COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Thierry Cozic, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance - Examen des amendements au texte de la commission

M. Thierry Cozic, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance. Je vous rappelle que l'article 1^er a été délégué au fond à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, qui a également donné son avis sur les articles 1^er bis et 1^er ter introduits par des amendements de son initiative et portant articles additionnels.

Nous commençons par l'examen des amendements de Mme le rapporteur.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1^er

L'amendement rédactionnel FINC.1 est adopté.

Article 1^er bis

L'amendement rédactionnel FINC.2 est adopté.

Article 2

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement FINC.3 vise à répondre aux observations formulées la semaine dernière : l'assuré qui bénéficiera de l'indemnité de reconstruction résiliente ne pourra plus bénéficier de l'indemnité au titre du régime d'assurance des catastrophes naturelles sur le bien délaissé.

L'amendement FINC.3 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel FINC.4 est adopté.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - L'amendement FINC.5 vise à compléter la rédaction de la procédure d'abus de droit que nous avons introduite.

Article 3 ter

L'amendement rédactionnel FINC.6 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 2

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n°  44 dans la continuité des échanges que nous avons eus la semaine dernière en commission.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 44.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements n^os  35 et 14 rectifié.

Après l'article 2

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  40.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Nous pourrons nous en assurer auprès du Gouvernement, mais l'amendement n°  20 rectifié me semble satisfait. En effet, depuis l'adoption de la proposition de loi que j'avais portée en 2024, des textes réglementaires ont précisé les délais de remise des rapports d'expertise pour les sinistres relatifs au retrait-gonflement des argiles (RGA). Par ailleurs, l'article 2 étend cette disposition à toutes les catastrophes naturelles.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 20 rectifié, de même qu'à l'amendement n°  19.

La commission demande le retrait des amendements n^os  21 rectifié et 26 et, à défaut, y sera défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  25.

Article 3

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  29 rectifié. Cet amendement est d'autant plus surprenant que, à l'Assemblée nationale, le groupe du Rassemblement national avait accepté la revalorisation automatique de la surprime prévue dans ma proposition de loi, qui a été examinée dans la niche transpartisane. Pourquoi vouloir la supprimer aujourd'hui ?

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 29 rectifié, de même qu'à l'amendement n°  22, aux amendements identiques n^os  18 et 23 et à l'amendement n°  30 rectifié.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  39 du Gouvernement, qui revient sur des dispositions que nous avons adoptées en commission.

Après l'article 3

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  2 rectifié quinquies. Sur le sujet des sargasses, nous aurons le débat en séance, mais nous avons travaillé de concert dans l'objectif de parvenir à une adoption conforme de ce texte par l'Assemblée nationale. Les sargasses ne peuvent être intégrées au régime des catastrophes naturelles. Le Gouvernement pourra nous faire part de sa politique, qui dépend à la fois du ministère des outre-mer et du ministère de la transition écologique. Mais ne vouons pas ce texte à l'échec : si ces amendements devaient être adoptés, le Gouvernement ne l'inscrirait pas à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale.

Mme Florence Blatrix Contat. - Il importe de trouver le véhicule législatif adéquat pour régler ce problème.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je dis simplement que le fonds Barnier n'est pas la réponse appropriée.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 2 rectifié quinquies et, à défaut, y sera défavorable.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  4 rectifié, car il est satisfait.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 4 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Je demande également le retrait de l'amendement n°  5 rectifié, qui vise à créer une section propre aux outre-mer. Quant à l'amendement n°  8 rectifié, il prévoit de rendre les ouvrages d'art éligibles au fonds Barnier. S'il s'agit des digues, elles sont déjà éligibles. S'il s'agit d'un pont, la reconstruction est financée via la dotation de solidarité aux collectivités victimes d'événements climatiques ou géologiques (DSEC).

La commission demande le retrait des amendements n^os 5 rectifié et 8 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

L'amendement n°  3 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

La commission demande le retrait des amendements identiques n^os  1 rectifié quater et 6 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Même avis pour l'amendement n°  9 rectifié, car les modalités d'attribution de la DSEC relèvent du projet de loi de finances.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 9 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  10 qui concerne une demande de rapport.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10.

Article 3 ter

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Les amendements identiques n^os  13 et 24 sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n^os 13 et 24.

M. Simon Uzenat. - Permettez-moi de revenir sur l'amendement n°  44. Pouvez-vous nous en dire plus ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Le Gouvernement veut définir, par voie contractuelle, la possibilité de verser un complément à l'indemnité pouvant dépasser la valeur du bien assuré.

M. Simon Uzenat. - Ce n'est pas conforme à ce qui était prévu.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Ce complément ne peut être défini que par voie contractuelle. Si toutes les indemnisations pèsent sur le régime CatNat, cela entraînera des effets de bord. Je suis favorable au fait de prévoir les outils juridiques permettant de procéder à des réparations résilientes, mais n'ouvrons pas la boîte de Pandore : certains entrepreneurs augmenteront le montant des réparations, sachant qu'elles seront prises en charge ; certains assureurs pourraient ne pas jouer le jeu. Il faut encadrer le dispositif. Le contrat implique un partage des responsabilités. L'assuré sera ainsi attentif à ce que les compagnies d'assurances lui proposeront.

M. Daniel Gibbs. - Je comprends votre volonté de prévoir des garde-fous, mais les cyclones dévastateurs Irma à Saint-Martin et Chido à Mayotte ont fait fuir les compagnies d'assurances, qui quittent nos territoires.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - C'est un autre débat.

M. Daniel Gibbs. - Certes, mais cela a des conséquences sur les dispositions que nous allons voter. Les compagnies d'assurances estiment qu'elles doivent se substituer à l'État et que la réévaluation des plafonds d'indemnisation leur coûte trop cher. Le dérèglement climatique a créé un certain nombre de phénomènes qui n'existaient pas dans certains territoires. Le Big One, comme ils l'appellent, les effraie.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Il vaut mieux payer une prime supplémentaire à hauteur de 20 % plutôt que de se voir rembourser trois fois de suite la même réparation. Cela est de nature à permettre aux assurés d'avoir des logements résilients.

