que je connais bien, l'Agence du travail d'intérêt général et de l'insertion professionnelle (Atigip), dont la création avait été préconisée par un rapport parlementaire. L'État s'y était engagé, notamment la ministre de l'époque, Nicole Belloubet, et son successeur Éric Dupond-Moretti. Le principe était de considérer que l'administration pénitentiaire ne pouvait pas organiser le travail en milieu ouvert, car sa culture est celle du milieu fermé. Cette agence rassemblerait donc des procureurs, des juges des libertés et de la détention, des préfets et des administrateurs civils pour avoir l'agilité nécessaire pour agir. Mais in fine, l'administration pénitentiaire, rétive à cette évolution, n'a pas toujours permis à certains endroits la création d'un référent territorial, qui serait l'interlocuteur dans tous les territoires. Finalement, cette Atigip, formidable outil, a eu du mal à s'imposer. L'administration pénitentiaire est revenue voir le ministre suivant - entre Éric Dupond-Moretti et Gérald Darmanin - avec son dossier en affirmant que cela ne marchait pas. On lui a répondu par l'affirmative, avant de recentraliser. C'est donc un échec. La solution est-elle de recentraliser ou d'avoir davantage d'autonomie ? Parfois, on estime que comme cela n'a pas fonctionné, il faut redonner les clés à l'État...

J'évoquerai une deuxième nuance, dans le même sens : la recentralisation ne répondra pas à toutes les situations dans lesquelles les maires, notamment ruraux, ont besoin du couple préfet-maire. Les communes ne disposent pas de l'ingénierie nécessaire pour assumer des transferts de politiques publiques. Elles ont besoin de s'adosser au préfet, aux services déconcentrés de l'État. Elles ont besoin d'une unité de parole, à travers la figure du préfet. Ce sujet a longtemps été porté par le Sénat : avoir une parole unique. Une fois que le préfet a dit oui, c'est un oui définitif.

Toutefois, pour certaines politiques, la rivalité et l'enchevêtrement ne se produisent pas entre l'État et l'agence, mais entre l'agence et les régions. C'est le cas de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) ou de l'ANCT.

Nous ne comprenons pas la volonté de recentraliser l'ANCT, car cela ne règlera aucun problème. Au lieu d'avoir un enchevêtrement région-agence, nous aurons un enchevêtrement région-État, que ce soit le ministère de tutelle, l'administration centrale ou autre. Alors que vous avez sorti l'ANCT de la proposition de loi, je me réjouis que vous envisagiez de vous reposer la question. Je préside la Commission nationale d'aménagement commercial (Cnac). Lorsque nous devons rendre des décisions, nous sommes confrontés à des politiques publiques menées par l'ANCT qui sont parfois totalement contradictoires entre elles. C'est le cas entre une opération « Action coeur de ville », une opération de revitalisation de territoire (ORT) ou « Petites villes de demain ». Pour une même région, on mettra en place une politique publique et son contraire. Comment pouvons-nous, ensuite, juger de l'autorisation d'exploitation commerciale pour une enseigne, alors qu'une partie de la décision de l'État nous pousse dans un sens, et l'autre partie en sens inverse ? Sur ce point, la réponse est très simple : c'est la mission des régions. La mission des régions, c'est le développement économique, l'organisation du territoire. Pour l'Ademe, cela relève de la même chose : la Cour des comptes a reconnu la mission centrale des régions dans l'organisation des politiques écologiques et de transition écologique. Proposer une recentralisation dans ce domaine n'aurait pas de sens. Si on estime qu'il y a un problème, nous répondons « banco » : franchissons définitivement le gué, et donnons ces compétences aux régions.

Cela ne répondra pas à la totalité des politiques publiques. Mais pour l'Ademe et l'ANCT, finissons-en avec cet enjeu : la réponse réside dans les régions.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Savez-vous pourquoi certaines régions ne se sont pas saisies de la possibilité offerte par la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration (3DS) du 21 février 2022 de récupérer certaines de ces missions ?

M. Éric Schahl. - Avec notre groupe et Jean-François Vigier, nous avons formulé un voeu. La loi 3DS donnait cette liberté de pouvoir utiliser un droit de saisine. Avec mon groupe, membre de la majorité régionale sans être le groupe majoritaire, nous avons dit « banco », puisque c'était Françoise Gatel qui rapportait ce texte dans votre assemblée, avant d'être ministre. Nous allions utiliser les droits que nous conférait la loi 3DS.

Sur la base de ce voeu, Valérie Pécresse nous a confié une mission. Nous avons fait quarante-cinq propositions, que nous avons remises au ministre chargé de la décentralisation. Nous n'avons eu de réponse sur aucune des quarante-cinq propositions. À chaque changement de ministre, nous relançons cette demande. Effectivement, ce droit de saisine est fictif, dans la mesure où nous avons le droit de nous saisir, mais l'État a le droit de ne pas nous répondre. Il n'a même pas à dire non. Nous le regrettons.

Certaines propositions allaient loin. Nous ne proposions pas une décentralisation pour toutes les régions de France. Nous, région Île-de-France, par rapport à notre taille et aux moyens que nous pouvons développer, nous pensons que nous pouvons mettre en oeuvre un certain nombre de politiques publiques. Nous en demandons la saisine à titre expérimental, pour nous.

Arrêter l'expérimentation au bout de cinq ans pose problème, car on engagerait de nombreuses dépenses avant d'être bloqués. Nous adorerions avoir une réponse à nos quarante-cinq propositions.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je comprends, dans vos propos, qu'a priori vous n'avez pas d'opposition frontale aux dispositions de la proposition de loi et à la recherche de rationalisation ? Là où l'État pouvait parler à quatre voix, il y a désormais un point d'entrée unique. Régions de France revendique en plus que certaines des compétences et des politiques ne soient plus exercées par l'État, mais confiées aux régions, qui sauraient mieux le faire.

M. Éric Schahl. - Nous souhaitons nuancer certaines de vos propositions : nous ne sommes pas certains que la recentralisation soit une solution. M. le sénateur Delahaye a bien connu l'Anru, à l'époque où il était maire...

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le terme de « recentralisation » supposerait qu'on donne une compétence du ressort d'une collectivité à l'État. Or, nous parlons d'une réorganisation à l'intérieur de l'État.

M. Éric Schahl. - Il s'agit plutôt d'une réinternalisation. L'Anru est un bon exemple, cette agence a été un outil extraordinaire quand elle en avait les moyens.

M. Guillaume Boudy. - L'intervention de M. Schahl ouvre le débat. Il ne s'agit pas uniquement d'un dialogue entre l'État et les agences, mais aussi de nouvelle répartition des compétences. J'ai été directeur général d'une région naissante. Cette question mérite d'être posée. Lorsqu'on réfléchit sur le devenir d'un établissement, il faut s'interroger sur une possible décentralisation de la compétence.

Avant de réintégrer au sein de l'État des compétences déléguées aux agences, il faut s'assurer que les raisons pour lesquelles ces agences ont été créées n'ont pas disparu ou si elles peuvent être réglées ; l'État est-il capable d'avoir une certaine agilité, tantôt sur ses moyens budgétaires, ses modes de gestion ou ses capacités de recrutement ? Si on recentralise, on risque de retomber dans les mêmes situations qui ont justifié, légitimement, la création d'une agence... On ne peut pas rayer tel établissement pour retomber dans les mêmes ornières que dans le passé.

M. Charlie Fournier. - Nous n'avons pas de tabou sur la réinternalisation. Cette piste nous semble intéressante au premier abord, si elle est un levier pour garantir plus de proximité dans l'action sur les territoires.

Nous n'avons pas non plus d'a priori sur le fait de confier une nouvelle responsabilité aux collectivités territoriales plutôt qu'aux agences. L'AMRF, association nationale, peut difficilement se prononcer de manière globale, car d'une région à une autre, la concrétisation et la mise en oeuvre de ces nouvelles compétences pourraient être différenciées. Là où elles suscitent de l'enthousiasme, elles pourraient ailleurs susciter quelques déceptions.

M. Yannick Jadot. - Je vous remercie de vos propos liminaires. Nous sommes dans un moment politique où le Gouvernement, à travers les différents PLF, tape assez largement sur les collectivités territoriales, crée une forme d'instabilité - ce n'est pas nouveau, ni lié à la dissolution. Cela fait longtemps que vous perdez des fiscalités dynamiques, et maintenant une partie de vos moyens pour agir.

Au fil des années, voire des décennies, on a construit des agences avec des missions particulières. Loin de moi de considérer que tout va bien dans le meilleur des mondes, mais ces agences sont devenues des interlocuteurs des collectivités, avec des missions et des budgets spécifiques, et elles apportent de la prévisibilité - ce qui est un enjeu essentiel pour les collectivités territoriales. Comment voyez-vous les agences dans ce contexte ?

Je peux comprendre que vous souhaitiez récupérer les compétences des agences, même si je ne suis pas toujours convaincu que cela aboutirait forcément à mieux les exercer... On peut débattre des différentes missions attachées à vos niveaux de collectivité.

Tout mettre dans les mains du préfet et réinternaliser comporte un risque non négligeable que vous perdiez encore des financements et des missions essentielles, notamment l'adaptation au changement climatique ou les quartiers prioritaires de la ville (QPV). L'enjeu de stabilité et de prévisibilité devient crucial pour les collectivités. Vous n'êtes pas obligés de rentrer dans la même logique qu'à l'échelle nationale.

M. Michaël Weber. - J'ai été maire pendant vingt-neuf ans et suis toujours conseiller régional. Je connais vos préoccupations. Malgré tout, je suis toujours un peu surpris lorsque j'entends les associations d'élus, au premier chef sur les objectifs d'efficacité poursuivis. Chacun d'entre vous estime qu'il y a des éléments intéressants dans la proposition de loi, mais en ordre dispersé : l'AMRF veut absolument garder l'ANCT, d'autres veulent autre chose.

En matière d'efficacité, il est dommage que, parmi les représentants de l'État qui poursuivent in fine les mêmes objectifs - l'efficacité des politiques publiques à l'attention de nos concitoyens - nous ne soyons pas davantage capables de réfléchir à ce que doit être l'organisation de l'État et des territoires.

Ensuite, si l'on parle de proximité, d'agilité et d'ingénierie du territoire face aux problèmes qui se sont multipliés et complexifiés, il est curieux de dire que l'agencification ne remplit pas ses objectifs et qu'il faut repasser par une forme de recentralisation. Je suis d'accord avec M. Schahl, représentant de Régions de France et non avec l'analyse de la rapporteure sur la proposition de loi. Pour moi, il s'agit d'une forme de recentralisation.

J'ai du mal à comprendre que sous prétexte que cela ne fonctionne pas parfaitement - ce sur quoi on peut être d'accord - il faut redonner du pouvoir au préfet.

Maire pendant vingt-neuf ans, je n'ai pas eu l'impression que lorsque ces compétences étaient confiées au préfet, cela fonctionnait mieux. De nombreux maires actuels vous le confirmeraient également. Ils n'ont pas non plus l'impression que lorsque le préfet a dans la main ces politiques publiques, les maires savent davantage ce que l'on peut faire sur les territoires.

Je me souviens très bien du débat lors de la fusion des régions. Philippe Richert, ancien président de la région Grand Est, estimait que la fusion des régions était nécessaire par comparaison avec l'Allemagne, État très décentralisé : les régions y sont beaucoup plus grandes, beaucoup plus puissantes, ont davantage de compétences, mais aussi beaucoup plus de moyens. Nos régions n'ont pas totalement réussi cette réforme ; certes, elles ont grandi, mais elles n'ont pas nécessairement les moyens. En d'autres termes, nous ne sommes pas allés au bout de cette réforme, tant en matière de compétences que de moyens, pour que les régions soient vraiment efficaces sur les territoires.

Pourquoi ne sortirions-nous pas d'une forme de langue de bois en disant que c'est ce qu'il faudrait faire pour avoir de l'efficacité sur les territoires ? Vous le pensez peut-être. C'est peut-être aussi l'occasion de dire ce que représente pour vous l'organisation de l'État de demain, au-delà du périmètre de cette proposition de loi.

M. Hervé Reynaud. - Si certains parlent du millefeuille administratif, d'autres évoquent en plus le millefeuille des agences. Au-delà des doublons, les agences génèrent également des normes, et notamment, de plus en plus, des appels à projets. Cela pose encore plus de problèmes pour les communes, notamment rurales, que pour les régions.

Cette proposition de loi traite beaucoup de déconcentration. Je souhaite vous entendre sur la décentralisation, à un moment où certaines collectivités cherchent du sens à leur action. Des enveloppes financières, de l'ingénierie et des compétences pourraient peut-être revenir sur les territoires locaux. Êtes-vous prêts à en prendre la responsabilité ?

M. Vincent Delahaye. - J'ai moi aussi été maire pendant vingt-deux ans, ainsi que conseiller général et vice-président d'un conseil général. Je connais donc un peu le fonctionnement de la vie locale. Contrairement à mon collègue, j'ai toujours regretté que le préfet n'ait pas beaucoup de pouvoir dans de nombreux domaines. Souvent, le préfet n'avait pas de réponse, car l'État est en réalité multiple. Je pensais qu'il était unique, mais il existe de nombreuses petites chapelles et petites structures. Il est très compliqué de bien comprendre comment tout cela fonctionne et à quoi cela sert.

Je ne parlerai pas de recentralisation, mais de réinternalisation de certaines compétences et de la nécessité de donner plus de compétences au préfet, qui pourra être un réel interlocuteur. On parle souvent du couple préfet-maire, mais si le préfet n'a pas de pouvoir, ou assez peu dans de nombreux domaines, cela gêne l'action locale.

Je souhaite qu'on redonne ces pouvoirs aux préfets et même, plus largement, au ministre. Les ministres ont souvent peu de pouvoir. Il faut savoir si nous sommes dans une démocratie ou non...

La logique suivie est la bonne, même si on peut prévoir des articulations avec les collectivités locales, et examiner si certains fonds ne seraient pas mieux gérés par elles - ce qui relève de la décentralisation. On peut accompagner à la fois la réinternalisation et la décentralisation.

M. Vincent Louault. - Le débat sur l'organisation de l'État par rapport aux collectivités territoriales est toujours intéressant. Nous avons à faire un choix d'efficacité. Notre seul devoir est d'améliorer l'efficience de nos politiques publiques et de l'utilisation des fonds publics.

Quand l'ANCT a été créée en 2020, nous avons complètement balayé les agences techniques départementales, les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), et complètement mis de côté ce qui existait déjà, à la demande de certaines associations ayant mis en avant qu'il y avait un problème d'ingénierie pour aider les communes dans une vingtaine de départements - sur une centaine. Une nouvelle fois, on crée une agence pour les 10 ou 20 % qui sont à la traîne, sans utiliser l'existant. On punit les 80 % qui ont une organisation ; c'est dramatique.

Le summum, pour l'organisation de l'État local, a été atteint en juillet. Nous avons réussi à écrire dans un texte de loi, porté par Mme Gatel - qui était pourtant ici la grande défenseuse des collectivités - que tout projet d'ingénierie passerait sous la coupe du préfet. Malgré la libre administration des collectivités territoriales, on allait demander à « papa préfet » l'autorisation de monter un projet de rénovation d'école, d'organisation du territoire ou tout projet communal. Cette organisation de l'État est totalement inacceptable.

La vérité est sûrement ailleurs ; comme le dit le représentant de Régions de France, il faut une meilleure organisation avec une décentralisation plus forte sur certains sujets. Je suis assez d'accord avec notre collègue Jadot : l'Ademe pourrait être encore plus décentralisée auprès des régions. Le couple Ademe-région fonctionne bien en région Centre-Val de Loire. Les agences ont souvent de l'argent opérationnel pour les collectivités et les services publics. Elles ne font pas que consommer des frais de fonctionnement. C'est pour cette raison que nous n'arrivons pas à trouver un, deux, trois, quatre ou cinq milliards d'euros d'un coup. C'est une réalité. L'État-nounou distribue de l'argent. Si l'on réforme, il y aura moins de distribution d'argent, et cela posera problème pour financer des projets pour nos habitants. Je rappelle un point important : les collectivités territoriales portent 95 % de l'investissement public dans notre pays.

L'État n'investit pas dans un hôpital : c'est un centre hospitalier régional universitaire (CHRU), opérateur de l'État, qui le fait. L'État n'investit pas dans les équipements sportifs : ce sont les collectivités territoriales qui portent tous les investissements. Par conséquent, lorsqu'on réduit leurs dotations, automatiquement elles doivent s'autofinancer davantage, ce qui se traduit par une baisse du nombre de projets suivis - sachant que les enjeux liés à l'environnement, à la rénovation des collèges, des lycées et des équipements sportifs n'ont jamais été aussi forts depuis de nombreuses années. Il faut donc plus de décentralisation.

Je déposerai un amendement de suppression de l'ANCT qui, pour moi, ne sert à rien. Nous avons ravivé le Cerema qui était en train de mourir. Souvenez-vous, pour ceux qui ont un peu de mémoire : le Cerema, c'était le « X-Files » des administrations. J'ai mandaté le Cerema sur trois dossiers en Indre-et-Loire. Ils ne m'ont jamais répondu, malgré un courrier à Jacqueline Gourault. Et lorsqu'ils répondent, c'est pour dire que cela coûte 50 000 euros pour voir si un pont est assez solide, alors que nous pouvons disposer d'ingénierie gratuite via les CAUE, les agences techniques. Dans le cas spécifique des ponts, avec un peu d'effort, les départements peuvent apporter une assistance à maîtrise d'ouvrage. Il faut donc faire du nettoyage, pour retrouver de l'efficacité et laisser mourir réellement ce qui devait mourir. Je n'en peux plus de ce système où l'on ravive une structure en voie de disparition pour la remettre au goût du jour.

On met en place un système de guichet avec le programme « Petites villes de demain », des dispositifs très descendants comme Action coeur de ville, où l'on recycle de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), sans argent nouveau. Cela signifie que l'on en donne moins aux autres. Tout cela n'est pas possible. Je ne suis pas un partisan des assistances à maîtrise d'ouvrage privées, qui permettent à des bureaux d'études très connus et extrêmement puissants d'intervenir sur nos territoires. Dans la vallée du Cher, une grande société de conseil est intervenue et a réalisé un projet qui a coûté, sur bon de tirage à l'ANCT, 50 000 ou 100 000 euros. Ensuite, on demande au CAUE de refaire le véritable projet opérationnel. Cela ne peut pas durer ainsi.

M. Pierre Barros, président. - Vous avez pu entendre cinq retours d'expérience différents. Les avis sont donc très territorialisés.

Je retiens de ces échanges une petite satisfaction : que ce soit chez les représentants des régions ou nos collègues parlementaires, nous avons gagné la bataille contre l'idée que supprimer des agences permettrait de réaliser beaucoup d'économies, du moins pour le moment. Il est ressorti très fortement du travail mené l'année dernière dans le cadre de notre commission d'enquête sénatoriale, qu'une suppression ou une fusion d'agences ne fera pas d'économies, sauf à détruire, évidemment, l'ensemble des politiques publiques qui sont conduites par ces agences elles-mêmes. Je suis assez satisfait que ce constat soit partagé par tous.

M. Éric Schahl. - Les propos ont été très divers. Comme tout citoyen, j'ai été quasiment d'accord avec tout ce qui a été dit, parce que cela relève du bon sens. Si nous nous interrogeons sur ce que doit être la bonne organisation, c'est parce la situation n'est pas satisfaisante. La réponse ne peut être qu'individualisée. Il faudrait réfléchir sur chaque agence, puisqu'à chaque intervention, vous avez souligné un point tantôt de fonctionnement, tantôt de dysfonctionnement d'une agence. Faut-il plus de réinternalisation ? Dans certains cas, la réinternalisation est nécessaire. Dans d'autres, à l'image de l'Atigip, il faut forcer, aller au bout du chemin et donner toutes les compétences à l'agence.

L'Anru a formidablement fonctionné après sa création, pour finalement voir ses moyens asséchés. Et ensuite, on dit que cela ne fonctionne pas, qu'il faut faire autrement... L'Anru, initialement, était un formidable outil pour mener des politiques publiques. À Massy et dans d'autres communes, elle a permis de transformer des territoires.

Dans d'autres cas, la décentralisation peut être une solution.

M. Pierre Barros, président. - À ce stade de nos échanges, je vous propose de donner votre avis sur les agences citées dans la proposition de loi.

M. Éric Schahl. - Je ferai donc une sorte d'inventaire. Si je n'évoque pas une agence, cela signifie que nous sommes d'accord avec la proposition de loi.

Nous sommes favorables au réexamen au bout de cinq ans, qui va dans le bon sens, même si je suis sensible aux arguments de M. Boudy sur les cinq premières années de la structure.

Un certain nombre de régions veulent une décentralisation des ARS. Nous considérons - sans aucune rivalité avec les départements - que l'échelle départementale n'est pas adéquate pour imaginer un schéma ou un parcours de soins. Départementaliser les ARS dans des directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) ne va pas dans le bon sens.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il faut distinguer les différentes missions des ARS. Lorsque l'ARS effectue le contrôle de la qualité des eaux de baignade, l'échelle départementale est la bonne. Mais pour organiser l'offre de soins à l'échelle d'une zone administrative, une maille plus grande a du sens. Voilà également les idées qui sous-tendaient cette réflexion.

Les missions de l'ARS sont très diverses. Certaines pourraient être reprises par des services de l'État - les anciennes DDASS - et d'autres devraient être portées à l'échelle d'une maille plus grande, pour l'aménagement du territoire.

M. Éric Schahl. - Je vous rejoins sur ces missions très spécifiques. Quand on traite de la santé et de l'organisation des parcours de soins, le périmètre départemental n'a pas vraiment de sens - sans remettre en cause l'existence du département. Il s'agit du maillage des soins.

Pour ce qui concerne l'article 9 de la proposition de loi, nous pensons que l'Anah remplit globalement ses missions. Nous avons des interlocuteurs. D'après les remontées dont je dispose - je ne suis pas un spécialiste de ces questions, car je suis parisien - nous avons l'impression que certains partenaires fonctionnent bien, et nous sommes plutôt inquiets du risque de perdre des interlocuteurs.

Je reprends ma casquette de conseiller régional d'Île-de-France sur l'Anru : la région était favorable à prendre la compétence ; La Réunion a fait la même demande. Sur ces sujets, nous plaidons pour plus de décentralisation.

Le rapport de Boris Ravignon - qui a une connaissance fine de l'Ademe, même si son rapport ne traitait pas uniquement de cette agence - évoquait un enchevêtrement des interventions à hauteur de 35 % : 146 millions d'euros sont imputables à des financements croisés. Une réinternalisation ne règlera pas ce problème, puisqu'il s'agit de compétences qui relèvent d'une part des collectivités et de l'autre de l'État - quelle que soit la forme que prend l'État.

La Cour des comptes a reconnu le rôle de chef de file des régions. Il faut aller plus loin. Pour ce qui concerne le fonds Chaleur ou le fonds Économie circulaire, c'est l'Ademe qui décide et les régions qui mettent en oeuvre. Cet enchevêtrement n'a pas de sens : qui paie, décide, et inversement.

Nous voulons que ces politiques soient beaucoup plus régionalisées. Cela fait partie des points de la saisine sur lesquels nous étions intervenus. Vous l'avez rappelé, ce sont les collectivités, et en particulier les régions, qui sont les principaux financeurs du sport. Si nous supprimons l'Agence nationale du sport (ANS), ou si nous répartissons ses missions entre le ministère et l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep), nous ferons disparaître cet espace de dialogue, de co-construction des décisions et d'aménagement de nos équipements.

Pour nous, sans pour autant être boutiquier, il faut déterminer quelle est la bonne représentation des collectivités, et notamment des régions, au sein de l'ANS. Ce n'est pas l'ANS qui doit être mise en cause, mais sa gouvernance et son organisation.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - N'êtes-vous pas choqués que lorsqu'une collectivité dépose un dossier auprès de l'ANS, le dossier soit instruit par le préfet de département, qui propose un montant de subvention, proposition sur laquelle le conseil d'administration de l'ANS statue sur des critères différents de ceux qui ont prévalu lors de l'instruction départementale ? Cette situation a eu pour conséquence que certains projets bénéficiaient de 80 % de subventions quand d'autres n'obtenaient rien, parce que l'ANS avait fini par refuser certaines subventions demandées par le préfet.

L'ANS, pour vous, est un interlocuteur avec lequel échanger ? Pourquoi le ministère des sports ne pourrait-il pas être cet interlocuteur demain ? Que fait actuellement le ministère des sports ?

M. Vincent Louault. - J'ai du mal à entendre qu'une agence doit être un espace de discussion !

M. Éric Schahl. - Je ne suis pas un spécialiste des sujets sportifs. Je vous transmettrai les propositions précises de Régions de France sur la réorganisation des politiques publiques sportives. Aborder ce sujet sous l'angle de l'ANS ou de la réinternalisation de la compétence au préfet déplace le problème. Par exemple, un préfet peut toujours proposer des subventions mais l'ANS, par un arbitrage sévère, peut refuser. Dans un département voisin, où le préfet aurait les clés, il fera déjà lui-même son arbitrage sévère, en dépit des attentes des élus locaux. Par conséquent, c'est celui qui décide qui se fait critiquer. Aujourd'hui, c'est l'ANS ; demain, ce sera peut-être le préfet pour les mêmes raisons...

À partir du moment où les régions sont le principal financeur - et je ne le dis pas en boutiquier - comment mieux associer cet échelon à l'organisation du processus de décision, à la co-construction ? Il faut aussi améliorer la représentation des régions au sein du conseil d'administration. Actuellement, le fonctionnement de ces conseils d'administration est uniquement descendant - comme un peu dans les préfectures. La recentralisation ne règlera pas le problème de l'instabilité des crédits de l'agence. Par ailleurs, nous nous soucions de la préservation des crédits entre régions. Actuellement, la Corse et les outre-mer sont sous-dotés. Il faut avoir une meilleure répartition territoriale des crédits, même si c'est au détriment du Francilien...

Je vous transmettrai par écrit nos propositions sur l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) et France compétences.

M. Charlie Fournier. - Monsieur Reynaud évoquait la décentralisation des financements, notamment du fonds Chaleur ou du fonds Économie circulaire dans le cadre de l'Ademe. Pendant quelques années, il y a eu un plan « 5 000 terrains de sport » ...

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il y a eu les plans « 5 000 terrains de sport », « 1 000 piscines »...

M. Charlie Fournier. - Ces financements ont pu bénéficier aux collectivités territoriales. Si on décentralise, il faut garantir que les financements restent accessibles et facilement mobilisables par les communes rurales.

Vous vous interrogiez sur les lourdeurs et la création normative des agences. Il est évident que toutes les pistes d'amélioration de l'efficacité que vous voulez dégager devraient garantir que toutes les collectivités puissent s'en saisir. Il faut aussi tenir compte des moyens dont disposent réellement les communes rurales : certaines n'ont pas d'agent, le maire remplit lui-même son dossier, parfois très complexe et avec des délais contraints. Ces normes sont fixées tantôt par les agences, tantôt par les services de l'État. Dans certains départements, les communes n'avaient qu'un mois pour remplir leur dossier de DETR, sachant qu'entretemps, le préfet peut demander des pièces supplémentaires... Tout cela crée beaucoup de complexité.

Si je reprends les agences concernées par votre proposition de loi, je commencerai par les ARS. Madame la rapporteure, vous évoquiez la qualité des eaux de baignade ; il m'a été remonté un cas où la préfecture avait autorisé la baignade. L'ARS est repassée derrière sans aucun mandat pour interdire la baignade, plombant la saison touristique de cette commune, qui avait pourtant investi dans un projet d'accueil de loisirs. Au-delà de ces écueils actuels, nous n'avons pas de tabou sur la possibilité de réinternaliser la compétence santé au niveau local, mais il faut veiller à ce que les écueils actuels des ARS soient corrigés, notamment en associant mieux les acteurs locaux.

Les intercommunalités sont davantage en relation avec l'Anah que les communes elles-mêmes. Les communes rurales ont peu de lien avec l'Anah. Peu de dispositifs sont accessibles aux communes rurales.

Nous n'avons aucune relation, à notre niveau, avec l'Anru.

Au-delà des financements qui sont complexes, nous avons des relations avec l'Ademe sur des projets de chaufferies bois qui se sont concrétisés grâce au fonds Chaleur. Sur ce sujet, l'Ademe a rempli des objectifs de transition écologique intéressants. Par ailleurs, les Générateurs sont des équipes, cofinancées je crois par les régions, qui accompagnent les communes, notamment rurales, pour développer les énergies renouvelables sur leur territoire. Ce dispositif est assez intéressant ; nous avons des remontées positives de nos adhérents.

Nous n'avons pas de tabou à éventuellement réinternaliser le Conseil national du livre (CNL). En revanche, nos adhérents ont des difficultés dans leurs contacts avec les directions régionales des affaires culturelles (Drac) ; si on réinternalise, il faut éviter de répéter les mêmes blocages.

M. Guillaume Boudy. - Se poser la question de la légitimité d'une politique publique en supprimant tel ou tel organisme revient à prendre le problème à l'envers : demandons-nous d'abord quelle est l'utilité d'une politique publique avant d'en tirer les conséquences, que ce soit sur l'État, l'agence ou la décentralisation éventuelle de la compétence. C'est toute la difficulté de votre proposition de loi, qui embrasse très large. On tire une sorte de pelote et l'on voit apparaître derrière l'efficience de l'État, les politiques publiques, etc. C'est un peu délicat.

Je vous proposerais bien une grille de lecture pour faire le choix entre les différentes agences à recentrer, à réintégrer ou à conserver. D'abord, il faudrait prendre en compte le niveau d'expertise, ensuite, les besoins massifs ou non d'investissement, et enfin, comme le disait le sénateur Jadot, la prévisibilité dans le temps des crédits - un point crucial pour les collectivités qui doivent investir. Il ne faudrait pas qu'elles soient lâchées faute de crédits de paiement ou parce que l'organisme a disparu...

À ce titre, nous avons besoin de certains gros organismes pour mutualiser les expertises et les fidéliser, notamment grâce à une politique salariale adaptée. Par exemple, l'AMF est très attachée à l'Anru. Je comprends que les maires ruraux soient moins concernés. Ma commune est proche de Nanterre qui, sans l'Anru, ne pourrait pas évoluer. On ne peut toucher aux tours Aillaud sans l'Anru, car ces bâtiments sont d'une technicité folle, et nécessitent énormément d'argent, plusieurs millions d'euros. Nous sommes très attachés à cette expertise que seul un organisme peut concentrer. Le diluer dans différentes préfectures, voire dans des collectivités territoriales supérieures, ferait perdre une grande partie de cet intérêt.

Il en est de même pour l'Anah. Vous avez évoqué la prévisibilité des crédits : ceux de l'Anah font le yoyo, nous ne savons plus trop si nous pouvons compter dessus ou non.

Il en est de même, dans une certaine mesure, pour l'Ademe. À sa décharge, elle est devenue une sorte de « bonne à tout faire » de la transition écologique. Il faut donc bien comprendre quel est son périmètre et le stabiliser, sous réserve, évidemment, des évolutions des enjeux de la transition écologique... Par exemple, nous sommes amenés à prévoir de l'isolation solaire alors qu'auparavant il fallait isoler contre le froid.

Pour le reste, sur des enjeux financiers moindres, telles que des ingénieries plus généralistes ou plus modestes, on peut considérer, selon une deuxième grille de lecture, que l'on confie ces capacités au préfet ou aux collectivités, dans le cadre d'une décentralisation. J'estime, en l'ayant expérimenté, que la DSIL est un très bon système. Nous avons noué un dialogue avec la préfecture. Il faut sans doute renforcer la capacité d'ingénierie que l'on a complètement vidée au sein de l'État ; il n'y a plus d'ingénierie d'État, car elle a été aspirée dans les agences.

J'ai été conseiller municipal d'un petit village des Alpes-Maritimes de 3 000 habitants, je sais ce qu'est la vie d'un maire dans ce type de commune. Il doit être capable d'avoir un interlocuteur qui va l'écouter, qui ne va pas lui imposer des calendriers, des délais, des normes, mais qui va lui dire qu'il l'aide à remplir son dossier et à trouver de l'argent. Encore faut-il que le projet ne soit pas annulé entretemps, qu'il n'y ait pas de coupes claires dans les enveloppes. Comme l'évoquait le sénateur Yannick Jadot, on a considérablement appauvri l'autonomie financière des collectivités locales, ce qui nous rend de plus en plus dépendants des crédits de l'État ou des grandes agences. Une partie des communes pourrait avoir cette ingénierie. Ma commune rassemble 49 000 habitants, je peux avoir de l'ingénierie ; mais je n'investis pas dans ce domaine, car nous sommes de plus en plus mis à la portion congrue. Se pose donc la question - c'est la pelote que l'on tire encore - du financement des collectivités locales. Plus on recentralise et on met sous tutelle financière les collectivités, plus elles dépendront d'agences dont on ne pourra plus jamais se séparer.

Concernant l'ARS, des efforts ont été faits sur la départementalisation. Je ne suis pas un ennemi des départements - j'en suis un vice-président -, mais il faut réaccorder les violons. Nous avons le préfet, nous avons le recteur - une sorte de préfet - et le directeur général de l'ARS, qui est un autre préfet de santé. Je crois à l'unité de l'État face aux collectivités locales. Il faut donc une certaine cohérence d'action et que le préfet de région soit aussi, en quelque sorte, le patron de l'ARS, sinon on ne s'en sort plus - et comme vous l'évoquiez, l'un autorise, l'autre interdit... Ce ne serait pas très raisonnable.

Je me suis déjà prononcé sur l'Anah et sur l'Anru. La transformation de l'Agence de gestion de l'immobilier de l'État (Agile) est évidemment une technique : il faut être plus agile, mieux gérer ce patrimoine, grâce à des professionnels de l'immobilier. Mais il ne faut pas oublier que pour les collectivités et en particulier les communes, il y a de vrais enjeux de territoire sur certains bâtiments publics. Nous avons besoin d'un interlocuteur et non d'une sorte de technocratie qui décide dans son coin à Paris, sans prendre en compte les attentes de développement et le fait qu'un tel patrimoine de l'État peut avoir un véritable effet pour le développement local.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Dans le texte promulgué figure un amendement adopté par le Sénat qui prévoit une association d'office des élus locaux en cas de grands mouvements de vente du patrimoine. L'Agile ne pourra prendre de décision sans en informer préalablement les élus locaux. Cela ne figurait pas dans le texte initial.

M. Guillaume Boudy. - J'espère que ce sera la pratique localement. L'AMF souhaite le maintien de l'Anru. Nous voulons un recentrage de l'Ademe. Monsieur le sénateur Reynaud, le Cerema est l'un des champions de la création de normes désormais. Une piste de 4 mètres de large, la largeur des voiries, on ne peut plus rien décider...

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - C'est en raison des pompiers...

M. Guillaume Boudy. - Les normes de sécurité, c'est bien, mais il faut aussi s'adapter au contexte.

L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France) n'a pas de services, donc vous pouvez la fusionner sans aucun problème.

Il faudrait réserver l'intervention de l'ANS sur de gros projets. Le préfet a son mot à dire, car ces projets sont très structurants. Ensuite, c'est nous qui gérons les équipements sportifs, sauf les grands projets olympiques - et encore, ils sont souvent rétrocédés. Il faut respecter ce double étage.

J'ai été secrétaire général du ministère de la culture. À l'époque, le patron du CNL était le directeur du livre et de la lecture. C'était un faux-nez... Cela ne pose pas de problème de fusionner les deux. Il suffit de donner au directeur du livre les moyens d'intervention. Certes, il faut assurer le lien avec les éditeurs, dans une sorte de cogérance, mais il n'y a pas de problème important à gérer.

Sur le cas de Business France, je laisse la région prendre position.

En matière de formation professionnelle, il y a des problèmes de lisibilité de tous les acteurs comme les groupements d'établissements (Greta) et l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa). Les rapprocher ou les mettre en cohérence ne me semble pas complètement idiot, même si la formation professionnelle relève surtout des régions.

Le transfert des activités de l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP) au Centre national de la musique (CNM) est un petit sujet. Je ne pense pas que l'AMF ait vraiment un avis sur le sujet. Il faut s'assurer que derrière, les moyens ne disparaissent pas. C'est tout le sujet entre la spécialisation, la concentration, la lisibilité des grandes agences et la déconcentration, car il y a toujours un risque de dilution. Qui dit dilution dit petites sommes, et donc risque de rabotage plus facile...

L'AMF est assez attachée au Conservatoire du littoral. Les bonnes agences sont les vieilles agences. Le CELRL est un véritable expert de la gestion des littoraux. Nous avons réussi à conserver nos littoraux grâce à ces personnes qui travaillent depuis longtemps dans ce domaine et savent identifier les bons endroits. Sa dilution dans l'Office français de la biodiversité (OFB) - qui n'est pas complètement monté en puissance - m'interroge...

Entre France compétences et la Caisse des dépôts et consignations, il se trouve que la Caisse des dépôts a fini par tout faire, et est déjà très impliquée. Il faut plutôt réfléchir en termes de cohérence, afin de ne pas répartir les crédits et les expertises dans tous les sens.

L'AMF n'a pas véritablement de position sur la fusion des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous) et du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (Cnous) - c'est assez logique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez lu, comme nous, que le Gouvernement annonce deux milliards d'euros d'économies sur les agences. Nous savons tous que cela représente deux milliards d'euros de politiques publiques en moins. Faut-il arrêter certaines politiques ? Auquel cas, il faudrait d'office supprimer leurs outils. Mais nous ne pouvons répondre à cette question ; nous sommes comme vous, complètement dans le flou. J'ai bien entendu que vous étiez ouverts à certaines réorganisations tout en conservant les moyens mis à disposition, mais actuellement, ces deux sujets sont traités de manière complètement séparée.

M. Vincent Louault. - Si le Gouvernement prélève 2 milliards d'euros sur les CHRU et les universités, on verra la casse...

Dans le millefeuille que vous représentez un peu, chacun à votre échelle, il manque l'intercommunalité. Je veux bien entendre les intercommunalités et Départements de France. Je suis toujours délégué de mon département à Départements de France. L'intercommunalité doit prendre le relais : elle a été faite pour cela, pour les maires ruraux. Je ne peux pas entendre qu'on laisse les maires ruraux se débrouiller, même quand le maire est tout seul, alors qu'une intercommunalité est là aussi pour faire le lien sur certains sujets. Je vous invite à prendre la parole lors de la conférence des maires et à faire valoir vos droits. Nous renforçons la conférence des maires dans chaque proposition de loi de décentralisation ; il faut aussi que chacun prenne ses responsabilités.

Enfin, le rôle de l'État est un rôle de supervision. Quand je me rends dans les Ardennes et qu'il n'y a même pas de syndicat des eaux, et que, dès qu'un forage est cassé, il n'y a plus d'eau pour 200 habitants parce qu'aucune interconnexion n'a jamais été réalisée, la responsabilité de l'État, qui n'a pas contrôlé cela depuis vingt ans, est tout de même très lourde. Pour moi, un État fort est un État qui contrôle, qui incite et qui force les collectivités avec du bon sens, du contrôle et du résultat. Quand nous parviendrons à une culture du résultat dans ce pays, alors que nous n'avons qu'une culture de moyens, nous aurons fait un grand pas.

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie d'avoir participé à nos travaux et de la qualité de vos propos, qui respectent évidemment les politiques publiques et les agents de ces agences qui les déploient sur les territoires.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est suspendue à 10h05.

Audition de Mme Laurence Marion, secrétaire générale du Gouvernement

M. Pierre Barros, président. - Nous entendons à présent Mme Laurence Marion, qui exerce les fonctions de secrétaire générale du Gouvernement depuis janvier 2026.

Le secrétariat général du Gouvernement assure des missions souvent méconnues et pourtant essentielles au regard du fonctionnement interministériel et intergouvernemental, ainsi qu'en matière de contrôle de régularité de certaines procédures. Ces missions font du secrétariat général du Gouvernement (SGG) un poste d'observation primordial de la mise en musique des feuilles de route politiques et du fonctionnement de l'État, et donc, indirectement, de celui des agences.

Dans le cadre des travaux de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, nous avions eu le plaisir d'échanger avec votre prédécesseur, Mme Claire Landais. Nous nous concentrerons aujourd'hui sur la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud.

D'une manière directe ou indirecte, plusieurs dispositions du texte concernent votre administration. Je pense notamment à l'article 1^er, qui prévoit d'assortir toute création d'organisme chargé d'une mission de service public d'une date d'extinction, ainsi qu'à l'article 2, qui vise à évaluer périodiquement la pertinence du maintien de chaque organisme ainsi que de ses missions. Je sais que le secrétariat général a eu à suivre la mise en place de la règle prévoyant deux suppressions de comités pour toute création ; il nous semble donc pertinent d'entendre votre point de vue sur ce levier de lutte contre l'inflation du nombre d'entités.

De même, l'article 3 vise à mettre un terme au phénomène de double tutelle, répandu au sein du paysage des agences et opérateurs de l'État. En tant que garant du bon fonctionnement interministériel, quel regard le SGG porte-t-il sur l'évolution ambitieuse portée par cette proposition de loi ? Identifiez-vous, de prime abord, des obstacles à une telle rationalisation de l'organisation administrative ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions principalement vous entendre aujourd'hui, mais sentez-vous libre d'exprimer tout élément qui vous semblerait utile pour éclairer les travaux de notre commission.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Lors des travaux de notre commission d'enquête de 2025, nous avions été frappés de constater que l'État lui-même, par l'intermédiaire de sa tour de contrôle qu'est le secrétariat général du Gouvernement, était dans l'incapacité de fournir une liste consolidée de l'ensemble des agences et des opérateurs de l'État. Un an après la publication de notre rapport, quelles actions ont été menées par le SGG pour identifier l'ensemble des agences et en améliorer le suivi ?

Quel regard portez-vous par ailleurs sur les dispositions du texte susvisé ?

Mme Laurence Marion, secrétaire générale du Gouvernement. - Le SGG n'est pas réellement une « tour de contrôle » de l'action de l'État, non plus qu'une instance d'évaluation des politiques publiques, mais il a un rôle d'appui juridique dans un certain nombre de moments cruciaux de la vie d'une agence.

Conformément à la circulaire du 9 avril 2013 sur les modalités d'organisation des services de l'État et le recours à la formule de l'« agence », le SGG doit notamment documenter et justifier toute création d'opérateur nouveau. Il est donc le gardien de la doctrine de création des opérateurs, qui repose en particulier sur la condition de spécialité, la condition d'efficience, la condition d'expertise, le critère de partenariat, le critère de gouvernance - je rappelle d'ailleurs que la préservation et la sanctuarisation des moyens, mais également la volonté d'accorder une meilleure visibilité à une politique publique prioritaire, ne sont pas des motifs suffisants pour créer un opérateur. Le SGG exerce cette mission avec beaucoup de rigueur.

De fait, si le nombre de créations d'opérateur a connu un pic au début des années 2010 - par une sorte de réflexe pavlovien, la création d'une agence était alors considérée comme l'outil adapté à la mise en exergue d'un certain nombre de politiques publiques -, nous observons aujourd'hui un tarissement de cet élan. Depuis six mois que j'exerce mes fonctions, aucun opérateur n'a été créé.

Le SGG intervient ensuite, et cela plus fréquemment, à l'occasion des fusions et des liquidations d'agences et d'établissements publics.

Les opérateurs sont à mon sens exposés à deux risques contraires : celui de l'invisibilisation, ou de l'entité qui tourne à vide et mobilise des moyens de l'État pour une valeur ajoutée très résiduelle, d'une part, et, à l'inverse, celui d'une entité qui grossit tant qu'elle devient quasiment propriétaire de la politique publique qu'elle ne devait qu'exécuter, d'autre part.

