COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES

- Présidence de M. Ronan Le Gleut, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Communication

M. Ronan Le Gleut, président. - Mes chers collègues, avant d'entamer notre ordre du jour, je veux saluer la présence parmi nous ce matin de Mme Olesia Oleksiichuk, consultante principale à la commission du fonctionnement parlementaire, de la déontologie et de l'administration de la Rada d'Ukraine. Elle effectue en ce moment un stage au Sénat, dans le cadre de la coopération institutionnelle entre nos deux assemblées.

Négociations relatives au cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034 - Audition de Mme Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors

M. Ronan Le Gleut, président. - Nous auditionnons aujourd'hui Mme Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors, pour analyser l'évolution des négociations sur le cadre financier pluriannuel (CFP) 2028-2034, quelques jours après la présentation, par la présidence irlandaise du Conseil de l'Union européenne, d'une proposition de compromis qui est loin d'avoir fait consensus ; c'est un euphémisme !

Madame Rubio, nous avions déjà eu le plaisir de vous entendre en mai 2025, lors d'une table ronde sur les conséquences d'un éventuel élargissement sur le budget européen. Il y avait été beaucoup question de la politique agricole commune (PAC), et nous attendions encore la proposition de la Commission européenne pour le prochain budget à long terme de l'Union européenne.

Depuis cette audition, la situation a bien changé. En juillet 2025, la Commission a présenté ses propositions pour le CFP 2028-2034. Comme attendu, elle a proposé une réforme d'ampleur de l'architecture du budget, notamment via la création de plans de partenariat nationaux et régionaux (PPNR) et un renforcement des flexibilités, destinées à rendre le budget européen plus réactif face aux crises. La Commission a proposé un budget à long terme en hausse, le montant global du CFP étant fixé à 1 985 milliards d'euros. Les augmentations les plus importantes concernent la défense, dont les crédits seraient multipliés par cinq, et la compétitivité, dont les crédits seraient multipliés par trois.

Depuis l'été 2025, les négociations se poursuivent. Le Sénat y a pris sa part et a adopté, en mai 2026, une résolution européenne sur le CFP 2028-2034, sur l'initiative de nos rapporteures Florence Blatrix Contat et Christine Lavarde. Le Sénat alerte tout particulièrement sur la nécessaire préservation des politiques historiques de l'Union que sont la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion, menacées de renationalisation et de dilution par les fusions proposées.

Le Sénat appelle également à la prise en compte des spécificités de nos outre-mer et à l'introduction d'un véritable critère de préférence européenne pour l'octroi des financements européens dans les secteurs stratégiques de nos économies.

Enfin, le Sénat insiste sur l'urgence à adopter de nouvelles ressources propres et à compléter le paquet de la Commission, alors que la contribution française au budget européen pourrait passer d'environ 26 milliards d'euros sur le CFP actuel à 36 milliards d'euros, voire 42 milliards d'euros pour la période 2028-2034.

Le 10 octobre dernier, après une première proposition décevante de compromis présentée par Chypre en juin 2026, la présidence irlandaise du Conseil de l'Union européenne a soumis une nouvelle version de boîte de négociations, ou « nego-box » dans le jargon bruxellois. Elle suggère de réduire de 8 % le budget à long terme de l'Union par rapport à la proposition de la Commission européenne de juillet 2025, soit une baisse de 159 milliards d'euros. Les coupes envisagées concernent les crédits liés à la compétitivité et à l'action extérieure de l'Union, tandis que les crédits consacrés à la PAC et à la cohésion seraient préservés. On note également un recul des flexibilités, avec des baisses importantes des marges et des réserves du budget.

Madame Rubio, je vous laisserai détailler les modifications principales proposées par la présidence irlandaise et nous livrer votre analyse. Mais je voudrais insister d'ores et déjà sur un point : le moins que l'on puisse dire est que cette proposition irlandaise ne satisfait personne !

Les pays frugaux jugent très insuffisantes les baisses proposées et regrettent qu'elles ciblent les nouvelles priorités de l'Union. L'Allemagne est particulièrement véhémente. D'ailleurs, elle avait laissé entendre cet été que les coupes devaient atteindre au moins 400 milliards d'euros.

D'autres États membres, tout comme le Parlement européen, veulent maintenir le montant initial proposé par la Commission et se désolent de l'absence d'avancées sur les nouvelles ressources propres. La proposition irlandaise n'intègre pas les trois propositions complémentaires soumises par le Parlement européen : taxe sur les paris en ligne, taxe sur les crypto-actifs et taxe sur les services numériques.

La Commission européenne, quant à elle, regrette que la proposition irlandaise tende à rigidifier le budget européen, en supprimant de nombreux dispositifs de flexibilité. Elle estime que cette nego-box conduirait à allouer 99,5 % des montants du prochain CFP dès 2028, en contradiction avec l'objectif d'une meilleure réactivité du budget européen.

Bref, les positions paraissent très antagonistes. Les chances d'aboutir à un accord d'ici à la fin de l'année 2028 paraissent de plus en plus compromises, bien que cet objectif ait été de nouveau rappelé dans les conclusions du Conseil européen des 15 et 16 octobre.

Nous savons que les négociations sur le budget à long terme de l'Union sont toujours difficiles et qu'il faut souvent des « sommets de la dernière chance » pour aboutir à un accord. Mais la situation paraît aujourd'hui particulièrement bloquée.

Madame Rubio, avant d'entendre votre analyse sur l'état des négociations, je donne la parole à notre collègue Christine Lavarde, qui a plusieurs questions à vous poser.

Mme Christine Lavarde. - Madame Rubio, ma collègue Florence Blatrix Contat et moi-même avons l'habitude d'échanger avec vous sur les sujets dont nous allons discuter aujourd'hui.

Vous paraît-il réaliste et, surtout, souhaitable que les négociations aboutissent avant le 31 décembre 2026, comme l'a annoncé la présidence irlandaise ? Cela implique de trouver un accord en moins de deux mois et demi.

Il y a un débat important entre ceux qui veulent agir sur les dépenses et ceux qui préfèrent agir sur les recettes.

Sur le volet dépenses, quelles coupes faudrait-il cibler en priorité ? Celles qui ont été proposées ont-elles une chance de faire l'objet d'un accord politique ?

Sur le volet recettes, que pensez-vous des trois propositions qui ont été formulées par le Parlement européen, à savoir la taxe sur les crypto-actifs, la taxe sur les paris en ligne et la taxe sur les services numériques ? Le projet est-il suffisamment abouti pour que ces taxes soient viables d'un point de vue économique, permettent de générer des recettes substantielles et, surtout, puissent être mises en oeuvre de manière opérationnelle dès 2028 ? Nous avons noté que ces trois propositions du Parlement européen ne figurent pas dans ce que l'Irlande a proposé depuis qu'elle a pris la présidence de l'Union européenne.

Que pensez-vous par ailleurs de l'idée espagnole de rééchelonner le remboursement des échéances de NextGenerationEU pour desserrer un peu l'étau qui pèse sur le prochain CFP ?

Ma collègue Florence Blatrix Contat et moi-même regrettons la rigidification du budget. Il semble que si la proposition irlandaise était appliquée en l'état, près de 99,5 % des montants seraient préaffectés. Est-ce que vous validez ce chiffre ? Les marges de flexibilité que le nouveau CFP prévoyait afin de pouvoir se prémunir contre des aléas ou des chocs conjoncturels nous semblaient représenter une réelle avancée.

Quel est votre point de vue sur les modifications que la présidence irlandaise a apportées s'agissant du lien entre réalisation des réformes et versement des fonds européens ? Ces éléments vous paraissent-ils assouplir le cadre de financement par la performance, qui était, là aussi, une évolution assez notable du nouveau CFP ?

Mme Eulalia Rubio, chercheuse à l'Institut Jacques Delors. - Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre invitation.

J'aimerais rentrer un peu plus dans le détail de la boîte de négociations irlandaise, que vous avez mentionnée. Je souligne d'abord que ce n'est pas une boîte de négociations surprenante. Dans la préparation du cadre financier, il y a toujours des tensions entre les pays « frugaux » et les « Amis de la cohésion ».