Le marché de l'assurance pose problème dans les outre-mer ; c'est un sujet qui pourra être examiné par les rapporteurs spéciaux de la mission « Outre-mer ». Il convient de se demander pourquoi la couverture assurantielle est aussi faible. Les compagnies d'assurances ne portent pas à elles seules cette responsabilité. Se posent d'autres problèmes, tels que celui du cadastre par exemple.

Les outre-mer bénéficieront des mêmes dispositions concernant le régime CatNat, mais sans contrat d'assurance, il ne saurait y avoir d'indemnisation au titre de la réparation résiliente.

La commission a également donné les avis suivants sur les autres amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

TABLEAU DES AVIS

La réunion est close à 16 h 50.

- Présidence de M. Thierry Cozic, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

La stratégie de financement de la dette publique - Audition de M. Antoine Deruennes, directeur général de l'Agence France Trésor (AFT)

M. Thierry Cozic, président. - Nous avons le plaisir de recevoir cet après-midi M. Antoine Deruennes, directeur général de l'Agence France Trésor (AFT), pour échanger à propos des enjeux de l'évolution de la dette publique et à propos de la stratégie mise en oeuvre par l'AFT pour son financement.

Monsieur le directeur général, c'est la troisième fois en trois ans que notre commission a l'occasion de vous entendre. Nous vous avions auditionné une première fois en mars 2024 pour une présentation de la stratégie d'émission de la dette de l'État, alors que la charge d'intérêts commençait à remonter après une période de taux historiquement bas. Vous aviez également participé à la table ronde organisée par notre commission en février 2025, laquelle était consacrée aux modes envisageables de financement de la dette publique.

Votre audition revêt une importance toute particulière, alors que nous débutons l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2027. Il n'aura échappé à personne que les conditions de financement sur les marchés obligataires souverains se sont fortement durcies depuis le début de l'année 2026, avec une hausse généralisée des taux d'intérêt. Deux chocs macroéconomiques ont affecté les conditions d'emprunt des États dans le monde entier : d'une part, le choc géopolitique associé au conflit au Moyen-Orient, qui s'est traduit par une envolée des prix de l'énergie et, en réaction à ce rebond inflationniste, par une remontée des taux d'intérêt directeurs des principales banques centrales ; d'autre part, semble-t-il, le choc d'investissement lié à la course à l'intelligence artificielle (IA), qui s'est accompagné d'un endettement accru des grandes entreprises technologiques.

D'autres facteurs sont également à l'oeuvre, tels que les inquiétudes suscitées par le niveau d'endettement élevé des États-Unis ou encore la politique de réduction du bilan de la Banque centrale européenne (BCE), qui implique qu'une part plus importante de l'offre d'obligations d'État soit absorbée par les investisseurs privés.

Monsieur le directeur général, pourriez-vous nous faire part de votre appréciation du poids de ces différents éléments explicatifs ? Plus spécifiquement, cette hausse généralisée des taux d'intérêt présente-t-elle un caractère plutôt conjoncturel ou structurel ?

Dans ce contexte financier tendu, la situation de la France apparaît particulièrement vulnérable, avec un creusement du spread par rapport à l'Allemagne à près de 140 points de base, un écart de taux inédit depuis la crise de la zone euro en 2011.

Plus largement, le taux des obligations assimilables du Trésor (OAT) à dix ans s'approchant de la barre des 5 %, nous empruntons aujourd'hui à un taux d'intérêt supérieur à celui de l'immense majorité de nos voisins de la zone euro.

Alors que la France devrait emprunter sur les marchés la somme record de 340 milliards d'euros en 2027, quelle est votre analyse de l'évolution des conditions de financement de l'État ? Existe-t-il un risque d'effet boule de neige ? En effet, la charge de la dette de l'État continue de s'alourdir fortement, puisqu'elle atteindrait 75 milliards d'euros en comptabilité générale pour 2027 et près de 100 milliards d'euros en 2029.

Face au spectre d'une crise de la dette agité par le Gouvernement, quels sont, à votre sens, les éléments qui permettraient de desserrer la pression financière sur notre pays ?

M. Antoine Deruennes, directeur général de l'Agence France Trésor. - Je vous remercie de votre invitation.

La hausse des taux touche l'ensemble des pays. Monsieur le président, vous en avez détaillé la première cause : le conflit au Moyen-Orient a provoqué une hausse significative des prix du pétrole, laquelle pèse sur l'inflation actuelle et anticipée. Les politiques monétaires ont donc changé : alors que l'on attendait une relative stabilité des taux de la BCE et même des baisses de taux de la Réserve fédérale américaine, la Fed, la BCE a déjà relevé ses taux directeurs à deux reprises et la Fed à une seule reprise ; ce mouvement devrait se poursuivre. Il se répercute sur les taux à moyen et long terme : depuis février 2026, la courbe des taux s'est élevée sur toutes les maturités auxquelles nous empruntons.

La seconde cause est liée aux très nombreuses émissions de dette, qu'il s'agisse de celles des États - la France, mais aussi les États-Unis, la Grande-Bretagne, l'Allemagne, le Japon ou l'Italie - ou de celles des entreprises, notamment pour l'intelligence artificielle. Pour un niveau d'épargne donné, les taux augmentent. Ils augmentent pour tout le monde, mais ceux qui se finançaient déjà plus cher, comme la France, se financent encore plus cher, d'où un écartement du spread.

Si l'on regarde l'historique, le taux de 5 % n'a rien d'exceptionnel : c'est celui auquel nous nous financions au début des années 2000. C'est la période de risque déflationniste qui a été en quelque sorte exceptionnelle, les banques centrales ayant alors fait très fortement baisser les taux ; ceux-ci connaissent aujourd'hui une forme de normalisation.

Deux choses ont toutefois changé. D'une part, notre taux d'endettement est aujourd'hui significativement plus élevé qu'au début des années 2000 : le même taux d'intérêt s'applique donc à un montant beaucoup plus important. D'autre part, si les taux allemands ont eux aussi augmenté, l'écart avec l'Allemagne s'est creusé, à environ 140 points de base : notre taux d'emprunt à dix ans est donc à 1,4 point au-dessus de celui de l'Allemagne. Pourquoi ? L'endettement n'est pas qu'une question de stock : les prêteurs regardent l'endettement de demain, qui dépend non seulement du stock mais aussi de son évolution, c'est-à-dire du déficit. Or notre déficit, proche de 5,4 % en 2026, est plus élevé que celui d'autres pays : c'est lui, en plus de la dette, qui renchérit nos coûts de financement.