Dans cette phase qui est au fond celle de la vie des agences, le SGG est en appui de la mission « État efficace », en étroite collaboration avec M. Duhamel, que vous avez auditionné. En complément du projet de loi visant à renforcer l'État local, articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs, ces travaux se traduiront prochainement par la publication d'une circulaire, ainsi que d'un décret, dont le Conseil d'État est saisi, portant réforme des établissements publics et administratifs.

En tout état de cause, le SGG travaille à la traduction législative et normative d'une forme de rationalisation et d'optimisation de l'organisation administrative de l'État.

Vous m'avez également interrogée sur la proposition de loi, dont assez peu d'éléments soulèvent une attention de nature constitutionnelle. Je vous ferai part de mes observations en tant que conseiller du Gouvernement, sans me prononcer en opportunité sur des sujets qui sont pour la plupart éminemment politiques.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pourriez-vous nous en dire plus sur les avancées que vous évoquez, en particulier sur le projet de circulaire ?

Dans le cadre du prochain budget, le Gouvernement souhaite réaliser deux milliards d'euros d'économies sur les agences. S'agit-il d'économies de fonctionnement ou de coups de rabot dans des politiques publiques ? Notre commission d'enquête avait en effet estimé à 750 millions d'euros les économies qui pouvaient être attendues d'une rationalisation des agences au terme d'une réorganisation structurelle et, donc, de plusieurs années.

M. Pierre Barros, président. - L'année dernière, Mme Amélie de Montchalin avançait qu'une économie de trois milliards d'euros pouvait être réalisée grâce à la réorganisation et à la suppression d'opérateurs et d'agences de l'État. Or nous avions montré que nous étions loin du compte ! Nous avons donc été quelque peu piqués par la nouvelle annonce que deux milliards d'euros d'économies seraient trouvés cette année.

Mme Laurence Marion. - Je ne puis vous répondre sur les perspectives d'économies, car ce n'est pas mon champ de compétences. Sur ce point, je vous invite à interroger tous ceux qui disposent d'éléments précis.

En revanche, je peux vous donner des éléments relativement documentés sur la manière dont le Gouvernement entend procéder et sur la méthode que nous souhaitons mettre en oeuvre pour parvenir à ces économies.

Le projet de circulaire que j'évoquais et qui est à un stade de maturation très avancé invite chaque ministre à réexaminer les missions de chacun des opérateurs et la pertinence de chaque structure au regard de ses missions. Comme vous le voyez, nous nous sommes explicitement revendiqués des conclusions de votre rapport.

Dans un souci de simplicité et de lisibilité pour les usagers, nous allons également inviter à réinternaliser en administration et à rapprocher les différents opérateurs. Chaque ministère devra définir une orientation pour chacun d'eux, qu'elle soit stratégique ou qu'elle relève de la gestion administrative et financière. Le ministère nous paraît véritablement l'échelon pertinent, puisque cette fonction a été explicitement confiée par voie réglementaire aux secrétaires généraux des ministères, dont le rôle de pilotage a du reste été consolidé au cours des dernières années.

Par ailleurs, nous imposerons la préparation de lettres d'objectifs en amont de la prise de poste du dirigeant d'un opérateur. Nous nous efforcerons ainsi d'avoir une réflexion systématique sur les missions que chaque ministère souhaite confier à ses opérateurs. Ce travail structurant devra ensuite être décliné dans le cadre des contrats d'objectifs et de performance (COP), qui doivent être systématisés.

Il est également demandé d'utiliser de manière plus systématique le levier de la rémunération, en particulier la part variable des dirigeants, en intégrant dans les indicateurs, en sus des enjeux métiers qui y figurent traditionnellement, les enjeux financiers et de gestion.

Cette circulaire permettra d'homogénéiser les pratiques des secrétaires généraux au regard des agences. À l'issue de la revue des missions des secrétaires généraux engagée avec la mission « État efficace », une feuille de route sera élaborée au sein de laquelle le pilotage des opérateurs relevant de leur ministère figurera en tête.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Une grande majorité des agents du ministère de la culture sont affectés dans des structures déconcentrées. Des dispositions spécifiques sont-elles prévues pour remédier à cette situation ?

Est-il par ailleurs prévu d'étendre le mode de gestion des ressources humaines du ministère de l'environnement ? Un service à compétence nationale a en effet été installé au sein de ce dernier, en lieu et place d'une vingtaine de centres de gestion éparpillés sur l'ensemble du territoire.

Mme Laurence Marion. - C'est typiquement ce que nous souhaitons encourager, sous réserve que les réponses soient adaptées à chaque situation, ce qui suppose d'avoir une bonne perception de chaque écosystème. En ce qui concerne le ministère de la culture, j'estime que les inspections générales pourront participer au travail de définition d'une stratégie globale et d'un mode d'exercice de la tutelle. En tout état de cause, il est essentiel de prendre en compte les spécificités de chaque écosystème.

Dans votre rapport, vous indiquez qu'en matière de tutelle, une acculturation collective est nécessaire. Je ne suis pas convaincue qu'il y ait un modèle unique. Pour autant, il nous faut fixer des lignes directrices, former les membres de conseil d'administration à ce rôle et généraliser la pratique du pré-conseil d'administration.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pouvez-vous nous préciser le calendrier de ces travaux et nous indiquer qui les porte ? Par ailleurs, comment envisagez-vous l'articulation entre la volonté de l'administration et les échéances électorales qui arriveront dans quelques mois ?

Mme Laurence Marion. - La circulaire que j'évoquais sera très structurante et elle a vocation à perdurer. Si nous ne pouvons pas préjuger des orientations politiques futures, nous disposons de plusieurs mois très utiles pour peser sur l'organisation et sur la doctrine.

L'ensemble sera mis en oeuvre par les secrétaires généraux des ministères, qui constituent un vivier relativement restreint. Tous les mois ou toutes les six semaines, je m'assurerai personnellement de la bonne marche du processus auprès des secrétaires généraux réunis en collège.

Si le souhait de recréer une agence se manifeste dans quelques mois, l'administration le mettra en oeuvre. J'ai cependant le sentiment que ce processus s'ancre dans des pratiques durables, tout comme l'ont été les dernières circulaires prises dans ce domaine.

M. Pierre Barros, président. - Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (Rifseep) a été mis en oeuvre par les collectivités au prix de beaucoup de travail et d'efforts budgétaires, puisqu'il emporte une charge supplémentaire. Or l'État, lui, n'a mis en oeuvre ce régime que pour 20 % de ses agents !

De même, les changements que vous évoquez me renvoient à ce qui a déjà été décidé il y a quelques années et qui n'a pas été fait. L'ampleur de ce travail de nécessaire réorganisation a sans doute contribué à la création de toujours plus d'agences.

Sommes-nous encore dans cette logique ? L'État s'est-il véritablement doté d'une stratégie pour aborder ce chantier ?

Mme Laurence Marion. - Je ne referai pas l'historique de la croissance de la structure juridique de l'établissement public ni de sa crise au profit des agences ; votre rapport le décrit très bien. Pour vous répondre, j'estime qu'aujourd'hui, nous avons compris que s'il ne faut pas supprimer toutes les agences, il faut conduire un véritable changement afin de renforcer le pilotage de ces entités. C'est probablement plus difficile, car cela suppose de changer des habitudes, en particulier la manière d'exercer la tutelle. Nous pourrons nous inspirer des fusions que certaines communes ont portées avec volontarisme jusqu'au succès.

S'agit-il d'une promesse de plus ? Il me semble tout de même que nous disposons aujourd'hui de leviers, y compris législatifs et normatifs. Nous allons réellement doter nos secrétaires généraux et notre administration centrale des moyens de suivre les opérateurs, mais aussi de réendosser, de réassumer les politiques publiques qui ont été confiées à ces derniers.

Afin de vous donner un gage, non pas de la sincérité, mais de la consistance de nos engagements, je dirai quelques mots de la manière dont nous envisageons la transformation des établissements publics administratifs.

Un décret réformant les modalités de désignation des directeurs d'établissement public administratif est actuellement étudié par le Conseil d'État. Les statuts de ces établissements sont très hétérogènes, si bien que le mandat de certains dirigeants n'est pas limité dans le temps, ou que l'emprise de la tutelle et de l'administration de rattachement dépend de la qualification, purement jurisprudentielle, de savoir s'il s'agit d'un emploi à la décision du Gouvernement.

Nous avons décidé de poser le principe que l'on ne peut plus être le plus haut dirigeant d'un établissement public administratif sans avoir une durée de mandat, qui pourrait être de cinq ans renouvelable - ce point est encore en cours d'arbitrage politique. Tous les statuts qui n'abordent pas le sujet ou qui prévoient d'autres dispositions ne seront plus applicables. Cela permet de reprendre la main sur ces nominations.

Conformément à une préconisation de votre commission d'enquête, les dirigeants d'établissements publics seront soumis à la procédure, obligatoire pour tous les emplois fonctionnels, notamment les emplois à la discrétion du Gouvernement, du comité d'audition, ce qui suppose une publication de vacance d'emploi et la présentation d'un projet par chacun des candidats. Cela facilitera l'élaboration de la lettre d'objectifs que chacun appelle de ses voeux et sa déclinaison dans un COP. J'assisterai pour ma part personnellement aux comités d'audition des dirigeants nommés en conseil des ministres.

Ces dispositions contribueront non seulement à homogénéiser les statuts, mais aussi à conduire chaque ministre à gérer de manière plus rigoureuse et exhaustive les opérateurs de son ressort. Ce décret, qui doit passer en conseil des ministres, pourrait être adopté dans le courant de l'automne.

M. Vincent Delahaye. - Les données fournies par les agences, qui figurent en annexe de la loi de finances, sont souvent incomplètes, en particulier en ce qui concerne leurs dix plus hautes rémunérations. Ne pourrait-on pas envisager l'instauration de sanctions pour améliorer la transmission de ces informations ?

Comment et par qui les rémunérations sont-elles fixées ? Ne faudrait-il pas encadrer ces rémunérations et renforcer les contrôles ?

Quelles sont les dernières fusions ou suppressions d'agences qui ont été réalisées ? Je souhaiterais savoir combien il y en a eu au cours des dernières années.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, nous avions déposé un amendement visant à prévoir une annexe budgétaire comportant un certain nombre d'éléments. Savez-vous pourquoi cette disposition a été supprimée dans le texte définitif ? Est-ce parce que le système d'information de l'État est incapable de mettre en oeuvre ce qui était demandé ?

Par ailleurs, vous avez indiqué qu'aucune agence n'avait été créée récemment. La foncière de l'État, qui est peut-être encore dans les cartons, me paraît pourtant relever de notre périmètre.

M. Hervé Reynaud. - Il paraît un peu ubuesque qu'en dépit du constat déjà ancien de la nécessité de recenser et de rationaliser les opérateurs, la prise de conscience semble n'intervenir qu'aujourd'hui.

Le manque de données financières sur certaines entités, mais aussi l'incapacité de l'administration centrale à peser face à des opérateurs qui ont pris beaucoup d'ampleur inquiètent. La règle de deux suppressions pour toute création est mise en avant, alors que, dans le même temps, des décrets de création sont pris. Nous constatons que des missions accessoires l'emportent sur une mission parfois essentielle, ou, du moins, qu'elles se développent très fortement. Les agents se tournent vers le travail en agence plutôt qu'en administration centrale, ce qui entraîne sans doute une perte de compétence dans cette dernière.

Dans quelle mesure cette volonté de rationaliser est-elle donc érigée en priorité ? Quelles mesures ont été prises en ce qui concerne en particulier les entités qui ne se réunissent pas ou qui n'ont plus d'utilité ?

M. Vincent Louault. - Je suis effaré qu'à sept mois de la fin du mandat présidentiel - vous n'y êtes pour rien, madame la secrétaire générale -, le Gouvernement laisse courir des canards sans tête alors que depuis dix ans, on nous promet des changements.

Il est bien temps, à sept mois de l'élection présidentielle, de promouvoir une culture du pilotage des opérateurs par les ministères ! Certains opérateurs sont devenus de véritables principautés de Monaco, complètement déconnectés de l'État et des services du Premier ministre. Vous-même, madame la secrétaire générale, mais surtout vos prédécesseurs, en portez l'entière responsabilité.

Les nominations se font à la discrétion des secrétariats généraux de chaque ministère, de manière totalement indépendante de leur ministre. J'en suis stupéfait ! Je comprends mieux les difficultés que nous rencontrons à changer la loi, ainsi que le discret jeu d'influence par lequel nos amendements sont écartés. Tout cela condamne nos grandes politiques d'État à l'inefficacité.

M. Pierre Barros, président. - Loin de nous l'idée de faire le procès de l'État. Nous avons tous été élus locaux et nous savons combien il est difficile de changer les habitudes. Ce texte nous donne toutefois l'opportunité d'avancer dans le bon sens.

Mme Laurence Marion. - La phase de diagnostic étant derrière nous, je m'efforce aujourd'hui de vous présenter les leviers que nous souhaitions déployer pour sortir d'une situation qui est à tout le moins perfectible.

Les rémunérations ne sont certes pas aussi normées que nous le souhaiterions, mais elles ne sont ni opaques ni laissées à la discrétion des secrétaires généraux. Une circulaire du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique encadre les rémunérations au sein des établissements publics. En tout état de cause, nous n'accordons pas une rémunération sans l'accord du contrôleur budgétaire. C'est la responsabilité de chaque département ministériel, qui doit pouvoir rendre des comptes.

La publication des dix rémunérations les plus élevées est une disposition qui a déjà été débattue et pour laquelle nous butons sur une difficulté juridique, puisque dans les petites structures, une forme d'anonymat serait rompue.

Il est regrettable que vous ne disposiez pas de tous les éléments attendus des opérateurs. Il nous faut être bien plus volontaristes et user de tous les moyens à notre main pour les obtenir : nous attirerons l'attention de la direction du budget et des secrétaires généraux sur ce point.

Pour les structures d'une certaine taille, nous pourrions envisager la publication des plus hautes rémunérations, mais il y a la réserve juridique que j'évoquais. Telle est en tout cas mon analyse juridique de la disposition proposée.

Une foncière de l'État a en effet été créée - je vous remercie de m'avoir corrigée sur ce point. De manière générale, des agences sont créées par la loi, et, dans ce cas, le secrétariat général du Gouvernement n'intervient évidemment pas. Toutefois, je n'ai pas souvenir qu'au cours des six derniers mois, nous ayons donné un avis favorable à la création d'un nouvel opérateur. En revanche, nous avons refusé et réorienté vers d'autres types de structures des projets qui avaient des velléités de créer - car le réflexe reste très ancré - des agences, des groupements d'intérêt public, voire des établissements publics.

Vous m'avez interrogée sur l'effectivité de notre action au cours des dernières années. Je citerai les jaunes budgétaires, en particulier le jaune relatif aux opérateurs que la direction du budget entend rendre le plus complet possible.

Le SGG a pour sa part la responsabilité du jaune relatif aux commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres, lesquelles, contrairement aux opérateurs, ne sont pas dotées d'une personnalité morale. Nous effectuons un travail de recensement qui nous conduit chaque année à identifier quelques commissions - nous en avons identifié une ou deux récemment, mais nous n'avons pas les moyens de faire une contre-expertise de ce que nous font remonter les ministères. Il reste que du fait des suppressions qui sont intervenues et de l'application de la règle du « un pour deux », le nombre de ces commissions a été divisé par deux, pour s'établir à 234, si je ne me trompe pas. Cela inclut l'entité que nous avons redécouverte grâce aux travaux du Sénat, que nous en remercions.

Nous avons également mené un travail pour chiffrer le coût de fonctionnement de ces commissions et entités législatives, dans le calcul duquel nous avons intégré cette année les frais de déplacement, les frais de représentation, les frais de documentation, les frais de logistique, les dépenses informatiques, les indemnités - lorsqu'il y en a, ce qui n'est pas systématique - qui sont versées aux membres, ainsi que la part de la masse salariale des agents du ministère qui se consacrent au fonctionnement de ces commissions. Nous intégrons également toutes les dépenses ponctuelles qui peuvent conduire à des publications ou à la mise en place d'un site internet. Au total, le coût de fonctionnement de ces commissions s'établit à 32 millions d'euros, sachant qu'un tiers des instances ne génère aucun coût identifié dans le cadre de ce calcul.

Si j'ai bien noté votre souhait que les coûts de déplacement des agents qui participent aux réunions soient pris en compte, ces éléments nous paraissent trop subjectifs. Les administrations centrales ne débordent pas d'équivalents temps plein (ETP) : c'est un véritable aiguillon pour éviter le coût des heures de réunion inutiles. Plusieurs exercices de revue des politiques publiques conduisent du reste assez inévitablement à des propositions de suppression des commissions dont l'utilité peut être questionnée.

Un certain nombre de ces commissions peuvent en effet faire figure de « comités Théodule », pour reprendre l'expression du général de Gaulle, mais à titre personnel, j'estime que certaines de ces instances nous font gagner beaucoup de temps. Je songe notamment au comité consultatif de la législation et de la réglementation financières, dont les avis nous permettent de modifier nos textes en aval de leur examen au Parlement.

Cette forme de concertation n'est pas inutile, car il n'est pas toujours évident, pour un fonctionnaire, de prendre son téléphone pour consulter directement les acteurs d'un écosystème. La concertation s'organise ainsi de manière régulée, au sein de comités qui sont parfois de véritables machines à produire de la décision. Mon avis est donc qu'au regard de leur utilité dans la supervision de la production de la norme par le Gouvernement, il faut y regarder à deux fois avant de supprimer un certain nombre de ces commissions consultatives.

M. Vincent Louault. - Ce que vous venez de dire est très important. Si nous, législateurs, sommes obligés d'instituer des commissions, c'est en raison des remontées qui nous sont faites sur l'absence de dialogue entre les administrations centrales, les grandes fédérations et la vie économique. Il est regrettable que le mode de fonctionnement de l'État nous y contraigne, comme encore récemment avec le « test PME » ou « test entreprises ». J'estime qu'en véritable manager, un directeur d'administration centrale doit avoir une connaissance suffisante de l'écosystème dont il a la charge. Les organisations non gouvernementales (ONG) n'ont par exemple aucune difficulté à se rendre au ministère de l'environnement pour exprimer leur point de vue. Cela devrait pouvoir être organisé par les services du Premier ministre pour l'ensemble des ministères, et ce, sans tomber dans le lobbying.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Aujourd'hui, un certain nombre de grandes agences votent leur budget avant même le vote de la loi de finances. Nous votons donc des crédits qui seront alloués à ces agences sans savoir quelles politiques publiques ils contribueront à financer, puisqu'il appartient ensuite aux conseils d'administration d'affecter ces crédits au profit de différentes missions.

Ne faudrait-il pas inverser le calendrier de manière à reprendre la main sur l'utilisation des fonds ?

M. Pierre Barros, président. - Les collectivités territoriales, elles, n'ont souvent d'autre choix que de voter leur budget après l'adoption de la loi de finances. Contrairement à ce que l'on entend parfois, elles n'ont en effet plus d'épargne et se trouvent dans une situation financière telle que les budgets sont véritablement au cordeau.

Mme Laurence Marion. - Je ne suis pas certaine que le dialogue entre une administration centrale et son écosystème doive être piloté depuis Matignon. C'est aux directeurs d'administration centrale qu'il doit revenir, si tel est l'objectif, de se réapproprier une partie de la conduite de ces politiques publiques. Dans la mesure où certains des contacts qui devront être pris sont très politiques, il convient toutefois de trouver la bonne articulation avec le cabinet du ministre concerné.

Les réunions de ces comités ne sont pas nécessairement onéreuses, mais elles permettent d'organiser une proximité de manière administrative et traçable, dans le respect de la déontologie. Dans mes fonctions précédentes de directrice des affaires juridiques au ministère des armées, j'ai ainsi participé à un certain nombre de comités et de commissions qui ont été l'occasion de rencontrer des industriels et des représentants de la base industrielle et technologique de défense (BITD) dans un cadre organisé.

M. Vincent Louault. - Si ces réunions ne coûtent rien, conservons-les !

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Une réunion coûte toujours, ne serait-ce que parce qu'elle mobilise des fonctionnaires qui ne remplissent pas d'autres missions pendant qu'ils y assistent.

Mme Laurence Marion. - La commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériel de guerre est typiquement l'une de ces commissions qui prend des décisions obligatoires. Piloté par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et le Quai d'Orsay, il réunit des représentants du ministère des armées et des acteurs de la BITD qui évaluent ensemble l'opportunité de promouvoir un certain nombre d'armements au regard des risques géostratégiques. J'estime que c'est utile.

S'il faut bien évidemment éviter la « réunionite », la concertation et la pédagogie ne sont pas dénuées de valeur. Celle-ci est difficilement mesurable, mais elle devra être intégrée pour satisfaire à la logique de coûts complets qui est la nôtre.

D'une manière générale, il nous faut cultiver le questionnement de l'organisation de l'État. Les fonctionnaires n'y sont certes pas habitués, mais la situation l'impose et je crois que l'on ne peut pas nous reprocher d'engager cette démarche et de nous doter d'outils pour avancer dans ce sens.

J'en viens au vote du budget par les opérateurs, qui intervient actuellement dans le cadre classique de l'année civile. En principe, les opérateurs ont un COP dont le budget n'est que la déclinaison annuelle d'ambitions qui ont été validées dans le cadre d'une projection pluriannuelle. La déconnexion du vote du budget des opérateurs et de celui de l'État me paraît à ce titre moins gênante.

Par ailleurs, lorsque j'étais directrice générale déléguée de l'Établissement français du sang (EFS), nous votions chaque année un budget rectificatif - nous disposions alors pourtant de bien plus de visibilité financière.

Une partie significative d'opérateurs disposant de plus de ressources propres, j'estime qu'ils doivent être en mesure d'exécuter un budget en phase avec l'annualité la plus couramment retenue dans la vie économique. Je ne suis donc pas gênée par ce décalage, mais nous pourrions décider de fixer au 31 mars la clôture des comptes de l'ensemble des opérateurs publics.

Le gel des dépenses de communication qui a été décidé par le Premier ministre en septembre dernier a également concerné les opérateurs, lesquels s'y sont pliés, en dépit de l'autonomie de gestion qui est la leur, car, à défaut, ils auraient vu le budget qui leur est alloué baisser de 10 %. Au regard des leviers dont nous disposons, j'estime donc que la temporalité n'est pas un élément déterminant de notre capacité à reprendre le contrôle.

Il me semble d'ailleurs que la circulaire qui est en préparation devrait à la fois laisser davantage de souplesse de gestion aux dirigeants des opérateurs tout en renforçant leurs obligations de rendre des comptes.

M. Pierre Barros, président. - À l'heure où l'on envisage d'aller piocher dans l'épargne des collectivités locales ou même des particuliers, l'État n'a-t-il aucune velléité d'aller chercher l'épargne des opérateurs ?

Mme Laurence Marion. - Il n'y a pas réellement de « cagnottes ». Je n'affirme pas qu'il en existe dans les collectivités locales, mais s'agissant des établissements publics, la situation mérite sans doute un examen au cas par cas. La majorité des établissements publics, en tout cas ceux qui ont des ressources propres, n'arrivent pas à un équilibre financier sur le fondement de leurs seules ressources propres. En général, la subvention de l'État permet de couvrir ce que l'on appelle les charges de service public. La plupart des dirigeants ajustent le niveau de ressources propres, ce qui ne peut toutefois se faire au détriment des missions de service public. Il convient donc de trouver le bon équilibre.

Le mécénat peut être encouragé, mais il doit être développé dans une proportion raisonnable et compatible avec la neutralité du service public.

En tout cas, il me paraît de bonne gestion de considérer que les établissements doivent s'appuyer davantage sur leurs ressources propres.

M. Pierre Barros, président. - Souhaitez-vous ajouter quelque chose ?

Mme Laurence Marion. - La proposition de loi soulève des questions intéressantes, en particulier sur la question du rattachement à un seul ministère. La plupart des établissements sont aujourd'hui rattachés à la fois au ministère de l'économie et des finances et au ministère métier. Je ne sais pas s'il faut revenir là-dessus, car le rattachement au ministère de l'économie et des finances permet tout de même d'avoir une martingale financière qui n'est pas inintéressante.

Il est toutefois incontestable qu'il faut dépasser la multiplicité des rattachements et des acteurs ministériels, qui explique d'ailleurs que nous n'arrivions pas à signer certains COP, faute de consensus. Mais bien souvent, cette absence de consensus est le reflet de difficultés à arbitrer entre des injonctions contradictoires au sein d'une même politique publique. Le rattachement à un ministère unique ne ferait dans ce cas que reporter le problème. J'estime donc qu'il faudrait plutôt contraindre à une forme d'arbitrage dans un COP.

M. Vincent Louault. - On trouve au ministère de l'économie et des finances une ribambelle de directions - de l'agriculture, du transport, etc. Or Bercy tenant les cordons de la bourse, il détient le pouvoir, si bien que l'on pourrait fermer la moitié des ministères de ce pays. De même, le ministère de l'environnement devient le poil à gratter de chaque autre ministère. Au final, pour que la boutique fonctionne, le Premier ministre doit rendre quantité d'arbitrages interministériels qui supposent une connaissance du fond des dossiers. C'est à mon sens un point crucial de la réforme de l'État.

Par ailleurs, si l'on a tant de mal à arrêter des COP, c'est parce que les opérateurs et les administrations centrales ont une vision différente. Il faut parfois plusieurs années pour trouver un consensus, alors que cela devrait être réglé en deux ou trois mois.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - En ce qui concerne les COP, les mesures réglementaires que vous envisagez de prendre vous paraissent-elles suffisantes ou aurez-vous besoin de l'appui de la loi ?

Mme Laurence Marion. - Nous allons essayer de solder ce point dans la circulaire qui est en cours d'élaboration. En cas d'échec - mais il n'y a aucune raison que nous n'y arrivions pas -, l'appui de la loi pourrait être utile, en particulier par la désignation d'un chef de file.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Notre sentiment est qu'en cas de double ou de triple tutelle, c'est toujours le ministère de l'économie et des finances qui a le dernier mot dès lors qu'il est autour de la table, et que, par conséquent, la régulation s'opère non pas sur le fond des politiques publiques, mais sur une base budgétaire. Notre proposition visait à tenter d'éviter cet écueil.

En tout état de cause, nous retenons votre proposition et nous sommes preneurs de vos idées de rédaction.

M. Pierre Barros, président. - En effet, lorsque l'on est dans l'incapacité de trancher, on laisse le budget décider. Cela doit nous interroger.

Avez-vous d'autres éléments à ajouter ?

Mme Laurence Marion. - J'ai également une interrogation sur le délai de péremption de cinq ans qu'il est envisagé d'instaurer. Un établissement public est tout de même créé pour inscrire dans la durée la mise en oeuvre d'une politique publique. Il y a, à mon sens, un certain danger à prévoir une extinction automatique, même si le Parlement peut décider de reconduire l'établissement au bout de ce délai. Au-delà des périodes durant lesquelles le Parlement ne siège pas, cela risque d'entraver la capacité des établissements à contracter des emprunts, à passer des marchés ou à négocier.

J'estime en revanche que l'on doit pouvoir organiser une justification de la permanence de la mission et de l'intérêt du portage par un établissement public tous les cinq ans. Tel est le dispositif, qui fonctionne assez bien, dont nous assurons l'application pour les commissions consultatives. Il arrive, mais c'est assez peu fréquent, que certains ministères nous proposent la suppression d'une commission. Certains omettent parfois d'en demander la reconduction et, à chaque fois, nous exigeons une documentation. Lorsqu'ils ne le font pas dans les temps et qu'ils doivent recréer la commission, la règle du « deux pour un » s'applique.

En tout état de cause, on observe en la matière une véritable acculturation, que j'estime positive, à la réinterrogation régulière de l'utilité de notre organisation.

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie de cette discussion particulièrement intéressante.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Pierre-André Durand, président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI)

M. Pierre Barros, président. - Nous accueillons M. Pierre-André Durand, président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI).

Monsieur le président, nous avons eu le plaisir de vous auditionner il y a presque un an, dans le cadre du rapport que nous avons établi avec Mme Lavarde et nos collègues membres de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État. Cet échange avait permis d'éclairer en particulier les enjeux relatifs à l'articulation entre les territoires, le corps préfectoral et les services déconcentrés de l'État, mais aussi leur relation avec l'État central. J'avais retenu qu'une telle organisation structure et renforce l'action de l'État, lequel rencontre aussi des difficultés sur le terrain, notamment dans son travail avec les opérateurs.

Il était important pour nous de travailler sur cette question, et il nous a paru tout aussi important de vous recevoir aujourd'hui dans le cadre de l'examen de la proposition de loi de Mme Pauline Martin et de M. Mathieu Darnaud visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique, qui prolonge notre rapport de commission d'enquête. La proposition de loi en reprend certains éléments, tout en se gardant - ce n'est pas le rôle du Sénat - de conduire par avance un travail de réorganisation des services de l'État ; mais ces éléments sont malgré tout nécessaires pour assurer la cohérence de l'harmonisation et de l'organisation territoriale des agences.

Le rapport que nous avons produit l'année dernière a eu un certain retentissement : il est arrivé sur certains bureaux et y a fait mûrir des réflexions ; il y a eu quelques avancées, encore timides, mais nous savons que cette question est désormais prise en compte par les autorités compétentes. Reste la question de la volonté d'aller jusqu'au bout d'une réorganisation plus efficiente : elle se heurte, d'une part, à la territorialisation des services déconcentrés de l'État et, d'autre part, à une demande bien réelle, des élus locaux, qui souhaitent, à l'instar de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), que nous avons reçue tout à l'heure, ou des départements et intercommunalités, reprendre un ensemble de compétences et de relations directes avec les agences.

Vous qui êtes préfet, avec votre parcours et depuis votre position actuelle, comment voyez-vous les choses ? Nous savons que votre parole est franche et directe ; n'hésitez pas à avoir une telle parole.

M. Pierre-André Durand, président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI). - À titre liminaire, je rappellerai d'abord la toile de fond, sans m'y attarder, à savoir la situation générale de nos finances publiques et la nécessaire restauration de celle-ci. Comme on le voit dans les débats budgétaires, l'État reste le principal contributeur, la principale sphère sollicitée, alors que, de notre point de vue, la sphère sociale et celle des collectivités locales gagneraient à être nettement plus sollicitées.

On observe ensuite, et de façon corollaire, la paupérisation de l'État territorial. Je rappelle que le périmètre de l'administration territoriale de l'État (ATE) comprend le réseau des préfectures, 26 000 agents, et le réseau des trois directions départementales interministérielles (DDI), 26 000 agents également, soit 52 000 agents à l'échelon départemental. Autrement dit, la colonne vertébrale de l'État, au sens strictement opérationnel, représente des effectifs inférieurs à ceux de la mairie de Paris - il est utile de le rappeler. L'État territorial, bien sûr, ne se réduit pas à cela : il faut y ajouter le réseau des finances publiques, 90 000 agents, le million d'enseignants, tandis que le nombre d'élèves diminue massivement, et le réseau des uniformes, évidemment indispensable : je pense à nos policiers, gendarmes, douaniers et personnels pénitentiaires. Je simplifie beaucoup la présentation de l'État territorial, mais il importe d'avoir ces ordres de grandeur à l'esprit : tout ce que l'on demande à l'État atteint aujourd'hui ses limites, et il faudra bien, à un moment donné, s'intéresser aux autres sphères, à savoir la sphère des collectivités et la sphère sociale.

Pour rester sur la sphère de l'État et sur l'échelon territorial : depuis un certain nombre de décennies - vous l'aviez relevé lors des travaux de la commission d'enquête -, on observe une forme de démembrement de l'État, sous l'effet de l'apparition d'opérateurs de natures et de statuts différents. À l'échelle nationale, on en recense sans doute plusieurs centaines ; à l'échelle territoriale, un préfet travaille de manière régulière avec, par ordre de grandeur, dix à vingt d'entre eux. Je pense à l'Office national des forêts (ONF), à l'Office français de la biodiversité (OFB), à l'Agence de la transition écologique (Ademe), à France Travail, à l'Agence de services et de paiement (ASP), ainsi qu'à des opérateurs de portée plus nationale comme l'Agence nationale de l'habitat (Anah) ou l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). Ce mouvement d'agencification, comme on l'appelle, a complexifié la lecture du paysage territorial ; il fallait trouver un chemin pour prendre en compte cette technicisation des missions, qui a conduit à ce morcellement, tout en renforçant impérativement l'unité et la cohérence de la parole de l'État.

Dans ce cadre, un certain nombre de mesures récentes vont, à mon avis, dans le bon sens, notamment les décrets du 30 juillet 2025, qui font du préfet - de département ou de région selon les cas - le délégué territorial de nombre d'opérateurs, ce qui permet d'avoir une vision précise de ce qui se déploie sur un territoire. Je prends l'exemple de l'Ademe : lorsque j'étais en fonction, aucun programme d'investissement n'était engagé sans être présenté et validé, de manière très régulière, par le préfet de région, ce qui assurait une bonne cohérence de l'action menée. Des progrès restent à faire, puisque cette fonction de délégué territorial relève, dans la plupart des cas, du règlement, mais, pour quelques opérateurs, de la loi. Je crois, avec prudence, que c'est le cas des agences de l'eau : celles-ci sont organisées à l'échelle du bassin, et il faut préserver cette cohérence technique plutôt que d'aller vers des organisations régionales. Un pas substantiel a été franchi il y a quelques années : les préfets de bassin président les conseils d'administration des agences de l'eau, tandis que les présidents de conseil régional président les comités de bassin. S'il fallait généraliser le principe selon lequel tous les opérateurs de l'État ont un délégué territorial préfectoral, il faudrait rester attentif au niveau opportun : dans certains cas, ce sera le préfet de département, dans d'autres le préfet de région, et, pour d'autres encore, comme les agences de l'eau, il ne faut pas complexifier les choses en créant d'autres délégués territoriaux, mais conserver le même.

Pour un certain nombre d'opérateurs, la situation me paraît aujourd'hui globalement satisfaisante ; je pense aux agences régionales de santé (ARS). J'ai connu la mise en place des ARS en 2010, qui a été complètement éruptive : les nouveaux directeurs régionaux ne dialoguaient pas avec les préfets de région - et inversement -, et procédaient à des découpages infrarégionaux qui ne suivaient pas la maille départementale. Ce n'est plus du tout le cas aujourd'hui : les directeurs généraux d'ARS sont membres du comité de l'administration régionale (CAR), présidé par le préfet de région, qui préside également le conseil d'administration de l'agence régionale de santé, lequel inclut désormais des élus. Des progrès considérables ont été accomplis.

J'en viens désormais plus précisément à vos recommandations, sans entrer dans le détail de chacune : la revue de mission tous les cinq ans ne me paraît pas choquante ; la mesure des coûts non plus ; le fait de soumettre les agences à une seule administration de tutelle non plus, sous réserve d'être conscient que certaines peuvent nécessiter l'implication d'autres ministères ; même chose pour les contrats d'objectifs et de performance (COP). Je veux toutefois appeler votre attention sur le fait que les exigences déjà imposées aux opérateurs et à la sphère de l'État sont, quoique légitimes, très soutenues. Je le redis : ces opérateurs coûtent peu - je ne veux pas m'aventurer sur le terrain du débat politique, mais l'on sait depuis des décennies qu'il est difficile de solliciter davantage les sphères sociale et des collectivités. On a trouvé, dans les opérateurs, un dérivatif, comme s'ils pouvaient apporter des économies considérables. Il y a des progrès à faire, des économies à faire, mais de quoi parle-t-on ? Le seul opérateur qui, pour un préfet, dispose de gros effectifs, c'est France Travail, avec 50 000 agents. L'Ademe compte environ 1 000 agents ; l'ONF, si je ne me trompe pas, environ 8 000 agents à l'échelle nationale - je vous laisse diviser par cent. Il faut garder ces ordres de grandeur à l'esprit. Les recommandations que vous formulez - revue de mission, administration de tutelle, contrat d'objectifs -, c'est-à-dire une approche rigoureuse et exigeante des moyens publics, ne me paraissent pas du tout infondées ou anormales ; mais ce niveau d'exigence, je le redis, ne se retrouve pas nécessairement dans les autres sphères.

Sur le cas particulier de la foncière de l'État, je voudrais exprimer notre très forte réserve sur les loyers budgétaires. Autant il nous paraît pertinent que le produit des ventes soit collecté par l'agence et qu'il y ait une exigence de densification et d'occupation des locaux, autant il faut aussi être capable de se projeter. Encore faut-il, si l'on veut être intelligent, avoir un regard particulier sur les bâtiments historiques - je pense aux préfectures - et sur les bâtiments opérationnels ayant des fonctions particulières, comme les commissariats. Je sais que la politique de vente est très soutenue, ce que je comprends par ailleurs, mais essayons de voir loin : nous avons vendu nos casernes à tour de bras, au point de ne plus en avoir. Ainsi, lorsqu'il a fallu loger les jeunes des différentes expérimentations du service national universel (SNU), on a utilisé en catastrophe des internats ou des locaux scolaires pour des cohortes très réduites, et l'on s'est donc aperçu que le dispositif serait impraticable à l'échelle d'une génération entière. Il est donc légitime d'exiger un usage cohérent de l'immobilier et de faire le ménage nécessaire, mais en restant capable de se projeter un peu. Au-delà du produit des ventes, les ressources de cet établissement peuvent inclure des loyers versés par des tiers - collectivités, associations -, il est normal que l'État leur fasse payer un loyer. En revanche, pour lui-même, cela paraît problématique : soit il s'agit d'une comptabilité pour ordre, avec des loyers fictifs, soit il s'agit de moyens de fonctionnement réels, et, avec un État territorial squelettique et paupérisé, je ne vois pas comment ce mécanisme pourrait fonctionner. Je ne mets pas en cause l'idée de la foncière de l'État ; c'est ce mécanisme précis des loyers budgétaires qui ne me paraît pas réaliste.

Nous travaillons également avec des agences d'organisation ou de portée plus nationale, comme l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France) ou Business France, pour lesquelles la réflexion est peut-être différente. Votre projet, tel que je l'ai lu, est complet, mais tous les opérateurs ne sont évidemment pas de même nature et leur administration est plus ou moins territoriale, notamment s'agissant de la composition de leur conseil d'administration - il y a sans doute une attention à porter sur ce point.

Enfin, il faut aborder également avec attention la tentation de l'internalisation. Il peut y avoir des cas où elle présente un intérêt - je n'ai pas suffisamment creusé la question -, mais essayons, pour chaque opérateur, de remonter à l'origine de sa création, pour comprendre pourquoi il a été créé. Il a pu, dans certains cas, s'agir d'une volonté de démembrement ; mais il y a parfois de vraies raisons techniques qui justifient cette identification. Il faut donc être attentif à ne pas avoir une approche trop uniforme.

J'insiste sur le fait que mon propos - j'enfonce une porte ouverte - vaut aujourd'hui, en 2026, c'est-à-dire après la publication des décrets de juillet 2025, les préfets étant désormais capables d'avoir, sur les opérateurs, une vision et une influence précises.

Je trouve intéressante votre idée de moratoire en cas de création de nouveaux opérateurs. Nous en avons déjà beaucoup, il faut donc sans doute se demander, en cas de mission nouvelle, si celle-ci doit être internalisée dans un service de l'État ou affectée à un opérateur préexistant. Je voudrais souligner, et vous pardonnerez mon insistance sur ce point, que les services de l'ATE sont exsangues.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Votre propos résume la philosophie du texte déposé par Mme Pauline Martin et M. Mathieu Darnaud, à savoir une première partie générale sur le fonctionnement de l'État, puis des cas particuliers tenant compte de la spécificité de différentes structures et proposant, à chaque fois, des orientations différentes.

Le paradigme a changé entre la publication du rapport de la commission d'enquête et aujourd'hui, du fait de l'entrée en vigueur des textes réglementaires de juillet 2025 ; selon vous, en tant que représentant de l'ACPHFMI, les préfets ont-ils les moyens humains de mettre en oeuvre les nouvelles compétences qui leur ont été octroyées par ces textes de juillet 2025 ? Si ce n'est pas le cas, où cela pêche-t-il ? Par manque de moyens humains ? Par manque de systèmes d'information partagés ? Concrètement, est-ce que tout fonctionne bien ? Faut-il que la loi fixe certaines choses, ou simplement que des règles de bonne pratique soient mises en oeuvre de façon ministérielle ou interministérielle ?

M. Pierre-André Durand. - Il peut y avoir différents niveaux de difficulté, qui relèvent de règles pratiques ou d'organisations ministérielles. Premièrement, prenons l'organisation suprarégionale : s'agissant de la forêt, l'ONF n'est pas organisé en département ou en région - on le comprend bien -, il a des représentants, mais selon des groupages spécifiques ; il en va de même, je l'ai évoqué, pour les agences de l'eau. Il est important de préserver ces découpages techniques. Pour ces échelons-là, il faut donc être attentif à ce que les échelons administratifs régionaux et départementaux soient bien informés. Lorsque j'étais préfet de département, je rencontrais évidemment les services de l'État et les opérateurs présents dans le département, mais je veillais aussi à avoir un contact avec les opérateurs supra-départementaux, pour que l'ONF, par exemple, m'explique la situation des forêts dans mon département, au-delà de ce qu'en disait la direction départementale des territoires (DDT). Il y a donc un premier niveau, celui de la bonne diffusion de l'information ; c'est plutôt de la bonne pratique.

Deuxièmement, certaines instances ont évolué : j'ai pris l'exemple de l'agence régionale de santé. Le fait que le préfet de région préside son conseil d'administration est quelque chose de nouveau, et je constate que les directeurs régionaux et départementaux se positionnent aujourd'hui dans les instances de gouvernance des préfets de département ou de région.

Dans certains cas, comme celui de l'Agence nationale du sport (ANS), c'est plus discutable. Il faut regarder la nature des crédits : s'agit-il de crédits exclusivement ou majoritairement étatiques ? Cela implique-t-il forcément une agencification ? Ce sont des points qui peuvent se discuter.

Troisièmement, les difficultés peuvent être liées aux règles propres à chaque opérateur, à ses compétences et au rôle de son conseil d'administration national, selon qu'il pratique une véritable déconcentration ou qu'il fonctionne plutôt en boîte aux lettres - tout en sachant que, dans un contexte de finances publiques contraintes, chacun gère des enveloppes qui sont ce qu'elles sont. Je ne réponds peut-être pas parfaitement à votre question, mais j'ai essayé de sérier les difficultés.

M. Yannick Jadot. - Le discours politique actuel consiste à dire, en substance : « Nous vous donnons davantage de pouvoirs de décision, mais dans des délais contraints, car il faut aller vite ; passé un délai de deux à trois mois, le silence de l'administration vaudra accord ou rejet, selon les cas ». Or vous nous avez dit, à juste titre, à quel point vos administrations sont, pour reprendre votre terme, exsangues ; nous en avions déjà débattu à propos du projet de loi porté par Mme Gatel visant à renforcer l'État local et articuler son action avec les collectivités. Pouvez-vous nous en dire davantage ? Ce que vous avez décrit sur les ARS est très intéressant, mais êtes-vous capable d'être présent partout et d'instruire les dossiers ? Pouvez-vous nous donner quelques chiffres, notamment sur l'évolution des effectifs de l'administration territoriale de l'État ?

Deuxièmement, quelle est votre expérience de la gouvernance d'autres opérateurs ou agences - je pense au Conservatoire du littoral ou aux parcs naturels, dont les modes de gouvernance, qui peuvent paraître plus longs à organiser, sont peut-être plus efficaces dans leur mise en oeuvre ?

M. Pierre Barros, président. - Pour prolonger la question de M. Yannick Jadot : je me rappelle que, lors de la précédente audition, vous aviez évoqué le caractère exsangue des services déconcentrés de l'État, mais aussi le fait que, au-delà des organisations, tout repose sur des hommes et des femmes ; vous aviez en particulier évoqué la fragilité de postes stratégiques, parfois liés à des questions de sécurité, occupés par des agents en fin de carrière et proches de la retraite. Je me souviens ainsi d'un spécialiste des questions d'inondation dont vous vous demandiez déjà, à l'époque, comment il serait remplacé une fois parti à la retraite - j'ignore si la question a depuis été réglée.