Les coupes envisagées sont assez sévères. Certes, en moyenne, elles se situent autour de 8 %. Mais il y a deux coupes très importantes : la rubrique 2, qui inclut le Fonds européen pour la compétitivité, est coupée d'environ 13 % et la rubrique 3, consacrée à l'instrument « Europe globale », l'est à hauteur de 18 %.

On entend dire que la rubrique 1, qui comprend les plans nationaux, n'est pas coupée. En réalité, elle l'est un peu, mais cela ne concerne ni les plans nationaux, ni le volet agricole, ni la cohésion. Ce qui est coupé, c'est la Facilité européenne. La Commission européenne avait proposé un accompagnement avec une enveloppe dont elle assurerait elle-même la gestion et qui présentait l'intérêt de pouvoir compléter les plans nationaux par des actions plus transfrontalières, avec beaucoup d'agilité. Nombre d'instruments destinés à permettre de réagir aux crises - je pense au Fonds de solidarité ou à la réserve de crise agricole - étaient dans la Facilité européenne. Or cette dernière est diminuée de 27 %, avec une baisse de plus de moitié du Fonds de solidarité. Les nombreuses crises auxquelles nous avons été confrontés dans le cadre du CFP actuel avaient mis en lumière un problème de taille de ce fonds. La Commission européenne a donc fait l'effort de l'augmenter. Et là, la présidence irlandaise propose de le réduire significativement.

La rubrique 2 comprend un autre dispositif très important, dont nous avons pu voir l'utilité pendant l'été face aux feux de forêt : le mécanisme de protection civile. Or celui-ci fait l'objet d'une coupe de 40 %.

Nous le voyons, il y a beaucoup de coupes significatives dans des mécanismes dédiés aux crises. La Commission et de nombreux acteurs s'en sont plaints aussi.

Ce que nous, experts qui suivons ces questions, attendions de la boîte de négociations et de la négociation au sein du Conseil européen concernait les ressources propres : y aurait-il des nouveautés en la matière ? On se rend de plus en plus compte que c'est la clé de voûte pour parvenir à un accord.

Nous savions qu'António Costa tenait beaucoup à ce qu'il y ait des avancées sur les ressources propres ; il avait même demandé à la présidence irlandaise d'y travailler.

Au final, il n'y a que deux petites modifications. Les trois propositions du Parlement européen ne sont pas reprises - j'y reviendrai - et les cinq propositions de la Commission européenne sont reprises de manière quasi inchangée, à l'exception de deux petites modifications dont on comprend bien d'où elles viennent...

La première concerne le système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre (SEQE ou ETS). Nous connaissons la sensibilité de cette question au sein des pays qui ont une économie moins décarbonée et qui perçoivent des revenus importants du marché carbone. En Pologne, où j'étais voilà deux semaines, j'ai pu mesurer combien la perspective qu'une partie de ces revenus aillent désormais vers l'Europe était impopulaire. La présidence irlandaise propose de maintenir la ressource propre, soit 30 % de l'ETS, mais avec une période de transition pour les pays qui bénéficient du Fonds pour la modernisation, c'est-à-dire, basiquement, les pays d'Europe centrale et orientale, qui ont encore beaucoup d'industries lourdes fortement émettrices de gaz à effet de serre.

La seconde a trait au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF). La Commission européenne avait proposé que 75 % de prélèvements aillent à l'Union européenne. Dans la nouvelle proposition, le taux serait porté à 90 %. C'est bienvenu. En effet, nous savons depuis 2025 que c'est la seule des cinq ressources propres sur laquelle il y a un consensus autour de la table. Certes, ce n'est pas nécessairement ce qui rapporte le plus. Et le fait de porter le taux à 90 % ne suffira pas, en soi, à combler tous les manques.

Que va-t-il se passer à présent ?

Désormais, c'est António Costa qui va prendre la main sur les négociations. C'est lui qui aura la charge de présenter la nouvelle boîte de négociations. Nous l'attendons avant le prochain Conseil européen, au mois de novembre. Comme il y aura peut-être un conseil informel le 13 novembre, il est possible qu'il présente une boîte de négociations avant cette date.

La question est effectivement de savoir ce qui sera envisagé sur les ressources propres.

Mon intuition est qu'il n'y a qu'une seule manière de parvenir à un accord. Eu égard aux positions des uns et des autres, il me semble difficile d'imaginer un accord sans trouver un point de compromis entre ceux qui exigent des coupes et ceux qui demandent des ressources propres. D'après ce que j'ai entendu dire, il serait envisagé que le montant des ressources propres s'élève non pas à 65 milliards d'euros par an, comme l'a proposé la Commission européenne, mais à moitié moins ; en contrepartie, les coupes seraient moindres. Je pense que le possible compromis se situera probablement là : moins de coupes, mais peu de ressources propres.

Bien entendu, cela soulève des problèmes, le premier étant - vous l'avez souligné - le fait de savoir où couper. Il n'y a pas de coupe facile à faire. Chaque programme a des bénéficiaires, donc des groupes d'intérêt pour le défendre.

Honnêtement, il me paraît difficile d'imaginer des coupes sur l'agriculture et sur la cohésion, qui sont défendues non seulement par un nombre important d'États, mais également par le Parlement européen. Les rapporteurs du Parlement européen sur le CFP me confiaient récemment qu'une majorité en faveur de la préservation de la PAC s'y dégageait clairement. Cette réalité est déjà prise en compte dans les négociations au sein du Conseil.

J'ignore où les coupes seront effectuées. J'imagine qu'il y en aura au final beaucoup sur l'action extérieure - c'est l'un des volets qui a le moins de défenseurs - et l'administration publique. Et je pense que l'on va essayer de corriger les coupes sur la partie flexibilités - Fonds de solidarité, Facilité européenne, mécanisme de protection civile, etc. -, d'autant qu'António Costa insiste sur l'importance de ce volet à ses yeux.

Est-il réaliste de parvenir à un accord avant la fin du mois de décembre ? C'est difficile à dire, mais j'aurais plutôt tendance à répondre par la négative, pour plusieurs raisons.

D'abord, lorsqu'un accord est trouvé, il est souvent très impopulaire. Or il va bientôt y avoir des élections dans plusieurs pays ; il ne sera donc pas forcément facile d'y endosser un accord impopulaire. Certes, il y a une épée de Damoclès au-dessus de nos têtes : il faut aboutir, car une absence d'accord serait catastrophique. Mais on a souvent besoin de ce climat de « dernier recours » pour trouver un accord. J'ai du mal à imaginer comment António Costa pourrait créer cela... même en réunissant tout le monde en conclave et en ne laissant personne sortir avant qu'un accord ait été trouvé.

Ensuite, si nous avons un accord sur le cadre financier, cela inclura évidemment - c'est un paquet - les ressources propres. Or il faudra ensuite des ratifications par les parlements nationaux. Et, dans les pays où il va bientôt y avoir des élections, il est difficile d'imaginer un soutien à un accord impopulaire devant être ratifié par les futures assemblées issues des urnes. Rappelons que la décision relative aux ressources propres n'entrera pas en vigueur tant qu'elle n'aura pas été ratifiée par les Vingt-Sept. Elle peut donc largement être remise en cause.

Dans le même temps, des pays frugaux aux Amis de la cohésion, tous s'accordent à dire qu'il y a urgence à trouver un accord rapidement afin de permettre le démarrage du cadre dès 2028, d'autant que la préparation et l'adoption les plans nationaux prendra du temps.

Mais j'ai du mal à imaginer qu'un accord puisse être trouvé avant la fin de l'année. Et il est clair que s'il n'y a pas d'accord en décembre, il n'y en aura pas jusqu'à la fin de l'été 2027. Un accord en janvier ou en février n'est guère envisageable.

Pourquoi la présidence irlandaise n'a-t-elle pas repris les trois ressources propres proposées par le Parlement européen ?

À mon avis, il n'y a pas d'opposition claire à l'encontre de ces trois ressources au sein du Conseil ; nous savons qu'elles ont été évoquées lors du Conseil des affaires générales. Le principal problème est qu'elles ne sont pas abouties. C'est notamment vrai de la taxe sur les crypto-actifs et de la taxe sur les paris en ligne. Ce que l'on entend le plus, c'est qu'il y a encore du travail technique à faire, car nous ne sommes pas capables d'estimer avec précision la base à taxer. Il n'existe pas de statistiques suffisamment fiables et consolidées à l'échelon européen du volume exact du marché des paris en ligne en Europe. Et j'imagine que les États auront du mal à prendre position tant qu'ils ne disposeront pas de ces chiffres. Car, quand ils prennent position sur un dispositif, ils le font en fonction de leur analyse sur la manière dont celui-ci va les affecter. D'après ce que je sais, l'idée en soi n'est pas rejetée a priori. Mais tant qu'il n'y aura pas de chiffres clairs, les États ne prendront pas position. Pour l'instant, ils demandent que les propositions soient retravaillées, ce qui est un aspect positif.