En 2026, le coût de financement de l'État a donc augmenté. Pour les bons du Trésor à taux fixe (BTF), d'une maturité inférieure à un an, dont les taux suivent de près ceux de la BCE, il est passé de 2,12 % en 2025 à 2,41 % en moyenne pour 2026 à date, ce qui reste inférieur au niveau de 2024. Pour le moyen et long terme, ce coût de financement - proche de celui des OAT à dix ans - est passé de 3,14 % en 2025 à 3,64 % en moyenne pour 2026 à ce jour, soit environ 50 points de base de plus. Ce coût de financement moyen est très inférieur au taux de marché actuel de 5 %, parce que nous avons émis régulièrement depuis le début de l'année, lorsque les taux étaient plus faibles : il ne faut donc pas comparer les deux directement.

L'AFT émet ses titres par adjudication : pour une émission à dix ans, par exemple, nous retenons les meilleurs taux proposés jusqu'à atteindre notre cible de volume de dette émis. Ce système d'enchères, très compétitif, assure les meilleurs prix au contribuable ; c'est ainsi que procèdent les grands pays. Il représente entre 90 % et 95 % de nos émissions : nous émettons des BTF tous les lundis à 14 h 50 et des OAT de moyen et long terme un jeudi sur deux.

Notre mission est de financer l'État au meilleur coût et dans les meilleures conditions de sécurité. Nous nous approchons donc le plus possible de la demande : nous choisissons les titres émis - à cinq, dix, quinze ou vingt ans - en fonction de la demande que nous rapportent nos banques partenaires, car un titre coûte d'autant moins cher qu'il intéresse les prêteurs. C'est ce qui assure la bonne absorption du programme de financement au meilleur taux.

La maturité moyenne de notre stock de dette, d'environ huit ans et demi, est relativement stable depuis quelques années ; celle des titres émis reste élevée, mais elle baisse légèrement : c'est normal, car avec des taux plus élevés, les investisseurs n'ont pas besoin d'aller chercher des maturités très longues pour atteindre leur cible de rendement.

S'agissant de l'exécution 2026, le besoin de financement révisé, de 311,7 milliards d'euros, est très proche de celui prévu en loi de finances initiale (LFI), de 310 milliards d'euros. Notre programme de financement reste donc inchangé, à 310 milliards d'euros de dette à moyen et long terme, nette des rachats ; il est réalisé à 92 %. Émetteur régulier, nous n'avons plus que peu d'opérations à réaliser d'ici à la fin de l'année.

L'AFT émet des titres simples et standards, afin d'offrir la meilleure liquidité possible, qualité très recherchée par les investisseurs, qui sont prêts à la payer, au bénéfice du contribuable. Le produit phare est l'obligation assimilable du Trésor, qui assure l'essentiel de notre financement. S'y ajoutent les BTF, outil de trésorerie émis tous les lundis ; les OAT vertes, dont la France a été le premier émetteur souverain et qui sont adossées à des dépenses en faveur de l'environnement - elles répondent à la demande des épargnants et des institutions qui collectent leur épargne, demande à laquelle il devient intéressant pour nous de répondre à partir du moment où elle existe, et nous en sommes à notre cinquième titre vert, pour un encours de plus de 100 milliards d'euros - ; enfin, les OAT indexées sur l'inflation française (OATi) ou européenne (OAT€i), qui protègent contre les chocs d'inflation. Ce sont des outils majoritairement souscrits par des investisseurs domestiques : les banques qui commercialisent le livret A, dont le rendement dépend pour moitié de l'inflation, doivent acheter des titres indexés. Leur encours est d'environ 300 milliards d'euros. Répondre à ces demandes spécifiques permet de financer l'État au meilleur coût et de diversifier les risques.

Pour 2027, le PLF retient l'hypothèse de taux courts à 3 % d'ici à la fin de l'année, stables ensuite, et de taux longs à 4,2 % en fin d'année, puis à 4,3 % fin 2027. La charge de la dette de l'État s'établirait ainsi à 72,9 milliards d'euros en 2027. Elle progresse pour deux raisons : la dette s'accroît et des titres émis à des taux faibles, voire négatifs, arrivent à échéance et sont remplacés par des titres à des taux significativement plus élevés.

Les besoins de financement de l'État s'établiraient à 339,7 milliards d'euros. Ils comprennent l'amortissement de la dette à moyen et long terme arrivant à échéance, à hauteur de 189,2 milliards d'euros, et le déficit à financer, à hauteur de 156,4 milliards d'euros.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'État » et des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Prêts et avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ». - L'augmentation générale des taux s'explique sans doute par l'inflation, peut-être aussi par les besoins considérables des entreprises de l'IA. Ce qui est inquiétant, c'est le spread : nous payons 150 points de plus que l'Allemagne - si nous empruntons à 5 %, elle emprunte à 3,5 % - et nous empruntons plus cher que la Grèce ou l'Italie.

Comment expliquer que ces pays d'Europe du Sud, plus endettés que nous en pourcentage de leur PIB et dont on s'est parfois moqué, empruntent moins cher que la France ? La réponse tient évidemment à une inquiétude sur la capacité de la France à tenir une trajectoire : n'est-ce pas tout simplement parce que ces pays ont des excédents primaires, ou un équilibre primaire, ce que la France n'a pas ? L'Italie est désormais quasiment à l'équilibre primaire ; une fois la charge de la dette ajoutée, elle est en déficit, mais à un niveau moins élevé que la France.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Sur quelles hypothèses repose le plateau que connaîtrait la courbe des taux courts, alors que celle-ci est en croissance constante en 2026 ? J'aurai la même question pour les taux longs à dix ans. Ces hypothèses sont très structurantes pour le calcul des intérêts de la dette en 2027 comme pour les exercices à venir.