Il y a d'autres exemples : je pense au monde agricole, et notamment aux interlocuteurs qui accompagnent les agriculteurs dans leurs démarches liées à la politique agricole commune (PAC) ; ils accomplissent un travail remarquable, créent du lien entre les services de l'État et leurs partenaires, et apaisent efficacement les relations entre eux. On peut s'interroger sur notre capacité à assurer leur recrutement, garantissant la continuité de la présence de l'État. Le mot « exsangue » que vous avez employé est fort et même inquiétant ; j'y insiste, car, à ce constat, s'ajoute le fait que ce sont aujourd'hui des personnes précises qui font tenir la maison, et que, lorsqu'elles ne seront plus là, elle tiendra moins bien.

M. Pierre-André Durand. - Je commencerai par vos questions sur les effectifs. Dans le sillage de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a été a mis en oeuvre le plan Préfectures nouvelle génération (PPNG), qui a consisté à mettre un terme à l'accueil du public en préfecture, notamment pour les cartes grises, et à supprimer ou simplifier nombre de procédures. Les préfectures, mais aussi, je crois, les directions départementales interministérielles (DDI) ont perdu environ 30 % de leurs effectifs - c'est l'ordre de grandeur. Je vous laisse imaginer ce que représenterait, pour une collectivité, la nécessité d'absorber un régime comparable.

À la suite de cette réforme difficile, qui avait pourtant été présentée comme devant ensuite stabiliser les choses, une érosion s'est de nouveau opérée chaque année, notre organisation budgétaire étant très cloisonnée - par ministère, par programme et, au sein même des ministères, par grand service. Cela a continué jusqu'à ce que j'appellerais la doctrine Castex, du nom du Premier ministre de l'époque qui, conscient de cette situation, a posé pour principe que le périmètre de l'administration territoriale de l'État - le réseau des préfectures et sous-préfectures, ainsi que celui des trois DDI - devait être sanctuarisé, précisément parce qu'il était dérisoire au regard des 2 millions de fonctionnaires territoriaux : c'est la colonne vertébrale de l'État, sans exclure, je le redis, les autres grandes missions - la direction départementale des finances publiques (DDFiP), les enseignants, les forces de sécurité et les opérateurs. Cette doctrine a été très bien reçue et appréciée ; il faut toutefois reconnaître que, depuis lors, elle a connu quelques entorses, pas toujours très importantes, liées au fait que la gestion ne pouvait s'effectuer qu'à partir d'une masse salariale qui ne correspondait pas toujours à la totalité des postes : le nombre de postes était facialement présent, sans qu'il soit toujours possible de les financer. Il y a également eu des avancées en sens inverse, je pense notamment, plus récemment, à des créations de postes sur les missions relatives aux étrangers, dont les préfectures ont bénéficié.

Ce qui me paraît important, à partir de cet historique - la RGPP, l'étape de stabilisation que représente la doctrine Castex, et les perspectives de départs massifs à la retraite conjugués à la montée en puissance de l'intelligence artificielle (IA) -, c'est de préserver ce réseau. Autant la montée de l'IA peut, je le pense, conduire à des suppressions d'emplois dans des services à très gros effectifs, autant, sur ce petit réseau, sur cette colonne vertébrale, il ne faut pas que l'IA, non plus que les départs à la retraite, servent d'alibi à un affaiblissement du réseau territorial : il faut au contraire s'en servir pour le faire monter en qualité, c'est-à-dire pour disposer, par un repyramidage, de davantage de cadres A et de cadres B, capables d'apporter aux élus, aux citoyens et au monde économique une technicité et une valeur ajoutée plus importantes, tant sur les sujets d'ingénierie que sur les sujets de contrôle.

Je me permets d'évoquer, au passage, une mission résiduelle, mais que je considère comme stratégiquement très importante : le contrôle de légalité, entendu au sens large. Selon moi, la force de la décentralisation à la française, c'est de disposer d'un filet de sécurité à mailles larges - on l'a simplifié en le concentrant sur les actes les plus importants ; cela aide les élus et contribue à éviter des dérives - parfois involontaires - qui peuvent être problématiques.

En résumé, je pense qu'il faut préserver, dans la durée, la doctrine Castex, la mettre au goût du jour en gérant intelligemment les départs à la retraite et la montée de l'IA, par un repyramidage et une montée en gamme de l'ensemble de l'encadrement et des ressources humaines de l'État territorial, en préfecture comme en DDI - et j'y ajouterais même les opérateurs : lorsqu'on évoque l'Ademe, avec ses 1 000 agents, je vous laisse là aussi diviser par cent. Cette proposition ne vaut pas s'il existe en réalité des arrière-pensées consistant à vouloir mettre fin à l'Ademe pour décentraliser et récupérer les crédits d'intervention ; ce serait oublier que l'État demeure légitime sur de grandes problématiques environnementales et d'aménagement du territoire, et qu'il a besoin, pour donner un cap en la matière, de disposer des outils nécessaires.

Voilà, sur la question des moyens, les perspectives et les recommandations qu'il me paraît utile de formuler.

Je ferai une courte parenthèse, sans vouloir être pesant : il faudra bien, un jour, s'atteler à la sphère sociale et à la sphère des collectivités. Je redonne un chiffre que j'avais déjà cité relatif à la mission de communication. Un service de communication interministérielle, dans une préfecture, représente 1 à 5 équivalents temps plein (ETP) selon la taille de la préfecture, pour porter la communication des différents ministères - pas seulement celui de l'intérieur, mais aussi ceux de l'environnement et d'autres. Dans une préfecture de région, ce chiffre monte à 5 ou 7 ETP ; en région Occitanie, où j'exerçais, nous étions 6, contre 110 à la mairie de la métropole de Toulouse, 60 au département de la Haute-Garonne et, de mémoire, un peu moins de 80 à la région Occitanie. Je ne dis pas qu'il faille paupériser bêtement les collectivités locales comme on l'a fait pour l'État territorial ; mais, en matière de fonctionnement - non d'investissement, où les collectivités jouent un rôle essentiel -, n'y a-t-il pas des avancées à faire ? Il y a aussi des réflexions à mener sur le terrain social ; mais je referme la parenthèse qui n'est du reste pas de ma compétence.

Si je me permets néanmoins de l'évoquer, c'est que, sur le terrain, les agents de l'État voient bien quels sont leurs moyens, et voient bien ce qu'il y a dans la rue d'en face. Un ancien ministre chargé des collectivités territoriales disait un jour, en réunion de préfets - et j'avais déjà cité cet exemple, me semble-t-il -, qu'il suffisait de comparer un groupement de gendarmerie et un service départemental d'incendie et de secours (Sdis) : dans un groupement de gendarmerie départementale, les locaux sont craquelés, les véhicules ont 300 000 kilomètres, il n'y a plus d'essence au 1^er décembre ; de l'autre côté de la rue, c'est Cap Canaveral, il y a des écrans partout. J'aime beaucoup les pompiers, qu'on ne voie là aucune malveillance de ma part ; mais il faut être conscient de cela. Je me demande simplement s'il n'y aurait pas un juste milieu à trouver, et s'il ne faudra pas, collectivement, à un moment donné, aborder nos sujets en prenant à bras-le-corps les trois sphères.

Je referme la parenthèse : j'ai conscience d'avoir été hors sujet, et nous pouvons reprendre le cours de notre échange.

M. Pierre Barros, président. - Il est toujours délicat de comparer ainsi des partenaires sur les territoires.

M. Pierre-André Durand. - Je ne le fais pas dans cette intention, ce serait même maladroit ; il ne s'agit pas d'opposer qui que ce soit. On parle parfois du couple préfet-maire ; je parlerais plutôt, pour ma part, du couple préfet-collectivités. J'ai été amené à travailler énormément, et dans de très bonnes conditions, avec les maires, avec le président du conseil départemental, et de même avec la région, dans des relations confiantes et franches. À l'échelon territorial de notre pays, qui est à la fois déconcentré et décentralisé, il serait absurde de les opposer. Si je me permets de donner ces repères, c'est que, pour en revenir à notre sujet, il ne faudrait pas, pour éviter d'aborder des sujets plus lourds, considérer que la question des opérateurs est la martingale - je le dis peut-être un peu crûment. Cela ne signifie pas, j'y insiste, qu'il n'y ait rien à faire sur les opérateurs : nous sommes bien d'accord sur ce point

M. Pierre Barros, président. - Je vous avais invité à préciser les choses : c'est fait, et c'est parfait. Merci de cet échange, toujours franc, clair et précis, et merci du temps que vous avez accordé à notre audition et à cette commission spéciale, monsieur le préfet.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de MM. Thierry Repentin, président, et Grégoire Frèrejacques, directeur général par intérim de l'Agence nationale de l'habitat (Anah)

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons notre programme d'auditions avec celles de Thierry Repentin, président du conseil d'administration de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) depuis octobre 2020, et de Grégoire Frèrejacques, qui exerce les fonctions de directeur général par intérim de l'agence depuis le 1^er septembre 2026.

Je vous rappelle que l'objet de notre commission spéciale est d'examiner la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il ne s'agit donc pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais bien de nous éclairer et de vous faire réagir sur un texte qui se veut en être le prolongement.

L'article 9 de la proposition de loi, objet de notre commission spéciale, prévoit le transfert des activités de l'Anah à l'Agence de services et de paiement (ASP), au plus tard le 1^er janvier 2027.

Créée en 1971, l'Anah est un établissement public bien connu du grand public, qui a vu ses missions progressivement élargies depuis plusieurs décennies. Elle a été particulièrement médiatisée ces derniers mois, avec la suspension du guichet de MaPrimeRénov' entre juin et septembre 2025, puis les recentrages successifs des aides décidés par le Gouvernement.

Ces évolutions soulèvent des questions sur le fonctionnement de votre agence. Alors que vous étiez précédemment dans une logique - justifiée - de montée en puissance, avec des effectifs et des dépenses de fonctionnement en hausse entre 2019 et 2024, quelles conséquences ce resserrement des aides aura-t-il sur l'organisation de l'agence, notamment sur ses effectifs et ses dépenses de fonctionnement ? Des efforts supplémentaires en matière de lutte contre les fraudes seront-ils engagés ?

J'aimerais également vous interroger sur l'organisation territoriale de l'Anah. Plusieurs de vos aides sont gérées au niveau local, tandis que MaPrimeRénov' reste un dispositif national. Cette coexistence de deux modes de gestion ne nuit-elle pas à la lisibilité de l'action publique et de votre action dans les territoires ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions principalement vous entendre aujourd'hui, mais sentez-vous libres d'exprimer tout élément qui vous semblerait utile pour éclairer les travaux de notre commission.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - J'irai droit au but : MaPrimeRénov', qui était effectivement le coeur de l'activité de l'Anah, n'est aujourd'hui plus un dispositif budgétaire, mais change de logique avec le recours aux certificats d'économies d'énergie (C2E). Comment justifiez-vous devant la représentation nationale l'existence d'une agence qui est finalement privée de moyens d'action ? En effet, nous avions bien compris, lors des auditions précédentes notamment dans le cadre de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, que l'Anah versait également des fonds destinés à assurer la présence, par exemple, de conseillers énergie dans les agences locales de l'énergie et du climat (Alec). Or il n'est pas nécessaire d'en passer par une agence pour verser une subvention à une collectivité pour financer une Alec : cela peut transiter par d'autres canaux budgétaires.

M. Thierry Repentin, président du conseil d'administration de l'Agence nationale de l'habitat (Anah). - Madame le rapporteur, vous avez souhaité un éclairage et des réactions : nous ne manquerons pas de vous les apporter, notamment en réponse aux questions qui nous sont posées.

L'action de l'Anah doit répondre aux grands défis du XXI^e siècle, avec plusieurs enjeux majeurs comme la réussite de la transition énergétique pour des millions de logements, la sortie de la dépendance aux énergies fossiles, l'adaptation des habitats au changement climatique, la résilience des territoires, la possibilité pour une population vieillissante de vivre le plus longtemps possible à domicile afin de répondre au choc démographique - car il ne faut pas oublier l'adaptabilité des logements au fait générationnel.

Les missions de l'Anah consistent également à traiter des copropriétés dégradées, à lutter contre l'habitat indigne et les logements vacants, à accompagner la revitalisation de nos territoires, à appliquer les procédures de résorption de l'habitat insalubre (RHI), mais également à oeuvrer en faveur de l'humanisation des centres d'hébergement d'urgence. Tout cela mobilise beaucoup d'expertise.

Au fil des ans, l'Anah s'est vu confier des missions par l'État que celui-ci n'était pas à même d'assumer directement. Ainsi, depuis 2020, trois millions de logements ont été rénovés ou sont dans un processus de rénovation. À ce titre, 19 milliards d'euros d'aides ont été apportés par l'Anah, pour un montant total de 45 milliards d'euros de travaux. C'est donc un apport essentiel au secteur du bâtiment, qui souffre malheureusement.

Je tiens à dire aussi que 80 % des aides bénéficient à des ménages modestes et très modestes, réalité que l'on ignore parfois.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Versez-vous d'autres aides que MaPrimeRénov' ? Pourriez-vous également nous indiquer ce qu'il subsiste du budget de l'agence, une fois déduites les aides versées au titre de MaPrimeRénov' et les subventions versées aux collectivités pour les conseillers ?

M. Grégoire Frèrejacques, directeur général par intérim de l'Agence nationale de l'habitat (Anah). - MaPrimeRénov' est une aide nationale que l'on peut qualifier d'aide au geste - le remplacement d'un système de chauffage, par exemple. C'est également une aide destinée à une rénovation d'ampleur, une rénovation globale, dans le cadre d'un parcours accompagné qui recouvre un ensemble de travaux qui sont réalisés pour atteindre un niveau de performance énergétique permettant un saut de classe dans le diagnostic de performance énergétique (DPE). Enfin, MaPrimeRénov' est également une aide destinée aux copropriétés pour le financement de travaux dans les parties communes, dans une logique de rénovation globale de l'enveloppe des bâtiments.

Il faut donc bien distinguer ces différents champs d'intervention, sachant que seule l'aide au geste fait l'objet d'une gestion directe par l'Anah. Toutes les autres aides de l'agence, que ce soit MaPrimeRénov' rénovation d'ampleur (parcours accompagné), MaPrimeRénov' Copropriété ou les autres aides de l'agence qui concernent l'adaptation des logements à la perte d'autonomie pour les personnes vieillissantes, les personnes âgées, la lutte contre l'habitat indigne - Ma Prime Logement Décent -, sont déléguées dans les territoires et gérées localement par les services déconcentrés de l'État, puisque les préfets - préfets de région et préfets de département - sont les délégués locaux de l'agence dans les territoires.

Leur gestion peut également être prise en charge par les collectivités délégataires dans le cadre du régime des aides à la pierre, conformément à la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

MaPrimeRénov' par geste, que vous avez évoquée, madame le rapporteur, représente en 2026 un peu plus de 500 millions d'euros, sur un budget de 4,3 milliards d'euros en crédits d'intervention.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il s'agit des exercices antérieurs, pour lesquels vous n'avez pas encore payé.

M. Grégoire Frèrejacques. - Ces 500 millions d'euros correspondent à des capacités d'engagement sur des dossiers nouveaux. Il ne s'agit pas des paiements associés aux engagements antérieurs.

M. Thierry Repentin. - M. Frèrejacques nous a bien fait comprendre les différents modes d'intervention de l'Anah. Je tiens à le redire : il n'y a pas d'automaticité dans l'octroi d'une aide, et il ne suffit pas de remplir un dossier pour en obtenir une. Une instruction est menée, en lien avec les Alec ou autres structures territoriales, pour vérifier l'éligibilité des dossiers. Dès lors, l'octroi d'une aide peut être refusé dès lors que les travaux projetés ne répondent pas aux critères définis nationalement, notamment en matière de réduction de la facture énergétique.

En tout cas, cela nécessite effectivement une très grande présence dans les territoires.

Le fonctionnement de l'Anah repose aussi sur les collectivités territoriales. C'est valable pour presque tous les départements, où la nature des politiques en matière de rénovation thermique doit s'adapter à des réalités très différentes. Au sein d'un même département, on peut trouver un centre urbain, où la question de la rénovation de copropriétés sera prégnante, tandis que certaines communautés de communes demanderont à nos représentants qui instruisent les dossiers d'agir prioritairement en faveur de l'habitat individuel. Si je puis dire, et contrairement à d'autres dispositifs, nous ne proposons pas un « produit sur étagère », mais nous prenons en compte la nature même des territoires.

Vous souhaitez, à travers votre proposition de loi, placer les agences sous une tutelle unique. Pour sa part, l'Anah est soumise à quatre tutelles : deux tutelles de métier, si je puis dire - énergie et logement, en raison de la nature des aides MaPrimeRénov'-, et deux tutelles budgétaires - économie et comptes publics. Chaque évolution des dispositifs est donc discutée et arbitrée dans un cadre interministériel, afin de garantir la prise en compte des différents objectifs du Gouvernement et la cohérence des choix. Cela montre bien que l'Anah n'agit pas seule, sans contrôle ni sans tenir compte des orientations gouvernementales.

Contrairement à ce que l'on pense, l'Anah ne déploie pas une politique uniforme sur l'ensemble du territoire. Celle-ci est définie en lien avec les préfets et les quelques services dont ils disposent - les politiques de l'habitat et du logement sont conduites, dans les directions départementales des territoires (DDT), par seulement deux ou trois personnes, lesquelles sont bien heureuses de pouvoir s'appuyer sur les collectivités territoriales dont les élus s'engagent aux côtés de l'Anah pour offrir des réponses adaptées aux réalités de chaque territoire.

Le volume de notre réglementation ne doit pas être analysé à l'aune de cette passion bien française pour le raffinement administratif, mais plutôt comme la preuve de la capacité de l'agence à trouver des solutions aux demandes des territoires dans toute leur diversité. C'est un atout, et non une faiblesse, pour satisfaire nos ambitions. Tous les élus savent qu'intervenir sur le bâti existant est complexe. Favoriser le renouvellement urbain ou lutter contre l'artificialisation des sols ne l'est pas moins. C'est précisément pourquoi les services déconcentrés de l'État jouent ce rôle d'ensemblier auprès des collectivités dans la mise en oeuvre de leur politique locale de l'habitat et que les préfets de région et de département sont d'ores et déjà les délégués territoriaux de l'Anah. Les politiques de l'habitat sont efficaces parce qu'elles sont partenariales. Elles conjuguent les moyens de l'État et l'expertise de son opérateur, expertise qui fait grandement défaut dans les services mêmes de l'État. Nous avons la connaissance du terrain et bénéficions de l'accompagnement financier des collectivités locales.

L'intervention de l'agence est le fruit d'une contractualisation, et celle-ci prend des engagements dans la durée pour rendre l'écosystème lisible pour les élus, tout en permettant une trajectoire budgétaire maîtrisée.

Pour nous, l'urgence est avant tout à l'action. L'année écoulée démontre l'accélération du dérèglement climatique et ses effets dramatiques sur les conditions de vie de nos concitoyens. Depuis la COP21, nous parlons tous de l'objectif de 2030 comme d'une échéance à long terme. Mais la COP21, c'était il y a onze ans ! Et 2030, c'est demain !

L'urgence est évidemment climatique, mais elle est aussi démographique. Seuls 6 % des logements sont aujourd'hui adaptés à la perte d'autonomie, alors que les seniors représenteront bientôt plus du tiers de la population. Cela fait donc vingt millions de propriétaires qu'il faut accompagner dans vingt millions de projets différents. Aucun dossier traité par l'Anah n'est identique à un autre, puisqu'il est lié à la structure même du bâtiment, à son année de construction, aux normes qui étaient alors en vigueur. Il faut donc apporter des réponses différenciées.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous nous posons des questions sur l'organigramme de l'Anah, dans une optique d'optimisation de l'usage de l'argent public, qui est rare.

La mission de la direction de la distribution des aides ne pourrait-elle pas être assumée par l'Agence de services et de paiement (ASP), qui dispose déjà de systèmes d'information et de contrôle, quand bien même elle ne donnerait pas le feu vert technique ?

Cette direction de la distribution des aides s'appuie elle-même sur une direction des systèmes d'information et du numérique, qui compte en son sein notamment un service architecture d'entreprise et un service data, en bref tout ce qui est nécessaire à une distribution efficace des aides.

L'Anah compte également une direction de l'expertise et des politiques publiques. Vous l'avez dit, les compétences sont aujourd'hui absentes au sein de l'État, y compris au sein du ministère chargé du logement. Finalement, le travail mené par cette direction de l'expertise et des politiques publiques ne devrait-il pas l'être par le ministère ? Car j'ai du mal à concevoir qu'une agence définisse des politiques publiques.

Ensuite, l'Anah dispose d'une direction des stratégies et des relations territoriales, qui compte une unité d'appui aux territoires. Dans la logique de la proposition de loi, qui est celle du guichet unique et de la proximité, ces missions ne devraient-elles pas être exercées directement par les services préfectoraux ?

Enfin, si des agents de l'Anah étaient affectés dans d'autres entités publiques, alors certaines fonctions support telles que la direction des affaires financières et comptables seraient sans doute amenées à disparaître.

M. Pierre Barros, président. - Je me souviens que l'Anah était présente dans les territoires par l'intermédiaire du réseau Pact-Arim (Protection, Amélioration, Conservation du Tiers - Association pour la Restauration Immobilière), qui assurait des permanences, proposait une ingénierie, un accompagnement des particuliers dans leurs projets d'amélioration de leur habitat - à l'époque, je faisais même la confusion entre les deux...

Pact-Arim est depuis lors devenu Soliha (Solidaires pour l'habitat), qui accompagne plus particulièrement les foyers plutôt populaires, mais propriétaires occupants, dans l'amélioration de leur habitat, en particulier pour réduire les dépenses de chauffage et autres. Comment l'Anah dialogue-t-elle avec ces associations, qui s'adressent aux mêmes publics sur les mêmes territoires ?

M. Yannick Jadot. - Tout l'enjeu est de savoir si nous développons, au regard des urgences et des impératifs, un grand service public de la rénovation, et comment. Notre conviction est que c'est nécessaire. Une position extrême peut consister à considérer que seuls les certificats d'économies d'énergie financent les gestes en matière de rénovation. Dans ce cadre, le risque est que des entreprises contactent des particuliers pour leur proposer des pompes à chaleur (PAC) à 1 euro, de procéder à des travaux d'isolation en indiquant sur le devis que soixante mètres carrés vont être isolés, contre six en réalité, par des équipes venues de Moldavie - rien de péjoratif dans mon propos.

C'est une vision de la rénovation thermique. Au sein même de la Haute Assemblée, cette question fait débat. La commission des affaires économiques, à laquelle j'appartiens, est plutôt favorable à un financement des travaux de rénovation thermique pour une part plus importante par des moyens publics plutôt que par les C2E. Elle considère que, si ces travaux devaient être financés exclusivement par les C2E - selon le principe, juste selon moi, du pollueur-payeur -, cela soulèverait bien des questions.

De fait, comment concevez-vous votre rôle en matière d'accompagnement, en particulier au regard de l'importance grandissante de la question de l'habitabilité d'été, laquelle ajoute à la complexité des dossiers et rend donc nécessaire une forme de traitement au cas par cas ? Les opérations de rénovation doivent faire l'objet d'un accompagnement, y compris celles des copropriétés. Nous avons, par exemple, voté ici des mesures de simplification, notamment pour l'installation de panneaux solaires. Finalement, se pose en permanence la question du guichet unique et de la simplification - il n'est qu'à voir ce qu'il en est avec MaPrimeRénov', situation que nous avons tous dénoncée ici. Au fond, comment l'Anah peut-elle se positionner au regard de cette nécessité d'un traitement au cas par cas des dossiers, d'accompagnement et, en définitive, de la nécessité de disposer d'un interlocuteur unique ?

M. Grégoire Frèrejacques. - Vous avez tous brossé le tableau des défis qui attendent l'Anah. Il s'agit de mettre à niveau le parc de logements privés au regard des enjeux posés par les transitions énergétique, démographique et « spatiale ».

Nos dispositifs d'intervention ont largement évolué ces dernières années, même si l'Anah est une vieille maison, avec une accélération singulière à partir de 2020, à la création du dispositif MaPrimeRénov' pour la rénovation énergétique.

En 2020, donc, MaPrimeRénov' succède au crédit d'impôt pour la transition énergétique, avec deux objectifs : permettre à un maximum de foyers de s'engager dans un parcours de rénovation de leur logement ; procéder à un recentrage social de l'aide publique pour favoriser les travaux auprès des ménages modestes ou très modestes. En effet, le crédit d'impôt était capté par les deux derniers déciles de la population, c'est-à-dire les plus hauts revenus.

Je ne referai pas tout l'historique de la crise sanitaire, de la crise économique et du plan de relance, épisodes au cours desquels MaPrimeRénov' a été largement mobilisée. Cet objectif de massification a été atteint en 2022-2023 avec MaPrimeRénov' par geste. De même, conformément aux objectifs de politique publique, ce sont les travaux de rénovation les plus performants qui ont été privilégiés.

À cette même époque, avec l'objectif d'une plus grande lisibilité et d'une meilleure organisation, a été créé un service public pour la rénovation de l'habitat, France Rénov', agrégeant une grande partie des structures existant au niveau local : les plateformes territoriales de rénovation énergétique, les Alec, les espaces Info Énergie, etc.

Cette lisibilité des dispositifs est effectivement un enjeu important dans les parcours de rénovation. Nous le disons souvent : peu de personnes se lèvent un matin en se disant qu'elles vont engager 20 000 à 40 000 euros de travaux, en toute simplicité. Telle n'est pas la réalité, surtout quand il s'agit des ménages les plus modestes.

Il fallait aussi encourager au maximum les rénovations performantes, les rénovations globales - les termes ont suscité beaucoup de débats - permettant les plus importantes économies d'énergie, plutôt que l'aide au geste.

Ce changement de cap a produit des effets. En 2025, l'agence a financé 100 000 rénovations globales, brisant un plafond de verre, avec des travaux engagés par des ménages aux trois quarts modestes ou très modestes.

Désormais, et vous l'avez souligné, nous avons besoin de stabilité.

Stabilité réglementaire, d'abord : en tant qu'opérateur, nous mettons en oeuvre les normes décidées par le Gouvernement ou par le législateur, et toute évolution en la matière perturbe l'appropriation des dispositifs par les ménages comme par les entreprises.

Stabilité dans la proximité, ensuite. Comme l'a souligné le président Repentin, la proximité est essentielle. Le service public de la rénovation, ce sont plus de 650 espaces conseil de proximité dans les territoires.

Madame le rapporteur, pour répondre à l'une de vos interrogations, je vous indique que nous ne versons pas de subventions aux Alec. Le service public de la rénovation est cofinancé à égalité par l'État et les collectivités, selon un cahier des charges obéissant à des impératifs d'information, de conseil et d'orientation des ménages. L'idée est d'assurer sur l'ensemble du territoire le même niveau de service dans tous les espaces conseil France Rénov'.

Il a aussi été question d'accompagnement dans vos interventions. Je le rappelle, tous les dispositifs de rénovation d'ampleur faisant l'objet d'un financement public de l'Anah, donc ceux qui sont délégués dans les territoires, sont obligatoirement accompagnés par un opérateur. Vous avez cité Soliha, opérateur national présent dans presque tous les territoires, mais on peut également citer Urbanis ou Citémétrie.

D'ailleurs, dans son Rapport pour une réhabilitation énergétique massive, simple et inclusive des logements privés, rendu en 2021, Olivier Sichel insistait bien sur le nécessaire accompagnement des ménages dans leurs démarches de rénovation.

Cet accompagnement est donc l'une des conditions pour bénéficier des aides de l'agence. Nous entretenons un lien constant avec tous les réseaux des grands accompagnateurs, en particulier pour les guider face aux évolutions réglementaires, eux qui sont des relais de proximité et de confiance pour les ménages.

Concernant les financements, vous avez évoqué MaPrimeRénov' et le poids des C2E, qui ne sont pas des ressources budgétaires. Lorsque l'agence finance une rénovation globale à travers MaPrimeRénov' rénovation d'ampleur, nous récupérons les C2E associés à l'opération. Ce mécanisme financier nous permet d'assurer notre équilibre budgétaire. Il présente en outre l'avantage d'offrir une meilleure lisibilité pour le ménage : auparavant, le ménage, pour équilibrer son plan de financement, outre l'aide directe de l'Anah qu'il pouvait percevoir, devait également engager des démarches pour percevoir les C2E. Permettre à l'agence de désormais récupérer les C2E présente un réel avantage : simplifier le bouclage financier des opérations engagées par les ménages.

J'en viens à la question des fraudes aux aides publiques à la rénovation, problème évidemment majeur. Cette éco-délinquance très forte est bien antérieure à la création de MaPrimeRénov'. L'Anah a mis en place plusieurs mécanismes destinés à mieux contrecarrer les tentatives de fraude. Ainsi - et cela me permet de faire le lien avec l'ASP -, nous procédons à une double instruction des demandes d'aide aux travaux : une instruction préalable sur devis, pour nous assurer que le ménage demandeur est bien éligible à l'aide et, le cas échéant, pour lui indiquer son montant, et nous nous assurons également que le projet est porté par des acteurs connus, sur lesquels nous effectuons un certain nombre de vérifications, notamment la détention du certificat RGE, de même que nous échangeons avec l'administration fiscale ; une instruction après la réalisation des travaux, qui peuvent durer jusqu'à dix mois parfois, au terme desquels nous vérifions leur conformité, de même que nous contrôlons les coordonnées bancaires pour nous assurer que l'opération n'est pas réalisée par des acteurs qui chercheraient à frauder.

Le grand nombre de contrôles que nous menons par des contacts directs auprès des ménages et des entreprises nous permet aujourd'hui de sécuriser au maximum le processus, même s'il est illusoire de vouloir atteindre le « zéro fraude ». Ainsi, l'an passé, 174 millions d'euros de tentatives de fraude sur 4 milliards d'euros d'aides distribuées ont été évités. Comme d'autres opérateurs, nous bénéficions du partage d'informations avec les administrations permis par la loi n° 2026-534 du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales. Cet échange d'informations représente un gain énorme, car on retrouve souvent les mêmes acteurs dans d'autres dispositifs. Il n'en demeure pas moins que la lutte contre la fraude, ce sont des efforts de tous les instants.

M. Thierry Repentin. - Je souhaite apporter un complément d'information sur le service public France Rénov'. Nous communiquons non pas via l'Anah, mais via France Rénov', qui est présente dans tous les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de France. Une étude de notoriété montre que plus de 75 % de nos compatriotes connaissent France Rénov', ce qui est assez remarquable dans la mesure où son champ d'action ne concerne qu'un seul aspect de la vie des gens, à savoir la rénovation des logements. La moitié des personnes qui poussent la porte d'une agence France Rénov' repart avec un projet différent du projet initial. La raison, c'est que les conseils qui y sont délivrés gratuitement pendant un échange qui dure en moyenne une heure le sont par un tiers de confiance compétent qui n'a aucun intérêt particulier à défendre en tant que service public, mais qui doit veiller à une bonne utilisation de l'argent public pour servir une politique déterminée au niveau national.

À cet égard, je signale que 80 % des logements de 2050 sont déjà construits. C'est dire si nous devons avoir les moyens de notre ambition.

Concernant la question du temps, la politique du logement ne s'inscrit jamais dans le temps court. Une fois qu'un propriétaire privé a décidé d'engager des travaux, il faut définir le meilleur projet au regard de l'objectif de diminution de la consommation d'énergie, il faut réunir des financements. Et nous avons là un rôle d'accompagnement. Le conseil d'administration de l'Anah compte en son sein des représentants de la filière, des associations d'élus, qui nous font part, au regard de leur expérience, de ce qui fonctionne bien ou non et des évolutions souhaitables.

Les syndics de copropriété sont également représentés dans notre conseil d'administration. Pour une copropriété, il faut compter environ six ans entre le moment où l'on imagine le projet et sa réalisation, compte tenu des contraintes législatives et réglementaires, contraintes avec lesquelles l'Anah doit composer, mais sur lesquelles elle n'a pas prise. Des améliorations ont été apportées ; il en faudra sans doute d'autres pour « massifier » les travaux en copropriété.

Je le redis, le système de guichet unique qu'offre France Rénov' doit être davantage utilisé. À cet égard, les collectivités territoriales et leurs élus doivent être en première ligne, aux côtés de l'Anah, pour mener un travail de communication à travers les journaux municipaux et intercommunaux, car une telle communication est considérée comme étant plus objective que celle de l'État, voire de l'Anah.

De même, les associations telles que Soliha, Urbanis et bien d'autres sont très utiles sur des dispositifs comme les opérations programmées d'amélioration de l'habitat de renouvellement urbain (Opah-RU) ou la résorption de l'habitat insalubre (RHI) en proposant un accompagnement financier utile aux collectivités territoriales et à leurs habitants.

M. Pierre Barros, président. - Vous parliez tout à l'heure du contrôle sur facture, une fois les travaux réalisés. Mais existe-t-il un contrôle de l'efficacité thermique du logement ou du bâtiment ex post de manière à vérifier que les travaux réalisés correspondent bien à ce qui en était attendu ? Une bouteille thermos dépourvue de bouchon ne sert pas à grand-chose...

M. Vincent Louault. - Alors que j'étais président d'un EPCI recouvrant une population de 29 000 habitants, j'avais mis en place le service public de la rénovation. Si, demain, chaque président d'EPCI disposait d'un budget de 1,5 million d'euros, il pourrait faire « décoller » le dispositif grâce à l'effet de levier de l'emprunt. Avec MaPrimeRénov', nous n'en sommes pas du tout à ce stade dans nos territoires.

Certes, il existe une interface entre l'Anah et Soliha - qui détient 90 % du marché en Indre-et-Loire, et cela fonctionne très bien -, mais la compétence « pierre » a été conservée par le département, ce qui est source de blocages. En conséquence, les délais s'allongent et environ 50 % des demandeurs abandonnent leur projet, car ils estiment qu'une rénovation globale leur coûtera trop cher, en dépit des subventions - sachant qu'ils n'ont pas de financement pour une rénovation par geste.

Certes, vous l'avez dit, 100 000 logements ont pu faire l'objet de travaux de rénovation, mais, pour autant, il ne faut pas passer sous silence tous les projets inaboutis.

J'imagine un système où ce sont les élus locaux qui exerceraient les contrôles, au niveau des EPCI et en lien avec l'État. Ils seraient bien plus à même de repérer les fraudeurs potentiels, ceux qui envoient cinquante faux devis rédigés avec la même interface. Vous, vous ne le voyez pas dans votre grande interface ce fraudeur qui arrive avec cinquante faux dossiers ! Nous gagnerions ainsi en efficacité opérationnelle.

M. Grégoire Frèrejacques. - Le contrôle de la qualité des opérations qui sont réalisées relève de la mission de l'accompagnateur - je l'ai dit, les ménages sont obligatoirement accompagnés. Dans le cahier des charges de la mission d'accompagnement figurent le diagnostic de la situation avant travaux, l'objectif à atteindre, la réception des travaux, ainsi que la vérification de leur qualité et de leur conformité. À cette fin, les accompagnateurs bénéficient d'un agrément délivré par l'État, agrément que nous vérifions régulièrement. De notre côté, nous effectuons des contrôles, soit à l'occasion des renouvellements de demande d'agrément, soit in situ - pour environ 15 % des dossiers -, avant le versement de la subvention.

Cette vérification de la qualité s'opère donc de cette manière, et c'est véritablement l'accompagnateur qui, auprès du ménage, fait le lien avec la puissance publique pour les financements et s'assure de la qualité de ce qui est financé.

Concernant votre souhait d'un dispositif plus décentralisé, j'insiste à nouveau sur un point : 85 % des crédits sont bien délégués dans les territoires. Sur MaPrimeRénov' par geste, les collectivités n'avaient pas de visibilité. En particulier, elles n'avaient pas connaissance des acteurs qui portaient les dossiers. Forts de ce constat, nous partageons de plus en plus ces informations auprès des territoires pour qu'ils sachent quels sont les acteurs qui y interviennent et combien de dossiers sont financés. Cependant, MaPrimRénov' par geste reste une aide qui est gérée nationalement, et on peut légitimement se demander si sa gestion ne pourrait pas être davantage déléguée - et non pas décentralisée -, à l'image de ce qui se pratique avec MaPrimeRénov' rénovation d'ampleur. Je rappelle en tout cas que l'opérateur Anah a fait le choix de s'inscrire dans une logique de massification en ce qui concerne cette aide nationale, en accord avec la mission qui nous a été confiée. Nous sommes aujourd'hui dans une phase de basculement et de rééquilibrage : dans notre budget, 15 % de nos crédits sont alloués au financement de la rénovation par geste, le reste étant consacré aux aides déléguées dans les territoires.

Vous évoquez les délais. Ceux-ci sont également liés à l'importance des dossiers en stock, compte tenu de la dynamique des demandes. Une régulation est donc nécessaire tendant vers un rééquilibrage de ces aides. Je le répète, la feuille de route qui nous a été assignée consiste à privilégier la rénovation globale et l'appui aux territoires sur le pilotage de ces dispositifs dans le cadre des délégations existantes.

Madame le rapporteur, l'organisation interne de l'agence obéit aux missions d'animation que nous menons sur l'ensemble des territoires. La direction de la distribution des aides gère pour partie l'aide nationale, mais veille également à ce que les demandes d'aide locales soient instruites de manière harmonisée et uniforme.

Concernant la direction de l'expertise et des politiques publiques, c'est l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation qui nous fait obligation de « mener des actions d'assistance, d'étude ou de communication ayant pour objet d'améliorer la connaissance du parc privé existant ». Nous travaillons évidemment en lien avec le ministère, ses services statistiques et avec d'autres opérateurs de l'État, par exemple le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB). Nous tenons notamment le registre national des copropriétés, qui permet d'avoir une photographie de l'état des copropriétés en France, qui sont des objets particulièrement complexes. Toutes ces informations que nous recueillons, toutes ces compétences, sont mises à la disposition des territoires. Je tiens à le préciser au regard de l'objet de la proposition de loi, qui vise à transférer l'ingénierie vers les services déconcentrés - je ne parle pas de leur capacité à absorber l'ensemble de ces missions.

M. Thierry Repentin. - Je comprends les frustrations qui peuvent s'exprimer quant à la mise en place d'une politique publique. Notre action s'inscrit dans le cadre d'une politique énergétique définie au niveau interministériel par le ministre chargé du logement, le ministre chargé de l'énergie et les ministères financiers.

Les objectifs sont les suivants : rénover massivement le parc privé existant au regard du changement climatique ; adapter au grand âge les logements, objet de MaPrimeAdapt', qui fonctionne d'ailleurs bien mieux qu'on ne le pensait ; supprimer les bidonvilles dans notre pays grâce au dispositif RHI ; humaniser les grands centres d'hébergement d'urgence, situés essentiellement dans les grandes villes, où certains de nos compatriotes vivent dans des conditions indignes.

Pour cela, il a fallu bâtir un service public : France Rénov'. Et nous avons été victimes de notre succès : la politique du stop and go ne traduit pas une défaillance de l'agence, mais elle est due au grand succès rencontré par ces dispositifs d'aide à la rénovation. Ensuite, compte tenu des contraintes budgétaires, nous avons dû refuser de nouveaux dossiers.

Je suis président d'EPCI, et je veux dire à M. Louault que les techniciens de ma communauté d'agglomération sont en lien permanent avec les associations avec lesquelles nous avons contractualisé, avec les agences France Rénov' pour s'assurer que chaque propriétaire ou chaque copropriété puisse être accompagné pour le montage des dossiers conformément aux objectifs fixés nationalement.

Les rouages de cette machinerie complexe échappent - et tant mieux - à nos concitoyens. En revanche, ils savent que c'est l'EPCI qui est aujourd'hui le guichet.

En ce qui concerne la décentralisation de la politique du logement ou de la politique de la rénovation, une telle initiative serait très astucieuse de la part de l'État. Mais le jour où il n'y aura plus de crédits - ceux-ci étant votés en loi de finances -, les projets de rénovation thermique s'arrêteront, les collectivités étant alors invitées à prendre la suite. Les élus seront alors en première ligne pour gérer la pénurie.

L'idée de créer des autorités organisatrices de l'habitat (AOH) peut sembler séduisante, mais dès lors que ces AOH ne disposent pas de moyens propres, d'une ressource affectée, à l'image du versement mobilité, il est à craindre qu'elles ne restent des coquilles vides.

Dans bien des domaines, d'année en année, les budgets diminuent, à charge pour les collectivités locales de prendre le relais. Avec l'Anah, opérateur national, vous avez la garantie que la politique définie dans le cadre de la loi de finances initiale sera effectivement mise en oeuvre.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous savons que de moins en moins d'argent sera disponible pour mener des politiques publiques. Aussi, nous nous interrogeons sur ce qui doit relever d'une politique publique nationale, qu'elle soit menée au niveau de l'État ou au niveau des collectivités, et sur ce qui peut relever ou non du secteur marchand. Ce choix n'a pas été fait et ce n'est pas l'objet de notre commission spéciale.

M. Thierry Repentin. - Madame le rapporteur, en cas de difficulté dans le traitement d'un dossier, je dis aux élus de contacter la task force présente au sein de l'Anah, laquelle leur permettra de trouver la solution à un problème de RHI, de copropriété dégradée, etc. S'ils appellent la DDT, personne ne leur répondra !

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il n'y a plus personne dans les DDT !

M. Thierry Repentin. - La réduction des effectifs de la fonction publique d'État au profit de la fonction publique territoriale, cela va dans le sens de l'Histoire.

M. Pierre Barros, président. - C'est ce qui nous a été dit par le représentant du corps préfectoral.

Monsieur le président, monsieur le directeur général, je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 20.

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 14 h 25.

Audition de Mme Nathalie Jampoc-Bertrand, vice-présidente de l'Association des maires ville et banlieue de France

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons notre programme d'auditions avec celle de Nathalie Jampoc-Bertrand, vice-présidente de l'Association des maires Ville et Banlieue de France. Chère madame, je précise à mes collègues que, compte tenu de l'impossibilité de vous déplacer survenue pas plus tard qu'hier, nous nous sommes adaptés afin de modifier le format de cette audition, que je qualifierais d'hybride, à l'aide de la visioconférence.

Je vous rappelle l'objet de notre commission spéciale qui est d'examiner la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il ne s'agit donc pas de refaire la commission d'enquête de l'année dernière sur les missions des agences de l'État, mais bien de nous éclairer et de vous faire réagir sur un texte qui s'en veut le prolongement.

La proposition de loi vise à définir des principes structurants pour mieux articuler l'action de l'État, via une clause d'extinction automatique pour toute nouvelle agence, une tutelle ministérielle unique ou encore un renforcement du rôle des préfets. Elle entend aussi rationaliser le paysage institutionnel des opérateurs de l'État, en transférant aux services déconcentrés de l'État ou à l'Agence de services et de paiement (ASP) certaines des missions des agences régionales de santé (ARS), de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ou encore de l'Agence nationale du sport (ANS) - pour ne citer que quelques structures.

Votre association d'élus, créée en 1983, défend de longue date la politique de la ville. Quel regard portez-vous sur les dispositions de la proposition de loi, notamment celle concernant l'Anru ? De manière générale, estimez-vous que la répartition des compétences entre les différents services de l'État et les agences est claire et efficace ? La désignation du préfet comme délégué territorial des agences intervenant à l'échelle locale serait-elle bienvenue ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions principalement vous entendre aujourd'hui, mais vous êtes libre d'exprimer tout élément qui vous semblerait utile pour éclairer les travaux de notre commission spéciale.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je souhaite tout d'abord rappeler les raisons qui ont conduit à intégrer la suppression de l'Anru dans le rapport de la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, disposition reprise ensuite dans la proposition de loi qui en a découlé. Au moment de la rédaction du rapport de la commission d'enquête, l'Anru était parvenue au terme du nouveau programme de rénovation urbaine (NPNRU) et paraissait elle-même chercher des raisons de poursuivre son activité. Devant la commission d'enquête, sa directrice générale avait même indiqué qu'elle envisageait de repositionner ses agents sur la thématique du recul du trait de côte, soit une politique publique sans rapport avec leurs missions originelles, conférant ainsi à son agence toutes les caractéristiques pointées du doigt par la commission : non-spécialisation des politiques publiques, dispersion, etc.