Sur la taxe numérique, le problème principal, ce sont les risques de rétorsion des États-Unis.

J'ai entendu dire que la Commission travaillait sur des ajustements sur la taxe « Core » (Corporate Resource for Europe). Si cette taxe forfaitaire sur les grandes entreprises est très rejetée, voire très combattue par beaucoup de pays, elle présente l'avantage d'être la seule à véritablement apporter de l'argent frais : elle n'est pas directement payée par les États sur la base d'une autre formule, comme c'est le cas, par exemple, de la taxe sur les déchets électroniques. Les critiques qui lui sont adressées consistent à dire que, vu son mécanisme, elle peut créer des inégalités entre les entreprises et, surtout, s'appliquer à des entreprises qui ne sont pas très profitables. En réalité, elle les taxe sur le chiffre d'affaires. J'ai entendu dire que la Commission travaillait sur l'idée d'en restreindre la portée en en réduisant l'assiette. De mémoire, elle s'applique à partir d'un chiffre d'affaires de 100 milliards d'euros. Il serait envisagé de retenir un seuil supérieur, de 750 milliards d'euros. Ce serait une manière indirecte de créer une taxe numérique ou une taxe Gafam (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft), puisque cela ciblerait en fait les grandes entreprises américaines.

Je ne pense pas que l'idée de taxe numérique soit morte. C'est juste qu'il y a un débat sur les moyens de la mettre en oeuvre sans le dire clairement ou sans montrer de manière trop évidente que l'on instaure une taxe Gafam. En soi, d'un point de vue économique, une telle taxe a beaucoup de sens ; tout le monde en convient. La question est de savoir comment l'instaurer sans encourir de mesures de rétorsion. Peut-être les résultats des midterms nous donneront-ils un peu d'air... Il faut sans doute attendre de voir comment la situation politique va évoluer aux États-Unis avant de faire une proposition formelle.

Je salue l'idée espagnole de rééchelonner le paiement de la dette. Selon les Espagnols, cela pourrait rapporter jusqu'à 70 milliards d'euros sur le CFP 2028-2034. Ce n'est donc pas mal ! Et cela ne prendrait pas plus d'années pour payer la dette. Il s'agit juste de se donner un peu de flexibilité pour décider chaque année combien payer. Aujourd'hui, les choses se font de manière très rigide : c'est le même montant à payer chaque année.

La critique que formulent les Allemands est que les augmentations d'intérêts - tout semble indiquer qu'il y en aura dans les années à venir - peuvent renchérir le paiement de la dette. N'étant pas une experte sur ces questions, je ne peux pas dire dans quelle mesure une telle critique est justifiée. Pour autant, il me semble un peu rigide de décider a priori combien payer chaque année. Laissons-nous un peu de flexibilité.

J'ignore si l'estimation que les Espagnols ont faite est correcte ou non, mais je trouve un peu curieux de ne pas vouloir mettre sur la table la question « Comment payer la dette de manière plus intelligente ? » Pour moi, c'est une bonne idée de se laisser un peu de flexibilité.

Sur la question des réformes, il y a un élément un peu « bizarre ». Dans la boîte de négociations irlandaise, il y a une formulation très sibylline. À la rubrique 1, à propos des plans nationaux, on laisse entendre que le critère de conditionnalité basée sur les réformes pourrait s'appliquer de manière moins rigide. Mais la rédaction de la phrase n'est pas claire.

Basiquement, il est indiqué qu'au moment où la Commission devra évaluer les plans, il faudra tenir compte de leur montant, de leur sérieux et des recommandations reçues par chaque pays. Il faudra ainsi examiner si ces recommandations par pays sont déjà prises en compte par des politiques à l'échelon national et prendre en considération des critères de proportionnalité et de « traitement égal ».

Cette notion de « traitement égal » est beaucoup utilisée pour l'attribution des fonds de préadhésion : si l'argent est versé aux pays candidats en fonction des efforts réalisés, il y a malgré tout un minimum équitable à distribuer entre eux. Et ce minimum ne dépend pas des efforts réalisés.

Pour ma part, je ne suis pas étonnée qu'il y ait ce type de discussions. Par le passé, quand on interrogeait la Commission européenne sur le type de réformes qui seraient intégrées dans les plans nationaux, il y avait toujours un certain flou. En réalité, il y avait deux visions différentes.

La première était assez similaire à ce qui s'applique aujourd'hui dans le cadre de la politique de cohésion : de réformes très précises liées à des investissements pour avoir la certitude que ces derniers servent bien à quelque chose. Par exemple, si l'on verse de l'argent pour l'assainissement des eaux, il faut une réforme du système de collecte des eaux.

L'autre était plus liée au plan de résilience, à la facilité pour la reprise et la résilience (FRR), donc à de grandes réformes macroéconomiques.

Cela ne signifie pas pour autant que la dimension performance-based va se réduire. Le paiement se fondera sur des jalons et des objectifs qui devront être pris en compte. Simplement, le contenu des réformes sera peut-être moins important qu'on ne l'aurait imaginé.

Mme Audrey Linkenheld. - Ma première question, à laquelle j'associe ma collègue Florence Blatrix Contat, porte sur les collectivités territoriales.

Vous avez évoqué la Commission européenne, le Parlement européen et les États membres, mais comment voyez-vous la place de nos collectivités dans cet ensemble ? Nous comprenons bien que le CFP ne va pas évoluer fondamentalement. Il y a donc lieu de s'interroger sur les conséquences directes et indirectes de cet état de fait.

Je commence par les conséquences directes. Nous avons de grandes craintes quant à la renationalisation d'un certain nombre de décisions. Jusqu'à présent, il y avait des liens étroits entre l'échelon local et l'échelon européen.

Et je continue avec les conséquences indirectes. Nos collectivités sont évidemment touchées quand il y a des retraits sur des politiques publiques importantes. Or ces dernières sont déjà assez fragilisées aujourd'hui dans notre pays, qui a ses propres discussions budgétaires.

Comment voyez-vous les choses ? Au-delà de l'aspect strictement budgétaire, y a-t-il des mécanismes de gouvernance ou d'association des collectivités, par exemple en termes de contrôle démocratique, qui vous paraîtraient intéressants pour se prémunir contre toute forme de renationalisation et éviter que ces dernières ne se retrouvent trop lourdement impactées par les décisions prises ?

Ma deuxième question est plus personnelle et plus politique.

Vous indiquez n'être pas surprise par la situation, tout en notant que, pour le moment, les choses n'évoluent pas et que certaines positions ressemblent fort à des postures. Quand des acteurs politiques partisans de taxer les grandes entreprises préfèrent le faire sans le dire, je ne suis pas sûre que cela redore particulièrement le blason européen auprès de nos concitoyens. Et, comme je suis très pro-européenne, cela a plutôt tendance à me préoccuper.

J'aimerais donc savoir si vous êtes encore un petit peu optimiste sur l'avenir de cette Europe, qui n'arrive pas à se donner des ressources propres et coupe dans ce qui semble être des priorités pour les citoyens comme pour les États. Je parle de priorités non seulement internes à l'Union, mais également externes, dans un monde où les tensions géopolitiques sont extrêmement lourdes, y compris aux frontières de l'Europe.

Auriez-vous encore un peu d'optimisme à nous partager ? Alors que la situation politique tend à s'aggraver - nous l'avons vu lors des dernières élections en Allemagne, et la France n'est guère mieux lotie -, quel espoir pouvons-nous nourrir envers cette Europe qui nous paraissait porteuse de solutions et de paix ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Nos dépendances technologiques sont devenues extrêmement préoccupantes, voire dangereuses. Car - il faut bien le dire - nous sommes en guerre !