Certains candidats à l'élection présidentielle revendiquent l'annulation d'une partie de la dette ; le gouverneur de la Banque de France a jugé que ce serait une mesure illégale, dangereuse et inutile. Pouvez-vous nous éclairer sur ce point ?

Enfin, la BCE pourrait-elle mettre en oeuvre l'instrument de protection de la transmission (TPI) ? Seule la France semblerait aujourd'hui éligible à ce secours : serait-il acceptable pour les autres pays de la zone euro ? Quels en seraient les effets à court et à long terme ?

M. Thierry Cozic, président. - Selon la Banque de France, les fonds spéculatifs, les hedge funds, représentent plus de 50 % des demandes adressées chaque semaine aux banques chargées de vendre la dette française : s'ils pèsent peu dans notre stock de dette, ils sont devenus majoritaires dans les échanges.

Or, contrairement aux banques et aux assureurs, ils présentent un profil nettement plus risqué et fonctionnent en dehors des périmètres réglementaires, étant le plus souvent domiciliés hors de la zone euro. Alors que nos taux augmentent, leurs ventes d'obligations ou leur désintérêt pour notre dette pourraient aggraver la situation. Quelles mesures préconisez-vous pour réduire l'exposition de notre dette à ces fonds ? Seriez-vous prêt, comme le Royaume-Uni, à leur imposer de nouvelles règles ?

M. Antoine Deruennes. - Un pays ne se résume pas à son niveau de dette : les investisseurs regardent le développement de l'économie, les réformes structurelles, les perspectives de croissance, la stabilité institutionnelle, la diversité de l'économie, mais aussi les finances publiques. La dette publique n'est pas tout : ce qui compte, c'est la dette d'aujourd'hui, mais aussi celle de demain et d'après-demain, donc le déficit. Or celui de la France est objectivement plus élevé que celui de la Grèce, de l'Italie, du Portugal ou de l'Irlande, qui ont fortement redressé leurs finances publiques après avoir connu des difficultés. Cette dynamique indique qu'ils émettront de moins en moins de dette par rapport à nous ; leur coût de financement est donc plus faible.

Sur les hypothèses de taux, la BCE devrait, d'après les anticipations de marché, continuer d'augmenter ses taux, peut-être encore une fois d'ici à la fin de l'année. Cela ne signifie pas qu'elle les augmentera de manière pérenne : à un moment, cette hausse aura un effet sur l'économie et limitera quelque peu les tensions inflationnistes. Les taux courts n'ont donc pas nécessairement vocation à continuer d'augmenter ; ils pourraient même, à un horizon que nous ne connaissons pas, lorsque les tensions inflationnistes se dissiperont, éventuellement baisser. L'hypothèse retenue me paraît donc assez raisonnable pour la programmation.

Pour les taux longs, nous avons fixé les hypothèses fin août, avant la forte hausse des taux ; il est vrai que nous nous finançons aujourd'hui plus cher. L'impact est toutefois relativement faible : avec une maturité moyenne de huit ans et demi, nous ne refinançons chaque année qu'une partie de notre dette. Selon nos simulations, qui sont publiques, une hausse de 100 points de base des taux courts et longs au 1^er janvier 2027 - choc bien plus fort que l'écart actuel avec les prix de marché - coûterait 3,4 milliards d'euros la première année, 8,1 milliards d'euros la deuxième, 12 milliards d'euros la troisième et 33 milliards d'euros en 2036. Si ce choc est permanent, il contraint donc fortement les exercices suivants, mais son impact à très court terme est relativement limité.

Concernant la proposition d'annulation d'une partie de la dette détenue par la banque centrale, elle n'est pas conforme aux règles communes que les vingt et un pays ayant l'euro comme monnaie se sont fixées. Je rappelle que l'euro n'est pas seulement la monnaie des Français.

En tout cas, la BCE est indépendante et a reçu comme mandat la stabilité financière et celle des prix. Je ne me prononcerai donc pas sur les outils qu'elle peut ou non mettre en oeuvre.

S'agissant des hedge funds, ces acteurs sont de plus en plus présents sur toutes les dettes souveraines, pas seulement sur la dette française. Ils génèrent des flux importants, parce que leurs stratégies d'arbitrage reposent largement sur les différentiels de taux entre plusieurs titres. Mais à la fin la dette reste essentiellement détenue par des acteurs de long terme, qu'il s'agisse de sociétés d'assurance, de banques, centrales ou non, ou d'autres institutions.

Comme l'a montré le rapporteur spécial dans son rapport d'information de septembre 2025 sur les enjeux associés à la structure de détention de la dette de l'État, il est essentiel d'avoir une base d'investisseurs diversifiée. L'AFT poursuit deux objectifs dans ses émissions : le meilleur coût pour le contribuable et les meilleures conditions de sécurité. Plus il y a de participants à l'adjudication, moins cela coûte cher, puisqu'il s'agit d'enchères. S'il n'y avait qu'un seul investisseur, c'est lui qui déciderait !

Compter de nombreux investisseurs qui, de surcroît, prennent en compte des indicateurs différents est très important pour la stabilité de notre financement. Certains investisseurs ne regardent que le taux nominal, par exemple un assureur vie, d'autres regardent aussi le spread entre la France et l'Allemagne ou la courbe des taux swap, importante pour les trésoreries de banques.

Enfin, je ne suis pas au courant, monsieur le président, du changement que vous mentionnez concernant le Royaume-Uni.

M. Grégory Blanc. En prenant en compte le roulement de la dette et les déficits à venir, la France pourrait avoir un stock de dette proche de 2 300 milliards d'euros en 2032. Avec un taux « normalisé », pour reprendre votre expression, de 5 %, cela représenterait un service annuel de la dette de près de 160 milliards d'euros à cette échéance. Nous passerions ainsi, en dix ans, de 30 milliards d'euros de charge de la dette à 160 milliards d'euros. Confirmez-vous ces chiffres ? Un spread de 0,4 point avec l'Allemagne représenterait alors 30 milliards d'euros...

Mme Florence Blatrix Contat. Quelle est l'importance de la stabilité politique dans les déterminants des taux ?

On parle d'une dégradation éventuelle de la note de la France par une agence de notation, mais comme nous constatons déjà une augmentation du spread avec d'autres pays, les marchés n'ont-ils pas anticipé les choses ?