Une nouveauté est intervenue, cependant : le projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, adopté au Sénat cet été, prévoit le lancement d'un troisième programme de rénovation urbaine (Anru 3), et donc de nouvelles missions confiées à l'Anru. Il est important d'avoir ce contexte à l'esprit.

Par ailleurs, parmi les critiques relevées par la commission d'enquête, il a été dit plusieurs fois que, si l'on savait, dans le cadre de la rénovation urbaine, transformer le bâti, il manquait un volet consacré à l'accompagnement social. L'Anru semblait traiter cette question assez mal. Partagez-vous ces critiques, émises par certaines des entités que nous avons entendues en audition et par plusieurs contributions écrites qui nous ont été adressées ?

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand, vice-présidente de l'Association des maires Ville et Banlieue de France. - Merci d'avoir accepté de m'entendre en visioconférence. Je suis maire de la ville de Schiltigheim, qui rassemble 35 000 habitants et comporte trois quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) ainsi qu'un programme de renouvellement urbain d'intérêt national. L'Association des maires Ville et Banlieue est quant à elle représentative des préoccupations des QPV en matière de cohésion sociale. Or le renouvellement urbain est l'un des outils que l'on peut actionner pour y répondre. C'est un véritable outil d'aménagement du territoire.

Alors que les politiques nationales pèchent depuis des années dans ce domaine, l'Anru est un outil au service de l'équité territoriale, de l'égalité républicaine et de la cohésion. Elle ne peut porter, forcément, sur l'ensemble des champs, mais elle est extrêmement performante sur ces points.

Cette performance tient notamment à sa nature contractuelle. Un contrat est en effet souscrit avec plusieurs partenaires, dont l'État. J'ai été vice-présidente de l'Eurométropole de Strasbourg, chargée du renouvellement urbain. Le programme de renouvellement urbain a rassemblé plus de 25 signataires. C'est donc une politique à la fois contractuelle et partenariale. Nous sommes ainsi garants les uns des autres. Des milliards d'euros ont été positionnés sur ce programme, et l'État en constitue le plus petit payeur, l'investissement étant assumé principalement par Action Logement et les bailleurs sociaux. L'État est, en revanche, le garant de la cohérence du programme, grâce à son agence qui déploie une ingénierie différenciée selon les territoires.

Au niveau local, il existe un véritable duo entre les préfets et l'ingénierie déployée par l'Anru, qui complète les démarches de l'État local. Ce dernier n'est en effet pas capable d'accompagner les territoires avec autant de finesse et de précision ni avec de tels résultats.

Le deuxième programme de renouvellement urbain de l'Eurométropole de Strasbourg a été concerté avec les habitants et les partenaires, de 2016 à 2019. Il court sur la période 2019-2032 et sa convention pluriannuelle a été signée en 2020. En 2026, environ 85 % des engagements contractualisés à cette date sont tenus. Je ne sais pas s'il existe d'autres programmes aussi efficaces. Chaque année, des revues de projets sont réalisées avec l'ensemble des partenaires, pour faire le point. Il s'agit d'une des politiques les plus évaluées. Nous en mesurons l'impact à l'aide d'un calendrier précis, impliquant les partenaires et les financeurs.

L'Association des maires Ville et Banlieue rassemble de nombreux maires. Tous le savent : les opérations de rénovation urbaine ne se font pas du jour au lendemain, car il s'agit souvent d'engager la rénovation de logements restés « dans leur jus » des années soixante. Avoir une politique conçue sur une dizaine d'années nous permet donc de construire nos plans pluriannuels d'investissement et nous offre de la visibilité, alors que les collectivités comme l'État s'appuient sur des exercices budgétaires annuels.

Les contractualisations longues nous donnent donc la possibilité de prévoir l'avenir, d'être en confiance, en ayant la certitude que ceux qui se sont engagés à payer le feront bien. Ce système est particulièrement efficace.

L'Anru favorise également la différenciation entre les territoires. L'Eurométropole de Strasbourg compte ainsi sept programmes de renouvellement urbain pour ses vingt-et-un quartiers prioritaires de la politique de la ville. Si tous ces quartiers ont peu ou prou le même âge, ils ne présentent pas les mêmes spécificités, ni la même usure, ni les mêmes difficultés. Il existe donc des programmes d'intérêt régional, directement pilotés par la préfecture en lien avec l'Anru, et des programmes d'intérêt national, directement pilotés par l'Anru en lien avec l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) concerné et avec l'État. Il en résulte une véritable force de conviction et une réelle capacité de réponse.

En effet, si l'État déconcentré rassemble de nombreux services, il peine parfois à répondre aux enjeux dans le temps imparti. L'Anru nous donne cette possibilité. Elle présente à la fois une connaissance précise des sujets, une capacité de réponse réelle, et une ingénierie partagée avec les métropoles, et cela fonctionne.

Sans avoir d'expertise sur toutes les agences existantes, je pense, avec l'ensemble de mes collègues maires, que cette agence-là crée vraiment de la confiance entre les acteurs. Cela peut être mesuré concrètement, lorsque l'on assiste à l'inauguration d'une école financée à 30 % par l'Anru en présence de tous les partenaires impliqués. Grâce à ce dispositif, nous pouvons oeuvrer à la fois à la rénovation des logements et à la mixité sociale, via la mixité scolaire rendue possible par des écoles rénovées. Sans l'appui de l'Anru, nous ne pourrions pas rénover autant d'écoles ni déployer la même ambition. Pour mesurer l'impact réel, sur la cohésion sociale, des milliards d'euros investis dans la rénovation urbaine, il est important de mesurer ces investissements et les projets pédagogiques associés.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'enjeu n'est pas de savoir s'il faut faire ou non de la rénovation urbaine. Nous sommes tous d'accord sur ce point. L'enjeu est de savoir comment l'on procède.

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - Bien sûr.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'Anru est-elle le meilleur outil à déployer ? Met-elle en oeuvre toute la chaîne d'actions nécessaires pour piloter une rénovation urbaine dans la durée ? Telles sont les questions que nous nous posons. Dire qu'il faut de l'argent et qu'il faut accompagner les collectivités relève de l'évidence. En revanche, sur le plan pratique, avons-nous besoin de l'Anru ? Faudrait-il modifier certains éléments de sa gouvernance ? Devrions-nous sanctuariser ses compétences ? Comment une directrice générale de cette agence peut-elle se présenter devant une commission d'enquête et annoncer que ses équipes s'occuperont désormais du recul du trait de côte ?

M. Pierre Barros, président. - La rénovation urbaine est-elle vraiment parvenue à son terme dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ? Partagez-vous ce constat ?

L'Anru a été créée en 2003 pour piloter plusieurs grands projets de rénovation urbaine, qui se sont adaptés à des réalités très diverses. De son côté, l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) était chargée de piloter l'accompagnement social. En effet, l'enjeu n'était pas seulement de déployer des projets d'architecture et d'urbanisme, mais aussi de s'occuper des populations.

Par la suite, l'Anru a évolué de la façon que nous connaissons. Nous nous sommes interrogés sur les modalités de cette évolution lors de la commission d'enquête et continuons à creuser ce sujet. La question est de savoir comment l'Anru répond actuellement aux enjeux de rénovation urbaine, si ce travail n'est pas terminé.

De son côté, l'Acsé a évolué également pour devenir, en définitive, l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT). Mais celle-ci réalise-t-elle bien le même travail en matière d'accompagnement des collectivités ? Quel est votre regard sur ce sujet ?

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - La situation varie selon les territoires. Il faut encore faire vivre l'ANCT. A contrario, l'Anru est très opérationnelle.

Ainsi, lors des épisodes de canicule, ses programmes ont soutenu plus qu'aucun autre la résilience des territoires. Grâce à l'Anru, nous avons pu pousser les bailleurs sociaux à aller plus loin dans la lutte contre les bouilloires thermiques et les passoires thermiques. C'est donc un vrai pilier dans les territoires.

La journée nationale de l'Anru a eu lieu la semaine dernière. À cette occasion, la maire de Chanteloup-les-Vignes a déclaré qu'elle ne se positionnerait pas sur l'Anru 3, car elle considérait qu'à l'issue des programmes Anru 1 et Anru 2, le travail dans sa commune était terminé. En revanche, elle a souligné la nécessité de continuer à agir face au creusement des inégalités et pour déployer les politiques nationales de cohésion sociale.

Nous aurions besoin que l'action de l'ANCT soit davantage resserrée et qu'il y ait davantage de lien entre les différentes politiques existantes. Nous attendons ainsi depuis longtemps la superposition entre la géographie des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) et la cartographie des réseaux d'éducation prioritaire (REP) et REP+. Ce n'est toujours pas fait. Or nous avons besoin de ce lien entre les QPV, la rénovation urbaine, d'un côté, et de l'autre le travail que pourrait réaliser l'ANCT sur la réussite éducative, la cohésion sociale et la lutte contre les inégalités.

Au sein de l'Eurométropole de Strasbourg, la ville de Lingolsheim a été particulièrement active sur le premier programme de renouvellement urbain. Or elle ne comporte plus aucun quartier prioritaire de la politique de la ville. L'ensemble du parc social a été redéployé dans toute la ville ; c'est une véritable réussite.

Ces politiques peuvent donc avoir un début et une fin, et leur efficience peut être mesurée.

Pour pouvoir continuer à bien travailler avec l'Anru, les territoires ont tous besoin d'une forme de simplification administrative. En effet, les processus sont longs et les mécanismes complexes, même avec l'accompagnement des directions départementales des territoires (DDT) et des délégués territoriaux de l'Anru. Toutes les collectivités s'en plaignent. Ce système garantit peut-être le bon fonctionnement de l'agence. Nous pouvons néanmoins aller plus loin dans la simplification, tout comme nous pouvons continuer à approfondir le lien entre les politiques menées en matière de rénovation urbaine et les politiques sociales.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Si je comprends bien, vous souhaiteriez que l'Anru gère le bâti et que l'ANCT mette en oeuvre les politiques d'accompagnement social, et vous reprochez en creux à cette dernière d'avoir abandonné une partie de ce qui constituait son coeur de mission à sa création.

Mais avant même cette création, lorsque la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar), le Secrétariat général du comité interministériel des villes (SGCIV) et l'Acsé ont fusionné pour créer le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui a abouti ensuite à la mise en place de l'ANCT, la composante « ville » a disparu. Aujourd'hui, l'ANCT est davantage connue pour les programmes Petites Villes de demain et Action coeur de ville que pour son volet relatif à la politique de la ville.

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - Tout à fait.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous ne demandez pas que l'Anru reprenne cette compétence à son compte, mais que l'ANCT soit renforcée. Pourquoi une telle dissociation entre la construction du bâti et l'accompagnement de la vie dans le bâti ?

M. Yannick Jadot. - Bonjour, madame la maire, je salue la magnifique équipe de cécifoot de Schiltigheim, l'une des plus belles de France.

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - Merci. Nous sommes des pionniers !

M. Yannick Jadot. - Une réflexion a été menée sur l'efficacité de l'Anru et le périmètre de ses missions. La question est de savoir jusqu'où cette agence doit élargir ses compétences : dans les coeurs de ville, par exemple, ou dans d'autres quartiers qui ne sont pas forcément des quartiers prioritaires, mais qui sont mal gérés par les politiques publiques. Qu'en pensez-vous ?

Par ailleurs, la spécificité de l'Anru est que les financements de l'État y sont très minoritaires. Remettre en cause cette agence ne conduirait-il pas en définitive à remettre en cause tous les financements assurés par les bailleurs sociaux, qui reverraient par conséquent leur soutien à des politiques urbaines pourtant indispensables ?

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - La disparition de l'Anru fragiliserait effectivement toute la chaîne. Cette agence crée de la confiance dans les territoires, car elle s'appuie sur des porteurs considérables. Les bailleurs ont besoin de ces garanties. Le fait que l'Anru, associée aux EPCI et à l'État local, fonctionne bien dans les territoires nous garantit la possibilité d'avoir des quartiers vivables.

L'Anru est donc l'un des piliers de la cohésion sociale, sans en être l'alpha et l'oméga. Mais le système doit tenir sur deux jambes : d'un côté, la rénovation urbaine et de l'autre le pilier social. Nous avons donc besoin que l'ANCT clarifie ses missions et se reconcentre. Actuellement, nous avons la sensation qu'elle effectue une forme de saupoudrage, alimentant parfois l'opposition entre les « tours et les bourgs », pour reprendre une expression connue. Nous devons plutôt concentrer nos efforts. Alors que des efforts massifs sont déployés dans des quartiers en difficulté, nous avons besoin d'une ambition comparable en matière de cohésion sociale. Et pour soutenir cette ambition, nous devons pouvoir mobiliser non seulement le droit commun, mais aussi une agence capable de mener à bien cette politique et de le faire en lien avec les dynamiques créées par la rénovation urbaine. Ces dynamiques prennent la forme de concertations avec les habitantes et les habitants, d'associations, de partenariats, d'oppositions, aussi, parfois rugueuses. C'est toute une vie qui se déploie autour de ces opérations. Dans ce contexte, l'ANCT pourrait mettre en avant les programmes de revitalisation dans les coeurs de quartier pour relancer les commerces, et travailler sur l'alignement des politiques éducatives. Nous avons besoin de cette action pour que l'ensemble du système fonctionne véritablement. Il faut donc clarifier les missions de l'ANCT et réaffirmer la solidité de l'Anru. Sans cela, nous n'arriverons pas au terme de la rénovation des quartiers.

M. Vincent Delahaye. - Ne faudrait-il pas aussi reclarifier les missions de l'Anru ? L'Anru a été un excellent outil en matière de rénovation urbaine, mais nous pouvons considérer que ce chantier a désormais bien avancé. Certes, il reste à faire, mais plus de la moitié du travail me semble à présent derrière nous. C'est à tout le moins ce que j'observe dans mon département de l'Essonne.

Nous pouvons donc nous interroger sur la durée de vie de l'Anru, qui n'est pas éternelle. Le fait que sa directrice générale envisage des extensions de compétences allant jusqu'au recul du trait de côte m'inquiète un peu, car cela dénote surtout une envie de continuer à exister.

Les moyens doivent être ajustés aux besoins. Si les besoins se réduisent, il faut en tirer les conséquences. C'est la clarification que j'appelle de mes voeux.

M. Pierre Barros, président. - Si la moitié du travail reste à réaliser, cela signifie qu'il faudrait maintenir l'Anru encore pendant vingt ans pour l'autre moitié restante. La question est de savoir dans quelles conditions cela pourra se faire.

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - L'Anru permet à la fois de « dézoomer » et de « zoomer » sur les opérations passées et à venir. Elle aide à identifier les chantiers qui restent à réaliser. Ce faisant, elle participe pleinement, et de manière très fine, à l'aménagement du territoire.

Concernant le recul du trait de côte, je n'ai pas assisté à l'audition devant la commission d'enquête d'Anne-Claire Mialot, directrice générale de l'Anru. Mais il est certain que l'Anru présente un niveau d'expertise considérable, et des capacités d'ingénierie qui pourraient peut-être, par endroits, se déployer dans d'autres domaines.

L'Anru 3 ne sera pas comme le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) ni comme l'Anru 1, qui était très démolisseur. Nous sommes dans une autre époque, tournée davantage vers la résilience des territoires. À titre d'exemple, grâce à l'Anru, nous travaillons depuis six ans dans l'Eurométropole de Strasbourg sur la problématique de l'eau dans les quartiers. Aucun autre programme n'a permis cela.

Nous travaillerons différemment : sur la résilience des territoires, donc, mais aussi sur les copropriétés dégradées, en démolissant moins et en rénovant davantage. Et toute la chaîne des acteurs bénéficiera de ce travail. En effet, les quartiers servent parfois de laboratoires d'innovation, tant sur le plan social que sur le plan technique - pour les rénovations thermiques, notamment - et les innovations qui y sont réalisées peuvent ensuite être déclinées ailleurs.

L'Anru 3 sera donc différent des précédents programmes, car les attentes ont évolué. Nous cherchons notamment à concevoir les chantiers de façon plus globale, en embrassant à la fois les quartiers prioritaires de la politique de la ville dégradés, les copropriétés dégradées voisines et le bâti plus ancien. Nous cherchons à envisager la rénovation de la ville dans son ensemble, en tirant les enseignements des Anru 1 et 2. L'Anru 2 avait déjà opéré un virage en cours de programme, pour réduire les démolitions. L'Anru 3 se focalisera donc davantage sur la résilience des territoires et les opérations de requalification.

M. Pierre Barros, président. - Jean-Louis Borloo a été entendu par la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État. Ce moment avait été assez touchant, car il est toujours impressionnant d'entendre cette personnalité, particulièrement sur le sujet de l'Anru dont il a été le fondateur. Cette initiative était issue de son expérience de maire d'un territoire très populaire, marqué par les urbanismes des années cinquante et soixante et par un habitat ouvrier très important.

Philippe Rio, maire de Grigny, compte parmi les vice-présidents de l'Association des maires Ville et Banlieue. Or la ville de Grigny est également marquée par une histoire urbaine spécifique, notamment par le passage d'Émile Aillaud. Son urbanisme est le fruit de choix politiques très forts. L'Association des maires Ville et Banlieue, tout comme Jean-Louis Borloo, souligne la nécessité de prendre en compte cet héritage, mais aussi de créer des outils susceptibles de réparer la ville. Ce travail de réparation peut prendre la forme de démolitions, mais peut également s'appuyer sur des démarches plus douces.

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - Tout à fait.

M. Pierre Barros, président. - J'ai été très touché par le témoignage de certains habitants qui ont assisté à l'explosion de leur logement. Même s'ils étaient très sensibles au projet de rénovation urbaine conduit dans leur quartier, ils assistaient à la destruction de leur lieu d'habitat, où ils avaient construit leur bonheur, fondé leur famille, et vécu une histoire très positive.

Il est donc bon que l'Anru 3 et l'Anru 2 se soient distingués de l'Anru 1, à l'aune de l'expérience vécue.

Toutefois, on ne règle pas tous les problèmes en réparant la ville sur les plans urbain et architectural. Quels autres outils sont mobilisés par les élus des quartiers populaires pour contribuer à améliorer la vie de leurs habitants ? Quel regard vigilant portez-vous sur ce sujet et quelles pourraient être vos propositions en la matière ?

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - Nous travaillons sur le droit à la ville, en nous appuyant à la fois sur l'Anru et sur les politiques de droit commun. Ce sont des leviers que nous actionnons pour travailler avec les bailleurs afin d'aménager des locaux associatifs au pied des immeubles, en lien avec la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), ou encore pour réinstaller des commerces de proximité. Nous oeuvrons donc pour assurer un droit à la « ville du quart d'heure » - voire des cinq minutes de chez soi. Nous travaillons ainsi avec l'ARS pour ouvrir des maisons de santé municipales ou des maisons urbaines de santé. L'enjeu est de travailler sur tous les aspects de la ville, tant la réintroduction des commerces de proximité que la lutte contre les déserts médicaux, à l'heure où un seul médecin est remplacé pour quatre départs à la retraite. Nous travaillons donc à la fois sur des politiques de santé, des politiques de proximité et des politiques de loisirs.

Nous avons ainsi attendu beaucoup de l'agence nationale du sport après les jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 pour doter de nouveau nos quartiers d'équipements sportifs.

Par ailleurs, des démarches sont également menées dans le domaine de la mémoire. Grâce à l'Anru, nous avons ainsi lancé des programmes portant sur le lien entre mémoire et renouvellement urbain pour recueillir les récits des habitants, en faire une mémoire collective et la réintroduire dans l'ensemble des territoires. Tout cela est précieux. Et ces politiques de droit commun généralistes sont relancées grâce à ce levier puissant qu'est la rénovation urbaine mise au service du projet de territoire. Sans projet de territoire, l'Anru ne sert à rien. Avec un tel projet, c'est un outil stable et puissant pour refaire de la ville ensemble.

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie.

Mme Nathalie Jampoc-Bertrand. - Merci à vous.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. David Roussel, président, et Mme Anne-Claire Gourbier, directrice générale de l'Association pour le soutien du théâtre privé

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie d'avoir répondu à l'invitation de notre commission spéciale qui poursuit ses travaux sur la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Je précise qu'il ne s'agit pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais bien de nous éclairer et de vous faire réagir sur un texte devant en être le prolongement.

Nous souhaitons vous entendre plus particulièrement sur son article 17, lequel prévoit le transfert au Centre national de la musique (CNM) des missions aujourd'hui exercées par l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP). Ce rapprochement est proposé, dans le prolongement de la commission d'enquête que nous avons menée en 2025, dans un objectif de simplification et de rationalisation du soutien au spectacle vivant, notamment afin de mettre fin à la gestion par deux organismes distincts d'une même taxe sur la billetterie, selon la nature des spectacles concernés.

L'ASTP, qui existe depuis 1964, est constituée sous forme associative et financée principalement par une fraction du produit de la taxe sur les spectacles vivants, ainsi que par des concours de l'État et de la Ville de Paris. Les enjeux financiers ne sont pas négligeables, puisque le budget de l'ASTP s'élève à environ 22 millions d'euros, contre 120 millions d'euros pour le CNM. En 2025, l'association a consacré 12,4 millions d'euros au soutien économique de la filière.

Votre audition doit donc nous permettre de mieux comprendre votre fonctionnement concret : la répartition des dépenses et des recettes de l'association, le coût de la collecte de la taxe et de vos fonctions support, mais également la nature de vos relations actuelles avec le CNM. Nous souhaitons notamment identifier des mutualisations et coopérations possibles, ainsi que le schéma le plus pertinent pour les mettre en oeuvre.

Enfin, dans l'hypothèse d'un rapprochement avec le CNM, quelles seraient vos préconisations pour préserver les spécificités du soutien au théâtre privé ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pauline Martin et Mathieu Darnaud ont suggéré une fusion de l'ASTP et du CNM, puisque le produit d'une même taxe est affecté de manière différenciée suivant la nature des spectacles. Par exemple, pour un humoriste ou une comédie musicale, il est difficile de savoir vers qui se tourner.

Les propositions de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État n'étaient pas totalement nouvelles, puisque l'inspection générale des affaires culturelles (Igac), dans son rapport, proposait la fusion des deux entités dès 2024, une fois certains écueils levés. Or les réformes engagées par l'ASTP en 2025 sont entrées en vigueur au 1^er janvier 2026. Par conséquent, existe-t-il encore des obstacles à un regroupement, lequel offrirait aux assujettis à la taxe une meilleure lisibilité tout en fournissant un effet de levier plus important en matière de politiques publiques, puisque la taxe ne serait plus portée que par un seul acteur ? A contrario, si vous n'approuvez pas la position de l'Igac, comment justifiez-vous la persistance de deux structures indépendantes ?

Enfin, la fraction de taxe perçue par l'ASTP est plafonnée. Cela est-il justifié, alors qu'il s'agit de servir une politique publique ? Si le montant actuel, d'environ 8 millions d'euros, suffit, il conviendrait plutôt de baisser le niveau de la taxe.

M. David Roussel, président de l'Association pour le soutien du théâtre privé. - Notre position quant à la fusion, comme celle des professionnels, est défavorable. Étant moi-même, avant tout, un professionnel du spectacle et un homme de théâtre, j'ai vocation à protéger, non pas une organisation, mais bien les intérêts de la filière. Je puis témoigner que, si j'y voyais un quelconque gain, je défendrais un regroupement avec force.

L'ASTP a été fondée en 1964 sous l'impulsion de théâtres privés, qui n'existaient alors qu'à Paris. Ils ont accepté le principe d'une contribution volontaire sous la forme d'une taxe parafiscale, avec le soutien du ministère de la culture et de la Ville de Paris. Il s'agissait de mutualiser une partie des recettes de billetterie.

À ces deux tutelles répondent deux missions : soutenir et catalyser le dynamisme du théâtre privé dans toute la France, en tenant compte de la prise de risque, et collecter la fraction de la taxe sur les spectacles vivants relevant du champ dramatique.

Notre actualité est dense avec, à l'issue de la publication du rapport de l'Igac, en 2024, une double réforme, très profonde, engagée en 2025. Premièrement, la gouvernance a été totalement revue au printemps, avec un renforcement du contrôle de l'État. Ensuite, une refonte du régime des aides, lancée en décembre 2025, est entrée en vigueur le 1^er janvier 2026.

Ainsi, nous faisons aujourd'hui l'objet d'injonctions contradictoires, alors que la taxe est bien acceptée par les professionnels, car ils ont besoin de cet outil de soutien, que nous sommes en train de déployer une réforme et que la taxe est dynamique, avec un produit en hausse de 55 % depuis 2019.

Reste le problème du plafond, qui s'élève à 8,5 millions d'euros, alors que la collecte s'élève à 10 millions d'euros en 2025, tout comme, probablement, en 2026 et en 2027. En d'autres termes, l'écrêtement est de quelque 15 %, si bien que le succès des spectacles devient un coût pour l'association, au point de constituer un second impôt, ce qui est injuste pour la profession.

En outre, la dotation de la Ville de Paris a été réduite de 40 % depuis 2024.

Le chiffre d'affaires de la billetterie, pour le théâtre privé, atteint 291 millions d'euros, pour 13 millions de spectateurs, 62 000 représentations par an et 60 000 ETP non délocalisables. Voilà ce que nous soutenons.

Nous comprenons donc bien l'objectif de la fusion, qui est louable, mais, à tout le moins, le contexte est défavorable. Je rappelle que l'Igac appelait, non pas à la fusion, mais à la réforme de l'ASTP. Or cette dernière a été accomplie en un temps record, de concert avec les tutelles et les professionnels, et ne pourra être évaluée avant une ou deux années. Quant au CNM, à lire le rapport sénatorial publié en juillet sur ce sujet, ce n'est pas non plus la bonne période pour lui, car il fait face à des enjeux structurels de consolidation de son modèle. Ainsi, cela soulèverait une difficulté pour l'accomplissement de nos deux missions.

Par ailleurs, le cumul des plafonnements applicables aux deux entités constituerait un problème contextuel de financement.

En outre, nous risquerions le retrait de la Ville de Paris, qui finance certes les deux structures, mais dont l'apport est important, en proportion, pour notre écosystème.

Cela se ferait sans aucune garantie de l'amélioration de l'action publique ou d'économies d'échelles à court terme, et ce alors que le poids de l'État s'est déjà accru dans notre organisation, selon les préconisations de l'Igac.

Nous ne sommes pas non plus certains que l'action publique s'en trouve simplifiée si tous les régimes d'aides, à peine réformés, doivent être à nouveau remaniés pour se conformer aux schémas de fonctionnement du CNM, qui ne sont pas du tout dans notre ADN. En effet, nos aides ont la spécificité d'être remboursables si le spectacle réalise des bénéfices.

Au surplus, loin de réaliser des économies, nous devrions faire face à des coûts d'entrée liés à la sécurisation juridique du passage au statut d'établissement public industriel et commercial (Épic) et à la création d'une comptabilité publique, car nous sommes actuellement une association loi 1901.

Enfin, notre dernière raison pour nous opposer à la fusion, la plus importante, est que les professionnels n'en veulent pas. Les filières musicale et théâtrale sont des écosystèmes distincts. Leurs produits sont différents et n'ont pas le même cycle de vie, les spectacles font l'objet d'aides très singulières. En fusionnant, nous risquerions donc une perte d'expertise, à laquelle les professionnels de théâtre que nous sommes sont très attachés. Par ailleurs, le secteur de la musique live pèse 6,5 fois plus que celui du théâtre, ce qui est annonciateur de difficultés immédiates de gouvernance et d'équité quant à l'accès aux aides, alors que la réforme de notre gouvernance a été votée à l'unanimité.

M. Vincent Delahaye. - Quelle est la nature des surcoûts que vous redoutez, alors que, pour ma part, je vois bien quelles économies d'échelle pourraient être réalisées à terme. Par ailleurs, pourriez-vous apporter des précisions sur les différences entre les spectacles des deux filières ?

M. Pierre Barros, président. - Au sein de chaque métier, on porte un regard particulier sur ces questions, d'où l'intérêt de telles auditions. Votre intervention doit nous éclairer, alors que le principe de dégager des économies d'échelle par fusion ne s'est pas toujours vérifié.

M. Yannick Jadot. - Avez-vous mené une enquête sur les effets de la réforme que vous avez engagée sur les théâtres privés et sur l'efficacité de votre action ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous bénéficiez de 8,4 millions d'euros issus d'une taxe. Face à cela, quels sont vos effectifs et vos autres recettes ?

Quant aux politiques d'aide, le CNM a les mêmes que vous. Ne réaliserions-nous pas tout de même des économies d'échelle à les regrouper, peut-être même avec une fusion encore plus large englobant des opérateurs du ministère de la culture aidant d'autres artistes et établissements ? Ne pourrait-on pas envisager des lieux accueillant à la fois du théâtre et de la danse, alors que nous semblons largement agir en silo aujourd'hui ?

Mme Anne-Claire Gourbier, directrice générale de l'Association pour le soutien du théâtre privé. - Sur notre financement, nous collectons 10 millions d'euros au titre de la taxe sur les spectacles vivants et en restituons 1,5 million d'euros à l'État. Or notre système est dimensionné par rapport aux besoins, donc à l'activité du secteur, laquelle est directement corrélée au montant de la taxe, dont le taux est de 3,5 % sur la billetterie. Ainsi, une limitation contraint nos moyens, alors que nous reversons aussi une partie de la taxe acquittée au redevable, d'où le coût que j'ai mentionné. Ainsi, en 2025, le dépassement de 1,5 million d'euros a entraîné un coût de 2 millions d'euros pour notre budget. Cette quadrature du cercle nous pénalise fortement.

Ensuite, nous percevons 3,6 millions d'euros par an de la part du ministère de la culture, prélevés sur les crédits d'intervention du programme 131 « Création », et 1,873 million d'euros de la Ville de Paris. Or, jusqu'en 2023, ce montant s'élevait à 3,1 millions d'euros, ce qui soulève d'autres difficultés. Nous espérons un retour à meilleure fortune en 2027, les relations avec la nouvelle équipe municipale étant bonnes.

Sur l'absence d'économies d'échelle, il convient d'évoquer la différence entre les spectacles de théâtre et de musique. Pour cette dernière, le producteur d'un concert, qui produit son artiste dans des salles qu'il loue sur le territoire, est le redevable de la taxe et peut amortir ses coûts de nombreuses manières grâce au 360 degrés : l'industrie phonographique, le streaming, la synchronisation publicitaire, etc. Par conséquent, les segments de rémunération sont bien plus développés que ceux dont bénéficie le producteur de théâtre.

Une exception culturelle française veut que les théâtres privés produisent souvent les spectacles joués dans leurs murs. Ils prennent donc des risques, avec de forts investissements initiaux, qu'ils ne peuvent amortir que par leur seule billetterie. Il faut donc un cycle d'exploitation le plus long possible, sur place ou en tournée. Par conséquent, le besoin d'accompagnement n'est pas le même, et c'est le théâtre qui paie la taxe. Les assujettis ne sont donc pas les mêmes, et tout un pan des producteurs de théâtre n'est pas, à ce jour, connu du CNM. 

Ce dernier répond aux besoins du producteur de musique par une aide au projet, sous forme de subventions. Notre système, forgé par les théâtres privés en 1964 et remanié en 2025, a lui pour objet un accompagnement du producteur sur toute la durée de vie du spectacle. Nos aides sont, pour la plupart, remboursables si le spectacle rencontre son public, avec des avances pour tenir compte des risques pour le théâtre.

M. Vincent Delahaye. - Pourquoi n'est-ce pas le même processus pour la musique ?

Mme Anne-Claire Gourbier. - Je ne puis m'exprimer à la place de mes collègues de ce secteur. Toujours est-il que les deux systèmes sont différents.

Pourquoi ne devons-nous pas attendre d'économies d'échelles d'une fusion ? Notre tutelle a la même conviction que nous, puisque, à l'issue du rapport de l'Igac, c'est bien la demande d'une réforme draconienne, et non d'une fusion, qui a été formulée. Or le caractère remboursable de l'aide suppose une expertise poussée. Avant de la verser, mes équipes vérifient que l'entreprise répond à certains critères et que le spectacle est susceptible d'être amorti.

En cas de fusion, il serait inconcevable que nous accompagnions la filière théâtrale privée de la même manière que le fait le CNM pour les acteurs de la musique en modifiant notre système d'aide, car ce dernier tient compte de la réalité de notre secteur. Voilà la raison, selon nous, de l'absence prévisible d'économies d'échelle, puisqu'il s'agirait de répliquer, au sein d'une autre entité, ce que nous faisons déjà. En outre, nous devrions transformer toute notre organisation pour satisfaire aux critères d'un établissement public, ou encore modifier l'interfaçage de nos systèmes d'information.

Enfin, du point de vue des professionnels, l'équilibre de la gouvernance est aussi en jeu. Dans ce domaine, notre réforme porte déjà ses fruits, avec un conseil professionnel comme lieu de concertation de la filière. Celui-ci s'est réuni quatorze fois en 2025 et dix fois en 2026, afin de débattre de la réforme des aides, deux nouvelles réunions étant encore prévues d'ici à la fin de l'année. Bien loin d'être un comité Théodule, il regroupe des professionnels mobilisés. Or la question se pose de la représentation des intérêts du secteur au sein d'un futur établissement, alors que la part du secteur de la musique au sein de la taxe sur les spectacles vivants est 6,5 fois plus élevée que la nôtre.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quid des effectifs et du budget global de votre association ?

Mme Anne-Claire Gourbier. - La taxe se déclare spectacle par spectacle. Nous avons donc un volume donné de déclarations à traiter, tout comme le CNM. Il n'est pas certain que nous puissions diviser par deux les effectifs, alors que le nombre de déclarations devrait rester le même.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Y a-t-il des cas de double perception ?

Mme Anne-Claire Gourbier. - Non. Si nécessaire, nous aiguillons les redevables entre le CNM et nous. Nos relations sont fluides sur ce point.

M. David Roussel. - Dans la pratique, les spectacles litigieux dont très rares. Sur une trentaine de dossiers, nous n'avons dû faire appel à la médiatrice qu'une seule fois.

Je reviens sur l'ajustement du plafond mentionné par Mme le rapporteure. Initialement, le législateur avait imaginé un plafond équivalant au double de la collecte standard de l'époque, soit 9 millions d'euros, montant depuis réduit, puis très légèrement rehaussé il y a deux ans. En d'autres termes, pour que la filière bénéficie de la taxe, le plafond devait en représenter le double. Or, aujourd'hui, nous devons écrêter le produit de 15 %.

Je comprends la difficulté de percevoir les différences entre les secteurs de la musique et du théâtre, mais nous faisons partie de deux mondes distincts qui ne se connaissent que très peu. Un spectacle se joue 300 fois par an, sans streaming, sans Spotify, sans YouTube. Il faut amortir les coûts liés au montage, mais aussi ceux qu'entraine chaque jour d'exploitation. Nous espérons donc, à la fin de l'année, que la faible marge dégagée à chaque date compense le montage.

Nous sommes très attachés aux aides remboursables. Acteurs privés, nous ne voulons pas des subventions, mais produire mieux, plus grand, avec plus d'interprètes et de techniciens. Pour ma part, j'ai eu la chance de pouvoir rembourser beaucoup de mes dossiers, que j'ai pu monter avec six ou sept acteurs au lieu de trois ou quatre grâce aux aides. Cela nous permet donc de prendre des risques, avec un remboursement en cas de succès.

L'État avait relevé ce besoin d'expertise, puisqu'il nous avait confié la gestion des aides liées à la covid. En effet, puisque nos aides sont remboursables, il faut tenir compte du fait que chaque lieu et chaque spectacle est différent.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quel est le taux d'échec ?

Mme Anne-Claire Gourbier. - En 2024, l'Igac soulevait le fait que le taux de remboursement, de 10 %, était trop faible. Nous visons désormais, avec la réforme des aides, 50 %.

M. David Roussel. -Le rapport publié par l'Igac en 2024 indiquait que le taux de remboursement était trop faible, soit de l'ordre de 10 %. La réforme des aides a précisément pour objet d'améliorer ce taux de manière drastique. Elle cible un taux de remboursement moyen de 50 % pour les aides attribuées aux théâtres producteurs. Il s'agit d'ailleurs plus que d'une ambition : c'est un engagement que nous prenons. Si nous devons modifier nos paramètres pour atteindre cet objectif, nous le ferons.

Je dois produire dix spectacles pour espérer que deux d'entre eux soient bénéficiaires, et ces deux spectacles doivent faire vivre les huit autres : voilà ma réalité d'entrepreneur !

M. Vincent Delahaye. - Je ne vois toujours pas la différence entre le financement du théâtre et des spectacles de musique - certaines salles produisent entièrement ces deux types de spectacles. Le CNM pourrait financer les spectacles de musique via des avances remboursables, comme vous le faites pour le théâtre, ce qui pourrait être d'ailleurs amorti sur un temps plus long. Ces avances remboursables garantiraient in fine un meilleur taux de remboursement. Du reste, un rapprochement des structures ne ferait pas disparaître le soutien au théâtre privé.

Vous êtes aujourd'hui capable de réunir quelque 14 millions d'euros de recettes grâce aux taxes, aux aides du ministère et aux financements de la Ville de Paris. L'objectif d'atteindre un taux de remboursement de 50 % dépend surtout de la rentabilité des spectacles, me semble-t-il.

Mme Anne-Claire Gourbier. - Nous déterminons si les spectacles ne sont pas déficitaires. Par exemple, un spectacle qui est à l'équilibre doit rembourser l'aide qu'il a perçue.

Nos crédits d'intervention s'élevaient à 12,8 millions d'euros en 2025. Les aides sont distribuées à des spectacles parfois exploités sur trois cents dates, au cours de plusieurs saisons. Par conséquent, nous nous inscrivons dans une logique pluriannuelle. Cette année, nous avons continué d'accompagner des spectacles qui sont toujours couverts par l'ancien régime d'aides et dont les taux de remboursement sont malheureusement assez faibles.

Depuis le 1^er janvier 2026, nous déployons de nouveaux régimes d'aides pour des spectacles qui assureront un meilleur retour par rapport aux avances que nous versons. Cependant, nous n'en constaterons les effets qu'en 2027 ou en 2028, compte tenu de la pluriannualité des cycles de production et de notre accompagnement.

Quant au CNM, il est libre ; il ne nous appartient pas de commenter ses choix. L'ASTP a développé une expertise pour accompagner et suivre la filière du théâtre privé.

Nous concevons que le législateur puisse créer une maison des soutiens publics à la culture. Mais même si les aides que nous versons étaient transférées dans un ensemble plus grand, elles devraient rester identiques. Cela n'impliquerait donc pas nécessairement une mutualisation des services d'aides. Nous y voyons un frein important à la réalisation des gains espérés. En outre, des problèmes de gouvernance se posent : ne minorons pas l'importance de cette question pour les professionnels du secteur.

M. David Roussel. - Je ne suis pas un expert des politiques publiques. En revanche, je suis amené à réaliser de nombreux voyages afin d'assister à des spectacles. Cela me permet de constater que la filière française du théâtre privé est unique au monde. Dans les pays anglo-saxons, cinq gros directeurs de salles louent à cinq gros producteurs ; le théâtre public occupe le reste de l'espace. Notre filière privée est indépendante ; elle représente 60 000 emplois non délocalisables, soit 130 000 personnes qui travaillent, et fonctionne avec 16 millions d'euros d'aides seulement, lesquelles sont remboursées.

Nous pouvons toujours critiquer notre système - l'Igac l'a d'ailleurs fait à juste titre -, mais il reste véritablement unique. Nous avons procédé à des réformes pour tenir nos objectifs. Par exemple, nous ne pourrons plus soutenir plus de la moitié des coûts réels. Nous serons donc contraints de plafonner ces coûts au niveau du déficit constaté. Nous possédons aujourd'hui de multiples pare-feux qui n'existaient pas auparavant. Nous avons pris un peu moins de produits et un peu plus de charges, si j'ose dire, dans l'analyse de nos bilans. L'idée est de dire aux producteurs : responsabilisez-vous ! Cela ne nous empêche pas de les soutenir, lorsqu'ils acceptent de prendre des risques.

Vous allez potentiellement fragiliser cet écosystème, mesdames, messieurs les sénateurs, alors qu'il fonctionne bien et que la profession, dans son immense majorité, y est attachée. J'ai donc quelques difficultés à comprendre les craintes qui s'expriment pour un montant de 16 millions d'euros. Je suis très sensible à une bonne utilisation des deniers publics et le soutien aux associations n'est pas ma vocation. Ce qui m'intéresse, c'est la filière théâtrale privée.

Si j'avais la certitude qu'un rapprochement avec le CNM pouvait garantir une économie d'échelle, je défendrais un projet de fusion avec force et mes collègues n'auraient aucune difficulté à l'entendre. Mais il faut bien s'occuper de la perception des taxes et, en ce qui nous concerne, nous avons mille redevables. Les équipes du CNM ne seront pas en mesure d'absorber le choc et nous avons, au surplus, besoin d'une expertise.

À titre personnel, je ne vois donc absolument pas quelles économies nous pourrions réaliser grâce à une fusion. En revanche, je sais que cette dernière serait coûteuse dans l'immédiat, sans apporter aucune garantie de résultat, et la nouvelle gouvernance d'un organisme unifié posera une difficulté politique majeure.

M. Yannick Jadot. - Nous avons bien compris qu'il existe deux écosystèmes et deux métiers différents. La sélection des spectacles se fait en parallèle de la mise en oeuvre de politiques publiques, y compris de collectivités, visant à réduire les subventions allouées au théâtre public.

Nous sommes tous attachés à ce que chaque denier public soit dépensé de manière efficace. Cependant, le fait de sélectionner uniquement les spectacles les plus rentables, avec des noms connus, ne réduit-il pas, de manière générale, la création ? N'obère-t-il pas le développement d'une culture plus populaire et moins patrimoniale ?

M. David Roussel. - Nous nous sommes sans doute mal exprimés, monsieur le sénateur : nous ne sélectionnons pas les spectacles selon un critère artistique. Les critères sur lesquels nous nous fondons sont très simples : ce spectacle crée-t-il des emplois ? Ces emplois sont-ils pourvus en CDI ? La structure concernée est-elle professionnelle ? Le spectacle est-il amortissable ?

Je précise que le caractère amortissable d'un spectacle n'a rien à voir avec la présence de vedettes. Nous vérifions seulement le business plan et l'économie réelle du spectacle. Les aides versées par l'ASTP visent à garantir les prises de risque. Dans le théâtre privé, on sait que certains sujets sont plus difficiles à aborder que d'autres. En ce qui me concerne, j'ai produit des spectacles que je n'aurai sans doute jamais produits sans le soutien financier de la collectivité. L'idée n'est pas de soutenir une représentation portant sur telle ou telle thématique : il s'agit de soutenir un spectacle en fonction de critères uniquement économiques, de chiffres inscrits dans un tableur, si j'ose dire. Encore une fois, ces critères sont objectifs. Ils concernent principalement l'emploi, la structuration et le dynamisme de la filière.

Nous soutenons tous les types de spectacles, dès lors qu'ils s'inscrivent dans une économie privée réelle. En revanche, si un spectacle ne nous semble pas amortissable, il relève de la compétence de la direction générale de la création artistique (DGCA). C'est donc au ministère de la culture de déterminer les structures qui doivent ou non être soutenues.

Mme Anne-Claire Gourbier. - Je précise que le théâtre géré par mon collègue David Roussel ne compte que 298 places. Hormis quelques grandes salles, la majorité des salles de théâtre privé à Paris et en région comptent moins de 300 places. Elles contribuent pourtant directement à l'émergence de nouveaux acteurs et accueillent de nouvelles équipes. C'est la raison pour laquelle nous parlons de prise de risques.