Pourriez-vous nous dresser un rapide état des lieux de ce qui est prévu à ce stade dans le cadre du nouveau CFP ? Y a-t-il une réelle inflexion en matière d'investissements dans la recherche, la défense et les nouvelles technologies ? Et quid des approvisionnements stratégiques ? Quelle part du budget européen sera effectivement consacrée à des capacités industrielles nouvelles - on pense à l'intelligence artificielle -, et non au fonctionnement et aux dépenses courantes ? Selon vous, les investissements sont-ils suffisants pour réduire nos dépendances dans les cinq à dix prochaines années ?

Mme Eulalia Rubio. - Sur les collectivités territoriales, les nouveaux plans nationaux ont effectivement suscité beaucoup d'incertitudes et de craintes.

Il y a deux interrogations majeures. Le Comité européen des régions les a très bien identifiées et mises en débat.

Première interrogation : les régions auront-elles toujours le même rôle s'agissant de la planification de l'exécution des fonds, ou la gouvernance sera-t-elle tellement centralisée qu'elles seront juste là pour participer à des appels d'offres organisés par les gouvernements centraux ?

Deuxième interrogation : comment le passage au système de performance-based, basé sur des jalons et objectifs, va-t-il impacter les autorités infranationales ?

Sur la première interrogation, je pense qu'il y aura moins de changements que d'aucuns ne le craignent. Comme l'a souligné la Commission européenne, on a le sentiment que la politique de cohésion est aujourd'hui très décentralisée, alors qu'en réalité, il s'agit d'un fonctionnement très ouvert. Les États décident de manière discrétionnaire pour savoir, par exemple, s'il faut des programmes à l'échelon central ou à l'échelon régional. En pratique, on observe que les États fortement décentralisés ont mis en place beaucoup plus de programmes à l'échelon régional. Ils peuvent donc faire de même avec les plans nationaux. D'après ce que j'ai entendu dire, en général, c'est la continuité qui prévaut. Je pense que dans les pays où la structure de distribution des fonds européens est déjà décentralisée, ce sera toujours plus ou moins le cas.

Pour moi, la crainte principale n'est donc pas là. Elle est davantage liée à la deuxième interrogation : qu'est-ce que le passage à un système fondé sur la performance, avec des jalons et des objectifs en partie basés sur la mise en place de réformes, implique pour les autorités infranationales ?

Car, en l'occurrence, c'est au gouvernement central qu'il appartiendra de vérifier si les objectifs sont, ou non, atteints. C'est lui qui doit collecter toutes les données et voir si l'on a déjà apporté des réponses sur les jalons qui ont été posés pour bénéficier des paiements européens. En pratique, cela va soulever beaucoup de questions.

D'abord, cela signifie-t-il qu'une partie de l'argent destiné aux régions sera conditionnée au fait qu'une réforme soit, ou non, engagée à l'échelon national ?

Ensuite, avec les plans nationaux, les États auront beaucoup plus de latitude pour décider. Jusqu'à présent, dans le cadre des plans de reprise et de résilience, il y avait déjà un calendrier fixe de paiements, chaque paiement étant associé à une liste prédéfinie de milestones and targets (jalons et cibles). Là, l'État aura la main dans la définition des milestones and targets pour lesquels on pourra demander des paiements à la Commission européenne. Avec un peu de malignité, on peut donc imaginer un scénario dans lequel les régions, après avoir fait tous leurs investissements, communiqueraient l'information à l'État, ce dernier décidant ensuite de transférer d'autres milestones and targets à la Commission européenne... Dans les pays où il y a des conflits politiques importants entre les régions et l'État, il peut être très dangereux de laisser un tel pouvoir à ce dernier.

Dans notre rapport pour la commission du développement régional (REGI) du Parlement européen, nous avons formulé des propositions d'amélioration. Par exemple, nous avons suggéré que l'État ne puisse pas décider de manière discrétionnaire quels milestones and targets peuvent donner droit à des paiements. Il nous semble préférable que les critères soient strictement chronologiques : quand un milestone est finalisé, il est prioritaire. Nous avons aussi recommandé que, pour la mise en oeuvre des réformes, la Commission européenne procède à une analyse juridique de la répartition des compétences : quand une réforme relative, par exemple, aux transports ou à la santé doit être engagée dans un pays où ces domaines relèvent de la compétence des régions - c'est le cas de la santé en Espagne -, les milestones and targets doivent être définis à l'échelon régional. On ne peut pas retenir comme critère l'agrégation des efforts respectifs des différentes régions : ce serait risquer de pénaliser celles qui auront effectivement fait pour peu que d'autres n'en aient pas fait.

En tout état de cause, mieux vaut éviter de laisser trop de pouvoir discrétionnaire à l'État central.

J'en viens à votre deuxième question, madame la sénatrice. Pour ma part, j'essaie d'être optimiste à l'égard de l'Europe.

Il est vrai que le contexte n'aide pas. Je pense que nous allons devoir nous habituer à réfléchir out of the box. Il faudra être un peu plus novateurs, y compris s'agissant du budget.

On accorde beaucoup d'importance au budget, qui est pourtant - nous le savons - très réduit : seulement 1 % du PIB. C'est un budget « parfait » : il est très solidaire, et toutes les ressources ne sont pas fléchées. Dans une Union européenne parfaite, il serait idéal. Mais, dans une Union européenne où il y a beaucoup plus de tensions et où il est difficile de se mettre d'accord, il faudra peut-être envisager des instruments budgétaires hors budget, avec plus de fléchage et de conditionnalité. Et il faudra accepter un fonctionnement à géométrie variable, avec des États désireux d'avancer plus vite sur certains dossiers. Cela s'est déjà fait par le passé. Par exemple, quatre États n'ont pas participé à la mise en place du dernier prêt à l'Ukraine, qui s'est élevé à 90 milliards d'euros. Je pense que nous devrons peut-être nous habituer à ce type de différenciation. Ce n'est pas idéal, mais c'est réaliste.

À mes yeux, la proposition de la Commission européenne pour le CFP était très positive sur beaucoup d'aspects, en particulier sur la question des dépendances technologiques. Le budget européen que nous avons aujourd'hui ne nous permet pas de faire de la politique industrielle. Basiquement, il sert à financer la recherche aux premiers stades du processus d'innovation. Et la politique de cohésion permet de soutenir le déploiement de technologies déjà matures, mais sans préférence européenne : on dépense beaucoup d'argent pour décarboner les transports, mais sans vraiment cibler les technologies made in Europe.

Le budget européen ne nous sert donc pas pour mener une politique industrielle de soutien à certaines technologies stratégiques. Il a permis de faire de petites choses, mais ce n'est pas suffisant.

Le Fonds européen pour la compétitivité a un bon potentiel pour permettre d'agir différemment. Il couvre toute la chaîne de l'innovation, du début de la recherche jusqu'aux scale-ups et au déploiement de technologies à la fin. Il permet à la Commission européenne d'utiliser différents types d'instruments, qui ne se limitent pas à l'appel à subventions classique, et même de faire du soutien au ramp-up. Il offre ainsi la possibilité de soutenir certaines entreprises que l'on considère comme majeures pour l'Europe. On ne peut pas le faire avec le budget européen actuel, mais on peut le faire avec ce fonds, qui nous offre beaucoup plus de capacité à agir.

La Commission européenne en parle souvent comme d'un « couteau suisse ». Le problème est que, comme je le dis toujours, un couteau suisse peut être bien utilisé, mal utilisé ou pas utilisé du tout : il faut qu'il y ait derrière une vision politique sur la manière de l'utiliser. Il est nécessaire de se mettre d'accord sur les secteurs stratégiques sur lesquels on veut mettre le paquet. C'est compliqué, et cela va bien au-delà de la seule question du budget. Serons-nous capables d'avoir une vision conjointe et consensuelle à l'échelon européen sur les filières technologiques que nous voulons soutenir, ainsi que sur la manière de le faire ? Nous connaissons la difficulté de décider à l'échelon européen quand chaque État a des filières qui lui paraissent importantes.

La gouvernance du Fonds européen pour la compétitivité pourrait être améliorée. Ce qui est proposé par la Commission laisse peut-être trop de pouvoir à cette dernière, avec insuffisamment de transparence. Elle pourrait décider seule des priorités pour les deux ou trois années à venir. Il est difficile d'imaginer qu'elle dispose déjà de toute l'information nécessaire pour pouvoir le faire sans être soumise à des pressions ici et là.