Récemment, le ministre de l'économie, Roland Lescure, a indiqué au Wall Street Journal que la France parvenait assez facilement à se financer à dix ans, mais qu'à trente ans, cela s'avérait plus complexe. Nous confirmez-vous cet élément ?

Sur les dernières adjudications, observez-vous une évolution dans les acheteurs de la dette française, notamment entre résidents et non-résidents ?

Enfin, y a-t-il des différences de taux entre les OAT vertes et les OAT indexées sur l'inflation ?

Mme Sophie Primas. Un Credit Default Swap (CDS) est un instrument financier permettant aux investisseurs de s'assurer contre un risque de défaut. Le CDS souverain de la France à cinq ans a atteint 80 points de base ces derniers jours, ce qui est inédit depuis 2013. Cette évolution témoigne de la volonté croissante de certains investisseurs de se prémunir contre le risque d'un défaut français. Comment analysez-vous cette hausse et quelles pourraient en être les conséquences sur les conditions de financement de l'État français ?

Comment expliquez-vous le départ du Japon parmi les investisseurs sur la dette française ? Quel signal cela a-t-il envoyé aux marchés ? Plus largement, la France a-t-elle encore la capacité de recourir à des investisseurs diversifiés, un point que vous avez estimé essentiel ?

M. Pascal Savoldelli. La part des assureurs français est passée de près de 40 % en 2000 à moins de 10 % en 2025. Comment l'expliquez-vous ? Pourtant, les encours d'assurance vie s'élèvent à 2 000 milliards d'euros et ceux des principaux livrets réglementés - livret A, livret de développement durable et solidaire (LDDS) et livret d'épargne populaire (LEP) - à 692 milliards d'euros. En somme, on a un peu l'impression que l'épargne ne finance plus l'État. Quelles sont les conséquences en termes de souveraineté ? Ainsi, jusqu'où allons-nous aller en termes de diversification des investisseurs étrangers, alors qu'ils représentent déjà 54,7 % des émissions ?

M. Vincent Capo-Canellas. Vous avez parlé de « normalisation » des taux et cela m'a fait sursauter : je ne voudrais pas que ce type d'expression masque le fait que la situation est très difficile, en particulier en termes de spread et de déficit. Je salue pleinement votre professionnalisme et celui de vos équipes, mais faisons attention à ne pas euphémiser les choses.

Comment analysez-vous le taux de sursouscription, qui atteint environ 2,5 ? Est-ce déjà un niveau d'alerte ? Je ne voudrais pas qu'on se gargarise à la lecture brute de cet indicateur.

Par ailleurs, quel serait un scénario de crise sur les marchés ? Comment pourriez-vous le gérer ? Comme les taux dépendent notamment du déficit et de la dette, on peut penser qu'ils vont continuer d'augmenter. Quelle est la limite en termes de soutenabilité ?

M. Pierre Boileau. Vous utilisez des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés. À quoi cela sert-il, si ce n'est à spéculer sur la baisse éventuelle des taux ?

Quels pays nous prêtent encore aujourd'hui et quels sont ceux qui nous auraient abandonnés ?

M. Jean-Raymond Hugonet. Dans votre présentation, vous parlez de « phénomène mondial » pour la hausse des taux, de « taux qui ont retrouvé des niveaux comparables à leur moyenne de la décennie 2000 », d'un « large accès au financement », etc. Je peux comprendre que vous soyez dans votre rôle, mais vous êtes quand même dans l'oeil du cyclone... Avons-nous atteint une limite ? Avez-vous les moyens d'empêcher une attaque spéculative ?

M. Simon Uzenat. Depuis le début de la session parlementaire, nous avons auditionné des acteurs économiques qui mettent en doute les hypothèses sur lesquelles le projet de loi de finances est établi. Cela pose la question de la sincérité de ces hypothèses et donc du budget. Dans votre présentation, vous avez essayé de tempérer l'impact budgétaire de la hausse des taux d'intérêt, mais l'évolution récente représente tout de même plusieurs milliards d'euros supplémentaires. Pouvez-vous nous en dire davantage ?

Par ailleurs, l'amortissement de la dette à moyen et long terme progresse, selon vos tableaux, de 19,4 milliards d'euros entre 2026 et 2027 et le déficit à financer augmente, de son côté, de 19,2 milliards, soit un total de 38,6 milliards - une estimation basse, puisque calculée avec des hypothèses optimistes, et pourtant à un niveau déjà considérable ! Pouvez-vous nous en dire davantage sur ces volumes ? Selon vous, sont-ils de nature à être dépassés au regard des prévisions optimistes dont je viens de parler ?

Pouvez-vous nous en dire davantage sur les conditions d'attribution des OAT vertes et sur la dynamique que vous observez depuis leur mise en place ?

M. Daniel Fargeot. Je m'interroge sur la confiance des investisseurs. Pourriez-vous nous donner, dans les grandes masses et en pourcentage, la répartition de la dette française entre investisseurs français, européens et extraeuropéens ?

Lors des questions d'actualité au Gouvernement de la semaine dernière, le Premier ministre a indiqué que le solde tendanciel des collectivités territoriales pour 2027 s'élèverait à 11 milliards d'euros supplémentaires si nous ne faisions rien. Ces 11 milliards d'euros sont-ils comptabilisés dans les 28 milliards d'euros de besoins prévisionnels de financement annoncés pour l'an prochain ?

Enfin, est-il envisagé, à un moment ou à un autre, un grand emprunt national ?

M. Antoine Deruennes. Nous avons tendance à oublier le niveau de taux auquel nous nous financions auparavant ; c'est en cela que je parlais de normalisation. Il y a un an, personne n'aurait prévu les événements au Proche-Orient et leurs conséquences. Aujourd'hui, les taux sont autour de 5 % ; demain, ils pourraient être plus élevés ou plus bas : une résolution du conflit au Proche-Orient pourrait conduire à un net recul des anticipations d'inflation et à une baisse significative des taux. Je ne formule pas de prévisions, car de nombreux phénomènes entrent en jeu.

Avec un stock de dette de 2 000 milliards d'euros et un taux de 5 %, nous paierions à terme 100 milliards d'euros d'intérêts.