Notre rôle consiste à accompagner ceux qui s'efforcent de promouvoir de nouveaux auteurs et artistes. Nous ne faisons pas du soutien direct à la création : cela relève des politiques publiques. Nous soutenons l'économie culturelle, avec l'idée que plus on favorise l'éclosion de propositions de spectacles et plus on aide les entreprises de production, plus on contribue à la diversité de l'oeuvre culturelle, ce qui profite à la fois au secteur et à nos concitoyens. Qui dit pluralité de l'oeuvre dit capacité à s'enrichir, à réfléchir et à faire oeuvre de démocratie.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quel est le coût de gestion, à l'euro distribué ?

Mme Anne-Claire Gourbier. - Nous devons le calculer, madame la rapporteure. Nous vous le communiquerons ultérieurement par écrit.

M. Pierre Barros, président. - Nous vous remercions, madame Gourbier, monsieur Roussel, de votre venue.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Patrick Le Lidec, sociologue

M. Pierre Barros, président. - Nous avons maintenant le plaisir de recevoir M. Patrick Le Lidec, chercheur en sociologie au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et chercheur associé au laboratoire interdisciplinaire d'évaluation des politiques publiques (Liepp) de Sciences Po Paris.

Monsieur Le Lidec, dans le cadre de vos travaux universitaires, vous vous êtes intéressé aux modalités d'organisation de l'État. Vous avez rédigé, notamment aux côtés de M. Philippe Bezes, plusieurs articles sur les nouvelles divisions du travail étatique et les nouvelles frontières de l'État territorial. Vous vous êtes attaché à décrire la singularité du modèle organisationnel français, sous l'influence de grandes réorganisations - je pense en particulier à celles qui ont été engagées au cours du mandat de Nicolas Sarkozy. Vous montrez que la politique de fusion a joué un rôle prépondérant dans la réorganisation de l'administration territoriale de l'État.

Selon vous, la grande période de réorganisation des années 2010 repose sur des phénomènes qui ne sont pas concomitants : il s'agissait, d'une part, de la rationalisation de l'administration territoriale par diffusion et, d'autre part, de la délégation de certaines missions de l'État via le développement d'agences et d'opérateurs. Ces deux mouvements semblent appréhendés comme des objets distincts, sans que leur interaction soit véritablement interrogée. Peut-on, dès lors, considérer que la politique d'agencification de l'État s'est développée sans être pensée en articulation avec la réorganisation de son administration territoriale ? Le cas échéant, quelles conséquences cette absence de vision d'ensemble a-t-elle eues sur l'organisation et le pilotage de l'action de l'État dans les territoires ?

La proposition de loi qui fait l'objet de notre commission spéciale vise à renforcer le pilotage des opérateurs par l'administration centrale et les préfets, à réintégrer certaines missions au sein des services de l'État et à fusionner, voire à supprimer certains opérateurs. Selon vous, ces orientations sont-elles de nature à répondre aux difficultés que connaît aujourd'hui l'organisation administrative de l'État, qu'il s'agisse de perte d'efficacité, de chevauchement de compétences ou de dilution des responsabilités entre les opérateurs et leurs tutelles ? Risque-t-elle, au contraire, de déplacer ces difficultés, sans en traiter les causes profondes ?

Enfin, nous observons aujourd'hui l'expression d'un besoin de retour à l'État, entendu notamment comme un renforcement de la capacité de pilotage et de coordination de l'administration centrale et déconcentrée. Des politiques publiques et des missions aujourd'hui confiées aux opérateurs pourraient-elles répondre aux tensions et aux critiques dont ceux-ci font l'objet ? Ces tensions sont-elles, au contraire, susceptibles de se maintenir, voire de se déplacer, parce qu'elles renvoient plus fondamentalement à une critique de la manière dont l'État conçoit, pilote et met en oeuvre ces politiques publiques ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Dans vos travaux parus sous le titre Politiques de l'organisation : Les nouvelles divisions du travail étatique, vous vous êtes intéressé aux agences, aux commissariats, aux réorganisations et aux décentralisations. Compte tenu de vos analyses, que peut apporter la proposition de loi de Pauline Martin et Mathieu Darnaud dans la conduite de l'action publique ? Percevez-vous ce texte comme quelque chose d'inutile qui peut entrer en conflit avec d'autres mouvements en cours ?

Il ne vous aura pas échappé que le Gouvernement insiste beaucoup sur l'importance de sa mission « État efficace ». Le président de cette mission est d'ailleurs venu s'exprimer devant notre commission et il ressort de son audition que le Gouvernement n'entend procéder qu'à une réorganisation par les mots. En conséquence, il ne se passera rien de concret. Toutefois, la secrétaire générale du Gouvernement nous a indiqué ce matin qu'un certain nombre de dispositions réglementaires seraient prises dans les prochains jours.

La réorganisation de l'État ne se fait-elle pas toujours à bas bruit ? Est-ce le cycle continu de l'organisation publique ? Faut-il créer un choc ? Notre proposition de loi doit-elle être complétée par d'autres articles ? Bref, quel regard la science porte-t-elle sur les reconfigurations envisagées ?

M. Patrick Le Lidec, sociologue. - La réflexion sur les politiques de fusion ne se limite pas au périmètre de l'État. Elle inclut également les collectivités locales - je suis d'ailleurs en train d'achever l'écriture d'un livre sur la fusion des régions. On peut tirer un certain nombre d'enseignements de ces objets d'étude, au-delà des volumes que la Cour des comptes a déjà publiés. J'ai tendance à mettre l'accent sur le risque de déplacement des difficultés, plutôt que sur leur résolution.

Je m'intéresse aux écarts qui surgissent entre les intentions des réformateurs, souvent très cohérentes sur le papier, et les effets qui apparaissent lorsque les organisations, les budgets, les carrières et les acteurs commencent à s'ajuster à la réforme envisagée. Je vous parlerai surtout de l'administration déconcentrée, car elle me permet de travailler davantage sur les politiques de fusion et leurs effets organisationnels réels.

Que se passe-t-il, concrètement, lorsqu'on modifie les frontières d'une organisation ? Quand on procède à une fusion, on ne se contente pas de déplacer une compétence dans un organigramme : on redéfinit le cadre de l'organisation, à l'échelle départementale et interministérielle. Les ministères, hormis le ministère de l'intérieur, et les directions départementales ont eu tendance à considérer que les agents qu'ils récupéraient n'étaient pas tout à fait leurs ouailles. On observe aussi des comportements d'adaptation de la part des agents eux-mêmes : ils réévaluent leur intérêt à rester dans une organisation dont la disparition semble inéluctable et à changer de chaîne hiérarchique.

Le fait de borner la durée de vie d'une nouvelle agence à cinq ans, comme le prévoit votre texte, aura des effets concrets - anticipation de carrière, recrutement, mobilité -, avant même que les changements organisationnels soient achevés.

Le premier effet observable de votre texte est budgétaire. Nombreux sont les organismes qui devront défendre leurs moyens au cours d'arbitrages futurs. Prenons le cas des politiques de déconcentration ou de décentralisation. Au cours d'une déconcentration ou d'une décentralisation, un ministère sectoriel anticipe le déplacement d'un emploi ou d'une ligne de crédits vers une chaîne administrative qu'il maîtrisera moins directement. En conséquence, il peut être tenté de protéger prioritairement les moyens qui resteront sous son contrôle.

J'ai beaucoup étudié l'acte II de la décentralisation, lancé en 2003 et en 2004. Des transferts de compétences assez massifs ont été décidés à l'époque. On peut notamment citer le transfert des routes nationales aux départements, qui a impliqué le déplacement de 30 000 équivalents temps plein (ETP) spécialisés dans l'équipement. On s'est aperçu, à cette occasion, que les lignes budgétaires avaient été vidées avant même que le transfert ne se produise.

J'y insiste, les ministères sectoriels ont une forte propension à vider les lignes de crédits qu'ils ne maîtrisent plus complètement afin de sauvegarder les emplois au sein des directions régionales ou des administrations centrales. Avant de savoir quelle autorité sera bénéficiaire d'une nouvelle compétence, il faut se demander où se trouveront les crédits et qui pourra défendre les lignes budgétaires dans les trois à cinq années à venir.

Le transfert d'ETP ne signifie pas un transfert durable de personnes, et encore moins de compétences. Un transfert d'ETP est une opération budgétaire ; un transfert d'agents est une opération sociale et professionnelle. On peut transférer cent postes budgétaires dans une nouvelle maquette et découvrir que les agents, en réalité, ne suivent pas. Ceux qui détenaient l'expertise demandent souvent une mobilité, rejoignent un autre opérateur ou quittent le secteur public.

La question centrale est celle des communautés professionnelles d'appartenance des agents. Un ingénieur de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) ne se définit pas seulement par sa fiche de poste : il appartient à une communauté de spécialistes, il réalise ses diagnostics avec ses pairs, il s'inscrit dans des réseaux scientifiques et possède une rare réputation qui est attachée à l'institution. Lors d'une réorganisation, les agents risquent une désaffiliation professionnelle : certains d'entre eux vont faire le choix de rester, mais ils auront moins de pairs à leurs côtés et verront leurs perspectives de carrière se réduire. En outre, l'identité de leur métier sera moins forte.

D'autres profils vont quitter l'organisation. Ce sont notamment les profils les plus mobiles et les plus recherchés qui partent en premier. Or ce sont les plus difficiles à remplacer. Un texte de loi ou un décret peut toujours déplacer des postes, mais il ne peut pas obliger les agents qui détiennent les compétences à rester au sein de l'organisation. On peut formellement conserver les emplois tout en fragilisant le milieu professionnel qui les rendait en quelque sorte productifs. On perd ainsi des compétences et de l'expertise.

Aucun ingénieur des ponts et chaussées n'a accepté de partir dans les départements lors du transfert des routes. Ils ont plutôt choisi d'effectuer une mobilité dans le secteur privé ou sont partis travailler au ministère de l'équipement. On a bel et bien transféré des emplois budgétaires, mais on n'a pas transféré des agents et de l'expertise.

Lors de réorganisations, d'autres questions entrent en ligne de compte, comme celle de la rémunération. Par exemple, le montant de la prime indiciaire est différent selon qu'on officie en administration centrale ou en administration déconcentrée. De plus, un niveau supérieur de compétences et de diplôme est souvent exigé en fonction de l'administration au sein de laquelle l'agent est amené à travailler.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je vous entends, mais cela n'est-il pas lié aussi à d'autres enjeux, notamment la rémunération ? Les primes indiciaires diffèrent selon que l'on travaille en administration centrale ou déconcentrée, ou même entre les administrations centrales des différents ministères. Le niveau de compétence et de diplôme requis varie aussi selon l'administration dans laquelle on travaille, et d'autres règles encore s'appliquent dans les agences.

M. Patrick Le Lidec. - Bien sûr, et il est très important de le rappeler. C'est bien pourquoi il convient d'anticiper ce qui peut se passer lorsqu'on s'engage dans de tels mouvements. Pour l'État dans son ensemble, le résultat peut être paradoxal : renforcer formellement l'autorité préfectorale peut aller de pair avec un affaiblissement de capacités sectorielles placées sous cette même autorité ; ce mécanisme a été observé dans des transferts de compétences liés à la décentralisation, même quand des garde-fous avaient été posés, comme le calcul sur trois ans des volumes d'emplois.

Ces précédents ne se reproduiront pas forcément, mais ils suggèrent que, lorsque l'on réforme des frontières organisationnelles, on modifie aussi les incitations des acteurs qui financent et administrent les ressources, ainsi que les comportements des agents eux-mêmes, acteurs des réformes qu'il ne faut pas négliger. Leur mobilité peut être liée à des questions de rémunération, comme le souligne Mme le rapporteur, mais la question des communautés professionnelles d'appartenance, ainsi que celle de l'expertise, a trop souvent été sous-estimée dans l'approche ex ante des fusions administratives.

Prenons l'exemple bien documenté, notamment grâce aux travaux de mon collègue Jean-Marie Pillon, de la fusion des Assédic et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) au sein de Pôle Emploi. Ces deux organisations avaient certes le même public - les demandeurs d'emploi -, mais elles exerçaient des métiers différents : les Assédic s'occupaient de l'indemnisation ; l'ANPE, de l'accompagnement et du placement. Leur fusion a été un échec complet pour ce qui est de l'objectif de construction d'un métier unique : les métiers préexistants ont simplement été reconduits à l'intérieur de la nouvelle structure, sans que les agents deviennent polyvalents. En revanche, les coûts de coordination et de transition induits par la fusion ont été considérables : un rapport sénatorial évaluait les surcoûts encourus entre 2009 et 2011 à 550 millions d'euros pour l'immobilier et à 207 millions d'euros pour les salaires, alors que les économies liées aux mutualisations ne dépassaient pas 59 millions d'euros.

Le problème est que, quand on fusionne des organisations - vous avez pu le constater en tant qu'élus locaux confrontés aux fusions d'intercommunalités -, un alignement par le haut se produit, tant pour les prestations offertes au public que pour les rémunérations - c'est généralement la condition d'acceptation, par la communauté territoriale ou professionnelle concernée, de tels bouleversements imposés.

L'objectif de la proposition de loi, qui consiste à tenter de réarmer, au moins partiellement, des services déconcentrés affaiblis, est tout à fait intéressant, légitime et compréhensible, mais on ne saurait se contenter de regarnir momentanément les services départementaux : il faut aussi s'assurer que les moyens, les agents et leur expertise y resteront durablement après la fusion. Or, sur ce point, je n'ai pas de certitude.

Le précédent de la réforme de l'administration territoriale de l'État (Réate) est important. Lorsqu'on déplace des agents vers une organisation interministérielle, le ministère sectoriel maîtrise moins directement leur utilisation et, dans les arbitrages suivants, il peut être davantage incité à déplacer les arbitrages vers des emplois à l'échelon régional ou central. Cette boucle ne va nécessairement se reproduire, mais elle constitue un mécanisme plausible, déjà observé dans des réformes très différentes, qu'il s'agisse de transferts de compétences de l'État aux collectivités, de fusions de collectivités ou de la Réate.

Il faut s'interroger sur la manière dont on jugera du succès de la réforme. Doit-il être mesuré au nombre d'ETP inscrits dans une nouvelle maquette budgétaire au 1^er janvier ? Ne faut-il pas plutôt définir un périmètre de référence plus précis - crédits, emplois, emplois effectivement occupés, métiers rares et principales fonctions exercées - et le suivre pendant au moins cinq ans ? Cela permettrait de s'assurer de l'absence de mécanismes de déperdition au terme desquels les fusions produiraient des effets n'ayant pas été anticipés. Pour moi, la réforme serait réussie non pas si elle a déplacé des moyens, mais si les services disposent encore, cinq ans plus tard, des communautés professionnelles leur permettant d'exercer réellement les compétences transférées.

Des sujets de coordination doivent également être abordés. Je privilégierais la coordination et la mutualisation à la fusion dans beaucoup de domaines, car nous connaissons désormais les coûts de cette dernière, qui excèdent très souvent les gains espérés. De ce point de vue, France Services est un bon modèle d'interface. Ce n'est pas un modèle de commandement, mais cela permet de simplifier très fortement le point d'entrée sans fusionner les métiers qui se trouvent dans le back-office. C'est à mon sens une façon très intelligente de construire des organisations.

Par ailleurs, il faut être attentif aux conséquences que pourrait avoir une concentration des capacités administratives, notamment si elle est utilisée, demain, par un gouvernement dont les préférences pourraient être très éloignées des nôtres. C'est un test de robustesse de la réforme.

Pour terminer, je dirais que la proposition de loi soulève une question tout à fait légitime : comment redonner des capacités à un État territorial qui en a perdu ?

Je chercherais à comparer, organisme par organisme, les différents scénarios - maintien, coordination renforcée, mutualisation, réinternalisation - en m'intéressant surtout à ce qui restera cinq ans après : quels crédits ? quels agents ? quelles compétences ? quelle qualité de coordination ?

La question n'est pas seulement de savoir combien d'agences on aura supprimées, mais aussi quelles économies on aura réellement faites et ce que l'on aura perdu. Aura-t-on une meilleure capacité d'action cinq ans après ? Enfin, l'architecture ainsi créée sera-t-elle suffisamment robuste face à une possible alternance politique très forte ?

M. Yannick Jadot. - Vos propos font ressortir une évidence presque intemporelle : l'importance des communautés, des identités et du sens que chaque agent, quel que soit son lieu de travail, voit dans sa mission. Mais cet enjeu doit être appréhendé dans un contexte où, comme le président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur nous l'a exprimé ce matin, les administrations déconcentrées sont « exsangues ». Les réductions de personnel et la fusion de certains services suscitent aujourd'hui une grande souffrance au travail, largement liée à la capacité amoindrie des agents à accomplir la mission confiée, à se rendre disponibles pour leurs interlocuteurs et, partant, à donner du sens à leur travail.

Cela éclaire le débat relatif aux directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) et à l'Ademe. Les agents de cette dernière ont le sentiment que les responsables politiques qui mènent de telles réformes connaissent mal le métier qu'ils exercent. La fusion entre l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) a suscité la même réaction. Ces agents ont aussi le sentiment d'être les boucs émissaires de l'inefficacité des politiques publiques ou de l'impuissance publique.

Au-delà de la recherche d'une simplification, d'une recentralisation ou d'une reconcentration de la décision, selon quels critères évaluez-vous l'efficacité des politiques publiques et des réformes menées ?

Prenons un exemple dans la proposition de loi qui nous occupe : l'intégration proposée du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL, ou Conservatoire du littoral) à l'Office français de la biodiversité (OFB). Ces deux organisations n'ont ni les mêmes métiers ni les mêmes gouvernances. Confier la conservation du littoral à l'OFB n'apparaît certes pas aberrant de prime abord, mais les acteurs concernés diffèrent de bien des façons. Au terme d'une telle fusion, le littoral sera-t-il bien protégé, ou non ? Telle est la question cruciale. On imagine que, grâce à sa concentration et à sa recentralisation, cette politique sera plus efficace parce que la décision sera plus rapide, mais la rapidité ne détermine pas la qualité de sa mise en oeuvre !

C'est pourquoi j'aimerais savoir si vous avez pu, dans votre analyse, intégrer la question de l'efficacité finale des missions quant à la mise en oeuvre de l'objectif politique initial.

M. Hervé Reynaud. - Votre travail, inscrit dans le long terme, nous donne de la hauteur de vue. Il me semble que ce que vous décrivez correspond exactement à ce qui a été fait ces dernières décennies et qu'il ne faut plus reproduire : un morcellement, voire une fragmentation des responsabilités. La fusion des régions en est un exemple flagrant : on y a procédé dans une perspective de pures économies tout en oubliant l'essentiel, c'est-à-dire l'effectivité de la démarche.

L'objet de la présente proposition de loi est bien de réintroduire du sens et de l'efficacité au moyen d'une approche de proximité, plus concrète ; en réinternalisant certaines compétences, on pourrait donner un aspect très opérationnel à l'action publique. C'est ce qui est recherché dans le cadre des actions de rationalisation, qui n'ont pas pour objectif premier de faire des économies. Que pensez-vous de cette approche ?

Ces dernières décennies, on est allé à l'encontre de l'intérêt des territoires en éloignant les centres de décision. Si certaines agences ont leur pertinence, elles ont aussi trop souvent généré une forme d'impuissance publique ; les agents qui y travaillent subissent aussi une perte de sens de leur action. Selon vous, que ne faut-il plus faire ? Comment réparer l'action publique pour la rendre plus efficace ?

M. Pierre Barros, président. - Vos travaux de long terme font écho à ceux que nous menons au sein de la délégation sénatoriale à la prospective ; une telle approche permet de réfléchir au sens des organisations et réorganisations successives.

Vous nous avez confirmé que la fusion de deux établissements publics de taille importante coûte, à l'arrivée, beaucoup plus cher que ce qui en est escompté. On peut imaginer des gains de productivité sur un temps plus long, mais nous n'avons pas toujours le temps de le vérifier, car chaque fusion est suivie d'une autre - nous l'avons constaté dans les territoires, mais aussi pour de nombreux opérateurs ou agences qui, en quelques années, ont changé quatre à cinq fois de structure, avec à chaque fois des réformes du personnel.

Les agences représentent l'État sur le terrain, de façon très opérationnelle. Or leur personnel, du fait de son appartenance à une structure extérieure aux services de l'État, fait parfois l'objet d'un procès en légitimité, ce qui rend illisible la présence de l'État. On l'a vu avec l'Ademe ou encore l'OFB : quand la police de l'environnement, constituée d'agents de cet office, intervient sur le terrain pour faire appliquer la loi, sa légitimité apparaît plus problématique que celle de la police nationale ou de la gendarmerie. Que des agents déploient des politiques publiques pour le compte de l'État sans être l'État peut poser problème.

Enfin, les sénateurs et sénatrices que nous sommes ont tous eu un parcours d'élu local. Nous savons bien que les agents de nos collectivités territoriales se retrouvent en bout de chaîne opérationnelle par rapport aux politiques publiques. Ils font face aux usagers et aux élus locaux, ils sont conscients des besoins des territoires, mais leurs moyens, leur capacité d'intervention et leur ingénierie sont tout aussi dégradés que ceux des services déconcentrés de l'État. Les intercommunalités sont presque devenues des opérateurs de l'État sur les territoires, en lieu et place des services déconcentrés. Pour autant, du fait du gel du point d'indice, des disparités salariales consécutives aux fusions, et d'autres facteurs encore, elles ne peuvent plus, financièrement parlant, attirer les compétences en ingénierie nécessaires pour la mise en oeuvre de ces politiques publiques à un échelon très local.

Tout cela crée une forme de rancoeur vis-à-vis des politiques publiques, que nous constatons dans nos interactions sur les territoires. On ne peut pas fonctionner ainsi pendant très longtemps, d'où la nécessité de construire ensemble des solutions. La proposition de loi a le mérite de provoquer cette réflexion ; il nous appartient ensuite d'en débattre. On sent que la question de l'organisation et des interactions à développer entre les différentes strates est cruciale, même si le sujet est assez explosif dans l'ensemble de nos administrations.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous avez évoqué dans votre propos liminaire le fait qu'au-delà de sa fiche de paie, un agent de l'Ademe ressent une forte appartenance à cette agence. Lors des auditions de la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, nous avions reçu le directeur général du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema), structure issue de la fusion, en 2014, de onze organismes, qui nous déclarait que ce n'est qu'en 2025, soit plus de dix ans après cette fusion, que les ingénieurs ont fini par s'identifier au Cérema plutôt qu'à la structure fusionnée à laquelle ils étaient antérieurement rattachés. Avez-vous mené, vous-même ou vos collègues sociologues, des travaux permettant de déterminer après combien de temps une nouvelle culture d'administration peut réellement exister à l'échelle de l'entité issue de la fusion, parmi ses agents ?

La question aurait aussi pu être posée au directeur de l'OFB : les agents qui lui sont aujourd'hui rattachés ont-ils le sentiment d'être des agents de cet office, ou bien se sentent-ils encore membres de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou de l'Agence française pour la biodiversité (AFB) ?

M. Raphaël Daubet. - Nous partageons de manière intuitive et empirique beaucoup de vos constats : les fusions que nous avons vues s'effectuer dans nos collectivités et territoires sont souvent très coûteuses et les structures finales ressemblent généralement beaucoup à ce qui existait auparavant.

Face à cette situation, la question de la responsabilité face à la décision publique me paraît cruciale. Existe-t-il selon vous une forme de technocratie - je suis prudent dans l'emploi de ce terme, mais c'est ce qu'évoquent vos propos relatifs aux carrières et aux identités collectives - qui pousse à la multiplication de ces structures et s'impose dans l'organisation de nos politiques publiques ? Ou bien les élus et décideurs publics ont-ils du mal à assumer leurs responsabilités et sont-ils tentés de déléguer l'instruction des dossiers, voire la prise de décision et le risque afférent ?

M. Patrick Le Lidec. - Je n'interprète pas la multiplication de ces structures comme le résultat d'une volonté de se défausser sur des tiers, mais plutôt comme une série de réponses trouvées au cas par cas au besoin de réunir des compétences. La commission d'enquête a bien établi qu'une mode de l'externalisation a pu jouer un rôle, tout comme diverses stratégies de sauvegarde de ressources : les crédits attribués à ces organismes ont sans doute, du moins pendant plusieurs années, moins subi de coupes que les lignes de certains services administratifs. Cela étant, l'objectif premier, me semble-t-il, est généralement d'échapper aux grilles de rémunération de la fonction publique pour attirer des profils de plus haut niveau, dans un contexte où les concours administratifs sont de moins en moins attractifs et, par conséquent, moins sélectifs. Cela fait évidemment écho à vos remarques, monsieur le président, sur les effets du gel du point d'indice, les pertes d'attractivité et les formes de rancoeur qui peuvent en résulter. Les effets d'asymétrie dans la contrainte budgétaire exercée sont indéniables.

Je comprends donc très bien la tentation de donner un grand coup de pied dans la fourmilière. Indéniablement, il faut faire quelque chose, mais faut-il vraiment faire cela ? Je n'en suis pour le moment pas complètement persuadé et cela appelle, à mon sens, une analyse particulière. Il ne s'agit en aucun cas d'établir une doctrine, mais de regarder au cas par cas ce qui peut être mutualisé.

En mutualisant, on peut réaliser des gains, par exemple sur la commande publique - les groupements de commandes offrent des économies d'échelles. On peut avoir ces gains sans les inconvénients des fusions, qui sont très documentés : il faut notamment, j'y insiste, prendre la mesure de l'extraordinaire conflictualité que provoquent les fusions.

Prenons à nouveau l'exemple de la fusion des régions : la bataille dure des années pour savoir qui va décider entre les personnels issus de chacune des entités fusionnées. On en arrive à des jugements de Salomon, où l'on met en place un directeur et un directeur adjoint issus de chacune des deux, puis l'on inverse... En réalité, les postes de commandement se multiplient et la fusion, par elle-même, ne produit pas les gains espérés.

Et cela me permet de répondre à la question de Mme le rapporteur sur le temps nécessaire pour surmonter les identités premières. Une réponse générale serait impossible : on constate des dynamiques très variables. Certaines fusions se passent assez bien ; dans le cas des régions, on pense à la Normandie, où le bonus identitaire est indéniable, ou encore à l'Occitanie, pour la majeure partie du territoire concerné. Le problème est qu'il y a d'autres régions où cela s'est terriblement mal passé, voire où les problèmes perdurent encore. Le cas alsacien, vous le savez mieux que moi, n'a été que le début d'un conflit durable. En Bourgogne-Franche-Comté, on s'est contenté d'accoler le nom des anciennes régions et les identités antérieures n'ont nullement été subsumées.

Ce processus identitaire est peut-être un peu moins compliqué pour les communautés professionnelles que pour les communautés territoriales. Les fusions professionnelles peuvent fonctionner, à condition que les métiers soient préservés ; plus qu'à l'organisation, plus qu'au nom de celle-ci, c'est à la communauté de métier que les agents s'identifient.

Les problèmes d'identité peuvent être surmontés de la sorte, mais demeurent les problèmes organisationnels, qui sont beaucoup plus lourds. Ainsi, certains agents ne vivront pas bien le fait d'être placé sous autorité préfectorale et pourront être tentés par le départ. Nous l'avons constaté dans les directions départementales interministérielles (DDI) ; de même, les agents de l'équipement étaient farouchement opposés à un transfert vers les départements : s'ils ne pouvaient rester dans l'administration de l'État, ils préféraient partir dans le privé. Cela peut aboutir, paradoxalement, à affaiblir plus encore les services déconcentrés qu'on entend renforcer : les préfets reçoivent l'autorité directe sur des services dont les compétences s'amenuisent. Sans vouloir formuler une conclusion trop générale, je ne suis donc pas certain des vertus de cet exercice.

Ces remarques relatives au métier s'appliquent au cas de la fusion proposée du Conservatoire du littoral avec l'OFB. Gagnerait-on en efficacité ? Ce serait ouvrir des problématiques compliquées, à commencer par le pilotage de la nouvelle organisation. En se contentant de mutualiser certains processus, on éviterait d'avoir à se poser la question centrale lors d'une fusion : « qui sera le chef ? » Dans le secteur privé, de telles situations sont plus faciles à résoudre : les gens prennent la porte et partent d'eux-mêmes. Dans la fonction publique, les effets de permanence et de rancoeur peuvent être beaucoup plus durables.

J'en reviens à l'exemple qui m'occupe en ce moment, celui de la fusion des régions. On observe des effets « Bruxelles Strasbourg » un peu partout. Le conseil régional est d'un côté ; la préfecture, de l'autre, à 200 kilomètres, et les services déconcentrés sont répartis entre les deux anciennes capitales. Les effets de désorganisation sont majeurs ! En outre, la fusion ayant éloigné l'échelon régional du terrain, on se sent obligé de créer une couche supplémentaire, à savoir les implantations départementales des régions. On ne fait que rajouter des couches plutôt que d'en supprimer.

Je suis donc assez sceptique sur ce qui est parfois présenté avec enthousiasme comme une solution à une crise d'impuissance de l'action publique. Celle-ci, de fait, est une crise des finances publiques qui ne dit pas son nom : mon impression est que, dans beaucoup de cas, les problèmes sont d'abord budgétaires. Or on est généralement déçu quant à la capacité de ce type d'opérations à aboutir à des économies : j'ai moi-même éprouvé cette déception en suivant des processus de fusion dont j'imaginais, comme les acteurs impliqués, qu'ils allaient fonctionner. Les constats que nous avons pu faire au terme de la réforme sont assez cuisants.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Ce que vous dites rejoint pleinement les conclusions de la commission d'enquête sénatoriale. Nous n'avons jamais dit que la suppression de structures engendrait, en soi, une économie. À rebours de tout ce qui a pu être dit ou écrit, nous avons d'ailleurs estimé pour cette raison qu'en faisant simplement un grand ménage, sans changer les politiques publiques, nous pourrions atteindre, au maximum, 750 millions d'euros d'économies. Cette somme pourrait être atteinte au moyen de fusions et de la rationalisation des fonctions support. Or c'est ce que vous soulignez, en creux, lorsque vous prenez l'exemple de la commande publique : cela doit se faire sur le temps long ; un tel chantier ne peut être réussi d'un simple claquement de doigts.

Dès lors, si vous étiez placé aux commandes d'une réorganisation du paysage administratif de l'État, préconiseriez-vous que les agences, quelle que soit leur forme, ne s'occupent que des politiques publiques, sans aucune fonction support ? Dans cette hypothèse, un agent du Conservatoire du littoral aurait pour chef de file le ministère chargé de la transition écologique et sa paie, comme celle de tous les autres agents, serait gérée par le service à compétence nationale du ministère. Le Conservatoire du littoral ne disposerait donc plus que d'un directeur des ressources humaines de proximité, chargé de faire le lien avec le service des ressources humaines du ministère, ce qui favoriserait certainement les mutations entre structures. Quant aux commandes publiques, elles seraient centralisées dans un groupement plus important, constitué par le ministère, et les agents devraient acheter leurs cahiers ou stylos auprès du fournisseur mis en concurrence et sélectionné par ce dernier.

Aller aussi loin supposerait de procéder à des harmonisations. Nous avons pu le constater en étudiant l'exemple des centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (Crous). Les conditions d'emploi des cuisiniers variaient entre le Crous de Bordeaux-Aquitaine et les Crous d'Île-de-France. Une démarche de rationalisation a donc été menée, pour harmoniser les cadres d'emploi partout en France. Est-ce cela, le modèle que vous appelleriez de vos voeux ?

Dans le cas où un tel modèle serait instauré, s'il fallait supprimer une politique publique donnée et couper les crédits associés, nous n'aurions plus sur les bras que les agents chargés de la mise en oeuvre de la politique, le back-office étant assuré ailleurs.

M. Patrick Le Lidec. - Vous résumez bien ma pensée, mais je n'ai pas de doctrine à ce sujet : mes observations sont le résultat de mes découvertes, et je ne prétends pas en savoir davantage que ce que nous ont montré les exemples que certains de mes collègues ou moi-même avons pu étudier.

Je serai d'ailleurs assez prudent sur l'hypothèse chiffrée que vous formulez. J'ai relevé les réserves exprimées à cet égard dans le rapport de la commission d'enquête, qui soulignait la nécessité de ne pas tomber dans un optimisme excessif. Je vous inviterais même à documenter très précisément vos chiffrages, car la somme de 750 millions d'euros me semble très optimiste au regard des réalités que nous observons.

Pour reprendre l'exemple de la fusion des régions, plusieurs travaux ont démontré qu'elle n'avait entraîné aucune réduction des dépenses. On n'a relevé en effet aucune différence sur ce point entre les entités fusionnées et celles qui ne l'étaient pas. En revanche, cette fusion a provoqué plusieurs effets de désorganisation majeurs ainsi qu'une souffrance au travail considérable et de multiples conflits. Cela ressemble à une plongée dans l'enfer, à laquelle je ne m'attendais pas. Je faisais en effet partie de ceux qui regardaient ces évolutions avec intérêt. Sans partager toutes les croyances des réformateurs dès le départ, je n'aurais pas été capable il y a quinze ans, lorsque je suivais la Réate, de formuler les constats que je vous présente aujourd'hui.

Les transferts successifs de compétences aux collectivités locales ont par ailleurs abouti à une forme d'évaporation des politiques concernées, ainsi qu'au départ des agents impliqués.

Tout cela montre que des solutions simples en apparence s'avèrent souvent très difficiles à mettre en oeuvre. Il paraît donc préférable de privilégier des approches prudentes, consistant d'abord à opérer des mutualisations puis à en mesurer les conséquences, car les coûts associés sont très faibles, avant d'envisager de passer à l'étape supérieure.

Toutefois, cela suppose un travail suivi dans la durée, et je connais les difficultés des agendas politiques et parlementaires. Il serait néanmoins très utile de documenter ces évolutions sur le long terme et de procéder à des évaluations à bonne distance du moment où les réformes se produisent. En effet, si l'on étudie beaucoup les réformes dans les trois à cinq ans qui suivent leur mise en oeuvre, on s'interroge beaucoup moins sur leurs conséquences à moyen et long terme et sur les conditions à réunir pour surmonter les difficultés associées.

Il serait bon de documenter ce sujet avec plus de précision, tout en tenant compte du fait que les résultats que l'on observe à l'issue des fusions sont en partie liés aux capacités de résistance que les acteurs peuvent mobiliser au moment des réformes. Plusieurs garanties sont en effet déployées pour favoriser l'acceptation des fusions, qui en obèrent les résultats positifs. Nous n'en recueillons donc que les surcoûts sans les gains potentiels. Inversement, lorsque des fusions sont décidées de manière coercitive, la réaction des agents est de fuir. Leur solution n'est pas de rester dans leur organisation en mobilisant leurs capacités de résistance ; ils résolvent les tensions suscitées par le changement organisationnel au moyen de stratégies de sortie.

M. Pierre Barros, président. - Lorsque nous engageons, comme aujourd'hui, tout un programme d'auditions, il est intéressant de mettre en relation les différentes interventions que nous entendons. Lorsque nous avons reçu les représentants des associations d'élus ce matin, notamment l'Association des maires de France, Régions de France et l'Association des maires ruraux de France (AMRF), tous se sont montrés conscients du fait que la situation dans laquelle nous nous trouvions ne pouvait pas durer. Elle n'est en effet pas tenable, non seulement pour des raisons budgétaires, mais aussi parce que les fonctionnements sont trop alambiqués. De plus, certaines politiques ne tiennent que grâce aux personnes chargées de les piloter, fortes de leurs personnalités et de leurs parcours, et tout s'effondre le jour de leur départ.

Face à ce problème, l'idée de Régions de France est la suivante : il faut déterminer d'abord qui fait quoi, sur telle politique publique, entre l'État, le département, ou les agences, ainsi que les moyens associés, avant de définir et de créer l'organisation correspondante.

Tout le monde s'accorde sur la nécessité d'agir, mais, à en croire l'ensemble des agences et des agents de l'État, tout le monde fait un travail formidable et il ne faudrait rien faire évoluer ! Pourtant, le pire serait de ne rien faire. Ce serait dévastateur pour les agents de la fonction publique territoriale comme pour ceux de la fonction publique d'État.

Comme vous le soulignez, la temporalité est donc un enjeu majeur. Il faut d'abord articuler des structures entre elles et procéder à des mutualisations. C'est un vrai chantier, qui requiert un travail considérable. Le statu quo n'est en tout cas plus tenable, et nous devons avancer.

Il est donc particulièrement intéressant de terminer cette journée avec vos observations et de mettre votre analyse en relation avec les auditions qui ont précédé la vôtre, car ces témoignages croisés alimentent en effet utilement notre éclairage sur la proposition de loi de nos collègues. Je vous en remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 00.

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 11 h 35.

Audition de M. Louis Margueritte, directeur général de Business France

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons notre programme d'auditions avec celle de Louis Margueritte, directeur général de Business France.

Je vous rappelle que l'objet de notre commission spéciale est d'examiner la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il ne s'agit donc pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais bien de nous éclairer et de vous faire réagir sur un texte qui se veut en être le prolongement.

Business France, créé en 2015 à la suite de la fusion de deux opérateurs, est un établissement public chargé du développement international des entreprises et de leurs exportations, ainsi que de la prospection et de l'accueil des investissements internationaux en France. Business France gère également le volontariat international en entreprise (VIE).

L'article 15 de la proposition de loi, objet de cette commission spéciale, prévoit la transformation de cet établissement public en un groupement d'intérêt économique intitulé « Business France, agence pour le développement international des entreprises françaises et l'attractivité du territoire national », à compter du 1^er janvier 2027. Ce groupement serait placé sous la tutelle du ministre des affaires étrangères, du ministre chargé de l'économie, chef de file, et du ministre chargé de l'aménagement du territoire. L'objectif de cette transformation, souligné par la commission d'enquête en 2025, est notamment de faciliter la participation des entreprises au financement de l'agence.

J'aimerais vous interroger sur le financement actuel de Business France, notamment la part que prennent les prestations aux entreprises dans ce financement. Dans un contexte de recherche d'économies budgétaires, comment cette part est-elle amenée à évoluer ?

En outre, j'aimerais vous interroger sur la gouvernance et le fonctionnement de Business France, notamment son rôle au sein de la Team France Export. Les pistes d'amélioration soulignées par la Cour des comptes, puis par le Sénat ont-elles été mises en oeuvre ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions principalement vous entendre aujourd'hui, mais sentez-vous libre de formuler toute observation qui vous semblerait pertinente pour éclairer les travaux de notre commission.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - La philosophie qui sous-tendait les travaux de la commission d'enquête, et qui a été reprise dans la proposition de loi, reposait sur une idée simple : lorsqu'un établissement public fournit des prestations à des acteurs privés, il doit exister, au minimum, un « équifinancement », à 50-50, entre la puissance publique et les bénéficiaires privés.

C'est de cette réflexion qu'est née la proposition de faire évoluer la structure juridique de Business France, afin de permettre une participation accrue des entreprises à son financement, dans une logique de mutualisation au sein de l'établissement.

Vous pourrez peut-être nous expliquer que le groupement d'intérêt économique n'est pas la forme juridique appropriée, qu'il conviendrait de procéder autrement, ou encore que ce partage entre financements publics et privés existe déjà dans les faits. Mais les données que nous avions examinées lors de la commission d'enquête ne le laissaient pas apparaître.

M. Louis Margueritte, directeur général de Business France. - Je suis très heureux d'être parmi vous ce matin pour évoquer ces sujets. J'ai été nommé directeur général de Business France par décret du Président de la République le 27 février dernier, et c'est pour moi une grande fierté de diriger cette agence. Je tiens à saluer l'ensemble de ses collaboratrices et collaborateurs, qui m'ont aidé à préparer cette audition et, plus largement, oeuvrent chaque jour à mes côtés.

À titre introductif, je voudrais rappeler ce que fait fondamentalement Business France : nous connectons les bonnes personnes à d'autres bonnes personnes.

Nous n'avons pas de véritable budget d'intervention ni de budget de subvention, sauf de manière marginale, notamment pour les pavillons. Notre mission consiste avant tout à placer l'entreprise au coeur des échanges internationaux.

L'international est plus que jamais une nécessité pour la croissance, l'emploi et nos territoires. C'est aussi, et peut-être d'abord, un enjeu de souveraineté, qu'il s'agisse d'attirer des investissements étrangers en France ou d'insérer l'offre française dans les chaînes de valeur internationales.

Il s'agit donc d'un enjeu majeur en matière d'emplois pérennes et d'attractivité. Business France entend y prendre toute sa part.

S'agissant de l'article 15 de la proposition de loi, il me semble utile, avant de discuter de la forme juridique de l'agence et des besoins des entreprises, de rappeler les trois grandes missions qui structurent notre action.

La première est la gestion du volontariat international en entreprise (VIE). Ce dispositif, qui trouve son origine dans les anciens services de coopération, a véritablement pris son essor au début des années 2000. Il constitue aujourd'hui un outil important d'influence, de diplomatie et de puissance économique pour la France comme pour les entreprises.

Plus de 11 500 jeunes professionnels sont actuellement déployés dans plus de 100 pays, au sein de plus de 2 000 entreprises.

J'aime à dire que Business France est devenue, grâce au VIE, sinon la plus grande direction des ressources humaines de France, du moins la plus internationalisée.

Le potentiel de ce dispositif demeure important. Les grandes entreprises, mais aussi de nombreuses entreprises de taille plus modeste, y trouvent un intérêt évident, tout comme les jeunes concernés, qui acquièrent une première ou une deuxième expérience internationale, développent leur maîtrise des langues et se forment dans un environnement professionnel exigeant.

Les candidatures ne manquent pas ; ce sont plutôt les offres qu'il faut encore développer. J'ai donc fixé aux équipes l'objectif d'atteindre 15 000 jeunes professionnels de moins de 28 ans engagés dans ce dispositif.

Le dispositif est ouvert à tous les citoyens de l'Union européenne, même s'il concerne très majoritairement des Françaises et des Français. Cet objectif de 15 000 VIE est ambitieux, mais c'est précisément pour cette raison qu'il mérite d'être fixé.

Il suppose d'aller chercher les entreprises qui connaissent le dispositif et lui sont favorables, mais pourraient encore l'utiliser davantage.

Une fois que l'entreprise et le jeune se sont mis d'accord, Business France prend en charge l'ensemble du suivi du volontaire : nous veillons à sa sécurité, à ses conditions de vie et à sa situation sur place.

J'en ai eu un exemple très concret dès mon arrivée, avec la crise survenue au Moyen-Orient. Nous avons dû rapatrier plus de la moitié de nos volontaires présents dans la zone lorsque nous avons estimé que les conditions de sécurité n'étaient plus réunies.

Le VIE est donc un véritable outil de démocratisation de l'expérience internationale, que nous voulons continuer à développer.

Notre deuxième mission concerne le développement international des entreprises françaises. Il ne s'agit d'ailleurs pas seulement d'exportation au sens classique du terme, c'est-à-dire vendre un bien ou un service à l'étranger.

L'enjeu est beaucoup plus large : il consiste aussi à intégrer l'offre française dans les chaînes de valeur internationales. C'est particulièrement vrai dans des secteurs comme la défense, le nucléaire et bien d'autres encore.

Nous accompagnons chaque année plus de 11 000 entreprises au cours de plus de 20 000 missions. Notre valeur ajoutée consiste à trouver, pour elles, la bonne personne, au bon moment et au bon endroit.

Je l'ai constaté moi-même au cours de plusieurs missions et de certains des plus de 200 événements B2B - business to business - que nous organisons, ainsi que sur nos quelque 100 pavillons.

Ce qui compte le plus n'est pas tant le cadre, même s'il reste essentiel - cadre institutionnel, diplomatique ou événementiel -, que la capacité à identifier le bon interlocuteur dans la bonne entreprise ou le bon distributeur.