Le Conseil a déjà suggéré des amendements à la proposition de la Commission européenne. Une idée que je trouve intéressante consiste à obliger cette dernière à présenter ses priorités dans un document pluriannuel stratégique pour qu'elles puissent être mises en débat. Ce serait déjà une amélioration.

Je ne sais pas ce qui sera décidé au final, mais je pense qu'il faudrait vraiment s'intéresser à la gouvernance de ce fonds. Pour moi, c'est le plus important.

M. Rémi Cardon. - Vous évoquez à juste titre un problème de gouvernance. Mais je pense qu'il faut aller beaucoup plus loin.

Sur la question des Gafam et du numérique, ce n'est pas seulement un problème de gouvernance : l'essentiel de l'argent - je rappelle qu'il s'agit d'argent des États membres - revient à des entreprises américaines. Je veux bien qu'il y ait un problème de gouvernance, mais il y a aussi un problème de volonté politique.

Je peux entendre que, sur les questions d'innovation, il faille du temps. Mais cela fait tout de même un certain nombre d'années que l'on réfléchit au sujet, et rien n'avance. Y a-t-il une réelle volonté d'agir ?

Dans certaines filières, comme l'industrie automobile - j'ai remis un rapport sur le sujet -, on note une vraie volonté politique : pour éviter les barrières douanières, il faut que 80 % des pièces d'une voiture soient réalisées sur le sol européen. En l'occurrence, il y a une forme de protectionnisme intelligent et européen.

Mais, sur d'autres filières, nous faisons du surplace. Pensez-vous qu'il y ait une volonté et un chemin pour avancer ?

M. Ronan Le Gleut, président. - Cela renvoie à la question de la préférence européenne. D'autres secteurs sont également concernés ; je pense en premier lieu à la défense. Gardons toujours à l'esprit ce que déclarait Florence Parly : « La clause de solidarité de l'Otan est l'article 5, pas l'article F-35. »

Mme Eulalia Rubio. - Comme je l'ai indiqué précédemment, le budget ne peut pas tout résoudre : c'est un outil à notre disposition pour faire de la politique.

Vous parlez de « volonté politique », je parle de « gouvernance » ; je pense que nous disons en réalité la même chose.

Selon moi, ce qui manque aujourd'hui en Europe, c'est une vision commune, ainsi qu'une capacité à prendre des décisions ensemble et à se mettre d'accord pour dire : « Voici quelles sont les priorités. »

Le monde est beaucoup plus complexe. Il est nettement plus difficile de faire de la politique industrielle que de la politique de recherche, car de nombreux intérêts privés entrent dans l'équation, et l'Europe est aujourd'hui plus fragmentée.

Pour le dire simplement, ce que la Commission européenne propose, c'est quelque chose de très ouvert et de très flexible qui permet de tout faire, mais qui reporte la question principale à plus tard. Comme je l'ai souligné à plusieurs reprises - j'étais encore récemment avec des Polonais -, l'une des « beautés » de cette proposition est que beaucoup de choses ne seront pas décidées aujourd'hui. Il faudra donc s'intéresser aussi aux décisions qui seront prises pendant toute la durée d'application du CFP.

Pour le Fonds européen pour la compétitivité, il y aura des documents de travail annuels ou pluriannuels : il faudra voir ce que la Commission propose et s'intéresser à l'adoption de ces documents.

De même, il y a bien un article sur la préférence européenne, mais il y a très peu d'informations, hormis pour indiquer que cela comprend la défense, sur la manière précise dont elle sera appliquée. Et, pour les autres piliers, c'est juste indicatif. C'est une possibilité ; on peut l'appliquer, mais selon des modalités très différentes, avec des limitations en termes de participation ou de sous-traitance, etc.

C'est au moment de l'élaboration des documents de travail ou de la négociation des appels d'offres que les choix seront faits. Le message que j'adresse à nombre de mes interlocuteurs est donc de s'intéresser à la gouvernance, pour décider de ce que seront ces documents de travail et appels d'offres.

Oui, il faut de la volonté politique, mais tout est lié. La gouvernance nous sert à créer cette volonté politique, à casser les différends et à parvenir à des accords.

Du point de vue des chercheurs, le plus important, c'est ce qui se passe dans la mise en place du Fonds européen pour la compétitivité. Nous demandons, d'une part, une bonne gouvernance, afin que tous les intérêts soient bien représentés, et, d'autre part, de la transparence, car le risque que tout se passe en coulisses et que l'on ne sache pas pourquoi telle décision a été prise existe aussi.

Le Parlement européen n'a pas encore arrêté sa position sur ce fonds, mais il y avait des idées intéressantes dans les documents de travail du Parlement européen pour instiller davantage de transparence et mieux connaître les critères sur lesquels la Commission européenne décide quelles sont les priorités.

De mémoire, le Parlement européen avait proposé qu'il y ait, à côté de l'assemblée des stakeholders (parties prenantes), un organisme représentant des chercheurs chargé d'émettre un avis sur les besoins de l'Europe. Il avait également souhaité que la Commission européenne soit tenue d'indiquer ses critères et de justifier ses décisions lorsqu'elle présente les priorités. Je pense qu'il faut en effet un peu plus de transparence. À défaut, il y a un risque non seulement que la Commission européenne décide sans être bien informée, mais également que tout se fasse de manière cachée, avec beaucoup de cooptation et de défense d'intérêts privés. Il faut apporter un peu plus de lumière, afin que tout se fasse dans la clarté.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Vous évoquez des réticences et des résistances sur la taxe numérique. Quelle est la part du lobbying des Gafam et des États-Unis et quelle est la part de l'opposition de certains États membres ? On pense évidemment à l'Irlande, où se situe le siège de ces entreprises.

Et quelle est la répartition entre les États membres qui seraient plutôt réticents et ceux qui sont plus allants ?

Mme Eulalia Rubio. - Je n'ai pas les chiffres en tête, mais je ne pense pas que la réticence vienne uniquement des pays qui seraient directement touchés, comme l'Irlande.

Il y a une résistance liée à la peur de la rétorsion commerciale des États-Unis. Donald Trump a clairement dit qu'il serait très opposé à la mise en place d'une taxe numérique européenne. La question est : qu'est-ce que les États-Unis pourraient faire en réponse ?

À mon sens, l'opposition est plutôt entre ceux qui voudraient au moins mettre une proposition sur la table, quitte à voir ensuite ce que serait la réaction des États-Unis, et ceux qui considèrent que ce serait déjà vécu comme un affront outre-Atlantique. Je pense que le vrai clivage tient d'abord aux différences de conceptions dans la relation avec les États-Unis, même s'il est certain que l'Irlande doit être opposée par ailleurs à la mise en place d'une telle taxe.

M. Ronan Le Gleut, président. - Madame Rubio, nous vous remercions d'être venue partager votre expérience et votre expertise, qui nous sont particulièrement utiles dans la perspective des négociations sur le cadre financier pluriannuel.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2019/943 afin d'assurer la maîtrise anticipative des factures d'électricité dans l'Union européenne en réduisant les coûts du système et en favorisant l'électrification et la numérisation - COM(2026) 600 final - Examen de la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité

M. Ronan Le Gleut, président. - Nous en venons maintenant à l'examen d'une proposition d'avis motivé présentée par notre collègue Daniel Gremillet.

Il avait été désigné rapporteur pour permettre à notre commission d'examiner la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2019/943 afin d'assurer la maîtrise anticipative des factures d'électricité dans l'Union européenne en réduisant les coûts du système et en favorisant l'électrification et la numérisation.

Deux éléments plaidaient pour que nous examinions plus avant ce texte.

D'une part, il paraît comporter des dispositions en matière de fiscalité énergétique sur une base juridique permettant de contourner la procédure d'adoption à l'unanimité normalement applicable en matière fiscale.

D'autre part, il prévoit plusieurs mesures d'harmonisation européenne, notamment en matière de tarification des redevances de réseaux, qui paraissent insuffisamment tenir compte de la diversité des situations nationales et des compétences reconnues aux autorités de régulation des États membres.

J'ai d'ailleurs reçu hier une lettre de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) appelant mon attention sur ce texte au titre du respect du principe de subsidiarité.