Toutefois, certaines de nos obligations ont une maturité très longue, allant jusqu'en 2072 : il faudra donc attendre longtemps pour les rembourser toutes et pour que ce taux s'applique à l'ensemble du nouveau stock. Il s'agit d'un mécanisme progressif, même si votre calcul est tout à fait juste, monsieur le sénateur Blanc.

S'agissant des investisseurs, il importe de rappeler que ce ne sont pas des États : ce sont des acteurs financiers - assurances, banques, centrales ou non, etc.

La banque centrale européenne et le système européen de banques centrales représentent environ 20 % de notre dette à la suite de la mise en place du PSPP (Public Sector Purchase Programme ou programme d'achats de titres du secteur public) durant la crise sanitaire : cette part a vocation à baisser, puisque la banque centrale ne réinvestit pas les montants qui arrivent à maturité, si bien que le stock diminue progressivement.

L'épargne française, essentiellement assurances et banques, en représente environ 25 % de même que les investisseurs de la zone euro. Dans la mesure où nous avons une monnaie commune, le risque de change a disparu et on peut considérer ces investisseurs de la zone euro comme étant quasiment domestiques, dès lors qu'ils ont intérêt à diversifier leurs investissements. D'ailleurs, les assureurs vie français n'investissent pas seulement en OAT françaises, de la même manière que leurs homologues transalpins vis-à-vis des bons italiens.

Les investisseurs japonais ont été très présents il y a une dizaine d'années, ce qui s'expliquait notamment par la situation économique et la politique monétaire de leur pays qui étaient très particulières : le Japon a été en déflation continue pendant de longues décennies de sorte que les taux d'intérêt domestiques y étaient très faibles. Il y avait donc un intérêt objectif pour ces investisseurs, qu'il s'agisse des assureurs ou des banques japonaises, à investir à l'étranger pour obtenir des rendements supérieurs. Mais la politique monétaire japonaise a fondamentalement changé et la banque centrale relève ses taux - ils ont beaucoup augmenté. Il existe donc maintenant un intérêt pour les investisseurs japonais d'investir dans leur propre dette. Contrairement à ce que certains articles de presse grand public avancent, nous ne constatons pas de ventes particulières de la part des investisseurs japonais.

Le taux de couverture des adjudications de dette, c'est-à-dire le nombre d'ordres par rapport ce que nous servons, est d'environ 2,5 pour les OAT et de 3,5 pour les BTF. C'est rassurant - nous avons un accès à des financements -, mais cela ne veut pas dire pour autant que nous pouvons émettre autant de dettes que nous le souhaitons : si nous devons en émettre davantage, il faut aller chercher des ordres plus bas dans la liste, donc à des taux moins intéressants pour l'État - c'est-à-dire plus élevés. Dans les projets annuels de performances (PAP) annexés aux projets de lois de finances, notre objectif de taux de couverture est de 150 % sur les OAT et 200 % sur les BTF. Nous nous situons donc significativement au-dessus de cet objectif.

Le taux d'intérêt des OAT vertes est à peu près identique à celui d'une obligation normale. Il existe de temps en temps un « greenium » de quelques points de base - c'est un terme anglais désignant une prime pour les OAT vertes -, mais en réalité, notre intérêt ne réside pas dans une prime éventuelle. J'y vois d'autres intérêts. D'abord, la France mène des politiques environnementales ambitieuses et démontre, par l'émission de telles OAT, cet engagement. Cela permet aussi de structurer le marché des obligations vertes, car l'État n'est pas seul à en émettre : des entreprises le font également. Dès lors, l'existence de produits très liquides et très sûrs comme les OAT favorise le développement d'un écosystème pour améliorer la finance verte, ce qui est très positif. Enfin, quand bien même le coût serait identique, le fait de bénéficier d'une demande un peu captive nous permet de moins émettre sur les autres OAT et donc de diversifier nos financeurs, ce qui, j'en ai parlé, limite le coût.

Les OAT indexées comportent également un coupon, mais il est plus faible, puisque le capital est indexé sur l'inflation. Nous payons donc moins cher. Le taux de coupon est plus faible de 2 %, qui est la cible d'inflation de la BCE.

Je le redis, nous nous finançons très bien, ce qui est avéré par d'excellents taux de souscription et le fait que notre programme de financement est réalisé à 92 %. Cependant, la situation des finances publiques et leurs perspectives nous conduisent à nous financer plus cher que l'Italie, la Grèce, le Portugal ou encore l'Irlande. Pour autant, le crédit de la France est très bon : nous restons notés avec une très bonne appréciation, par exemple A+ pour Fitch et S&P. L'analyse des agences montre que les fondamentaux de la France demeurent très solides, même s'il subsiste de l'incertitude et que nous connaissons un déficit important.

Les intérêts précomptés des BTF constituent simplement une modalité d'émission. Si, par exemple, nous émettons à 3 %, nous recevons 97 % en liquidités le premier jour et nous remboursons l'intégralité à l'échéance. Si les intérêts étaient comptabilisés à terme, nous recevrions 100 aujourd'hui et rembourserions 103 à la fin. C'est un aspect purement technique qui n'a pas d'impact particulier. J'ajoute que les taux des BTF sont en général plus faibles que sur le long terme.

Je veux redire que ce ne sont pas les pays qui prêtent, mais des investisseurs, et je n'ai pas connaissance que certains auraient cessé de le faire. Ces investisseurs sont très divers et ils n'agissent pas comme un acteur unique. C'est également un avantage pour nous, car chaque investisseur peut avoir une appréciation distincte, ce qui permet de se financer au meilleur coût sans subir de revirements brutaux de perspective qui seraient fortement dommageables.

Il importe également de souligner que nous pouvons être affectés par des événements survenant dans certains pays. Je prends un exemple très concret : les fonds de pension néerlandais sont en cours de réforme, ils passent d'un régime avec prestations définies à un régime avec cotisations définies - cette transition va s'étendre sur plusieurs années. Cela signifie qu'ils achèteront moins d'obligations à trente ans, ce qui se traduit par une baisse de la demande sur ce segment. Il est donc très appréciable de ne pas dépendre d'un seul investisseur ; cela évite d'être tributaire de réformes menées à l'étranger sur lesquelles nous n'avons aucune prise.