Nous pouvons le faire grâce à un double réseau.

Le premier est régional. Il repose sur la Team France Export, qui a permis de réunir sous une même bannière Business France, les chambres de commerce et d'industrie, Bpifrance, les conseillers du commerce extérieur, les régions et de nombreux autres acteurs.

Nous avons renforcé cet ancrage régional en nommant des directrices et directeurs régionaux qui me rendent directement compte.

Le second réseau est international. Business France est présent dans 53 pays, sur 70 sites, avec plus de 700 collaboratrices et collaborateurs. L'immense majorité d'entre eux sont des salariés de droit local.

Ils parlent au moins trois langues - le français, l'anglais et la langue du pays - mais leur principale force réside dans leur connaissance sectorielle. Beaucoup ont travaillé dans le domaine qu'ils suivent aujourd'hui, qu'il s'agisse de la technologie, de la santé, de l'environnement ou d'autres secteurs. Ils connaissent donc les écosystèmes locaux et sont capables d'y introduire efficacement les entreprises françaises.

Ce travail s'inscrit nécessairement dans la durée.

Les 53 pays dans lesquels nous sommes présents sont organisés autour de quatorze directrices et directeurs de zone, qui me rendent eux aussi directement compte.

J'ai coutume de dire que Business France cherche à réunir le meilleur du privé et le meilleur du public. Notre mission consiste à mettre l'intérêt général au service du secteur privé, puisque ce sont les entreprises qui, in fine, produisent, rendent des services et portent l'offre française dans le monde. Cet équilibre est essentiel.

Notre troisième mission correspond à l'autre flèche de notre logo : notre but n'est pas seulement de faire rayonner la France à l'étranger par les exportations, mais aussi de la faire rayonner auprès des investisseurs étrangers susceptibles de venir s'implanter sur notre territoire.

Je constate avec satisfaction que l'attractivité économique est devenue, depuis une dizaine d'années, un sujet largement transpartisan.

J'ai eu l'occasion de me rendre en région, notamment à l'occasion des journées Choose France organisées en amont du sommet de Versailles. Ce dernier constitue évidemment un événement central de notre politique d'attractivité, mais il ne doit pas occulter les nombreux autres projets que nous accompagnons.

L'investissement étranger en France n'est plus un gros mot. Il faut évidemment le piloter en tenant compte des enjeux de souveraineté, mais ces deux exigences me paraissent parfaitement conciliables.

Dès lors que les règles sont bien définies et comprises, les investissements étrangers peuvent conduire à des reprises d'entreprises et à des investissements puissants dans nos territoires.

Je l'ai constaté notamment à Ligny-en-Barrois, dans la Meuse, avec Daimler Buses, qui y produit des autobus ensuite réexportés. Ce sont des emplois pérennes.

Je voudrais rappeler un chiffre particulièrement significatif : plus de la moitié des investissements étrangers réalisés en France le sont dans des villes de moins de 20 000 habitants. L'enjeu territorial de notre action est donc considérable.

J'en viens à la transformation que j'ai proposée au Gouvernement, aux ministères de l'économie, des affaires étrangères et de l'aménagement du territoire, ainsi qu'au conseil d'administration de Business France.

Comme vous l'avez rappelé, monsieur le président, madame le rapporteur, nos subventions publiques diminuent depuis plus de quatre ans.

Notre modèle de financement est déjà mixte, ce qui répond en partie à la question soulevée par l'article 15 de la proposition de loi.

Aujourd'hui, 60 % de nos ressources sont d'origine privée. Elles proviennent des prestations que nous commercialisons auprès des entreprises.

Nous nous efforçons de fixer des prix compatibles avec les capacités contributives du secteur privé. Si un véritable marché privé existait pour ces prestations - ce qui n'est pas vraiment le cas -, les tarifs seraient probablement beaucoup plus élevés.

Notre objectif est donc de rendre ces services accessibles aux PME, aux ETI et, dans une moindre mesure, à certains grands groupes.

Les 40 % restants proviennent de subventions publiques. Il y a encore quatre ans, le rapport était presque inversé.

Cette évolution s'explique notamment par une baisse d'environ 20 millions d'euros de la subvention publique, soit près de 20 %, passée de 110 à 90 millions d'euros.

Dans le même temps, grâce à l'effort considérable des équipes pour accompagner davantage d'entreprises et accroître notre impact, notre chiffre d'affaires est passé d'environ 110 à 140 millions d'euros.

Cette évolution a entraîné une dégradation des résultats financiers de l'agence.

Nous n'avons naturellement pas vocation à réaliser des bénéfices. Business France est une agence publique, constituée sous la forme d'un établissement public industriel et commercial. Notre objectif est néanmoins de ne pas perdre d'argent et de retrouver un équilibre financier durable.

Cette difficulté est ancienne. Il relève donc de ma responsabilité, en tant que directeur général, de proposer un plan de transformation permettant de restaurer cet équilibre.

Je préfère d'ailleurs parler de transformation plutôt que de restructuration. Le terme de restructuration pourrait laisser entendre que les équipes auraient mal travaillé, que des erreurs auraient été commises ou que l'activité serait en recul. Ce n'est pas le cas.

J'ai donc proposé un plan, adopté par le conseil d'administration à la fin du mois de juin, qui doit dégager entre 5 et 6 millions d'euros de marges financières. Il implique un plan social concernant 60 à 70 personnes sur l'ensemble de nos effectifs.

Cette situation est vécue assez injustement par les équipes, auxquelles on dit, à juste titre, qu'elles accomplissent un excellent travail. Les entreprises reviennent vers nous, souhaitent travailler davantage avec nous et les responsables publics, notamment les parlementaires qui utilisent nos services lors de déplacements à l'étranger, se montrent satisfaits des prestations et des rendez-vous que nous organisons. Je pourrais également citer le sommet Choose France, que nous coorganisons, ainsi que de nombreuses autres missions.

Il relève néanmoins de ma responsabilité de restaurer l'équilibre financier de l'agence, tout en veillant à ce qu'elle continue de fonctionner et, surtout, de remplir ses missions.

Nous allons prochainement engager les discussions avec les organisations syndicales. Je ne peux donc pas entrer davantage dans le détail à ce stade. Il est essentiel que le droit social soit scrupuleusement respecté, que des solutions pérennes soient recherchées pour les personnes concernées et que l'immense majorité des agents qui resteront à Business France puissent continuer à exercer leurs missions dans de bonnes conditions.

Pour répondre directement à votre question, l'enjeu n'est pas tant de savoir si Business France remplirait mieux ses missions sous la forme d'un GIE, d'une agence, d'un service ministériel ou d'une autre structure. La vraie question est de savoir si nous répondons aux besoins des entreprises et si celles-ci nous connaissent.

Nous accompagnons aujourd'hui environ 11 500 entreprises chaque année, et ce nombre progresse. Pouvons-nous encore accroître notre visibilité ? Probablement. C'est pourquoi nous souhaitons renforcer nos relations avec les fédérations professionnelles susceptibles de s'intéresser à l'export, mais aussi aller davantage vers les PME de croissance et les entreprises de taille intermédiaire.

Nous accompagnons aujourd'hui environ 1 700 ETI, contre 1 000 il y a encore trois ou quatre ans. J'ai fixé un objectif de 3 000.

Cet objectif est ambitieux, mais il peut être atteint si, dans les régions, les clubs d'ETI, les réseaux d'affaires et les différentes initiatives économiques, nous faisons mieux connaître ce que Business France peut apporter.

Pourquoi, dans ces conditions, le GIE prévu à l'article 15 de la proposition de loi ne me paraît-il pas constituer la réponse la plus adaptée ?

D'abord, nous travaillons déjà très largement avec le secteur privé. Nous organisons des événements B2B, des rendez-vous d'affaires et de grandes manifestations pour lesquelles nous faisons appel à des financements privés et à du sponsoring. C'est notamment le cas de grands événements comme Vision Golfe ou Mission Africa. Le secteur privé y trouve naturellement son intérêt, puisqu'il bénéficie du cadre que nous mettons en place pour les entreprises.

Ensuite, la part du financement privé de Business France a fortement progressé au fil du temps et nous entendons continuer à la faire croître. Ce financement privé existe donc déjà de manière structurelle ; il est au coeur même de notre modèle.

On pourrait éventuellement aller plus loin sur certaines actions ou certaines filières, en imaginant des GIE sectoriels ou thématiques. C'est une piste qui mérite d'être examinée.

En revanche, concentrer l'ensemble des activités de Business France dans un GIE unique ne me semble pas adapté. Notre modèle est structurellement déficitaire, ce qui explique précisément l'existence d'une subvention publique.

Cette subvention nous permet de maintenir une présence dans 53 pays et de couvrir, dans chacun d'eux, plusieurs secteurs d'activité, y compris dans des zones où l'appétence commerciale immédiate est plus faible.

Elle permet donc d'assurer une couverture plus large et de répondre aux besoins des PME, ce qu'un modèle entièrement privé ne garantirait pas nécessairement, outre les problèmes de gouvernance qu'il faudrait résoudre.

La présence de la puissance publique est également une garantie d'égalité d'accès pour les entreprises et de préservation de l'intérêt général. Une agence publique sous tutelle peut remplir cette fonction tout en intégrant les orientations politiques légitimes attachées aux grands événements et aux forums économiques que nous organisons.

Nous sommes capables de poursuivre notre développement malgré le plan social que nous devons mettre en oeuvre.

L'essentiel reste d'écouter les entreprises, car ce sont elles qui prennent les risques. Nous devons le faire avec humilité et engagement : nous ne supportons ni le risque industriel, ni le risque commercial, ni le risque financier. En revanche, nous pouvons leur faire gagner beaucoup de temps en les mettant en relation avec les bons interlocuteurs, notamment avec des personnes auxquelles elles n'auraient pas accès sans notre réseau.

C'est cette capacité à connecter les bonnes personnes, au bon endroit et au bon moment, qui constitue notre principale valeur ajoutée.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Plusieurs réflexions me viennent après vous avoir écouté.

J'ai bien noté l'évolution de la structure de financement de Business France. Il est tout de même singulier qu'un organisme public dispose aujourd'hui d'un budget majoritairement alimenté par des ressources privées.

Je n'ai pas compris, en revanche, pourquoi vous vous opposez à la transformation en GIE. Cette forme juridique permettrait précisément aux acteurs économiques de participer directement à la gouvernance. Or, dans ce que vous venez de nous exposer, je n'ai pas identifié d'argument décisif qui s'y oppose.

Vous avez également rappelé que Business France s'appuie sur le réseau des chambres de commerce et d'industrie.

Dans ces conditions, je comprends mal votre volonté d'engager des démarches proactives pour rechercher de nouveaux clients. Si certaines entreprises ne viennent pas vers vous, peut-être est-ce simplement parce qu'elles n'en ont pas besoin. Lorsqu'un besoin existe, le réseau des CCI les oriente vers Business France.

J'ai parfois le sentiment que vous cherchez à justifier la croissance et l'existence de l'agence en allant chercher de nouveaux clients. Il m'est difficile de considérer que les entreprises ignorent l'existence de Business France alors qu'elles sont toutes en relation, directement ou indirectement, avec le réseau consulaire auquel elles contribuent.

M. Vincent Delahaye. - Vous avez évoqué un taux de financement privé de 60 %, mais je souhaiterais que vous précisiez exactement à quoi il correspond.

Business France exerce trois grandes activités ; j'imagine que chacune n'est pas financée à 60 % par le secteur privé. Que représentent donc ces 60 % dans le budget global de l'agence ?

Quelle est, concrètement, la contribution du privé ? Sur quelles missions intervient-elle et sous quelle forme ?

Je suppose qu'il ne s'agit pas d'apports directs au capital ou au budget de l'agence, mais plutôt de prestations achetées par les entreprises. Il serait utile de préciser les flux concernés.

Par ailleurs, je ne vois pas davantage ce qui ferait obstacle à la transformation de Business France en GIE. Je perçois au contraire des avantages en matière de participation et d'implication des entreprises dans la gouvernance de l'agence, sans comprendre en quoi cette évolution vous empêcherait de poursuivre les missions que vous exercez aujourd'hui.

M. Yannick Jadot. - J'ai été corapporteur d'une mission d'information du Sénat sur la nouvelle donne du commerce international, consacrée à la place de la France dans la mondialisation et à sa capacité, avec l'Union européenne, à résister aux rapports de force imposés par Donald Trump et Xi Jinping, pour le dire simplement.

L'un des constats de cette mission était que, malgré votre engagement, qui n'est pas en cause, la visibilité économique de la France à l'international, notamment dans les grandes foires et manifestations commerciales, était plutôt jugée très insuffisante et très mal organisée.

Le pavillon français est écrasé par les pavillons espagnol, italien, voire belge. Il existe donc manifestement une faiblesse dans la valorisation internationale de nos entreprises.

Comment comparez-vous l'organisation, le statut et les moyens de Business France avec ceux de ses équivalents italien ou espagnol ?

M. Daniel Fargeot. - Je souhaiterais vous interroger sur les éventuels doublons entre les différents acteurs de l'internationalisation des entreprises : Business France, les services économiques des ambassades, les régions, les chambres de commerce et d'industrie, Bpifrance, Choose France, la Team France Export ou encore Atout France.

Cette question en appelle une autre.

Si vous deviez repartir d'une feuille blanche, conserveriez-vous le modèle actuel ou envisageriez-vous des regroupements, voire des fusions, par exemple entre Business France et Atout France ? Cette hypothèse a déjà été évoquée à plusieurs reprises.

Quel serait, selon vous, le meilleur modèle pour renforcer le rayonnement commercial de la France à l'international et regrouper, autant que possible, les différents leviers sous une même responsabilité ?

M. Louis Margueritte. - Je vais répondre aux différents points, même si ce n'est pas nécessairement dans l'ordre où ils ont été soulevés. Ce sont d'ailleurs des questions que je me suis moi-même posées avant de prendre mes fonctions : il est toujours utile d'interroger le modèle dans lequel on travaille.

Je commencerai par les moyens et par la comparaison internationale.

L'agence italienne dispose d'un budget trois à quatre fois supérieur au nôtre. Je comprends donc l'observation sur sa puissance, même si le terme « écrasé » me paraît un peu fort lorsqu'il s'agit de comparer les pavillons français et italien.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Trois ou quatre fois plus de budget, certes, mais pour quel périmètre ? Cette agence intègre-t-elle les chambres de commerce, l'équivalent de France Export ? Intervient-elle seule ?

M. Louis Margueritte. - Les modèles sont globalement assez proches, à l'exception du volontariat international en entreprise, qui constitue une spécificité française.

Le schéma le plus fréquent consiste à réunir, au sein d'une même structure, une agence chargée de l'export et une agence consacrée aux investissements internationaux. C'est notamment le cas en Italie, en Espagne et en Belgique.

Ces agences bénéficient toutes d'un financement public, notamment pour soutenir le pavillon. C'est d'ailleurs l'une des activités historiques de notre propre organisation, qui trouve ses origines dans le comité des foires et salons créé il y a près d'un siècle.

L'Italie peut, semble-t-il, rendre presque gratuite la participation de certaines PME à des salons et leur proposer des stands de taille importante.

Cela ne signifie pas que nous soyons incapables d'organiser nous-mêmes de grandes opérations. J'étais par exemple à Berlin, au salon InnoTrans, mardi dernier : plus de 80 des quelque 100 entreprises françaises présentes y étaient accompagnées dans le cadre de notre dispositif.

Sommes-nous pour autant capables d'égaler la puissance financière de l'Italie ? Non. C'est avant tout une question de moyens budgétaires.

À périmètre comparable, nous disposons à peu près du budget de la Wallonie, alors même que la Belgique compte deux agences distinctes, l'une pour la Flandre et l'autre pour la Wallonie.

Je ne formule pas ce constat pour me plaindre, mais pour rappeler que la question des salons est emblématique de nos contraintes.

Nous organisons environ une centaine de salons par an. Le taux moyen de subvention accordé à une entreprise représente environ 15 % du prix qu'elle aurait payé directement auprès de l'organisateur. Ce taux varie naturellement selon les événements, les prix et les conditions de marché.

Cette politique représente environ 5 millions d'euros pour Business France.

Si nous voulions aller plus loin, il faudrait assumer d'y consacrer davantage de moyens, soit au détriment d'autres missions, soit grâce à des financements publics supplémentaires.

Les agences étrangères que j'ai pu observer - italienne, espagnole, coréenne notamment - disposent, elles aussi, de réseaux internationaux souvent adossés aux ambassades.

Les organisations sont donc finalement assez comparables. Les principales différences tiennent à notre spécificité du VIE et, surtout, aux écarts de moyens budgétaires.

Le deuxième sujet concerne notre modèle de financement. Vous avez raison, monsieur le sénateur, je ne l'ai pas suffisamment détaillé.

Business France perçoit 87 millions d'euros de subventions au titre de trois programmes budgétaires, principalement le programme 134 du ministère de l'économie, auxquels s'ajoutent des crédits relevant de l'agriculture et de l'aménagement du territoire pour nos missions liées aux investissements étrangers en France.

Nous réalisons parallèlement 140 millions d'euros de chiffre d'affaires. Il correspond aux prestations facturées aux entreprises, à des tarifs adaptés à leurs capacités contributives. Il ne s'agit pas de prix de marché. Pour les pavillons, par exemple, nous vendons à perte, cette différence étant assumée par la subvention publique.

Le coût atteint rapidement plusieurs milliers d'euros. Nous cherchons donc à proposer un tarif que les PME et les primo-exportateurs puissent effectivement supporter.

Sur environ 22 000 missions réalisées chaque année, nous générons ainsi 140 millions d'euros de chiffre d'affaires. Celui-ci progresse en partie sous l'effet de l'inflation, que nous répercutons avec prudence, mais aussi parce que davantage d'entreprises recourent à nos services.

Vous avez raison, madame le rapporteur : si une entreprise ne vient pas vers nous, c'est peut-être simplement qu'elle n'a pas besoin de nos prestations. Nous ne faisons évidemment pas de vente forcée. D'ailleurs, une entreprise insatisfaite ne reviendrait pas, et la réputation de nos services se dégraderait rapidement.

Des organismes indépendants évaluent notre impact macroéconomique entre 2,5 et 3 milliards d'euros de flux d'exportations supplémentaires. Rapporté aux quelque 600 milliards d'euros d'exportations françaises, cela peut paraître limité, mais, puisqu'il s'agit de flux nouveaux, cette contribution est substantielle, représentant une croissance de 0,5 %.

La satisfaction de nos clients est également mesurée par le Net Promoter Score, ou NPS, établi par un organisme indépendant qui demande aux entreprises si elles recommanderaient nos prestations. Notre score se situe généralement entre 50 et 60, ce qui est élevé par comparaison avec des entreprises privées de taille comparable.

La Team France Export joue ici un rôle essentiel. Dans chaque région, et dans de nombreux départements, nous disposons d'équipes communes avec les chambres de commerce et d'industrie. Nous partageons le même outil de gestion de la relation client, le même système informatique et les mêmes objectifs. Une entreprise peut donc s'adresser indifféremment à un conseiller international de Business France ou d'une CCI.

À la limite, elle n'a même pas besoin de savoir à laquelle des deux structures appartient son interlocuteur : elle s'adresse à la Team France Export.

Mais nous pensons qu'il existe encore un potentiel important auprès d'entreprises qui n'envisagent pas spontanément l'international, parce qu'elles le jugent trop complexe. Notre rôle consiste précisément à leur montrer que le développement à l'étranger peut être rendu aussi accessible que possible.

Elles n'attendent pas nécessairement de nous une étude générale sur la situation macroéconomique d'un pays. Elles veulent savoir comment répondre à un appel d'offres dans un secteur donné, comment adapter leur communication ou comment aborder les pratiques commerciales locales. Même au sein de l'Europe, exporter vers l'Italie, le Royaume-Uni, l'Espagne ou la Belgique suppose de comprendre des cultures et des méthodes d'affaires différentes.

Nous partageons donc, avec CCI France et les CCI régionales, la conviction que l'offre de la Team France Export mérite encore d'être mieux connue. Si certaines entreprises choisissent malgré tout de ne pas y recourir, ce n'est évidemment pas un problème.

Pourquoi un grand GIE réunissant toutes nos activités ne me paraît-il pas adapté ?

Je ne suis nullement opposé à une implication accrue du secteur privé. Nous travaillons déjà avec lui sur de nombreuses opérations, notamment de grands événements, et nous facturons directement des prestations aux entreprises à des tarifs adaptés.

En revanche, je ne vois pas de modèle économique pour un GIE global.

La subvention publique représente environ 40 % de notre budget et nous permet de maintenir une présence dans l'ensemble des pays où nous intervenons, mais aussi d'ouvrir de nouvelles implantations lorsque le contexte politique et l'intérêt exprimé par les entreprises le justifient. Nous comptons par exemple nous positionner en Serbie et au Kazakhstan.

Il faut également préserver une certaine équité d'accès. Nous ne pouvons pas facturer de la même manière un primo-exportateur et une ETI disposant déjà d'une solide assise financière. Notre objectif est que toutes les PME et ETI qui le souhaitent puissent accéder à nos services.

Je doute donc qu'un GIE global permette de préserver cet équilibre, même si cela n'exclut nullement des initiatives sectorielles ou ponctuelles associant plus étroitement le privé. Je suis même convaincu du contraire.

Je souhaite enfin préciser un point en réponse au sénateur Jadot. Nous développons des coopérations avec nos homologues européens afin de nous transmettre des dossiers.

Une entreprise française que nous accompagnons en Italie peut, si elle s'y implante, devenir un investisseur intéressant pour l'agence italienne. Réciproquement, une entreprise italienne accompagnée par son agence nationale et qui souhaite s'installer en France devient pour nous un investisseur potentiel.

Nous avons déjà conclu ce type d'accord et nous devons en signer un avec l'ICEX, notre homologue espagnol.

Notre valeur ajoutée consiste d'abord à qualifier les entreprises et, surtout, à identifier les bons interlocuteurs. J'ai développé en interne ce que j'appelle la « politique du 06 » : derrière les bases de données, il faut aussi disposer du numéro de téléphone de la bonne personne et avoir construit une relation de confiance.

Notre base comprend environ 200 000 entreprises qualifiées, pour moitié françaises et pour moitié étrangères, dont près de la moitié est renouvelée chaque année.

C'est aussi pour cette raison que je ne vois pas comment un GIE global pourrait reproduire ce modèle. Notre activité reste une mission de service public, même si elle est exercée au service du secteur privé.

M. Daniel Fargeot. - Vous n'avez pas véritablement répondu à ma question sur les doublons éventuels.

Pour une PME ou une ETI qui souhaite se développer à l'export, ou pour une entreprise étrangère qui envisage de s'implanter en France, il demeure parfois difficile d'identifier le bon interlocuteur parmi la multiplicité des structures existantes.

Je l'ai notamment constaté au Brésil, lors d'échanges avec Business France : le paysage institutionnel n'était pas toujours très lisible.

Ne pourrait-on donc pas supprimer certains doublons ou fusionner certaines structures ? Si vous pouviez repartir d'une feuille blanche, quel modèle construiriez-vous ?

M. Louis Margueritte. - Si nous repartions d'une feuille blanche, ferions-nous exactement la même chose ? Sans doute pas. Mais nous devons aussi tenir compte de l'existant.

Business France s'inscrit dans une histoire presque centenaire pour les foires et salons, et dans plus de dix années d'expérience depuis la fusion d'Ubifrance et de l'Agence française pour les investissements internationaux.

Sur la question des doublons, Business France fait précisément partie des agences - je préfère ce terme à celui d'« opérateur » - qui ont déjà beaucoup intégré et transformé leurs missions.

Nous avons fusionné Ubifrance et l'Agence française pour les investissements internationaux il y a dix ans, et cette organisation fonctionne. Elle fonctionne notamment parce que nous croisons nos données et parce que l'exportation et l'attractivité constituent, au fond, les deux faces d'une même mission. Nous y avons également intégré le VIE.

Business France est donc déjà le résultat d'une importante opération de regroupement.

Avant cela, en 2008 et 2010, la « dévolution » avait permis de transférer à Ubifrance des fonctionnaires issus des ministères économiques et financiers afin de renforcer la dimension commerciale de son action.

Mes équipes ont donc une réelle expérience des transformations, des rapprochements et des intégrations.

S'agissant d'Atout France, la question est différente. Le rapprochement avait notamment été évoqué par le Premier ministre Michel Barnier devant le Parlement.

Je pense qu'il existe effectivement des synergies, particulièrement dans nos réseaux à l'étranger. Atout France est présent dans plusieurs pays où nous le sommes également, même si ses effectifs sont beaucoup plus réduits : quelques dizaines de personnes contre environ 700 pour Business France à l'international. Nous partageons déjà huit bureaux.

Faut-il aller plus loin ? À mon sens, oui, à condition que cette volonté soit partagée. Certaines missions pourraient probablement être mutualisées ou réparties différemment, afin d'éviter que plusieurs personnes interviennent sur les mêmes sujets.

Il faut toutefois distinguer les métiers. À l'étranger, Atout France travaille notamment avec les tour-opérateurs et les acteurs du tourisme ; Business France s'adresse plutôt aux investisseurs et aux acheteurs. Les compétences ne sont donc pas identiques.

La situation est encore différente pour les activités exercées en France. Atout France est un GIE de droit privé réunissant environ 1 200 adhérents et exerce notamment des missions liées aux classements et à l'accompagnement des professionnels du tourisme. Ces activités sont assez éloignées des nôtres.

En revanche, à l'international, un rapprochement accru me paraît pertinent et conforme à l'objectif d'efficacité de l'action publique.

Il faut néanmoins rassurer les acteurs du tourisme français. Mutualiser davantage de moyens à l'étranger ne doit pas signifier absorber Atout France ni uniformiser l'offre touristique française. Celle-ci est, au contraire, extrêmement diverse : la Normandie, les châteaux de la Loire et bien d'autres territoires portent chacun une identité propre.

L'objectif d'un rapprochement doit donc être de mieux servir cette diversité, et non de l'effacer.

M. Vincent Louault. - La fusion entre Atout France et Business France avait été envisagée sous Michel Barnier, puis abandonnée. À juste titre, me semble-t-il : d'un côté, nous avons la marque France et la promotion touristique ; de l'autre, la relation économique avec les entreprises.

Je comprends également vos réserves sur le GIE. Je suis davantage habitué à des GIE organisés autour d'un métier précis qu'à un grand GIE « fourre-tout ». La question de son subventionnement serait d'ailleurs complexe.

Atout France est lui-même un GIE, mais sa logique est celle d'une marque. C'est comparable, dans un autre domaine, à des structures qui mutualisent des moyens pour promouvoir une marque commune, comme le GIE Cartes bancaires. Business France exerce des fonctions d'une autre nature.

Mais ce débat juridique n'est pas, à mes yeux, le véritable enjeu.

Celui-ci tient plutôt à l'évolution du fonctionnement de Business France. Notre pays reste parfois un peu old school, dans un monde économique qui évolue extrêmement vite.

Les salons coûtent très cher et nous ne disposons manifestement pas des mêmes moyens que certains de nos concurrents étrangers. Or une part importante de votre modèle économique repose encore sur ces salons et sur leur cofinancement par les entreprises.

Ils ne représentent pourtant qu'une partie de la création effective d'activité. Participer à un salon ne suffit évidemment pas à générer du business.

Dans le même temps, des entreprises privées spécialisées dans la mise en relation commerciale gagnent rapidement des parts de marché et développent des capacités opérationnelles importantes.

J'ai eu l'occasion, lors d'un déplacement privé en Chine, de rencontrer des représentants de Business France. J'y ai effectivement perçu un fonctionnement quelque peu old school, tout en rencontrant des personnels très motivés.

J'ai surtout été agréablement surpris de constater l'existence d'une véritable culture de l'objectif. Nous sommes souvent habitués, dans le public, à une culture des moyens ; chez Business France, les objectifs commerciaux sont clairement affichés jusque dans les recrutements. Sur ce point, vos équipes marquent un point.

Mais la manière de faire des affaires évolue très rapidement. Un interlocuteur installé en Asie-Pacifique me disait récemment qu'un modèle qui fonctionnait il y a vingt ans n'était plus adapté au rythme actuel.

L'intelligence artificielle va profondément bouleverser la prospection commerciale et la mise en relation des entreprises. Le modèle empirique consistant essentiellement à participer à des salons, à échanger autour de petits fours et à nouer progressivement des contacts paraît désormais dépassé.

Demain, une part importante de la prospection, de l'identification des partenaires et de la constitution de réseaux pourra être automatisée, avec une rapidité sans commune mesure avec les méthodes actuelles.

Il faut donc transformer profondément Business France. À défaut, il faudrait aller jusqu'au bout du raisonnement et s'interroger sur son utilité même, ce que je ne préconise pas.

Les CCI sont d'ailleurs confrontées au même défi. Toutes ces structures devront s'adapter à une économie qui évolue aujourd'hui à une vitesse considérable.

M. Louis Margueritte. - Je vous remercie, monsieur le sénateur, d'avoir rappelé que Business France fonctionne avec des objectifs commerciaux. J'aurais sans doute dû commencer par ce point, car ils structurent effectivement notre activité.

En revanche, mes équipes, dont je suis très fier, sont tout sauf old school. Nous accompagnons les entreprises, nous évoluons avec elles et, si leur nombre cessait d'augmenter ou si elles ne revenaient plus vers nous, nous devrions naturellement nous interroger.

Vous avez toutefois raison sur un point essentiel : notre environnement se transforme extrêmement vite.

La question de l'intelligence artificielle dépasse d'ailleurs notre propre fonctionnement. On peut légitimement se demander si, dans cinq, dix, quinze ou vingt ans, elle ne sera pas capable de connecter directement les entreprises entre elles.

Aujourd'hui, ce n'est pas encore le cas. Nous utilisons déjà l'intelligence artificielle pour gagner du temps dans la recherche et la mise en relation, mais elle ne remplace ni l'expertise ni le contact humain.

Devons-nous continuer à nous transformer ? Évidemment. Business France a déjà connu de nombreuses évolutions au cours des dernières années.

Je dirige, d'une certaine manière, une ETI dont 40 % des ressources sont issues d'une subvention, mais dont la part restante provient de son chiffre d'affaires. Nous appliquons donc largement des méthodes et des processus issus du secteur privé.

La seule question qui doit nous guider est celle de la valeur ajoutée apportée aux entreprises. Si celle que nous leur apportons aujourd'hui n'est plus pertinente demain, nous devrons nous adapter.

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie pour cet échange.

Je rappelle également que le texte dont notre commission est saisie ne prévoit, à ce stade, aucune suppression de Business France.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Audition de M. Jean-Baptiste Gourdin, président du Centre national de la musique

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie d'avoir répondu à l'invitation de notre commission spéciale, qui poursuit ses travaux sur la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Je précise qu'il ne s'agit pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État de l'an dernier, mais bien de nous éclairer et de vous faire réagir sur un texte qui se veut en être le prolongement.

Nous souhaitons vous entendre plus particulièrement sur l'article 17 de ce texte qui prévoit le transfert au Centre national de la musique (CNM) des missions aujourd'hui exercées par l'Association pour le soutien du théâtre privé (ASTP), que nous avons entendue cette semaine sur ce même sujet.

Les missions de votre établissement seraient ainsi étendues au théâtre privé, et notamment aux dispositifs de soutien aujourd'hui portés par l'ASTP.

À la suite de la commission d'enquête que nous avons menée en 2025, cette réorganisation est proposée dans un objectif de simplification et de rationalisation du soutien au spectacle vivant dans son ensemble. Il s'agit notamment de mettre fin à la gestion par deux organismes distincts d'une même taxe affectée sur la billetterie, selon la nature des spectacles concernés.

Ce rapprochement pose d'abord la question de la capacité du CNM à intégrer une nouvelle filière et à exercer des missions qui présentent des similitudes, mais aussi des différences avec les vôtres. Je rappelle que le CNM est un opérateur d'une dimension sensiblement plus importante que l'ASTP, leurs budgets s'élevant respectivement à environ 120 millions d'euros et 22 millions d'euros.

Nous souhaitons donc évaluer concrètement les conséquences qu'aurait, pour votre établissement, la mise en oeuvre de l'article 17 de la proposition de loi. Quelles fonctions pourraient être ainsi mutualisées, ce qui permettrait de réaliser des économies ? Une fusion n'entraîne pas toujours d'économies, mais sur le temps long, cela peut être étudié.

Nous souhaitons également vous entendre sur les conditions dans lesquelles les ressources actuellement destinées au théâtre privé pourraient être intégrées au modèle du CNM, tout en préservant leur affectation à cette filière.

Enfin, un tel rapprochement conduirait nécessairement à modifier la gouvernance du CNM pour représenter, en son sein, les spécificités du théâtre.

Vous avez, j'en suis certain, étudié très précisément la proposition de loi et regardé avec beaucoup d'attention l'audition de l'ASTP. Nous sommes intéressés tant par vos réactions que par vos propositions.

M. Jean-Baptiste Gourdin, président du Centre national de la musique. - Je vous remercie de nous entendre sur l'article 17 de la proposition de loi qui prévoit de transférer les missions de l'ASTP au Centre national de la musique.

Je voudrais, en préambule, préciser dans quel esprit je m'exprime. À mes yeux, un établissement public n'est pas une partie prenante comme les autres. Il agit dans un cadre défini par la loi - en l'espèce la loi du 30 octobre 2019 - et sous l'autorité de son ministère de tutelle. Il n'appartient pas, par principe, à un établissement public de revendiquer une extension de ses compétences, pas plus que de s'y opposer. Ces arbitrages vous reviennent ainsi qu'au Gouvernement. À cet égard, il me semblerait utile que votre commission n'entende pas uniquement les deux opérateurs concernés, mais peut-être aussi leur tutelle ministérielle, la direction générale de la création artistique (DGCA).

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - C'est prévu.

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Je m'en tiendrai donc à mon rôle, qui est d'éclairer votre décision en vous disant, de mon point de vue, ce que cette fusion apporterait et ce qu'elle coûterait - et pas seulement au sens financier.

Il y a un peu plus de deux mois, la commission de la culture du Sénat a adopté un rapport consacré au CNM dont le titre était « Le Centre national de la musique en mode majeur ». Il nous servira de fil conducteur, parce qu'il pose, mieux que nous ne saurions le faire, la question que soulève en filigrane l'article 17 de votre proposition de loi : après six ans d'existence, de qui le CNM doit-il être la maison ? La principale recommandation de ce rapport porte sur le déplafonnement des deux taxes qui lui sont affectées. Ce n'est pas sans lien avec votre débat. Le CNM et l'ASTP sont tous deux financés par une même taxe de 3,5 % sur les billets vendus, créée par les professionnels du spectacle vivant eux-mêmes. Le produit de cette taxe affectée au CNM et à l'ASTP est plafonné chaque année en loi de finances. Au-delà de ce plafond, les sommes acquittées par les professionnels ne reviennent plus au secteur, mais au budget général de l'État, si bien que lorsque la fréquentation progresse, comme en ce moment, une part croissante de la valeur créée par la filière lui échappe. C'est la difficulté principale, existentielle, que nos deux structures affrontent et à laquelle la fusion en tant que telle ne changerait rien, puisque nous sommes tous les deux déjà en régime de dépassement du plafond. Le seul remède, recommandé par la commission de la culture en juillet, est le déplafonnement.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pouvez-vous nous dire s'il existe, parmi les crédits affectés à la culture, des aides directes versées par le ministère aux filières soutenues soit par l'ASTP soit par le CNM ? On pourrait très bien, dès lors, envisager un déplafonnement total, tout en coupant, en parallèle, toutes les lignes budgétaires du ministère de la culture. Y aurait-il un effet ? Nous avons bien compris que l'ASTP était un système d'autoassurance des producteurs et des metteurs en scène, de mutualisation des risques, sur lequel nous n'avons rien à redire.

Avec le plafonnement d'un côté et les crédits budgétaires de l'autre, nous avons du mal à obtenir une lisibilité complète de la politique publique. Votre action n'est-elle pas, par moments, quelque peu redondante avec celle du ministère ?

M. Jean-Baptiste Gourdin. - C'est justement un point qui distingue assez nettement l'ASTP du CNM. Nous comprenons que dans le secteur du théâtre, dont nous ne sommes pas spécialistes, il existe une frontière étanche entre le théâtre privé, dont l'ASTP est le seul dispositif de soutien, par un régime autofinancé d'autoassurance, et le théâtre public, financé, lui, par le ministère de la culture et ses services déconcentrés. La situation est un peu différente dans la filière musicale, dans la mesure où les missions du CNM ne sont pas circonscrites au secteur non subventionné de la musique. Nous nous adressons à des acteurs variés, dont certains bénéficient de subventions, des collectivités territoriales, mais aussi, pour certains, du ministère de la culture et notamment de ses services déconcentrés, les directions régionales des affaires culturelles (Drac). Je songe par exemple aux scènes de musiques actuelles (Smac), qui sont subventionnées par les Drac et bénéficient par ailleurs du soutien du CNM, selon une logique toutefois distincte.

Il y a matière à clarification, mais pas redondance complète, car les Drac financent ces opérateurs labellisés ou conventionnés au titre de leurs missions de service public de la culture, tandis que nous nous inscrivons dans une logique de soutien économique en les finançant au titre du régime de mutualisation similaire à celui de l'ASTP, dont la loi n'a pas souhaité exclure les acteurs subventionnés. En effet, la loi n'a pas créé de frontière étanche qui n'aurait pas de sens dans la musique, car si l'on devait distinguer ce qui relève du secteur privé de ce qui relève du secteur subventionné, on se heurterait au fait qu'il existe toute une gamme de situations avec des niveaux de subvention de 10 %, 20 %, 30 %, 40 % - ou plus -du budget. La question serait de savoir où placer la frontière.

Comme vous, je pense qu'il y a matière à clarification des compétences respectives du ministère de la culture et du CNM. 

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Au quotidien, ne vous posez-vous jamais la question de savoir qui, du CNM ou du ministère de la culture, doit financer ?

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Nous nous posons cette question quotidiennement et la réponse varie fortement selon le type d'acteur considéré. Je vous donnerai l'exemple des festivals. Depuis un arbitrage de 2021 - bien avant mon arrivée -, les festivals de musique classique et contemporaine relèvent du ministère de la culture, tandis que les festivals de musiques actuelles relèvent du CNM. Cette frontière a le mérite de la clarté, mais l'on peut s'interroger sur sa pertinence. À l'inverse, dans le cas des Smac, nous intervenons aux côtés des Drac en nous efforçant de positionner nos financements sur des objets différents. Très schématiquement, la Drac finance la structure et son fonctionnement tandis que nous finançons l'activité artistique. Tout cela est-il toujours limpide ? N'y a-t-il pas parfois besoin de clarification ? Il serait malhonnête de dire que tout est parfait. Nous nous posons ces questions au sein du CNM et avec notre tutelle, la DGCA.

Plusieurs raisons me semblent justifier que la question de la fusion entre le CNM et l'ASTP soit posée.

Premièrement, nos deux organismes se ressemblent. Ils sont financés de la même façon par une taxe sur la billetterie. Ils interviennent selon des modalités globalement comparables, avec un droit de tirage et des aides sélectives. De plus, depuis la réforme engagée par l'ASTP en 2025, nos gouvernances et nos programmes d'aide se sont également rapprochés.

Deuxièmement, il existe des passerelles entre nos deux secteurs. Certains lieux diffusent à la fois des spectacles relevant du théâtre et d'autres relevant de la musique. Certains producteurs font les deux. Certaines esthétiques, comme l'humour ou la comédie musicale, posent des questions de frontière pas toujours simples.

Troisièmement, il existe des enjeux et des difficultés économiques pour partie communes à nos deux secteurs.

Quatrièmement, il faut reconnaître que la fusion aurait indéniablement des avantages. Elle engendrerait des économies d'échelle, principalement sur les fonctions support et sur l'activité de collecte de la taxe. Ce serait beaucoup moins le cas dans la gestion des interventions, car je suppose que nous garderions des régimes d'aide distincts. Une simplification des démarches des usagers serait également à noter, puisque l'on supprimerait les fameuses questions de frontières, dont je dois reconnaître qu'elles revêtent parfois un caractère byzantin. La façon dont la taxe est affectée soit à l'ASTP, soit au CNM, en fonction de la nature du spectacle et du lieu dans lequel il est diffusé, selon qu'il est ou non adhérent à l'ASTP, n'est pas d'une lisibilité totale. Cela entraîne même parfois des litiges entre l'ASTP et le CNM - je tiens toutefois à en relativiser le nombre ; la commission d'arbitrage créée en 2017 pour traiter de ces litiges ne s'est réunie qu'une fois et a eu à statuer sur 16 cas. On peut aussi simplifier la vie des usagers sans aller jusqu'à la fusion, par exemple par une logique de guichet déclaratif commun.

Enfin, la fusion rationaliserait le paysage administratif, ce qui est l'objectif de votre texte. Elle rassemblerait nos missions de soutien respectives au sein d'un établissement public, statut qui, pour ma part, me semble conforme à la nature des missions ainsi qu'à l'origine des recettes qui les financent.

En résumé, sous l'angle strictement administratif et budgétaire, la fusion présente de nombreux avantages. Votre rapport nous invite cependant à regarder plus loin que les seuls gains de productivité et à nous interroger sur le sens et la cohérence d'une telle fusion.

La loi, par les nombreuses missions qu'elle nous assigne, et le rapport sénatorial, qui constitue notre feuille de route, nous montrent l'étendue des chantiers auxquels nous devons nous atteler, que ce soit sur l'intelligence artificielle générative, l'export, l'innovation ou la transition écologique. Ces chantiers mobilisent toute notre énergie, d'autant que l'on nous demande, à juste titre, de les accélérer. Or, une fusion détournerait une partie de cette énergie.

Une fusion apporte, de manière transitoire, des difficultés. Nos deux organismes ont deux histoires, deux manières de travailler et deux tailles différentes. Apparaîtraient des enjeux d'harmonisation des systèmes d'information, des statuts des personnels, des règlements des aides, entre autres, si bien que les économies d'échelle n'arriveraient que plus tard ; dans un premier temps, il y aurait un coût de transition. Je m'empresse de dire que cela n'est pas, à mes yeux, une raison suffisante pour rejeter la pertinence d'une fusion. En effet, toute fusion se heurte à cette temporalité, entre les coûts, immédiats, et les gains, différés. Si nous nous y arrêtions, nous ne fusionnerions jamais rien et n'aurions même pas créé le Centre national de la musique, puisqu'il est lui-même issu d'une fusion entre un établissement public et plusieurs organismes de statut associatif. C'était, en outre, une fusion d'une tout autre ampleur que celle dont nous parlons aujourd'hui.

C'est pourquoi il me paraît intéressant de ne pas s'arrêter à ces questions de coût et d'économies d'échelle et de regarder aussi, sur le fond, ce qui distingue l'ASTP du CNM. Ces différences doivent éclairer votre réflexion, mais aucune ne me semble constituer un obstacle dirimant. Ce sont simplement des considérations à garder à l'esprit.

Premièrement, l'ASTP s'adresse plutôt à un ensemble homogène d'acteurs, de théâtres et de producteurs. Les usagers du CNM sont beaucoup plus divers : producteurs de spectacles et de disques, éditeurs, salles, festivals, plateformes, auteurs et compositeurs.

Deuxièmement, nous exerçons des missions non financières, avec une activité de formation, de ressources, de conseil et d'observation, tandis que l'ASTP est avant tout un organisme de redistribution. C'est d'ailleurs sur les sujets non financiers que la commission de la culture nous a demandé, dans son rapport, d'amplifier notre action.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Les missions complémentaires que vous menez ne me semblent ni saugrenues ni inutiles. Je ne suis pas sûre que les difficultés du secteur de la musique soient très différentes de celles du secteur du théâtre. La venue des spectateurs à un concert ou au théâtre est liée à leur pouvoir d'achat et à leur capacité à dégager des moyens pour des dépenses non essentielles. Dans le cadre d'une fusion, vous paraîtrait-il absurde d'offrir toute l'expertise que vous possédez déjà au secteur du théâtre qui, de ce que j'en comprends, en est actuellement dépourvu ?