Je laisse donc le soin à Daniel Gremillet de nous présenter son analyse sur ce texte, ainsi que le projet d'avis motivé qui en découle. Je le remercie d'avoir accompagné sa présentation d'un projet de rapport d'information destiné à éclairer le raisonnement de la commission et à nous permettre de mieux communiquer sur le sujet.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Je voudrais tout d'abord vous rappeler la nature particulière de l'exercice auquel nous nous livrons aujourd'hui.

Nous examinons cette proposition dans le cadre d'un avis motivé au titre de l'article 88-6 de la Constitution. Mon analyse s'est donc prioritairement concentrée sur le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. L'intervention de l'Union est-elle nécessaire ? Et lorsqu'elle l'est, la Commission européenne ne va-t-elle pas plus loin que ce qui est indispensable ?

Sur le fond, je partage les objectifs généraux de la proposition. Les crises énergétiques successives ont montré la nécessité de réduire notre dépendance aux énergies fossiles importées, d'investir massivement dans nos réseaux et de maîtriser les factures d'électricité pour les entreprises et les particuliers.

La question n'est donc pas de savoir s'il faut agir ; elle est de savoir à quel niveau et jusqu'où agir. Or, sur plusieurs points, je considère que ce que propose la Commission européenne va trop loin et ne respecte pas les principes de subsidiarité et de proportionnalité.

Sa proposition, publiée le 17 juillet dernier, vise à modifier le règlement (UE) 2019/943 relatif au marché de l'électricité sur quatre points : l'harmonisation accrue des méthodes de tarification des réseaux, le développement des réseaux intelligents, la taxation de l'électricité et le traitement des demandes de raccordement au réseau en cas de congestion.

Le premier sujet est donc l'harmonisation accrue des méthodes de tarification des réseaux. Le règlement européen de 2019 fixe déjà des principes communs : transparence, non-discrimination, réflectivité des coûts et développement de la flexibilité. Il définit d'autres critères que les autorités nationales sont libres de prendre en compte.

La proposition de la Commission européenne veut désormais prescrire beaucoup plus précisément la manière dont les tarifs doivent être construits : prise en compte des signaux de localisation et des composantes capacitaires, différenciation selon les périodes d'utilisation et comparaisons systématiques entre gestionnaires. C'est, à mon sens, une erreur.

Les réseaux français, allemand, espagnol ou finlandais ne sont pas identiques. Leur géographie, leur mix électrique, leurs besoins d'investissement et les comportements des consommateurs diffèrent. L'Europe doit fixer les principes, proposer des critères. Elle ne doit pas prescrire dans le détail le tarif de chaque réseau. À titre d'exemple, l'harmonisation des redevances gaz s'est révélée en pratique très difficile à mettre en oeuvre et inadaptée aux cadres nationaux.

Cela est d'autant plus vrai pour les réseaux de distribution, dont la dimension transfrontière est extrêmement limitée. Réseau de transport d'électricité (RTE) et le Conseil des régulateurs européens de l'énergie partagent d'ailleurs largement cette préoccupation.

Je me permets d'évoquer deux points dont j'ai été saisi tardivement, mais que je souhaiterais pouvoir ajouter au rapport que je vous ai transmis.

Le premier concerne la possibilité d'introduire des tarifs spéciaux pour certains consommateurs à condition que les autorités de régulation démontrent que leur profil de consommation a une incidence sur le coût des réseaux. Or il n'y a pas que des profils de consommation à prendre en compte. Les tarifs spéciaux induisent des effets redistributifs sur les autres consommateurs. La Commission de régulation de l'énergie (CRE) ne dispose pas des pouvoirs permettant d'introduire des effets redistributifs, et cela ne fait pas partie de ses missions. L'intervention des gouvernements pour redéfinir les consommateurs éligibles apparaît donc nécessaire au regard du principe de subsidiarité.

Le second vient en réponse à un courrier - M. le président vient d'y faire référence - de la FNCCR qui nous a été transmis avant-hier. La proposition de la Commission européenne prévoit la possibilité d'allouer des fonds publics aux gestionnaires de réseaux de transport et de distribution pour couvrir les coûts résultants des mesures destinées à accélérer la décarbonation, l'électrification des processus de production ou l'intégration du marché. Or elle ne prend pas en compte le fait qu'une partie des investissements sur les réseaux de distribution sont réalisés non par le gestionnaire des réseaux de distribution, mais sous la maîtrise d'ouvrage de l'autorité concédante sur le territoire des communes classées en régime d'électrification rurale et éligibles aux aides du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (Facé), dont nous discutons chaque année lors de l'examen du projet de loi de finances. Une fois encore, les propositions de la Commission européenne ne prendraient pas suffisamment en compte les spécificités nationales.

Je suis encore plus réservé sur la possibilité donnée à la Commission européenne d'adopter par la suite un acte délégué pour fixer une structure commune et une méthode harmonisée de tarification.

Nous dénonçons de façon constante, et dernièrement encore dans notre avis sur le paquet « réseaux », un usage excessif de ces actes délégués et actes d'exécution. Une telle pratique revient à retirer aux colégislateurs et aux régulateurs nationaux des choix importants pour les confier ensuite à la Commission européenne, alors même que ces actes échappent au contrôle de subsidiarité des parlements nationaux.

Le deuxième sujet est le développement des réseaux intelligents. Là encore, nous soutenons l'objectif qui consiste à encourager l'utilisation du numérique et de la flexibilité pour mieux exploiter les réseaux existants. Mais je ne vois pas l'intérêt de multiplier les prescriptions européennes sur les indicateurs, les formats de données, les interfaces ou les modalités d'échanges entre gestionnaires. Une partie essentielle de ces échanges est strictement nationale.

Lorsque l'interopérabilité européenne nécessite un standard commun, l'Union doit intervenir. Mais lorsqu'aucune dimension transfrontière n'est démontrée, ajouter des obligations européennes ne crée pas de valeur ajoutée : cela crée surtout de la bureaucratie et des coûts administratifs supplémentaires. La mise en place d'un cadre commun harmonisé pour les échanges de données opérationnelles serait très coûteuse pour les opérateurs de réseaux, qui devraient refonder intégralement leurs dispositifs, notamment informatiques, sans raison, puisqu'ils fonctionnent déjà très bien.

C'est également pour cette raison que je souhaite que notre commission s'oppose à la multiplication des actes d'exécution prévus par cette proposition.

Le troisième sujet, et probablement le plus sensible, est la taxation de l'électricité. La Commission européenne souhaite imposer que le taux d'accise sur l'électricité ne soit pas supérieur à celui du gaz. Sur le principe, je comprends parfaitement l'objectif. Dans un pays comme la France, qui dispose d'une électricité largement décarbonée, il est cohérent de favoriser l'électrification, lorsqu'elle est techniquement et économiquement possible.

Mais j'ai une objection fondamentale sur la méthode. Une mesure fiscale doit rester une mesure fiscale. Or la Commission propose de l'adopter sur la base de l'article 194, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, donc à la majorité qualifiée.

Je considère, au contraire, que l'article 113 du traité, qui concerne précisément les droits d'accises, devrait s'appliquer et imposer une adoption par le Conseil à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et du Comité économique et social européen. Même si l'on devait considérer cette disposition comme une mesure de politique énergétique, l'article 194, paragraphe 3, prévoit, lui aussi, une décision du Conseil à l'unanimité, après consultation du Parlement européen, pour l'adoption des mesures essentiellement fiscales. Au-delà de la règle de l'unanimité, le choix effectué par la Commission européenne soulève donc une question de répartition des compétences entre le Conseil et le Parlement européen.

Vingt-deux États membres sont aujourd'hui opposés à une telle disposition. Certains le sont parce que leur mix énergétique reste très carboné et qu'une évolution rapide aurait des conséquences économiques importantes. Mais d'autres, et c'est la position que je vous demande de soutenir, formulent une objection de principe : on ne peut pas contourner l'unanimité fiscale en introduisant une disposition fiscale dans un règlement sur la politique énergétique adopté à la majorité qualifiée.

Et c'est d'autant plus vrai qu'une directive européenne sur la taxation de l'énergie existe déjà. Sa révision, engagée en 2021 dans le cadre du paquet « Ajustement à l'objectif 55 », est toujours en cours de négociation. Il serait pour le moins paradoxal que ce que les États membres ne parviennent pas à décider à l'unanimité dans le texte fiscal soit adopté à la majorité qualifiée par le biais d'un autre texte. Par ailleurs, la dispersion des règles fiscales sur plusieurs textes nuirait à la cohérence et à la lisibilité de ces règles.