Cela me permet d'ailleurs de répondre à une interrogation relative aux propos du ministre, Roland Lescure. Nous n'avons pas modifié notre stratégie d'émission : nous émettons en fonction de la demande. Il est vrai que la demande sur les titres à trente ans a fléchi. Il s'agit en fait d'une forme de normalisation, là aussi, car avant 2016, ces titres constituaient une maturité marginale, sur laquelle nous émettions peu. Un épargnant de base ne recherche pas une maturité si longue, mais certains acteurs, comme des fonds de pension ou des investisseurs ayant un passif à couvrir, peuvent être intéressés.

Cela reste donc traditionnellement anecdotique, mais au moment où les taux sont devenus très bas, voire négatifs, certains investisseurs ont rallongé la maturité demandée pour obtenir un meilleur niveau de rendement. Les émissions à trente ans ont donc augmenté. Aujourd'hui, je dirais qu'elles se normalisent, car il n'est plus nécessairement utile d'aller aussi loin dans le temps pour trouver du rendement. De ce fait, la maturité moyenne diminue. Cela s'inscrit pleinement dans notre logique fondamentale : s'il y a moins de demande pour les titres à trente ans et que nous continuons à en émettre, les taux vont très fortement augmenter, parce que cela ne correspond pas aux attentes du marché. Ce n'est pas notre intérêt. Nous devons impérativement nous ajuster à la demande.

Les assureurs vie, monsieur le sénateur Savoldelli, investissent dans une grande diversité d'actifs et, de notre côté, nous émettons à l'intention de très nombreux investisseurs du monde entier. Le livret A est investi en partie en obligations indexées sur l'inflation, mais pas seulement, puisqu'il a notamment vocation à financer le logement social.

S'agissant des hypothèses de taux d'intérêt, monsieur le sénateur Uzenat, nous les avons arrêtées fin août. Si nous avions dû le faire fin septembre, nous aurions probablement retenu des hypothèses plus élevées.

Concernant le tableau de financement de l'État pour 2027, il faut avoir à l'esprit que, dans l'augmentation du déficit, figurent des opérations en 2026 : nous rapatrions notamment des fonds du programme d'investissements d'avenir (PIA) qui améliorent le déficit budgétaire, mais qui ne modifient pas nos besoins de financement. Cette écriture fait l'objet d'une correction dans le tableau de financement.

Le message à retenir est plutôt que notre programme de financement augmente de 30 milliards d'euros en 2027 par rapport à 2026 : d'une part, l'amortissement progresse - nous passons de 169,8 à 189,2 milliards d'euros - ; d'autre part, à l'augmentation du déficit à financer s'ajoute le fait qu'en 2026, nous devrions recevoir de la Commission européenne la dernière tranche des fonds du plan national de relance et de résilience (PNRR) - ces 6 milliards d'euros environ correspondent à des dépenses réalisées par le passé. Ce financement figurait dans le déficit budgétaire en 2026, il disparaît et nous devons prendre le relais en 2027. Tels sont les deux éléments majeurs qui expliquent la hausse des besoins de financement l'année prochaine.

Sur les OAT vertes, il n'y a pas de condition d'attribution, pas plus que pour une autre OAT. Pour nous, les choses sont très claires : lorsque nous rencontrons les investisseurs, nous leur demandons systématiquement s'ils sont intéressés par les OAT vertes et s'ils ont des intérêts particuliers.

Je tiens à signaler qu'à ce sujet nous avons pris une initiative il y a deux ans : nous avons inclus le nucléaire dans les dépenses éligibles. Il se trouve qu'il y a dix ans, lorsque nous avons créé la première OAT verte, le nucléaire n'était pas considéré comme « vert » par la plupart des investisseurs spécialisés ; nous l'avions donc explicitement exclu. Aujourd'hui, la situation a évolué : le secteur figure dans la taxonomie, si bien que les investisseurs sont beaucoup plus favorables à son financement. Cela fonctionne, puisque nous avons émis cette année une nouvelle obligation verte comprenant du nucléaire, pour un montant de 10 milliards d'euros.

Concernant les CDS, il ne s'agit pas d'un produit très liquide. Certes, leurs prix progressent, mais je ne suis pas certain qu'il faille accorder une importance excessive à l'évolution de cet indicateur au regard de la notation de la France qui reste, je le disais, très bonne.

S'agissant de la prochaine décision de Moody's, je n'en sais pas plus que vous, les agences ne nous transmettent aucune information privilégiée. Nous serons donc informés vendredi soir, après la clôture des marchés.

Concernant l'idée d'un grand emprunt national, il faut bien avoir en tête qu'en France les particuliers détiennent peu d'OAT en direct, alors que c'est possible. En réalité, la détention française se fait plutôt de manière indirecte via notamment l'assurance vie et le livret A.

Le succès de ces deux produits - le livret A et l'assurance vie - tient probablement au fait qu'ils sont très liquides. Le cours d'une OAT fluctue chaque jour et peut baisser. Vous n'êtes donc pas tout à fait certain, avant l'échéance, de recouvrer le montant que vous avez prêté : il n'est garanti que le jour du remboursement. Dans d'autres pays, par exemple en Italie, les particuliers ont davantage recours aux OAT en direct, mais le plus souvent, il n'y existe pas de produits comme nos livrets réglementés. Un grand emprunt national est possible, mais aujourd'hui les Français qui le veulent peuvent déjà acheter des OAT.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

Projet de loi de finances pour 2027 - Mission « Conseil et contrôle de l'État » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. Nous examinons maintenant le rapport spécial de notre collègue Maryse Carrère sur la mission « Conseil et contrôle de l'État » du projet de loi de finances (PLF) pour 2027.

Mme Maryse Carrère, rapporteure spéciale de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». La mission « Conseil et contrôle de l'État » rassemble les crédits des juridictions administratives et financières ainsi que du Conseil économique, social et environnemental (Cese).

Le projet de loi de finances pour 2027 prévoit 858,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une diminution de 7,5 millions d'euros, inférieure à 1 %. Les moyens de la mission sont donc globalement stabilisés, dans le contexte de redressement des finances publiques que nous connaissons.