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Je partage votre avis. Une partie de nos actions aurait toute sa pertinence pour le secteur du théâtre, qui partage des enjeux et des difficultés communes. Je songe notamment à notre fonction de ressources, de conseil, d'observation et d'études économiques. En revanche, je ne connais pas assez le secteur du théâtre pour savoir si notre activité de formation serait pertinente. Le modèle économique du théâtre présente des spécificités qu'il ne faut pas sous-estimer.

Le CNM a une vocation plus universelle que l'ASTP, en ce sens qu'il n'existe pas, dans la musique, cette frontière entre le secteur privé et le secteur subventionné. L'on peut donc craindre qu'une fusion ne ravive la question lancinante, au sein du CNM, de son périmètre. Cette question est récurrente et les organisations professionnelles y apportent des réponses assez différentes. Pour ma part, je m'en tiens à la loi, qui ne cantonne pas le CNM au secteur strictement privé non subventionné. Comme je vous l'ai dit, il me paraît difficile, dans la musique, d'établir une frontière, alors que dans le théâtre, cela paraît relativement aisé.

En cas de fusion, une question de principe serait donc posée immédiatement : un centre national de la musique étendu au théâtre doit-il, comme l'ASTP, se cantonner au secteur privé et exclure tout ce qui relève du secteur subventionné ? Si l'on s'en tient à la philosophie du CNM, quid de la dichotomie entre théâtre privé et théâtre public qui structure cette politique publique ? Ne minimisons pas le risque de raviver cette discussion.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Par qui le théâtre public est-il soutenu ? Le ministère de la culture ?

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Absolument.

M. Vincent Louault. - Concernant les théâtres, la grande différence réside dans le lien avec les collectivités territoriales. Ce lien est historique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le théâtre public pourrait très bien recevoir des subventions. Si l'on appelait cet organisme « centre national du spectacle », que la scène soit publique ou privée ne changerait rien.

Il me semblait que les scènes nationales étaient des lieux où l'on osait proposer des spectacles moins conformistes, justement pour favoriser l'essor de nouveaux types de spectacles. La puissance publique apporte son soutien en raison du risque que cela ne fonctionne pas.

M. Pierre Barros, président. - Il convient de distinguer la structure qui accueille le spectacle et le spectacle lui-même, qu'il s'agisse de musique ou de théâtre. Ce n'est pas le même flux d'accompagnement.

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Cette discussion montre bien que, si l'on déroule le fil de la question de la fusion ASTP-CNM, se pose, en filigrane, celle du rapport entre l'opérateur et sa tutelle, ainsi que de la répartition des compétences. Le CNM est conçu comme un outil de redistribution, dans une logique économique, sans regard artistique. Il n'a pas non plus vocation à financer les missions de service public : cela relève du ministère de la culture. En cas de fusion, il faudra obligatoirement poser la question de ce qui doit rester au ministère de la culture et ce qui doit être confié à l'opérateur. Ce dernier, ainsi étendu à tout le spectacle vivant, doit-il devenir l'agence dotée du monopole de la compétence, y compris pour financer les missions de service public ? Ce serait un « big bang » allant bien au-delà d'une simple fusion technique entre le CNM et l'ASTP.

M. Pierre Barros, président. - Nous nous trouvons face à un paradoxe. Le but est de recentraliser l'action, de redonner aux ministères des compétences dont ils ont été dépossédés par des agences ; or, vous nous expliquez que nous irions à rebours de cet objectif, fixé tant par la proposition de loi que par les préconisations du rapport de la commission d'enquête formulées l'année dernière.

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Je n'irais pas jusque-là, mais il y a bien l'inquiétude sous-jacente de voir émerger un opérateur très puissant qui mettrait en cause la tutelle ministérielle. Celle-ci se concentrerait-elle sur la tutelle de l'établissement, sans plus aucune activité en propre, ce qui n'est pas du tout le cas actuellement, ni dans le théâtre, ni dans la musique ? Dans le théâtre, il y a une dichotomie ; dans la musique, il y a une combinaison d'interventions du ministère et du CNM. Fatalement, une fusion telle que celle que vous envisagez poserait la question - qu'il est sain de se poser - de l'articulation entre ce qui relève du service public de la culture et ce qui relève d'une logique de soutien économique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Quel est le rôle du ministère de la culture dans la musique ?

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Je ne saurais le résumer en une phrase, ce qui est bien la preuve que le sujet est complexe. Très schématiquement, le ministère soutient et finance le service public de la culture, tandis que le CNM opère une redistribution économique autoalimentée par la filière via les taxes affectées. Ensuite, au cas par cas, les deux s'articulent différemment.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Qu'entend-on par « service public de la musique » ? Ce n'est pas une mission régalienne.

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Prenons un exemple très concret. Si vous alliez, demain, jusqu'au bout d'une logique d'agenciarisation visant à confier à un nouveau CNM l'intégralité de la politique du spectacle, ce serait le CNM qui verserait la subvention à l'Opéra de Paris et en assurerait la tutelle. Cela fait actuellement partie des missions du ministère. Est-ce ce que nous voulons ?

Pour conclure, il ne faut pas imaginer qu'une fusion entraînerait beaucoup d'économies d'échelle. En effet, dans nos interventions, nous serions contraints, en raison des spécificités de chaque secteur, de garder des régimes d'aide distincts et des logiques de couloir budgétaire. Un théâtre parisien de 400 places et un producteur de tournées dans des Arena n'ont pas les mêmes besoins ; nous conserverions donc des dispositifs séparés, ce qui limiterait les synergies.

Plus fondamentalement, il faut avoir à l'esprit que cette fusion déplacerait le centre de gravité du CNM. L'idée sous-jacente à la création du CNM en 2019 était celle d'une politique de filière musicale qui marche sur deux jambes : le spectacle vivant musical d'une part et la musique enregistrée d'autre part. C'était la grande innovation par rapport au Centre national de la chanson, des variétés et du Jazz (CNV). Si l'on y ajoute le théâtre privé, voire tout le spectacle vivant, nous courons un risque de double dilution : d'abord, celle du théâtre, qui pèse peu face à la musique dans son ensemble ; ensuite, celle de la musique enregistrée qui, n'étant pas du spectacle vivant, a des liens très étroits avec le live, mais pas du tout, ou très peu, avec le théâtre. Alors que le rapport sénatorial sur le CNM prône une filière musicale rassemblée, on la diluerait dans une filière plus vaste.

Enfin, je voudrais insister sur le fait que la gouvernance actuelle du CNM est déjà pléthorique, avec un conseil d'administration de plus de 20 membres et un conseil professionnel de 44 membres. Si nous devions y adjoindre des représentants du théâtre privé, nous serions conduits à élargir cette gouvernance, à rebours des recommandations de la Cour des comptes qui nous invite à la simplifier et à la réduire. Ce n'est pas, là encore, un obstacle dirimant, mais c'est un argument à conserver à l'esprit.

Selon moi, la fusion aurait une véritable cohérence administrative et budgétaire. Elle soulèverait toutefois des questions sur le sens et la cohérence des politiques publiques.

M. Vincent Louault. - Je comprends que nous sommes face à deux structures qui n'ont pas les mêmes métiers et sont en conflit, qu'il faut ajouter les Drac à l'équation et qu'une fusion recentraliserait ce que l'on a décentralisé avec les Drac.

Moi, je ne vois pas ce qui s'opposerait à la fusion des deux opérateurs, malgré sa complexité. J'ai l'espoir que vous soyez capables d'organiser cette fusion, même si vous avez deux façons de faire. La centralisation de la taxe simplifierait la situation.

J'entends vos arguments, monsieur Gourdin, mais c'est toujours la même histoire quand l'on veut fusionner : les oies résistent dès que l'on veut toucher à une plume.

M. Pierre Barros, président. - Monsieur Gourdin, j'entends de votre part des propos accompagnant nos réflexions. Il n'y a pas de résistance forte, ou de principe, au schéma prévu par la proposition de loi. En revanche, il y a des interrogations et des préconisations. Vous alertez sur le fait que l'on déclencherait un effet corporatiste. Au sein d'une même corporation, chacun est collègue, mais aussi concurrent. La façon dont vous posez le débat nous éclaire et je tenais à le saluer.

M. Vincent Delahaye. - J'entends, monsieur Gourdin, que vous n'êtes pas fermé à accueillir le théâtre privé, que la fusion entraînerait des économies d'échelle, au moins sur les plans administratifs et financiers, mais qu'elle poserait des problèmes. Vous nous avez décrit la complexité du monde de la musique. La situation du théâtre me semblait claire, le théâtre public relevant du ministère et le théâtre privé, de l'ASTP. Vous appelez à une clarification des rôles dans le monde de la musique. On a le sentiment de doublons, ce qui n'est jamais bon, entre le ministère et le CNM. Rien, dans vos propos, ne s'oppose à un regroupement des organismes, au contraire.

M. Yannick Jadot. - Nous avons reçu dernièrement en audition un sociologue spécialiste des fusions d'organisations, qui nous a alertés sur le fait que la fusion ne pouvait pas être un slogan, qu'elle engendrait parfois des coûts, une perte d'efficacité et la démobilisation des différents agents. Il faut étudier ce que la mutualisation de certaines fonctions peut apporter, mais ne pas se tromper sur les spécificités des métiers et des organisations. Cela a du sens de regrouper les acteurs autour d'un métier, d'une politique publique.

Les représentants de l'ASTP, lors de leur audition, ont beaucoup mis en avant les différences entre les modes de soutien financier. La réflexion autour de la mutualisation des fonctions support, comme la comptabilité, a-t-elle un sens ou les modes de fonctionnement sont si différents qu'il ne s'agirait que de l'addition de services ?

M. Pierre Barros, président. - Nous voyons bien que les deux structures constituent des outils de solidarité à l'intérieur de leur filière. Nous connaissons aussi cela avec les agriculteurs dont les fonds sont abondés, ou non, ou pas assez, par l'État dans les moments critiques. Que les professionnels mettent de côté, en réserve, une partie des moyens dégagés par les billets pour aider à la production, mais aussi éventuellement accompagner le risque inhérent à la création me paraît normal. C'est un mécanisme qui existe depuis très longtemps et il n'y a pas de problème à ce que cela soit géré par une structure, porté par la filière elle-même et accompagné par l'État d'une manière générale. On pourrait se poser la question d'une gestion qui relèverait entièrement de l'État, mais en tout cas, que le dispositif soit complètement porté par la filière est tout à fait audible.

Le prisme de la proposition de loi est plutôt économique, dans le cadre de la situation budgétaire de l'État que nous connaissons.

Un système solidarisant les deux filières, musique et théâtre, est-il acceptable par les filières elles-mêmes ? Peut-on considérer le spectacle vivant dans son ensemble ? Qu'est-ce qu'une comédie musicale : du théâtre ou de la musique ? Il y a de la musique dans le théâtre et une forme de théâtralité dans l'expression musicale. Comme l'opéra, le spectacle, plus largement, peut être un art total qui embrasse musique, théâtre, création de son et de lumière. Tout est fortement intégré. Je reconnais toutefois qu'un petit théâtre du 5^e arrondissement et une salle géante de type Arena n'ont pas tout à fait les mêmes modes de production.

Un système de solidarité qui mettrait en commun des moyens et consacrerait des profits d'une filière à la création et l'accompagnement du risque d'une autre filière est-il envisageable ? C'est là quelque chose qui, à mon sens, peut-être plus intéressant que de trouver des combines pour améliorer la situation des caisses de l'État.

M. Jean-Baptiste Gourdin. - Je voudrais d'abord préciser qu'il n'y a ni conflit entre l'ASTP et le CNM ni difficulté relationnelle. J'ai évoqué des litiges sur des cas frontaliers, mais nous nous entendons très bien. De la même façon, je ne représente pas un établissement qui ne voudrait pas que l'on touche à ses plumes. Au contraire, mon idée est plutôt d'essayer d'éclairer votre réflexion en vous montrant non seulement les gains et les coûts, mais aussi les questions que votre proposition soulève en filigrane, qui vont bien au-delà de la stricte fusion entre le CNM et l'ASTP.

Qu'il y ait ou non fusion, la question majeure est celle de l'articulation entre les compétences de l'opérateur et celles du ministère. On peut adopter une autre approche que la mienne et être séduit par une logique d'agenciarisation complète de la politique du spectacle vivant. Ce n'est pas ma conviction ni la loi actuelle, qui évoque une complémentarité entre le CNM et le ministère de la culture. Je m'en tiens à ce principe.

La typologie des acteurs auxquels l'ASTP s'adresse est beaucoup plus simple à décrire que celle du CNM pour des raisons qui tiennent à la structuration du secteur et à l'étendue de nos missions. Je vous ai décrit la variété des acteurs auxquels nous nous adressons financièrement, mais pas seulement, par un ensemble de régimes d'aides. À ma connaissance, l'ASTP n'intervient pas sur un champ aussi large et diversifié.

Sans être un spécialiste du fonctionnement de l'ASTP, je ne perçois pas les différences dans les modalités de soutien qui inviteraient à nuancer les économies d'échelle, monsieur le sénateur Jadot. D'après ce que j'en comprends, l'ASTP fonctionne assez largement comme le CNM, avec la coexistence d'une aide automatique, dite « droit de tirage », et de plusieurs programmes d'aides sélectives qui reposent sur des critères et sur l'appréciation de commissions d'experts. C'est exactement ainsi que le CNM fonctionne. Il peut exister des différences plus ponctuelles. Par exemple, l'ASTP propose des avances, contrairement au CNM ; toutefois, il se trouve que nous réfléchissons en ce moment, à la demande des professionnels, à la possibilité de réactiver un système d'avances qui a existé par le passé, du temps du CNV. Pour vous répondre plus directement, je pense que la fusion engendrerait des économies d'échelle, en matière de gestion des ressources humaines, des systèmes d'information ou de la collecte de la taxe. Ce serait moins le cas pour la délivrance des agréments pour le crédit d'impôt. En effet, actuellement, le CNM délivre ces agréments pour la musique tandis que pour le théâtre, c'est la DGCA qui s'en charge directement et non l'ASTP. Les économies d'échelle sur les fonctions support ne sauraient suffire à justifier la fusion, mais elles existeraient.

J'ai beaucoup plus de mal à répondre à la question sur l'acceptabilité d'une solidarité entre les deux filières, car ce sont les professionnels eux-mêmes qu'il faudrait interroger. Je constate que, déjà au sein de la filière musicale, l'idée d'une solidarité entre le live et le phono, entre les producteurs et les salles, entre les éditeurs, les producteurs et les plateformes de streaming, requiert un combat quotidien, car chacun défend ses propres intérêts. C'est pourquoi, dans notre construction budgétaire, nous distinguons nettement la taxe sur la billetterie, qui finance les aides aux spectacles, et la taxe sur le streaming, qui finance les aides à la musique enregistrée. Il n'y a pas de financement croisé. Mon intuition est que, dans l'hypothèse d'une fusion, nous serions conduits à reproduire des couloirs de ce type pour nous assurer que l'argent qui vient du théâtre retourne au théâtre et ne finance pas la musique, ou inversement.

Une politique publique différente avec un financement croisé, où le secteur le plus florissant financerait le secteur le plus en difficulté, relève d'un vrai choix politique. Je pense qu'il se heurterait à beaucoup de réticences des professionnels.

J'en profite pour mettre de nouveau l'accent sur le déplafonnement, c'est-à-dire que l'intégralité des ressources qui viennent de la filière retourne à la filière, car c'est ce qui conditionne l'acceptabilité de cette solidarité. Qu'une partie des ressources dérive vers le budget général de l'État attise les crispations et la volonté de chaque catégorie d'acteurs de s'assurer un taux de retour suffisant.

Je souscris à vos propos sur l'hybridation des disciplines et la difficulté croissante à tracer les frontières. Je pourrais vous parler longuement des cas litigieux que nous avons dû soumettre à notre commission d'arbitrage. Savoir s'il s'agit d'une suite de sketchs ou d'une pièce de théâtre avec une continuité narrative nécessite quasiment d'assister au spectacle. Or cela détermine si celui-ci doit relever de l'ASTP ou du CNM. J'ajoute qu'un même spectacle, selon qu'il est joué dans un théâtre adhérent de l'ASTP ou non, relève de l'ASTP ou du CNM. Tout cela n'est objectivement pas d'une très grande clarté ; c'est un des arguments en faveur de la fusion.

Vos échanges montrent bien qu'on est nécessairement conduit à se poser la question plus vaste de la place de l'opérateur et du ministère. Que la fusion soit décidée ou non, la clarification entre le rôle du CNM et celui du ministère, dans le domaine de la musique, est primordiale. Une réponse a déjà été apportée sur les festivals. D'autres sujets restent plus flous. Certains facteurs, que je n'ai pas du tout abordés, compliquent encore l'équation. Ainsi, la taxe sur la billetterie ne s'applique qu'aux musiques actuelles et non à la musique classique et contemporaine. Cela conduit le CNM à ne pas pouvoir aider le spectacle de musique classique de la même façon qu'il aide le spectacle de musiques actuelles, sauf à prélever sur l'un pour aider l'autre. C'est un sujet qui est traité dans le rapport sénatorial et qui fait l'objet d'une concertation. Tout cela conditionne ces questions d'articulation que j'évoquais.

Je vous ai donné ma conviction. La loi a posé un principe de complémentarité. Pour ma part, je n'adhère pas à l'hypothèse d'une agenciarisation complète de cette politique. Ce n'est pas son histoire. C'est aussi nier la dimension territoriale, que les Drac peuvent mieux prendre en compte qu'un établissement public national.

Je suis partisan de la complémentarité, qui suppose une clarté renforcée sur ce que nous entendons par « mission de service public financée par le ministère ». C'est moins la question de savoir qui fait quoi que celle de l'origine de l'argent. En effet, le service public de la culture est financé par le ministère avec l'argent du budget général de l'État, c'est-à-dire l'argent du contribuable. Le CNM, quant à lui, soutient économiquement la filière musicale avec l'argent qui vient de la filière elle-même. Ne se pose pas seulement la question du « qui », mais aussi la question du « quoi ». Sur ce point, quelle que soit l'issue de votre proposition de loi, je suis certain de la volonté partagée de la DGCA et du CNM de progresser vers la clarification.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 13 h 15.

- Présidence de M. Pierre Barros, président -

La réunion est ouverte à 14 h 00.

Audition de M. Patrice Vergriete, président, et de M. Maxance Barré, directeur général adjoint, chargé de l'intérim, de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru)

M. Pierre Barros, président. - Nous poursuivons notre programme d'auditions avec celle de M. Patrice Vergriete, président du conseil d'administration de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine - plus connue sous le nom d'Anru, qui a d'ailleurs maintenant vingt-deux ans, ce qui fait tout de même un certain nombre d'années -, et de M. Maxance Barré, directeur général adjoint, chargé de l'intérim.

Je vous rappelle que l'objet de notre commission spéciale est d'examiner la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il s'agit donc non pas de refaire la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État, mais bien de nous éclairer et de vous faire réagir au sujet d'un texte qui se veut en être le prolongement.

L'Anru a été créée par la loi du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, afin de piloter le programme national de rénovation urbaine (PNRU), ou Anru 1, dont l'objet était de restructurer les quartiers classés en zones urbaines sensibles. Il a ensuite laissé place au nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), qui arrive à échéance en 2027.

L'article 10 de la présente proposition de loi, objet de cette commission spéciale, prévoit de transférer les activités de l'Anru à l'État au plus tard le 1^er janvier 2027, c'est-à-dire demain ou presque. Que pensez-vous de cette proposition, qui est loin de faire consensus chez les élus locaux comme chez les parlementaires, y compris ceux qui sont devant vous ?

Depuis le dépôt de cette proposition de loi, le lancement d'un troisième programme de rénovation urbaine a été inscrit à l'article 1^er du projet de loi visant la relance et la décentralisation du logement, sur l'initiative du ministre Vincent Jeanbrun. Adopté par le Sénat en juillet dernier, ce texte doit encore être inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale - il finira en tout cas par y être discuté. Ce troisième programme élargirait le champ d'intervention de l'Anru aux quartiers dégradés des centres-bourgs anciens.

Dès lors, pourriez-vous revenir sur le constat qui a présidé à la décision de lancer ce troisième programme, notamment sur les raisons de l'élargissement de son champ d'application ? Pour avoir bien connu l'Anru 1, je sais que la question des centres-villes était souvent écartée. Des interventions ont tout de même eu lieu de manière dérogatoire - j'en ai la preuve -, mais nous étions en dehors du dogme, ou du moins de celui de l'époque. Il est donc important que nous vous entendions sur ce point.

Vous êtes libres d'évoquer tous les éléments que vous jugerez importants, afin que nous examinions cette proposition de loi en ayant les meilleurs outils et le meilleur niveau de compréhension.

M. Patrice Vergriete, président de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru). - Je commencerai par un peu d'histoire : vous avez rappelé la date de la création de l'Anru, mais je me permettrai de remonter un peu plus loin, lorsque j'étais le conseiller de Claude Bartolone, au moment du lancement des grands projets de ville (GPV) - c'est moi qui en ai eu l'idée et qui les ai ensuite suivis pendant un certain temps.

À cette période, entre le milieu et la fin des années 1990, s'opère le tournant de la démolition - Claude Bartolone a été le premier à appuyer sur le bouton qui a fait exploser d'immenses barres, à l'instar de celle de Saint-Étienne surnommée la « Muraille de Chine ».En effet, la réhabilitation ne suffisait plus du point de vue de la restructuration et de la rénovation urbaines. Il s'agit alors d'un nouveau dogme, l'ancien qui prévalait dans les années 1970 consistant à dire : « Il manque des logements sociaux, il y a du sans-abrisme, on ne peut pas démolir des logements sociaux. » Ce tournant historique a été entériné par les grands projets de ville, qui ont assumé le fait que la restructuration urbaine passe par des démolitions.

En 2000, lorsque le gouvernement Jospin lance le programme des grands projets de ville, après le colloque de Vaulx-en-Velin, il est décidé de les financer par le budget de l'État. Un certain nombre d'agglomérations sont ensuite désignées - ce sont elles qui choisissent les quartiers - et un montant d'engagement financier de l'État leur est attribué.

L'État a mis sur la table un engagement financier de plusieurs milliards de francs, à l'époque, et a annoncé qu'il s'engagerait pour chaque GPV, dans les cinq à dix ans à venir, à hauteur de tant de millions ; certaines agglomérations pouvaient même atteindre 1 milliard de francs.

Quelques opérations démarrent, mais l'essentiel des GPV intervient après 2002 : il faut toujours à peu près trois ou quatre ans pour élaborer des projets aussi lourds et complexes. Ces projets ont donc mûri.

Arrive alors Jean-Louis Borloo, qui a eu une première idée géniale: « Pour accompagner les grands projets de ville, il ne faut pas que le maire doive aller discuter avec l'État, puis avec Action Logement pour avoir de l'argent, puis avec l'Union sociale pour l'habitat (USH) pour bénéficier de la solidarité inter-bailleurs ; il faut un guichet unique, un même endroit où l'on mettra le pactole, afin que le maire n'ait qu'un seul interlocuteur. »

Sa seconde intuition géniale tenait à la prévisibilité. En matière de rénovation urbaine, il faut savoir de combien l'on disposera dans six, sept ou huit ans. Or, en raison du principe d'annualité budgétaire, un engagement de l'État, même signé, ne garantit pas au maire qu'il recevra les fonds. Les maires dont les communes bénéficiaient d'un grand projet de ville avaient reçu des lettres signées du Premier ministre, mais ils ne disposaient d'aucune garantie juridique pour exiger de l'État le versement des sommes promises.

En créant l'Anru, Jean-Louis Borloo et son équipe ont profité de la dynamique des GPV : il y avait donc des projets déjà prêts pour ces quartiers. Mais ils ont surtout réglé deux problèmes fondamentaux. Premièrement, le guichet unique : plus besoin d'aller voir tour à tour Action Logement, l'USH et l'État ; il y a un interlocuteur unique avec qui l'on conventionne. Deuxièmement, la prévisibilité, puisqu'un maire peut attaquer l'Anru si elle ne le paie pas.

Les maires avaient donc des garanties, une visibilité à long terme et, en plus, un seul interlocuteur.

Or la proposition de loi, que j'ai lue, tend à revenir à la logique des grands projets de ville...

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Sur la prévisibilité budgétaire : je connais des communes qui se sont retrouvées seules à financer la fin d'opérations lancées sous l'égide de l'Anru, cette dernière étant sortie des projets...

M. Patrice Vergriete. - Une convention de l'Anru est juridiquement opposable.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Depuis quand ?

M. Patrice Vergriete. - Depuis la création de l'Anru. Peut-être les maires n'ont-ils pas engagé d'action en justice : ce n'est pas forcément la première chose que l'on fait. C'est un point très important, car le directeur général de l'Anru - ici, le directeur général adjoint chargé de l'intérim - engage sa responsabilité en signant les conventions. Un maire peut attaquer en justice la convention qu'il a signée. De mémoire, cela n'a jamais été fait...

M. Pierre Barros, président. - Si le cadre général était clair et sécurisant, dans la réalité opérationnelle de ce type de dispositif, nous savions que la maquette financière signée au début serait très différente de ce qu'elle deviendrait à la fin du projet, cinq ou dix ans plus tard.

M. Patrice Vergriete. - En raison des renégociations...

M. Pierre Barros, président. - Oui, il y a eu des renégociations, parce que l'État a revu ses priorités, les renommant ou les retravaillant en interne ; comme dans tout projet partenarial, il y a eu des variables d'ajustement.

Pour l'avoir vécu, je vous assure que les choses se travaillaient tout de même en interne. L'aboutissement du projet ne posait aucun problème : le montage financier de départ évoluait et, à la fin, tout le monde s'en tirait plutôt bien. Quant à affirmer qu'en cas de problème, on attaque l'Anru, il me semble qu'aucun maire qui s'était engagé avec l'ensemble des partenaires ne serait allé jusque-là, par respect pour la qualité du travail accompli.

M. Patrice Vergriete. - Je ne suis pas d'accord. En tant que maire, lorsque je signe un contrat de ville avec l'État, je ne suis sûr de rien : la contractualisation avec l'État ne m'offre aucune certitude. Quand je signe avec l'Anru - nous avons aussi un projet Anru à Dunkerque -, j'ai la certitude d'être accompagné financièrement.

Que peut-il se passer ? Que l'un des trois partenaires n'honore pas ses engagements. Ce fut le cas à un moment donné, alors que l'État ne finance que 10 % du budget de l'Anru. Nous avons craint que l'État n'honore pas ses engagements, ce qui aurait mis l'Anru dans une situation très difficile et aurait épuisé sa trésorerie. Nous aurions alors dû mettre en cause des projets de manière unilatérale, avec des risques réels à la clé.

Oui, les projets évoluent, et heureusement : figé sur dix ou quinze ans, un projet ne tiendrait compte ni des évolutions sociétales ni des problématiques techniques. Il est normal aussi que l'Anru conserve la logique nationale du NPNRU et fasse respecter quelques règles de base. Il est donc normal que la discussion soit exigeante : il s'agit de l'argent du contribuable, que ce soit le « 1 % logement » ou autre. En tant que maire, je vous le dis sincèrement : quand je signe avec l'Anru, j'ai confiance ; quand je signe avec l'État, j'ai moyennement confiance.

Il serait d'ailleurs intéressant de demander aux maires bénéficiaires de l'Anru s'ils ont davantage confiance dans une convention avec l'Anru que dans un chèque signé par l'État.

M. Pierre Barros, président. - Parce que l'Anru n'est pas l'État...

M. Patrice Vergriete. - Non, l'Anru n'est pas l'État. C'est une agence tripartite, qui compte trois grands financeurs : Action Logement - les partenaires sociaux - à hauteur de 70 %, l'USH, par la solidarité inter-bailleurs, à hauteur de 20 %, et l'État, à hauteur de 10 %. L'État exerce une tutelle. C'est d'ailleurs pour cela que l'on a dit - je ne reprends pas cette formule à mon compte - que Jean-Louis Borloo avait réussi le plus beau hold-up sur le « 1 % logement » au moment de la création de l'Anru. Cela a effectivement permis de mobiliser l'argent du « 1 % logement » sur la rénovation urbaine, ce qui est une bonne chose. Action Logement reste tout de même le financeur à 70 % de la rénovation urbaine. Si nous appliquons demain la proposition de loi, l'État repart avec 10 % du pactole.

M. Yannick Jadot. - Même pas...

M. Patrice Vergriete. - Effectivement... N'oublions jamais qu'Action Logement finance à hauteur de 70 % l'Anru. Si nous appliquons la proposition de loi, les maires iront voir Action Logement pour négocier leur projet, puis l'USH, et enfin l'État, en dernier recours, pour le reste, ai-je envie de dire. Ce serait en réalité le retour aux grands projets de ville, avant l'invention par Jean-Louis Borloo du guichet unique et de la convention - j'insiste sur ce point. Dieu sait que je tiens aux grands projets de ville : j'ai donc trouvé assez sympathique que l'on propose d'y revenir. Néanmoins, ce que l'Anru a apporté en plus, c'est-à-dire le guichet unique et la prévisibilité, est un acquis fondamental pour les maires. Je serais très curieux que vous fassiez une enquête auprès des maires qui bénéficient de l'Anru - pas ceux qui ne la connaissent pas, bien entendu - pour leur demander s'ils aimeraient revenir au dispositif d'avant, où il fallait négocier avec chacun des financeurs.

M. Maxance Barré, directeur général adjoint, chargé de l'intérim, de l'Anru. - Pour compléter les propos de M. le président Vergriete, l'Anru est bien engagée juridiquement sur les sommes qu'elle alloue. La totalité du NPNRU est allouée et contractualisée ; quelque 86 % des crédits sont engagés et 44 % sont payés.

Il est vrai que, dans les opérations de renouvellement urbain, l'Anru, par le NPNRU, ne finance qu'environ 30 % d'une opération, ce chiffre variant d'une opération à l'autre. Les 70 % restants sont payés par les collectivités territoriales et par les bailleurs sociaux. Dans des projets d'une durée de quinze ans, les conditions économiques de chaque opération peuvent évoluer. Nous l'avons vu notamment au moment de l'augmentation du prix des matières premières, qui a généré un certain nombre de tensions sur la réalisation des opérations.

En effet, par principe, l'Anru ne réévalue pas ses concours financiers en fonction de l'évolution des coûts. Les montants contractualisés dans les conventions, parfois quatre, cinq ou six ans auparavant, sont les mêmes au moment de l'exécution de l'opération, même si les conditions économiques globales de celle-ci ont évolué. C'est ce qui peut générer des tensions sur certaines opérations.

En revanche, une opération contractualisée et engagée est évidemment payée par l'Anru, selon des échéanciers de paiement et conformément au règlement général de l'Anru : l'agence paie bien les collectivités. Nous ne nous sommes jamais retrouvés dans une situation où l'Anru n'aurait pas payé une opération contractualisée et engagée. Simplement, la condition économique globale de l'opération a pu évoluer en raison d'éléments exogènes, et l'Anru ne prend pas à sa charge l'augmentation de ces coûts.

M. Patrice Vergriete. - Vous avez évoqué le troisième programme national de renouvellement urbain, annoncé par le Premier ministre à Marseille, qui fait aujourd'hui l'objet d'un projet de loi que le Sénat a déjà adopté, ainsi que la perspective de son élargissement. Je peux en témoigner, car j'étais ministre du logement et je suis l'un des cosignataires de la lettre de mission adressée à l'Anru en préalable à ce troisième programme. Je me rappelle ainsi avoir mis l'idée d'élargissement dans le débat.

L'Anru a été créée pour les quartiers de la politique de la ville, pour lesquels elle est aujourd'hui prioritaire. Elle est d'abord un outil de la politique de la ville, et elle doit rester le grand outil de rénovation urbaine dans ce cadre.

Cependant, lorsque j'étais ministre du logement, j'ai reçu les rapporteurs et je me suis posé une question. J'étais confronté, dans un certain nombre de petites villes ou de villes moyennes, à des centres-villes anciens présentant des taux de vacance très élevés, un bâti totalement obsolète, inadaptable au changement climatique, car les architectes des Bâtiments de France refusent le principe de l'isolation par l'extérieur. Il faut alors isoler par l'intérieur, et l'on se trouve avec des pièces de moins de 8 mètres carrés.

J'ai estimé que, là aussi, la République avait quelque chose à dire sur les centres de petites villes et de villes moyennes. J'ai donc posé la question aux rapporteurs : « Estimez-vous que l'expertise de l'Anru dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) pourrait être utile dans quelques cas - il n'y en a pas des millions - de centres-villes anciens au bâti obsolète et au taux de vacance très élevé ? » Je reconnais avoir mis ce débat sur la table. Quand je parle de l'expertise de l'Anru, il ne s'agit pas forcément d'un programme national de rénovation urbaine. L'Anru a déjà mis en oeuvre le programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD). On aurait donc pu imaginer un programme complémentaire, comme l'Anru l'a fait pour l'habitat ancien dégradé.

Cette question n'est d'ailleurs pas vraiment tranchée, car le Premier ministre, à Marseille, a évoqué 20 % pour les petites villes et les villes moyennes, sans préciser s'il s'agissait ou non de QPV. Le débat sur le périmètre d'intervention de l'Anru n'est pas complètement tranché. Ce qui est clair aujourd'hui, c'est que le consensus se forme plutôt autour de l'idée que le programme qui doit être lancé concerne les QPV. Faudra-t-il un jour un programme complémentaire, voire un PNRU 4, qui pourrait viser des centres-villes, dans quelques années ? C'est une question à poser peut-être plus tard, après le lancement du PNRU 3.

Cette idée que l'Anru puisse déborder des QPV vient tout simplement de ce que son expertise, sa réussite, son succès indéniable en matière de rénovation urbaine - il suffit d'aller sur les territoires pour s'en rendre compte - peuvent être exportés dans d'autres quartiers qui ont peut-être aussi besoin de la République, en tout cas de la solidarité nationale. Il n'y a pas que les QPV, il y a aussi des petites villes qui souffrent, avec des taux de vacance très élevés et, par conséquent, des commerces en déshérence. Cette question n'est pas tranchée. Si elle l'est un jour, elle le sera par un programme complémentaire, qui ne sera pas le PNRU 3 : les acteurs s'accordent aujourd'hui pour que celui-ci reste centré sur les QPV, dans le prolongement des programmes précédents.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Vous caricaturez, ou résumez trop rapidement, les dispositifs de la proposition de loi, car le guichet unique ne disparaîtrait pas. Ce sont les services départementaux de l'État qui reprendraient cette logique de guichet unique, qui mobiliseraient les financements et qui apporteraient au projet des dimensions complémentaires, notamment toute la dimension relevant des politiques sociales et éducatives - un volet très large -, qui fait aussi partie des missions des services départementaux de l'État.

Par ailleurs, comment articuleriez-vous ces nouvelles missions de l'Anru avec celles de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ? Rappelons que l'ANCT est historiquement issue du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé). C'est aujourd'hui l'ANCT qui porte le programme Action coeur de ville, entre autres. Que deviendrait dès lors l'Anru ? Souhaitez-vous récupérer les missions « politique de la ville » de l'ANCT ?

Enfin, vous nous avez dit qu'il y avait aujourd'hui un amour fou des maires pour l'Anru. Or un documentaire a été diffusé sur Public Sénat au mois de février, dans lequel a été interrogé un maire qui bénéficie de l'Anru, Philippe Rio. On l'y voit contester clairement les orientations retenues par l'Anru, notamment des démolitions en lieu et place de reconstructions, et faire part de son désarroi. Il avait conçu un projet avec son préfet, l'Anru a dit non, et il s'est retrouvé sans financement. En somme, soit il prenait le projet de l'Anru et avait l'argent, soit il s'en tenait au projet conçu avec le préfet et n'avait pas de financement. Que répondez-vous à ces critiques ?

M. Patrice Vergriete. - Philippe Rio est le premier maire à avoir appelé à un Anru 3. Son soutien à l'Anru est indéfectible.

Que s'est-il passé ? Je l'ai moi-même vécu à Dunkerque. L'Anru 1 de Jean-Louis Borloo était fondé sur le dogme de la démolition, car nous étions à un tournant historique. Si vous retrouvez les propos de Jean-Louis Borloo à l'époque, il disait grosso modo - je le caricature et j'espère qu'il m'en excusera : « Il faut remplacer ces tours et ces barres par des maisons. » On ne pouvait donc pas imaginer faire de l'Anru 1 sans démolition. C'était en fait le dogme inversé : on était passé de « On ne peut pas démolir » à « Il faut démolir ».

J'étais à l'époque directeur de l'agence d'urbanisme de Dunkerque. Si l'on ne démolissait pas, on n'entrait pas dans l'Anru. Il y a donc eu au départ le dogme de la démolition ; l'Anru a été, il est vrai, très prescriptive en la matière. Tout cela a évidemment évolué et n'est désormais plus le cas. Dès l'Anru 2, le dogme de la démolition est tombé : on a renvoyé au maire le soin de juger s'il fallait démolir, restructurer ou réhabiliter. Aucun maire ne peut dire qu'il a été contraint de démolir dans le cadre du NPNRU. La preuve en est que des quartiers qui n'envisageaient pas de démolir, et qui n'avaient pas été retenus pour cette raison dans l'Anru 1, l'ont été dans l'Anru 2.

Si vous auditionnez Philippe Rio - j'espère qu'il viendra -, vous pourrez lui reposer la question.

M. Pierre Barros, président. - Nous aurions aimé l'entendre, mais cela n'a pas été possible.

M. Patrice Vergriete. - Je suis certain qu'il est aujourd'hui d'accord avec la philosophie de l'Anru. À mon avis, il devait sans doute parler de l'Anru 1, où le dogme de la démolition était réel. Cela correspondait aussi à un tournant historique. Il faut se replonger dans cette histoire pour comprendre pourquoi il y a eu, à un moment donné, un tel attachement à la démolition ; c'était une dimension très politique à l'époque. Nous n'en sommes plus du tout là. Je ne suis pas certain que Philippe Rio se plaigne de l'Anru quand on voit la transformation de la Grande Borne à Grigny, où je suis encore passé récemment. Il est très demandeur d'un PNRU 3.

Quant au guichet unique à l'échelle locale, je n'y crois absolument pas. Je ne vois pas Action Logement négocier département par département ou région par région. Je ne crois pas davantage les préfets capables de négocier avec Action Logement un guichet unique départemental.

S'agissant de l'articulation avec l'ANCT pour d'éventuelles interventions hors QPV, nous sommes d'accord : ce sujet ne relève pas du PNRU 3. C'est une question que j'ai soulevée en tant que ministre et qui fait aujourd'hui débat, mais elle ne correspond à aucun programme existant. Je la soumets à votre sagacité. Action coeur de ville ou les interventions de l'Agence nationale de l'habitat (Anah) correspondent à un certain type d'intervention, qui privilégie la réhabilitation. L'Anru, elle, est capable d'aller plus loin dans la restructuration urbaine. Elle est capable - je parlais tout à l'heure de bâti obsolète, et non de réhabilitation - d'aller jusqu'à faire du façadisme, de tout démolir derrière et de reconstruire complètement. Pour ce genre d'opérations, qui exigent des restructurations urbaines très lourdes, les interventions classiques ne suffisent plus ; je n'en citerai pas ici, mais il suffit de regarder les taux de vacance de logement dans certains centres-villes pour comprendre de quelles villes je parle.

C'est pourquoi je parlais de quelques quartiers où il me semble qu'il faut aller plus loin en matière d'ambition de rénovation urbaine, probablement jusqu'à la démolition. La réhabilitation « à la mode » Anah ou Action coeur de ville ne suffit pas pour certains quartiers : nous ne parviendrons pas à les récupérer. Le bâti est trop obsolète, et reprendre bâtiment par bâtiment exige des sommes considérables.

Je le redis, aucun programme ne correspond aujourd'hui à ce que je décris, et l'Anru n'est pas positionnée sur ce sujet : c'est simplement un débat que je vous soumets. La question que je posais est la suivante : l'expertise de l'Anru, qui a précisément mené des projets de restructuration lourde, de démolition et de reconstruction, pourrait-elle être utile dans certains cas ? Le but est de laisser Action coeur de ville à l'ANCT et non de mettre cela en cause. Mais, dans quelques cas très difficilement traitables avec les outils classiques, ne vaudrait-il pas la peine d'avoir un programme un peu spécifique mobilisant l'Anru, en complément, sur quelques quartiers Action coeur de ville qui ont du mal à s'en sortir avec les dispositifs classiques ?

Action Logement, par exemple, est intervenu de manière parfois massive dans un certain nombre de coeurs de ville, mais il ne peut pas le faire dans tous ces centres-villes.

M. Yannick Jadot. - Vous avez souligné combien la suppression de l'Anru pourrait déstabiliser les programmes de rénovation urbaine lancés par les élus locaux, mais pas ce qu'elle signifierait pour ses financeurs.

Si le dispositif proposé devenait loi, que deviendraient les financements d'Action Logement ? Peut-on faire confiance à Action Logement et à sa démocratie sociale pour maintenir les orientations de l'Anru ? Ou bien ces financements seraient-ils réorientés vers la moyenne de ce que fait Action Logement, parfois critiqué pour ne pas faire de logement très social, ou pour ne pas mener une action aussi sociale qu'il le pourrait - même si, il est vrai, ce sont les entreprises qui financent ?

Cette question me semble tout aussi importante que celle du regard des élus sur des opérations ou sur la politique menée. La visibilité, la prévisibilité et la robustesse de la contractualisation sont essentielles, mais il faut aussi savoir qui apporte l'argent et où il irait si l'on supprimait l'Anru.

M. Patrice Vergriete. - L'intérêt de l'Anru tient à la négociation avec Action Logement, par exemple sur la géographie, c'est-à-dire le choix des quartiers prioritaires. Dès lors qu'un quartier est retenu dans le programme, Action Logement y investit.

Sans l'Anru, pourquoi Action Logement retiendrait-il la même géographie prioritaire ? Il définira la sienne. Les partenaires sociaux, à la différence de l'État, peuvent renoncer à investir dans un quartier et lui en préférer un autre qui ne relève pas directement du renouvellement urbain. Ils le font d'ailleurs déjà : dans le cadre d'Action coeur de ville, Action Logement intervient hors des quartiers Anru.

Rien que sur cet élément de base, il n'y a aucune raison qu'Action Logement soit tenu de retenir demain la même géographie que l'État.

M. Yannick Jadot. - Sauf peut-être au coeur des départements : on peut imaginer que les départements insistent sur tel ou tel quartier. En revanche, la péréquation entre départements serait totalement laissée de côté.

M. Patrice Vergriete. - Même à l'intérieur du département : Action Logement, ce sont les partenaires sociaux. Ils sont souverains ; ils peuvent décider de ne pas investir dans les quartiers. Aujourd'hui, ils sont liés à l'Anru.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Combien de représentants Action logement, qui apporte 70 % des financements de l'Anru, compte-t-il au conseil d'administration de l'agence ?

M. Maxance Barré. - Il y a aujourd'hui quatre représentants, soit un tiers : ils représentent un tiers des voix pour 70 % des financements. Le conseil d'administration constitue l'une des spécificités de cette agence, puisque l'État y est minoritaire. Il en résulte une sous-représentation du principal financeur. Toutefois, les partenaires exigent d'avoir leur mot à dire sur la manière dont est géré et employé l'argent qu'ils consacrent à cette politique publique, tant au sein du conseil d'administration que des comités d'engagement qui se prononcent sur les projets.