Sur le fond, enfin, la mesure proposée me paraît devoir être modifiée. En effet, elle ne prend en compte que la différenciation des accises, alors que le signal-prix dépend de l'ensemble des mesures liées à la politique énergétique. Par ailleurs, tous les secteurs ne pourront pas passer du gaz à l'électricité instantanément. Certaines industries auront besoin de temps et d'investissements importants.

Je vous propose donc de demander à la Commission européenne de privilégier un dispositif qui tienne compte de l'ensemble des mesures pesant sur le coût final de l'électricité et du gaz.

De même, sa proposition devra prévoir une transition progressive et une véritable faculté de dérogation en cas de circonstances exceptionnelles.

Sur ce sujet, nous ne sommes pas isolés. La Chambre des députés italienne a adopté le 14 octobre dernier un avis motivé qui rejoint très largement cette analyse, notamment sur la base juridique et sur l'harmonisation excessive des tarifs. Le parlement suédois et la Chambre des députés tchèque ont également exprimé de fortes réserves sur ces mêmes sujets.

Le quatrième sujet est la gestion des raccordements au réseau en cas de congestion. La Commission européenne propose, pour la gestion des raccordements, de passer d'une logique de « premier arrivé, premier servi » à une logique de « premier prêt, premier servi ». Nous soutenons pleinement cette volonté de lutter contre les demandes spéculatives et d'éviter que des capacités rares ne soient bloquées pendant plusieurs années par des projets qui ne sont pas prêts. C'est d'ailleurs une évolution que la France soutient.

Mais la Commission européenne propose également une liste de catégories qui pourraient être prioritaires. Là encore, j'estime que l'Europe va trop loin. Décider s'il faut privilégier un hôpital, une usine, un centre de données ou une infrastructure de transport n'est pas une question technique. C'est un choix de politique industrielle, sociale, territoriale et, parfois, de sécurité nationale. Cela doit rester de la responsabilité des États membres.

Mes chers collègues, ma position est donc assez simple. Je soutiens les objectifs de cette proposition, mais je refuse la confusion entre coordination et centralisation. Lorsque l'action européenne apporte une véritable plus-value, nous devons la soutenir. Mais lorsque la Commission européenne introduit des prescriptions toujours plus détaillées, crée de nouvelles obligations administratives sans bénéfice démontré et prévoit ensuite des actes secondaires pour harmoniser encore davantage, nous devons rappeler le principe de subsidiarité.

C'est pour ces raisons que je vous propose de considérer que la proposition n'est pas, en l'état, conforme aux principes de subsidiarité et de proportionnalité. La position de compromis proposée par la présidence irlandaise du Conseil reprend certaines de nos demandes, mais pas suffisamment. Il est utile de les rappeler avant le débat qui aura lieu lors du Conseil Énergie du 29 octobre prochain et la définition d'une orientation, le 10 décembre.

Tel est l'objet de l'avis motivé que je vous présente.

Mme Audrey Linkenheld. - J'aurais besoin de quelques éclaircissements, afin de pouvoir avoir un avis tranché sur le sujet. Certes, je partage assez régulièrement les positions de notre commission sur la question du principe de subsidiarité. Comme rapporteure sur plusieurs textes, j'ai moi-même eu l'occasion de constater que la Commission européenne était parfois tentée de franchir ce que nous considérons comme une ligne rouge.

Je comprends également que des instances comme la FNCCR puissent être très sourcilleuses quant au respect de leurs prérogatives. Et je ne souhaite pas que les collectivités, qui sont très allantes sur les questions énergétiques, ne puissent plus intervenir en la matière. Pour autant, j'aimerais obtenir certaines clarifications.

D'abord, j'estime qu'il s'agit bien d'une question transfrontalière. Nous le savons, les réseaux de transport d'électricité ne fonctionnent pas seulement à l'échelle nationale. Un blackout au sein d'un État membre a des répercussions au sein des autres. Et les différents pays ont l'habitude de travailler ensemble. Cette dimension transfrontalière justifie donc, de mon point de vue, que l'on s'intéresse au sujet dans le cadre d'une proposition de règlement européen.

Ensuite, je n'arrive pas à saisir si les critiques qui sont formulées le sont au nom de considérations de principe - faut-il être plutôt régulateur ou plutôt libéral ? - ou parce que l'on estime que les mesures envisagées auraient des conséquences directes sur la France.

À mes yeux, sur l'efficacité et la décarbonation de son réseau, notre pays est plutôt en avance par rapport à la moyenne européenne. Et je ne vois pas vraiment quels éléments, parmi ceux que notre collègue a mentionnés, pourraient représenter une menace pour la France.

Je me trompe peut-être, mais j'ai plutôt tendance à penser - certes, je n'ai pas travaillé en détail sur le sujet, et je ne suis pas une spécialiste de ces questions - que la proposition dont nous sommes saisis pourrait permettre une forme d'harmonisation par le haut. Elle concernerait donc surtout les pays moins avancés que le nôtre. Si tel est bien le cas, je ne vois pas en quoi elle serait pénalisante pour la France. Bien entendu, je peux ne pas avoir identifié certains aspects qui pourraient se révéler gênants pour nos collectivités.

J'aurais un peu la même approche sur la prise en compte des spécificités nationales. Qu'est-ce qui inquiète dans l'idée de tarification spéciale ? Parle-t-on d'une tarification qui concernerait d'abord les entreprises intensives - je ne suis pas sûre que nous ayons tous la même position sur le sujet - ou de la possibilité pour les foyers aux revenus modestes de bénéficier de tarifs plus faibles, comme cela existe déjà en France ?

Je réitère donc ma question : la position que notre collègue nous demande de soutenir est-elle motivée par une opposition de principe ou par l'existence de risques réels pour la France qui auraient identifiés dans le cadre des travaux menés ? Et si ces risques existent, quels sont-ils ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je suis d'accord en tout point avec le rapporteur : ce texte pose un véritable problème de principe, mais aussi d'opportunité. Si cet avis est adopté, il serait bon de le faire connaître, car certaines dispositions du texte seraient particulièrement critiquables au regard de ce que vivent aujourd'hui les Européens, et les Français en particulier. Par ailleurs, ce n'est pas parce que l'électricité circule au-delà des frontières nationales que la subsidiarité ne s'applique pas : les mesures envisagées ne sont pas indispensables à cette circulation.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Madame Linkenheld, ce texte s'inscrit dans la même logique que le précédent, sur les raccordements, qui visait à multiplier les interconnexions. Les récentes pannes géantes l'ont montré, comme nos auditions au sein du groupe d'études Énergie du Sénat : la France a heureusement pu compter sur son propre système de sécurité ; sans quoi, par effet domino, la panne se serait propagée du Portugal et de l'Espagne à la France, à la Belgique, à l'Allemagne et aux Pays-Bas. On a pourtant d'abord reproché à la France de s'être isolée. Or l'architecture proposée ne renforcera pas la sécurité ; elle touche aussi à la tarification et à la distribution, alors que l'histoire des réseaux et de leur tarification diffère profondément d'un État membre à l'autre. La France tire de la sienne un bénéfice majeur : ces décisions ne doivent pas faire peser sur elle, ni sur d'autres États membres, des conséquences tarifaires.

Quant aux tarifs applicables aux électro-intensifs, c'est le véritable sujet : au moment de décarboner notre industrie, nous ne pouvons pas nous placer sous le contrôle de l'Union européenne. C'est à chaque État membre, selon ses choix politiques, de définir ses priorités et les conditions de réussite de l'électrification ; la réindustrialisation en dépendra.

Enfin, n'oublions pas notre histoire particulière d'organisation territoriale, dont témoigne la FNCCR : dans de nombreux départements, comme les Vosges, de petites collectivités se sont également organisées.

Mme Audrey Linkenheld. - Je comprends que nous ne voulions pas être entravés en France, où nous faisons de belles choses, mais je ne suis pas certaine que l'on puisse en dire autant de tous les États membres. Or l'enjeu est climatique : décarboner, c'est agir pour une planète qui ne connaît pas de frontières. Les règles que nous redoutons ne sont-elles pas précisément celles dont nous avons besoin pour que les autres États membres rattrapent le niveau français ? Je raisonne non seulement en sénatrice française, mais aussi à l'échelle européenne et au-delà, car nous touchons aux limites planétaires.

M. Daniel Gremillet, rapporteur. - Si nous raisonnions de manière franco-française, pourquoi pas ? Mais chaque État membre choisit son mix énergétique, et ce choix est capital : souvenons-nous de la bataille menée par la France, avec le concours de notre commission, pour intégrer le nucléaire dans la taxonomie européenne et préserver en Europe une capacité de production pilotable.

Or l'Europe est en grande fragilité énergétique : la guerre en Ukraine et le conflit avec l'Iran pèsent sur nos industries, et même sur les particuliers. Ce n'est donc pas le moment de s'engager dans la voie d'une telle harmonisation. Nous ne pouvons plus faire dans la dentelle, même si la démarche peut être vertueuse : l'Europe a besoin d'efficacité. Nos auditions révèlent une lame de fond : ce texte ajoute une couche administrative, sans gain de lisibilité ni de performance.

La commission autorise la publication du rapport d'information et adopte, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité, disponible en ligne sur le site du Sénat.

Les priorités de la commission des affaires européennes - Communication

M. Ronan Le Gleut, président. - Je souhaite maintenant évoquer, à la suite de notre réunion de Bureau de la semaine dernière, les priorités de la commission au cours des prochains mois. Je souhaite poursuivre l'usage consistant à confier le suivi de thématiques européennes à des binômes de rapporteurs afin de dégager autant que possible une vision sénatoriale de l'intérêt national.

Je l'ai dit dès notre réunion constitutive, cette mandature est le triennat du CFP, le cadre financier pluriannuel, qui constitue un axe prioritaire de travail. C'est la raison pour laquelle j'ai souhaité que nous ayons dès aujourd'hui cet échange avec Mme Rubio, qui est une experte de ces questions.

Le Sénat étant l'assemblée qui représente les collectivités territoriales, il est essentiel que nous suivions de près et informions nos collègues de l'impact du futur CFP sur les fonds européens destinés aux collectivités territoriales, y compris nos outre-mer.

Plus largement, nous devrons porter une attention particulière à la capacité de notre pays à mobiliser pleinement les fonds européens auxquels il peut prétendre. J'ai donc demandé au service de la commission d'organiser une table ronde spécifique sur ce thème.

En réponse à une demande de Michaël Weber, nous auditionnerons le 4 novembre M. Olivier Costa, politologue, pour un panorama des enjeux liés à la dynamique institutionnelle de l'Union européenne et au rôle des parlements nationaux. M. Costa a également publié des travaux sur la mobilisation des fonds européens par les collectivités territoriales.

Nous sommes convenus en Bureau de la nécessité d'intervenir le plus en amont possible, mais aussi d'assurer un véritable service après-vente des positions que nous adoptons. Nous ferons très régulièrement le point sur les réponses que nous apporte la Commission européenne et il est important que nous y répondions sur le fond, lorsque c'est nécessaire. Nous devrons avoir un dialogue politique suivi avec la Commission européenne et bâtir une véritable stratégie d'influence de notre commission - c'est absolument essentiel.

C'est la raison pour laquelle nous envisageons un déplacement des membres de la commission à Strasbourg, à l'occasion de la session plénière du Parlement européen, les 14 et 15 décembre. Ce déplacement pourrait être conjoint avec la commission des affaires économiques. Nous attendons toutefois certaines précisions, notamment s'agissant de la tenue du débat préalable au Conseil européen du mois de décembre. Un déplacement à Bruxelles pourrait également être envisagé l'an prochain.

Nous sommes également convenus au Bureau que notre commission devrait jouer tout son rôle dans le suivi de la mise en oeuvre du droit de l'Union européenne, conformément au Règlement du Sénat, ainsi qu'au suivi des mesures précontentieuses.

Je m'en suis entretenu cette semaine avec le secrétaire général des affaires européennes et j'évoquerai également ces questions très prochainement avec la secrétaire générale du Gouvernement. Cela implique que nous renforcions le suivi des textes adoptés définitivement. À titre d'information, plus de 200 textes sont aujourd'hui en cours de négociation au sein des institutions européennes.

Enfin, je souhaite que nous allions « hors les murs ». Un déplacement est en cours d'organisation au siège de l'Agence spatiale européenne. Des agences de l'Union européenne suivront.

Nous devrions avoir plusieurs auditions structurantes d'ici la fin de l'année. Bien sûr, outre l'audition post-Conseil européen du ministre délégué aux affaires européennes, qui interviendra le jeudi 29 octobre, nous entendrons l'ambassadrice d'Irlande le 5 novembre sur les priorités et les premiers résultats de la présidence irlandaise du Conseil.

Nous recevrons le négociateur en chef du Monténégro auprès de l'Union européenne le 29 octobre afin de faire le point sur l'évolution des négociations d'adhésion avec ce pays. Une délégation de la commission des affaires européennes s'y était rendue en juin dernier et il s'agit d'une rencontre importante.

Nous avons évoqué en Bureau le suivi de la mise en oeuvre des rapports Draghi et Letta au regard des enjeux de compétitivité. Nous devrions entendre M. Philippe Aghion, prix Nobel d'économie, sur ce thème le 18 novembre.

Alors que la Commission européenne propose une réforme des mandats d'Europol, d'Eurojust et bientôt de Frontex, nous devrions recevoir le commissaire européen aux affaires intérieures et à la migration, M. Magnus Brunner, le jeudi 10 décembre.

Nous lancerons également un contrôle qui avait été annoncé au titre de l'année 2026 et dont la pertinence a été confirmée par le Bureau : il s'agit de celui sur « les ministères face aux négociations de textes européens et à leur application ». Il y a là un véritable enjeu de contrôle.

Enfin, nous serons très attentifs aux initiatives législatives lancées par la Commission européenne, dans tous les domaines.

Nous annoncerons la semaine prochaine des nominations de rapporteurs sur un certain nombre de textes importants, comme le paquet sur la souveraineté technologique, la proposition de règlement sur la protection des mineurs en ligne ou encore la réforme du cadre européen de la commande publique.

Au-delà des propositions d'actes législatifs, nous sommes convenus au Bureau que notre commission devrait également prêter une attention particulière au soutien à l'Ukraine, aux enjeux européens de sécurité et de défense, en bonne articulation avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, aux négociations et enjeux commerciaux, ainsi qu'à certaines communications de la Commission déjà présentées ou annoncées pour les semaines à venir.

Je pense en particulier à la vision 2040 pour la pêche et l'aquaculture, la vision stratégique pour les régions ultrapériphériques et la communication à venir sur le paquet élargissement.

Enfin, nous finalisons avec ma collègue présidente de la commission des affaires économiques la réinstallation rapide du groupe de suivi sur le politique agricole commune (PAC), commun à nos deux commissions. Nous envisageons de passer de dix à onze membres par commission, ce qui permettrait à chaque groupe politique d'y être représenté.

Voilà quelques axes prioritaires que je souhaitais partager avec vous tous à la suite de la réunion du Bureau.

Désignation de rapporteurs

M. Ronan Le Gleut, président. - J'en viens maintenant à la désignation de plusieurs rapporteurs, à la suite de l'examen par le groupe de travail sur la subsidiarité de plusieurs propositions d'actes législatifs présentées par la Commission européenne.

Je vous propose ainsi de désigner comme rapporteures Mmes Catherine Belrhiti et Audrey Linkenheld sur la proposition de règlement relative à l'agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol).

Je vous propose également de désigner comme rapporteurs MM. Christophe Chaillou et Loïc Hervé sur la proposition de règlement relative à l'agence de l'Union européenne pour la coopération en matière de justice pénale (Eurojust).

Je vous propose, enfin, de désigner comme rapporteurs Mme Brigitte Devésa et M. Ahmed Laouedj sur la proposition de règlement établissant un cadre de mesures dans les États membres afin de préserver l'accessibilité financière et la disponibilité du logement (règlement sur le logement abordable).

S'agissant de l'appréciation de ces textes au regard du principe de subsidiarité, compte tenu des délais qui nous sont imposés, une éventuelle proposition d'avis motivé devra être examinée par notre commission, pour chacun de ces textes, le jeudi 5 novembre. Les rapporteurs auront ensuite plus de temps pour nous présenter des orientations sur le fond.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 10 h 15.