Ils ont évidemment leur mot à dire sur les opérations financées, dans le cadre d'un dispositif encadré par une loi et par le règlement général de l'Anru. C'est d'ailleurs l'une des raisons pour lesquelles ils apportent ces fonds. Si l'on déconcentrait ce dispositif à l'échelon de l'État local, je ne suis pas certain qu'ils exerceraient le même contrôle et qu'ils auraient donc la même capacité à investir.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Pour revenir à la question de Yannick Jadot, vous indiquiez que, si nous sortions du dispositif, Action Logement pourrait décider de faire ce qu'il veut. J'ai du mal à comprendre comment l'État peut imposer sa loi au conseil d'administration de l'Anru, alors qu'il y est minoritaire.

M. Patrice Vergriete. - Il ne l'impose pas.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Action Logement, qui représente un tiers des voix - sans doute le plus gros poids -, pourrait très bien dicter sa loi s'il se mettait d'accord avec l'USH, par exemple.

M. Patrice Vergriete. - Non, car il y a une négociation en amont, notamment au moment de la convention quinquennale. Une négociation a lieu entre l'État et les partenaires sociaux, précisément pour définir une géographie, sur laquelle ceux-ci sont consultés. Il y a donc une négociation et un accord préalable, à la suite desquels tout est aligné.

Si l'on supprime cette négociation en amont du programme, chacun arrivera avec sa propre géographie, il n'y aura pas d'accord et, par conséquent, les partenaires seront désalignés. Cette négociation en amont permet d'aligner les partenaires : guichet unique, stratégie unique.

M. Maxance Barré. - Il y a à la fois le vote d'une loi - la représentation nationale fixe donc les grands objectifs auxquels doit concourir le programme de rénovation urbaine - et l'arrêté ou le décret, selon ce qui sera décidé, qui définit les territoires concernés. L'État et les représentants de la nation exercent donc un contrôle sur ce que doit être cette politique publique.

Indépendamment des rapports de force au sein du conseil d'administration, un cadre est établi, dans lequel doit s'inscrire la politique de rénovation urbaine. De ce point de vue, l'USH, Action Logement et l'État - tout le monde, d'ailleurs - sont liés par les règles qui ont été fixées.

M. Patrice Vergriete. - Mon rôle de président est précisément de maintenir ce partenariat, en m'appuyant sur Action Logement et sur les bailleurs. Il s'agit de faire converger ces trois acteurs pour préserver ce partenariat historique, qui permet d'avoir un guichet unique et une stratégie unique.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il vous est reproché, en creux, de vous focaliser sur le bâti sans traiter la question sociale et éducative. Qu'en est-il de l'après-rénovation ?

M. Patrice Vergriete. - Permettez-moi un bref point préalable ; je laisserai M. Barré compléter. Cela remonte à la création de l'Anru par Jean-Louis Borloo. À la différence des grands projets de ville, qui abordaient en même temps la question sociale et la question urbaine - c'était une sorte de super contrat de ville -, la politique de la ville s'est quelque peu déplacée vers la rénovation urbaine. Le premier procès fait à l'Anru a été celui-ci : beaucoup de moyens consacrés à la rénovation urbaine, moins dans les contrats de ville.

Pour y répondre, l'Anru a progressivement affirmé, avec le NPNRU aujourd'hui - et c'est plus encore mon discours pour l'Anru 3 -, que le projet urbain doit toujours être au service du projet social. Comme nous le disons souvent à l'Anru, il est beau de construire une école, mais, s'il n'y a pas de professeurs dedans, elle ne sert pas à grand-chose. L'enjeu est donc de savoir en quoi le projet de restructuration urbaine nourrira le projet social et servira la transformation de la vie quotidienne des habitants. C'est ce que nous cherchons à améliorer.

Nous avons d'ailleurs eu récemment un débat avec le ministre Vincent Jeanbrun et Philippe Van de Maele, à l'issue de sa mission de préfiguration sur l'avenir de la rénovation urbaine, sur la question de savoir s'il faut aller jusqu'à fusionner contrat de ville et programme Anru lorsque les deux existent. Les positions n'étaient d'ailleurs pas forcément alignées. L'articulation entre le projet de restructuration urbaine et le projet social a toujours été une obsession de l'Anru ; en tout cas, c'en est une aujourd'hui.

Quelle garantie avons-nous que tout cela soit bien au service des habitants ? Il existe pour cela quelques garde-fous : veiller à ce que le maire ait bien exprimé sa stratégie de participation des habitants à l'élaboration des projets, ou à ce qu'il y ait effectivement mobilisation du droit commun. C'est pourquoi l'Anru peut, à un moment donné, rappeler un certain nombre de choses aux porteurs de projets : « Sur ce point, vous n'avez pas défini la stratégie que vous allez adopter pour impliquer les habitants dans ce projet. Quelle garantie avons-nous donc qu'il répondra effectivement à leurs attentes ? »

Pour le PNRU 3, le beau défi consiste à continuer dans ce sens : comment le projet urbain peut-il être encore davantage au service du projet social et de la transformation de la vie des habitants ?

M. Pierre Barros, président. - Cette obsession de l'accompagnement social, voire de l'acceptation sociale, est légitime. Démolir une barre, même pour des raisons concrètes et fondées, n'est pas simple pour les habitants : même s'ils sont victimes d'un mal-logement structurel, il s'agit là de leur vie.

Il me semble que la création de l'Anru a quasiment coïncidé avec celle de l'Acsé, qui avait précisément cette mission. Les projets reposaient ainsi sur deux pieds : l'Anru pour le renouvellement urbain, le « dur », et l'Acsé pour l'accompagnement social, avec toutes les structures de développement social urbain gravitant autour des bailleurs sociaux.

Ce modèle a ensuite dévié, l'Acsé ayant fini par se fondre dans l'ANCT, et le volet social des grands projets de ville s'est dilué, puis perdu. C'est en cela que le raisonnement de Mme la rapporteure est intéressant. L'Anru, elle, a évolué : elle sait que l'on ne peut pas faire de l'architecture et de l'urbanisme sans les habitants. À vous entendre, elle réinvestit ce champ, alors qu'au départ les deux métiers étaient bien distincts, mais fonctionnaient en harmonie. En tout cas, c'est ce que j'ai connu.

M. Patrice Vergriete. - S'agissant de l'Anru 1, le dogme de la démolition était peut-être présent, car tel était le sens politique de sa création : on démolit les barres et les tours, on construit des maisons, et cela réglera le problème - je e caricature, ce n'était pas tout à fait cela, mais cette idée était présente. Depuis le NPNRU, nous ne sommes vraiment plus dans cette logique. L'Anru a toujours affirmé que ses projets devaient être articulés au projet social ; sur le terrain, cela se fait ensuite plus ou moins bien. Dans certains cas, l'articulation est très réussie : un véritable travail de fond a été mené sur le projet social, notamment en matière d'insertion par l'emploi, les chantiers ayant d'abord servi à l'insertion professionnelle des habitants des quartiers . Les exemples de projets Anru où l'articulation entre l'urbain et le social s'est bien déroulée sont nombreux ; ce sont ensuite le contexte et la politique locale qui font la différence. Il y en a probablement aussi où, à l'échelon local, l'urbain et le social ont été assez facilement séparés et ne se sont guère parlé. Cela dépend aussi de l'impulsion donnée par le maire, qui est toujours le premier responsable de la politique de la ville sur son territoire. Ne l'oublions jamais : il s'agit d'abord d'une politique décentralisée ; l'Anru est un dispositif qui accompagne, comme le disait déjà Jean-Louis Borloo, mais c'est le maire qui est en première ligne.

Il y a donc des endroits où l'articulation entre l'urbain et le social s'est plutôt bien passée, et d'autres où elle s'est un peu moins bien passée. Cela dépend avant tout, me semble-t-il, des territoires et des choix du maire. On ne peut pas dire aujourd'hui que l'Anru soit un élément de blocage de l'articulation entre l'urbain et le social : c'est à l'échelon local qu'elle peut se faire. Que les moyens de la politique de la ville consacrés au volet social aient diminué, tout comme ceux des contrats de ville, est un autre débat.

M. Maxance Barré. - En miroir, les moyens de l'Anru n'ont pas diminué ; en tout cas, ils ont été maintenus. Cela tient certainement à ce partenariat national et au fait que le financement de la politique de renouvellement urbain est assuré non seulement par l'État, mais aussi par Action Logement et l'USH. C'est ce qui a permis de sanctuariser, ou en tout cas de garantir, que ces crédits soient toujours mis sur la table, là où la politique de la ville menée par l'État est soumise à l'annualité budgétaire et, au-delà, aux grands enjeux budgétaires de notre pays. C'est donc bien ce modèle partenarial qui a assuré la force, la continuité et la pérennité de l'Anru.

Par ailleurs, l'Anru est l'Agence nationale pour la rénovation urbaine : elle n'est pas chargée de la politique éducative. Les projets de renouvellement urbain sont cependant tellement transformants pour les quartiers que leur mise en oeuvre est l'occasion de s'interroger sur de nombreux sujets. Nous le faisons sur les enjeux de sécurité, d'insertion - M. le président Vergriete en a parlé -, mais aussi de politique éducative, de carte scolaire, etc. Ces discussions ont donc bien lieu ; elles sont nécessairement liées à l'impulsion donnée par le maire.

Il reste effectivement des enjeux de meilleure articulation du projet de rénovation urbaine avec la politique de droit commun. C'est un peu le sens de ce que portent le Premier ministre et le ministre avec cette « Anru à 360 degrés » et cette dimension interministérielle, qui doit permettre d'accompagner les projets de renouvellement urbain de politiques éducatives, d'emploi et d'insertion renforcées dans ces territoires. Il ne faut cependant pas demander à l'Anru de faire ce qui ne figure pas dans sa feuille de mission. L'Anru, c'est bien l'Agence nationale pour la rénovation urbaine.

M. Pierre Barros, président. - Nous avons beaucoup parlé des bailleurs sociaux et de l'importance du partenariat. Je me rappelle tout de même que les plus grands projets de l'Anru, dès l'origine, portaient sur la question des copropriétés dégradées : La Commanderie, à Nogent-sur-Oise, le quartier de Grigny... Si ce n'était que du logement social, cela se saurait ! Ces problématiques étaient extrêmement compliquées.

Cela a d'ailleurs grevé le budget de la ville de Grigny, qui ne parvient que depuis peu à voter ses propres budgets. C'étaient des poids extrêmement lourds à porter pour les collectivités. C'est donc un véritable sujet au regard de ce que nous entendons.

M. Patrice Vergriete. - Vous pointez un véritable sujet. J'étais d'ailleurs hier à Bordeaux, qui candidatera au PNRU 3 avec un quartier ancien d'habitat dégradé. Nous n'irons pas forcément vers les grandes zones à urbaniser en priorité (ZUP) que nous avons connues : là où il y avait une très forte dominante d'habitat social, l'Anru 1 et l'Anru 2 ont déjà largement traité le sujet. Évidemment, dans les quartiers nord de Marseille, je peux vous citer quantité de quartiers d'habitat social où le problème est si vaste qu'il reste encore à faire.

Ce que nous voyons apparaître - je commence à être sollicité par des maires en vue de l'Anru 3 -, ce sont les quartiers où nous n'avons pas réussi, à savoir les quartiers de copropriétés. Je ne sais même plus à combien de lois nous en sommes pour essayer d'accompagner les copropriétés en difficulté ! Quand j'étais au cabinet de Claude Bartolone, à la fin des années 1990, nous avions déjà introduit des dispositifs sur les copropriétés dans le projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Nous y sommes encore. C'est donc un sujet extrêmement complexe et très long.

L'habitat ancien dégradé exige des financements très lourds et complexes. À Dunkerque, je mène tous les jours la lutte contre les marchands de sommeil ; votre remarque est donc très juste. Nous avons réussi dans les quartiers à dominante d'habitat social, parce que c'était faisable à l'horizon d'une quinzaine d'années ; le défi consiste désormais à aller vers les quartiers d'habitat ancien dégradé ou de copropriétés où, nous le savons, le travail est toujours beaucoup plus complexe. Néanmoins, nous y venons : l'Anru en a déjà traité quelques-uns ; à mon sens, ces quartiers seront plus nombreux dans le PNRU 3 que dans le NPNRU.

M. Pierre Barros, président. - Il y a encore du travail...

M. Daniel Fargeot. - Nous avons l'impression que ce programme remet en cause l'organisation institutionnelle : l'État reprend peu à peu la main sur la définition des priorités.

Le PNRU 3 pourrait-il être piloté directement par l'État, ou l'Anru en conserverait-elle la gestion ? Par ailleurs, quel serait l'intérêt de conserver une agence autonome si l'État reprenait la main sur l'ensemble du programme ?

M. Maxance Barré. - De ce point de vue, l'État ne reprend pas plus la main avec le troisième programme qu'avec le deuxième ou le premier. Les deux programmes précédents, celui qui est en cours et celui qui l'a précédé, ont été créés par la loi de 2003 pour le premier, celle de 2014 pour le deuxième. Chacune de ces lois définissait un certain nombre d'objectifs auxquels devaient concourir les projets de renouvellement urbain et un montant financier en contrepartie ; les quartiers susceptibles de bénéficier de l'Anru étaient définis par arrêté ministériel. Le troisième programme s'inscrit dans la même architecture institutionnelle que les deux premiers. Il n'y aura donc pas d'évolution de ce point de vue.

L'évolution majeure de ce troisième programme est la volonté d'adopter une approche interministérielle et, donc, de s'assurer, comme nous le disions tout à l'heure, que la politique de droit commun puisse accompagner les évolutions urbaines permises par la politique de renouvellement urbain. Il s'agit d'une meilleure coordination. L'État et la représentation nationale sont autant à la manoeuvre aujourd'hui, si je puis dire, qu'ils l'étaient hier sur ces sujets.

M. Pierre Barros, président. - Je vous remercie, messieurs, de votre présence et des réponses apportées à nos questions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 14 h 55.

Audition de M. Philippe Court, préfet du Val-d'Oise

M. Pierre Barros, président. - Nous achevons cette semaine d'auditions avec celle de M. Philippe Court, préfet du Val-d'Oise.

Monsieur Court, vous avez occupé, entre 2018 et 2020, le poste de directeur de cabinet de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Par la suite, vous avez exercé des fonctions dans l'administration préfectorale, d'abord en tant que préfet du Calvados et, depuis quelques années, en tant que préfet du Val-d'Oise.

Vos fonctions vous ont permis de prendre part à la création et au fonctionnement de certaines agences structurantes pour les politiques publiques à l'échelle locale, notamment l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), créée lors de votre présence très active au ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités.

En tant que préfet, vous êtes également amené à piloter à l'échelle du département le travail concret des services de l'État afin de garantir une cohérence d'ensemble dans les interventions de multiples acteurs publics, parmi lesquels les opérateurs et les agences, dont on sait que l'autonomie peut parfois conduire à un sentiment d'éparpillement de l'action publique.

Je vous rappelle que notre commission spéciale a pour objet d'examiner la proposition de loi visant à repenser l'agencification de l'État pour renforcer l'action publique, déposée par nos collègues du groupe Les Républicains Pauline Martin et Mathieu Darnaud. Il s'agit donc non pas de tenir à nouveau les débats ayant abouti au rapport publié par la commission d'enquête sur les missions des agences de l'État en 2025, mais bien de nous éclairer et de vous faire réagir sur un texte qui se veut en être le prolongement.

La proposition de loi qui nous occupe vise à définir des principes structurants pour mieux articuler l'action de l'État, avec notamment une clause d'extinction automatique pour toute nouvelle agence, une tutelle ministérielle unique ou encore un renforcement du rôle du préfet de département. Ainsi, l'article 7 de ce texte inscrit dans la loi la possibilité de désigner le préfet comme délégué territorial de nouveaux établissements et groupements d'intérêt public.

Nous souhaiterions donc, dans un premier temps, avoir votre ressenti sur les bénéfices de cette fonction de délégué territorial créée il y a désormais une dizaine d'années, conçue comme un outil de coordination des différentes interventions publiques conduites par les agences au niveau local.

La proposition de loi, qui ouvre la voie à une généralisation du dispositif vis-à-vis de l'ensemble des agences intervenant au niveau local, vous semble-t-elle répondre à un besoin des collectivités, des acteurs économiques et des services déconcentrés ? Identifiez-vous d'ores et déjà certaines agences vis-à-vis desquelles un tel rapprochement s'avérerait nécessaire ?

N'hésitez pas, d'ailleurs, à nous signaler d'autres outils à mettre en oeuvre pour redonner au préfet son rôle « d'ensemblier » des politiques publiques locales.

Enfin, la proposition de loi qui fait l'objet de notre commission spéciale entend aussi rationaliser le paysage institutionnel des opérateurs de l'État avec le transfert aux services déconcentrés de l'État ou à l'Agence de services et de paiement (ASP) des missions des agences régionales de santé (ARS), de l'Agence nationale de l'habitat (Anah), de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ou encore de l'Agence nationale du sport (ANS) - pour n'en citer que quelques-unes. Avez-vous des observations sur l'évolution proposée par le texte ?

C'est sur ces différents points que nous souhaiterions principalement vous entendre aujourd'hui, mais sentez-vous libre de nous faire part de toute observation qui vous semblerait pertinente pour éclairer les travaux de notre commission spéciale.

M. Philippe Court, préfet du Val-d'Oise. - Ce débat est, effectivement, très ancien. Je lisais les comptes rendus de missions d'information remontant au XIX^e siècle, à l'époque où les premiers établissements publics ont été créés. Ce débat a ressurgi de manière assez vive au début des années 1980-1990, d'abord sous l'influence du New Public Management. On pensait qu'« agenciariser », c'était moderniser l'État - les pays anglo-saxons avaient alors une autre approche.

Ce débat est situé, au sens bourdieusien du terme. On pourrait presque poser d'abord la question : « d'où parles-tu ? » Pour ma part, je parle à la fois en tant que représentant de l'État et du Gouvernement - je m'en tiendrai donc à une approche prudente et raisonnée sur le sujet -, mais également au regard de mon expérience professionnelle, qui a alterné entre l'administration déconcentrée - en préfecture, mais aussi dans les directions départementales de l'équipement (DDE) - et le travail en cabinet et en administration centrale.

Pour répondre le plus objectivement et précisément possible aux questions que vous avez posées, il faut retenir trois critères.

Le premier d'entre eux est celui de la redevabilité ou de la responsabilité ; le deuxième est celui de l'efficacité économique - un établissement public, une agence, un organe déconcentré fonctionnellement est-il un objet d'efficacité ou, au contraire, un objet de coût ? - ; le troisième critère est celui du bénéfice en termes de lisibilité de l'action publique de l'État pour nos concitoyens.

Le premier critère est probablement le plus important, d'autant que, dans notre pays, historiquement, nous considérons que l'État est le garant de toute chose, le responsable et l'assureur en dernier ressort. Malgré le mouvement de décentralisation engagé en 1982, on se tourne toujours, en définitive, vers le Gouvernement au niveau national et, au niveau territorial, vers le représentant de l'État pour résoudre des problématiques qui ne relèvent pas, d'un strict point de vue juridique, de sa compétence.

En vertu de cette tradition, le débat sur les agences et les établissements publics ne se pose pas du tout de la même manière que dans les pays anglo-saxons, dans les pays fédéraux ou dans ceux où la tradition unitaire n'est pas similaire.

La question de la redevabilité est double.

Un établissement public ou une agence suppose un système de gouvernance par nature autonome. Or, dès lors que cette structure conduit une politique publique qui relève juridiquement, politiquement et financièrement de l'État, qui en est redevable ? L'État et ses représentants, et au premier chef, ses représentants nationaux ?

La redevabilité s'applique également aux décisions individuelles, c'est-à-dire celles qui concernent les personnes, morales - privée et publiques - ou physiques. Qui est capable d'expliquer la décision, de la justifier et peut-être d'entendre la personne qui est concernée par elle ?

Notre époque moderne exige une plus grande personnalisation de la décision publique. De fait, les acteurs sociaux se sentent parfois un peu impuissants devant une décision publique qu'ils perçoivent comme étant anonyme et un peu éloignée.

Si je déroule mon raisonnement jusqu'au bout, je dirai que tout acteur public qui prend une décision individuelle amenée à se renouveler régulièrement doit prendre le temps d'y réfléchir, d'en débattre et, si nécessaire - critère important -, de venir évaluer son environnement physique, humain et social. D'ailleurs, la charte de la déconcentration de 1992 rappelait très exactement quelles étaient les responsabilités, la répartition des rôles dans l'organisation territoriale de la République en fonction de la nature de la décision.

Une grande stratégie, une grande politique, est définie au niveau national, soit directement par une direction d'administration centrale, soit par un organe déconcentré fonctionnellement, notamment pour des raisons de technicité. Typiquement, la politique spatiale de notre pays est essentiellement définie par le Centre national d'études spatiales (Cnes), tandis que la politique nucléaire l'est, tout aussi essentiellement, par le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).

Depuis la loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, certaines d'entre elles sont devenues d'immenses territoires géographiques. Or la région est typiquement le lieu du pilotage, de la planification, éventuellement de la coordination et de la répartition des moyens au sein de l'État. Le département, quant à lui, et comme l'a rappelé le Président de la République lors du « grand débat national » en 2019, est le lieu de l'action opérationnelle. Il permet de concilier proximité et masse critique.

Second aspect de la redevabilité, la redevabilité financière. Que la décision financière soit prise directement par l'administration de l'État, par le préfet ou par le directeur d'un établissement public, la question est de savoir si le décideur peut accorder suffisamment d'attention aux bénéficiaires pour pouvoir éventuellement modifier sa décision ou y revenir au regard de l'environnement humain, géographique ou financier.

Je distingue d'ailleurs, en matière financière, le back office du niveau décisionnaire. Ainsi, l'Agence de services et de paiement, qui a succédé au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (Cnasea), est un opérateur comptable qui met en paiement des décisions prises, pour le coup, de manière extrêmement déconcentrée et proche du terrain.

Quand on s'interroge sur les grandes agences opératrices qui assurent des financements, à l'image de l'Anah, de l'Anru ou des agences de l'eau - même s'il n'est pas question, dans mon propos, remettre en question le grand principe de la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, qui dispose que la politique de l'eau est définie par grand bassin versant -, c'est ce critère qu'il faut avoir à l'esprit pour décider s'il convient de rester sous le régime de la déconcentration fonctionnelle - établissement public, agence, etc. - ou, s'agissant d'une politique d'État, d'en revenir à un fonctionnement déconcentré territorialement.

Dans la tradition administrative française, l'exercice de la police administrative relève de l'État. Dans sa décision QPC (question prioritaire de constitutionnalité) du 15 octobre 2021 relative à Air France, le Conseil constitutionnel rappelait que « l'interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la "force publique" nécessaire à la garantie des droits » était une exigence constituant « un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France ».

La police administrative est vraiment au coeur de l'action de l'État. On peut donc légitimement se demander s'il est approprié que des agents chargés de l'instruction de la police administrative soient répartis dans plusieurs services : au sein des directions départementales des territoires (DDT) pour l'assainissement, au sein des ARS pour l'eau potable, au sein de l'Office français de la biodiversité (OFB) pour ce qui relève de ses attributions.

En juin 2019, le Premier ministre, dans une circulaire relative à la mise en oeuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État, demandait que soient créées des plateformes fonctionnelles regroupant l'ensemble des services chargés de la police de l'eau, plateformes placées sous un commandement unique - toujours la question de la redevabilité. Que le chef de service soit issu de l'ARS, de la DDT, de la préfecture ou de l'OFB, l'objectif était de désigner une personne fonctionnellement responsable devant le préfet de département, chargé de la police administrative de l'eau.

La question de la redevabilité est donc devenue absolument essentielle, en particulier parce que le réflexe premier de nos concitoyens est de se tourner, in fine, vers l'État, vers son représentant local, qui peut être le préfet et parfois le maire, réceptacle de toutes les complexités de la vie en société.

En ce qui concerne la question de conférer au préfet la fonction de délégué territorial des agences, je me réjouis des avancées qui ont été obtenues. Toutefois, de quel préfet parle-t-on ? Du préfet de département ? Je ne connais pas beaucoup d'établissements publics qui aient une représentation départementale, d'autant que le préfet de département est déjà le délégué territorial pour l'Anru et l'Anah. Ensuite, que recouvre cette fonction de délégué territorial ? Je m'en réfère au principe dégagé par Foch : un chef, une mission et des moyens. Autrement dit, le délégué territorial doit voir ses responsabilités clarifiées et ne pas être simplement un délégué aux relations publiques ! Il faut être clair : auprès de qui le délégué rapporte et quelle est sa propre responsabilité ?

J'en viens à la question de l'efficacité économique. La multiplication des agences est-elle un élément de souplesse, d'agilité, d'efficacité ? Est-elle au contraire un facteur de coût ?

Premier facteur de coût : la coordination entre les multiples opérateurs de l'État. Je ne pense pas seulement à la coordination dans l'administration territoriale de l'État, le coeur nucléaire de l'État, ou aux nécessaires réunions ; je pense également au coût induit pour le pétitionnaire, pour celui qui est concerné par la décision. Devoir recueillir cinq opinions pour arriver à une décision a un coût !

Parfois, ce travail de coordination est nécessaire, par exemple, lorsqu'il faut faire travailler différents acteurs sur des champs fondamentalement distincts. En revanche, il pourra être restreint si les champs d'action se recoupent largement. Un exemple : la ministre de l'agriculture nous a demandé une plus grande coordination des contrôles des exploitations agricoles, sachant qu'une quinzaine de services ou d'administrations sont concernés, de l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) jusqu'aux services fiscaux.

En résumé, il est possible de conserver ce système d'opérateurs, mais il faut alors savoir que la première source de coûts sera probablement liée à la nécessaire coordination entre eux.

On confond parfois ce que coûtent les opérateurs en tant que tels et le coût des politiques qu'ils portent. Si, à une époque, on a créé des établissements publics d'opérateurs, c'est parfois pour contourner le principe d'annualité budgétaire ou pour faire converger des financements provenant de plusieurs acteurs.

À cet égard, la création d'un opérateur n'est pas la seule solution. Dans le passé, on a pu faire converger des financements venant d'horizons différents sans multiplier les structures juridiques ayant une existence propre. Je citerai deux exemples : le fonds national des aides à la pierre (Fnap) et la caisse nationale des autoroutes (CNA) puis l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (Afit France).

Le droit budgétaire permet donc de faire converger des financements au service d'une seule politique publique. En revanche, la question de l'annualité budgétaire, qui est d'ailleurs plus une pratique qu'un élément de droit budgétaire, se pose de manière pleine et entière.

Dans de précédentes fonctions, j'ai assisté à des créations d'établissements publics, opérations qui avaient pour seul objet la conservation d'un argent qui n'avait pas été dépensé. On peut donc se demander si le principe d'annualité budgétaire est toujours totalement pertinent pour toutes les lignes budgétaires de l'État.

Enfin, y a-t-il des coûts de gestion ? Oui, comme partout. Dans certains cas, une approche unifiée pourrait être efficace pour réduire ces coûts, par exemple dans la gestion immobilière, en fonction de la politique patrimoniale décidée par le Gouvernement, mais aussi par intéressement direct aux résultats. Par exemple, dans le Val-d'Oise, l'une de mes directions départementales était locataire d'un bien dans le patrimoine privé, pour un coût de 900 000 euros. J'ai décidé de rapatrier les fonctionnaires de cette direction au sein des bâtiments de la préfecture - ce qui occasionnera dans quelques jours une manifestation des intéressés, bien que leurs conditions de travail restent inchangées.

La politique immobilière est performante dès lors que l'on est intéressé au résultat. Par conséquent, une approche unifiée en matière d'implantations permettrait sans conteste une rationalisation des coûts immobiliers.

En résumé, la multiplication des acteurs publics n'est pas condamnable en soi. En revanche, il faut être conscient des coûts de coordination qui en résultent.

Autre point : certains opérateurs tiennent absolument à se présenter comme le décisionnaire de certaines subventions, tout en souhaitant que les services déconcentrés assurent l'instruction du dossier. Lorsqu'il s'agit de montants importants, il y a là une autre source de perte de temps et d'efficacité pour les services de l'État.

C'est très simple : si un opérateur fait appel aux services de l'État pour conduire l'instruction avant de la refaire lui-même ex post, il y a redondance. Soit il est autonome, soit nous assurons directement la répartition des aides et leur financement.

Distribuer l'argent public est probablement, de tout ce que nous faisons, l'activité intellectuelle la plus facile. Or les fonctionnaires de l'État doivent se consacrer à des tâches fondamentalement complexes - travail d'animation, d'ingénierie, d'incitation financière, de communication, d'explication des normes. Voilà ce que l'on attend des services de l'État au XXI^e siècle !

J'en viens à un dernier point : la lisibilité. Nos concitoyens - et comment le leur reprocher - ont une connaissance imparfaite des compétences exercées par les uns et les autres, ce qui peut être une source de défiance à l'égard de la sphère publique. La grande constitutionnaliste Dominique Schnapper affirme souvent que le socle fondamental d'un État démocratique est la confiance que les citoyens portent en lui, au sens général du terme.

Préalablement à toute décision publique, il faut peser les avantages et les inconvénients et, si les premiers l'emportent sur les seconds, prendre la décision. Quand on place cinq acteurs autour d'une table, il est sociologiquement établi que les « non » pèseront plus lourd que les « oui ». Trop d'acteurs nuisent à la lisibilité de la décision, sachant que le représentant de l'État a pour rôle d'établir une synthèse. Je suis toujours un peu surpris d'entendre certains exprimer leur crainte que le préfet ne fasse pression lors de la prise de décision. Rien de tel : le préfet essaie, avec ses équipes, de faire la synthèse des avis, à la fois publics, mais aussi particuliers, qui s'expriment, pour arriver à aboutir à la meilleure décision publique possible.

Cette absence de lisibilité se constate tous les jours. Personnellement, je reçois quotidiennement une épaisseur considérable de brochures émanant de divers acteurs, y compris, je le reconnais, d'acteurs situés au sein de la sphère de l'État. Or, si ces établissements publics ressentent le besoin de dire ce qu'ils font, c'est que leurs actions manquent de lisibilité. Le Premier ministre a eu mille fois raison de demander une réduction des frais de communication.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Sur la question immobilière, le sujet est quelque peu tranché avec la création, par la loi du 18 août 2026 visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, d'une foncière de l'État. L'article de la proposition de loi y afférent est donc devenu caduc et nous n'avons pas vocation à légiférer de nouveau.

Si l'on poursuit votre raisonnement, n'aurions-nous pas finalement intérêt à considérer que le traitement des subventions et de la distribution de l'argent public pourrait presque se faire au moyen d'algorithmes, selon des critères objectivables ? Par exemple, telle commune présentant telle difficulté ou soumise à telle contrainte bénéficierait d'une bonification, tandis que telle demande en faveur d'une piscine ou d'un gymnase, alors que la commune voisine est déjà équipée, serait classée comme non prioritaire. C'est un peu ce que sous-tendaient vos propos, me semble-t-il.

Concernant les personnels, vous vous interrogez : quelles missions ? quels moyens ? Dans notre proposition de loi, issue des travaux de la commission d'enquête, l'idée est de rationaliser, de simplifier l'action publique, de se placer dans une logique de guichet unique - que l'interlocuteur soit un particulier, une entreprise ou une collectivité -, c'est-à-dire de changer l'interlocuteur dans la chaîne de décision, mais à politique publique constante. C'est pourquoi la proposition de loi prévoit le transfert d'un certain nombre d'agents, que ce soit vers les préfets de département ou vers les préfets de région.

Imaginons que ce texte ait été voté et promulgué. En tant que préfet, pouvez-vous nous dire si les services préfectoraux seraient capables de réorganiser leur architecture globale pour pouvoir assumer ces nouvelles missions et de donner une réelle effectivité au rôle de délégué territorial qu'a le préfet sur un certain nombre de sujets, effectivité qui semble faire quelque peu défaut actuellement ?

En recevant les représentants de l'Anru tout à l'heure, nous leur avons fait remarquer qu'il est arrivé que tel projet décidé en concertation par le couple maire-préfet ne soit pas forcément celui que l'agence souhaitait ensuite financer.

M. Philippe Court. - Vous avez raison, il faut d'abord se poser la question du développement de l'intelligence artificielle (IA), qui renvoie à une certaine forme de mécanisation de la réponse publique. Certains dispositifs d'aide, fortement centralisés pour des raisons d'efficacité, obéissaient à une logique de guichet, au sens premier du terme : le dossier était accepté ou non. Exemple : les aides apportées aux entreprises pendant la crise de la covid, qui, fort heureusement, revêtaient un caractère automatique. Ensuite s'est tout de même posée la question du contrôle : il est nécessaire de toujours conserver une équipe dédiée. L'administration des finances a d'ailleurs un temps d'avance sur ce sujet, expérience qui pourrait être dupliquée.

En revanche, dans deux cas, l'attribution de financements publics nécessite une personnalisation de la relation.

Premièrement, dans le cas de dossiers complexes - parfois volumineux - dont le traitement n'obéit pas à des règles universelles. Ainsi, un projet d'aménagement urbain doit être fait « à façon ». Pour cela, le service chargé de l'instruction, quel qu'il soit, doit être physiquement en contact avec la personne qui en a la responsabilité.

Deuxièmement, moins le public concerné par la démarche est à l'aise avec les procédures - par exemple pour les demandes de carte de séjour -, plus il aura besoin d'être accompagné et plus l'IA montrera ses limites.

J'ai moi-même essayé de constituer un dossier MaPrimeRénov' pour un membre de ma famille. Heureusement, j'ai une bonne connaissance de ce dispositif, mais pour d'autres un accompagnement aurait été nécessaire.

Autre exemple : lors d'appels à manifestation d'intérêt, nous avons constaté que c'étaient à peu près toujours les mêmes collectivités qui répondaient, à savoir les plus structurées pour présenter des dossiers clé en main - et pas forcément les plus importantes.

Alors oui, il nous faut adopter une approche beaucoup plus rationnelle. Autrement dit, lorsque l'on s'inscrit dans une logique de critères - des règles, des taux, etc. -, il faut admettre que l'instruction des dossiers nécessite moins de personnel. Pour autant, nous aurons toujours besoin de dispositifs personnalisés d'incitation publique. Enfin, je considère que les services de l'État sont parfaitement à même de faire face : voyez comment nous gérons les aides agricoles, par exemple, pour lesquelles nous nous sommes mis en ordre de bataille dès lors que celles-ci ont été décidées par la ministre de l'agriculture.

J'ajoute que nous pouvons donner du sens à la décision publique - non pas que les opérateurs n'en donnent pas - dès lors que celle-ci s'insère dans un environnement beaucoup plus large et obéit à une approche beaucoup plus holistique. Insérer la décision de financement en considérant les autres aspects - les aspects humains, les questions d'éducation, etc. - donne encore plus de sens à la décision publique et la rend encore mieux comprise à la fois par celui qui en bénéficie et par le contribuable qui la finance.

J'ai commencé ma carrière de fonctionnaire dans une DDE, et, déjà, à l'époque, nous étions dans cette démarche.

M. Daniel Fargeot. - J'ai deux questions à vous poser, monsieur le préfet.

Premièrement, si l'on partait d'une feuille blanche, quelles seraient, selon vous, les agences ou les fonctions que vous seriez tenté de regrouper au sein d'un même opérateur ou de réorienter vers les préfectures, en les « réarmant » ?

Deuxièmement, vous avez déclaré que l'ANCT était un opérateur destiné à soutenir l'action de l'État, notamment dans son aspect le plus opérationnel, celui du « dernier kilomètre ». Pouvez-vous nous donner un exemple concret, dans le Val-d'Oise, d'un projet que l'ANCT a permis de faire aboutir et qui n'aurait pas pu l'être avec les seuls services déconcentrés de l'État ?

M. Philippe Court. - Si l'on devait partir d'une feuille blanche, mon seul critère de lecture serait la question de la responsabilité et de la redevabilité politiques. Aujourd'hui, ce qui est très difficile pour un responsable public visible, c'est qu'il doit agir sans disposer de tous les leviers. Le jour où un acteur, quel qu'il soit, pourra expliquer pourquoi il a pris telle décision, où l'on pourra mettre un nom sur une décision, nous aurons réglé les trois quarts de la question.

Sur l'ANCT, la ministre qui l'a créée disait : « L'ANCT, c'est l'État. » Dans sa conception originelle, l'ANCT était un organe de back office. Ainsi, c'est avec son concours qu'ont été créés les dispositifs Action Coeur de Ville et Petites Villes de demain ou qu'a été mis en place France services, dont tout le monde reconnaît, y compris la Cour des comptes, que c'est un succès. À charge, ensuite, pour les délégués territoriaux de l'ANCT qu'étaient les préfets de les décliner dans les départements.

M. Daniel Fargeot. - En ce qui concerne France services, nous en avons été le témoin dans notre département !

M. Pierre Barros, président. - Je suis très intéressé par ce concept de redevabilité. Dès lors que, dans un territoire, le responsable d'un projet - maire, préfet, etc. - est bien identifié, incarné, à portée « d'engueulade », le système fonctionne, tout comme il fonctionne quand la décision émane des responsables locaux. Cependant, M. Pierre-André Durand, président de l'association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI), nous a bien expliqué que, les services déconcentrés de l'État étant « exsangues », ce souci d'une plus grande redevabilité par un transfert des responsabilités des agences vers les services de l'État serait difficile à satisfaire.

De fait, c'est quelque peu troublant : d'un côté, les services déconcentrés de l'État, parce qu'ils ont subi un certain nombre de réformes, sont confrontés à des difficultés en matière d'ingénierie ; d'un autre côté, justement pour retrouver cette opérationnalité de la décision publique, pour des questions de lisibilité et de redevabilité, vous nous dites qu'il est nécessaire de réintégrer des tâches qui sont aujourd'hui exercées par des agences.

M. Philippe Court. - Le propre de notre mission est de faire ce qui nous a été demandé avec les moyens qui nous sont alloués. L'État dispose d'ailleurs de ressources de qualité, à tel point que l'on peut même dire qu'il est confronté à un problème de surproduction d'élites tant le niveau de qualification des fonctionnaires a progressé.

Si les services déconcentrés de l'État étaient amenés à récupérer un certain nombre de missions, notamment l'instruction des demandes d'aides, il ne serait pas totalement illégitime qu'une partie des personnes qui en sont actuellement chargées, à l'échelon central ou parmi les opérateurs, soient réaffectées dans lesdits services. Cela étant, à ce jour, sur beaucoup de ces dossiers, nous faisons déjà soit de la préinstruction, soit de l'instruction, soit du suivi.

Par exemple, nous menons d'ores et déjà les consultations pour le montage des dossiers portés par l'Agence nationale du sport. Cela représente 45 000 euros dans le Val-d'Oise, et c'est très important pour les attributaires de ces fonds.

Dans le souci de bien faire, nous avons pris le parti de réaliser soit une double instruction, soit une préinstruction, soit un fléchage. D'ailleurs, on nous demande de faire la publicité de ces dispositifs que nous mettons en place, de les « vendre ». Et cela mobilise des agents.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - D'aller chercher des « clients », en quelque sorte !

M. Philippe Court. - Je rappelle souvent qu'un dispositif d'aide publique a vocation à permettre la réalisation d'un projet, et ce n'est pas parce qu'il existe une aide publique qu'un projet doit nécessairement éclore. Dès lors qu'il sera mis fin à tous ces mécanismes de double instruction ou de préinstruction, je pense que, sous réserve d'un redéploiement d'effectifs vers les services déconcentrés de l'État, ceux-ci seront à même d'assurer l'instruction de dispositifs nouveaux. Preuve en est que le Gouvernement nous demande chaque mois, ce qui est bien normal, de remplir des missions supplémentaires.

J'ajoute que, de façon naturelle, des arbitrages seront opérés. Pour telle ou telle mission, nous nous demanderons s'il faut la faire évoluer ou bien, au contraire, nous demanderons à l'opérateur donneur d'ordre si elle est encore vraiment utile.

M. Daniel Fargeot. - Justement, l'ANCT n'a-t-elle pas vocation à intégrer d'autres agences pour faciliter ce travail administratif ?

M. Philippe Court. - Le projet initial de l'ANCT, ce n'était pas tant d'absorber les deux autres établissements publics supplémentaires qui sont cités dans la proposition de loi : c'était d'enrichir le catalogue de produits pouvant être proposés aux collectivités locales. L'idée, c'est de pouvoir indiquer à un maire que, au regard de la situation de sa commune, il dispose d'un catalogue de dispositifs qui ont déjà fait l'objet d'une ingénierie. Par exemple, Action Coeur de Ville recoupe plusieurs éléments : du financement d'Action Logement, du financement de l'Anah, de l'ingénierie, une politique réglementaire, etc.

M. Pierre Barros, président. - L'expérience montre toutefois que ce n'était pas si simple d'accéder à ce catalogue de produits. Il fallait notamment répondre à des appels à projets.

M. Philippe Court. - En effet, cela dépend des types de collectivités. Action Coeur de Ville était initialement conçu pour les villes moyennes qui connaissaient un phénomène de paupérisation de leur centre-ville. Par la suite, les programmes Petites Villes de demain et Villages d'avenir ont été beaucoup plus ouverts.

M. Pierre Barros, président. - Je reviens sur ce que vous disiez à propos de la surproduction des élites. Sur le terrain, elle n'est pas évidente, même dans les services déconcentrés de l'État. Peut-être sont-elles « stockées » dans ces agences au service des collectivités - tant mieux pour elles -, qui font merveilleusement leur travail et conçoivent des produits qui répondent souvent aux besoins. Malheureusement, les communes, voire les intercommunalités, peinent à capter ces élites pour gérer au plus près ces dispositifs, alors que, cela a été dit, il faudrait au contraire pouvoir identifier une personne redevable de la décision, de la gestion du projet.

Sur ce point, plutôt qu'une structure constituant une espèce de back office proposant un catalogue de produits, ne serait-il pas préférable de construire des passerelles pour permettre à ces élites évoluant au sein de ces agences de mener des parcours professionnels au sein des collectivités ?

M. Philippe Court. - Cela relève d'une politique de ressources humaines : l'encadrement doit mettre en avant le fait que l'opérationnalité est aujourd'hui un élément valorisant. Dans la culture française, la conception et la stratégie sont des missions aristocratiques par essence ; l'opérationnalité, le fait d'agir, était historiquement non pas moins bien considérée, mais vue différemment. Le vent est en train de tourner, au sein de l'État comme au sein des collectivités.

Par ailleurs, il faut certes être capable de monter un projet sur mesure pour l'accompagner. Cependant, il ne faudrait pas que le directeur de projet qui va venir travailler à façon dépense toute son énergie pour rebâtir l'ensemble de son architecture et de son ingénierie financière. Je m'explique : l'intérêt des catalogues de produits proposés par l'ANCT, c'est que ceux-ci ont fait l'objet d'arbitrages, notamment financiers, au niveau central, une bonne fois pour toutes, ce qui les rend immédiatement opérationnels. Dès lors, il ne faudrait pas que chaque directeur de projet ait à réenclencher la mécanique décisionnelle, qui est complexe. Il faut donc trouver le juste équilibre entre la conception de produits au niveau national et ce que demandent nos concitoyens. C'est ce que j'appelle la construction à façon.

Cela nous renvoie à notre capacité d'adapter la décision publique. Étonnamment, et c'est parfois un peu compliqué à expliquer, les grands opérateurs sont peu flexibles. Le représentant local d'un établissement public est tenu par son règlement - et on ne peut pas lui en faire le reproche. A contrario, dans la tradition administrative française, un préfet, a fortiori un préfet de région, quant à lui, est capable, de manière motivée, de faire évoluer, d'adapter la décision publique. Il prend sur lui.

Tout l'enjeu est donc de savoir si l'on est capable d'adapter une décision. Il faut toujours avoir en vue la finalité de l'action plutôt que le respect strict d'une règle, d'une norme ou de principes. Sinon, comme vous le dites, madame la rapporteure, s'il ne s'agit que de respecter à 100 % une règle, a-t-on besoin de nous ?

M. Pierre Barros, président. - Monsieur le préfet, je vous remercie du temps que vous nous avez consacré. Vos propos étaient passionnants et clairs. Vous incarnez l'État dans notre département.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 h 55.