Cette stabilité s'accompagne toutefois d'évolutions différentes selon les dépenses. Les crédits de personnel, qui représentent près de 86 % du budget, augmentent légèrement, tandis que les investissements diminuent avec l'achèvement de plusieurs grandes opérations immobilières. La principale évolution concerne les juridictions administratives, qui bénéficieront de créations de postes après deux années de stabilisation des effectifs.

Compte tenu du délai entre ma désignation comme rapporteure spéciale et la présentation de ce rapport, je n'ai pas pu procéder à des auditions. Je rencontrerai toutefois ultérieurement les représentants de la Cour des comptes, du Conseil d'État et du Cese afin d'approfondir les principaux enjeux de cette mission.

Je commencerai par les crédits de la Cour des comptes et des autres juridictions financières.

Ils diminuent de 2,8 millions d'euros, pour atteindre 263,8 millions d'euros en 2027. Cette baisse porte principalement sur les dépenses de personnel, notamment du fait de la diminution de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ». Le schéma d'emplois prévoit également une réduction de dix postes, que la Cour associe à une programmation plus sélective de ses contrôles.

Les crédits hors dépenses de personnel sont quasiment stables, à 24,3 millions d'euros. Cette stabilisation intervient après plusieurs années d'efforts sur les dépenses de communication, les déplacements, le gardiennage et les surfaces occupées.

Malgré ces efforts, l'activité des chambres régionales et territoriales des comptes reste soutenue. La durée moyenne de leurs contrôles de la gestion des organismes publics est passée de 9,7 mois en 2024 à 9 mois en 2025. Ces résultats sont encourageants, même si la cible définie dans le projet annuel de performance n'est pas atteinte.

J'en viens au Cese, dont les crédits sont maintenus à 34 millions d'euros pour la première année pleine de sa nouvelle mandature.

Les dépenses de personnel diminuent légèrement, tandis que celles de fonctionnement progressent du même montant. Deux postes seront supprimés par le non-remplacement de départs à la retraite.

Le Cese organisera une convention citoyenne sur les finances publiques entre la fin de l'année 2026 et le début de l'année 2027. Nous ne disposons toutefois pas, dans les documents budgétaires, d'une présentation des moyens consacrés à cette convention ni, plus largement, à la participation citoyenne. L'enveloppe auparavant dédiée à cette activité a été intégrée à la dotation globale du Cese. Si cette organisation lui laisse une souplesse de gestion, je regrette qu'elle ne s'accompagne pas d'une information plus précise du Parlement sur les dépenses prévues et réalisées.

Notre commission avait recommandé, dès 2023, de retracer distinctement ces crédits dans le projet annuel de performances. La Cour des comptes a repris cette recommandation en 2025. Il me paraît souhaitable qu'elle soit désormais suivie d'effet.

Je voudrais enfin m'attarder sur les juridictions administratives, qui concentrent près des deux tiers des crédits de la mission.

Leur budget diminue légèrement, de 0,8 %, pour atteindre 560,8 millions d'euros. La hausse des dépenses de personnel est compensée par la baisse des investissements immobiliers.

L'opération de relogement de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et du tribunal administratif de Montreuil s'est en effet achevée cette année. Selon le Conseil d'État, cette opération devrait permettre 8,3 millions d'euros d'économies annuelles au titre des loyers. Les téléprocédures contribuent également à maîtriser les dépenses, avec près de 6,6 millions d'euros d'économies attendues en 2027 pour l'affranchissement.

Mais le principal enjeu reste la capacité des juridictions à faire face à la progression du contentieux. En 2025, les tribunaux administratifs, les cours administratives d'appel et le Conseil d'État ont enregistré près de 378 000 affaires. La hausse est particulièrement forte en première instance. Les recours devant les tribunaux administratifs ont augmenté de 20 % entre 2024 et 2025, et leur stock d'affaires de près de 22 %, malgré la progression du nombre de décisions rendues. Cette tendance se poursuit en 2026.

Les délais moyens de jugement restent pour l'instant contenus, mais les perspectives sont moins favorables. Dans les tribunaux administratifs, la cible pour 2027 dépasse 10,5 mois, contre moins de 10 mois constatés en 2025. Notre collègue Christian Bilhac avait alerté à plusieurs reprises sur les risques associés au gel des créations d'emplois dans ce contexte. Le PLF pour 2027 prévoit 84 créations de postes, réparties entre 28 magistrats, 28 agents de greffe et 28 aides à la décision. Je constate que le Gouvernement a enfin pris la mesure du risque d'allongement des délais. Ces renforts devront cependant être affectés en fonction de l'activité et des stocks de chaque juridiction. Ils ne dispensent pas de poursuivre les efforts d'organisation et d'amélioration des procédures.

Je souhaite également attirer votre attention sur le tribunal du stationnement payant. Il a reçu près de 227 000 recours en 2025 et son stock approche 301 000 dossiers. Son délai prévisible moyen de jugement dépasse désormais 26 mois. Le contrôle présenté par Christian Bilhac devant notre commission en mai dernier a bien montré le décalage entre la progression de ce contentieux et celle des moyens du tribunal.

Le PLF pour 2027 apporte une première réponse à ces tensions, avec une hausse de 1,8 million d'euros des crédits de personnel du tribunal, qui atteindront 11,1 millions d'euros. Pour financer ce renforcement, l'article 53, qui figure en première partie du PLF, prévoit de reverser au budget général de l'État 1,9 % du produit des forfaits de post-stationnement acquittés après émission d'un titre exécutoire.

Les créations de postes ne suffiront pas à elles seules à contenir les délais de jugement. Les juridictions administratives cherchent aussi à faciliter le travail des magistrats et des greffes, notamment grâce à l'intelligence artificielle pour la recherche juridique et l'analyse des dossiers. Ces outils pourraient être particulièrement utiles au tribunal du stationnement payant, qui traite un grand nombre d'affaires similaires. Les moyens engagés restent modestes et nous manquons encore de recul pour savoir combien de temps ils permettront réellement de gagner.

Mes chers collègues, dans un contexte de maîtrise des finances publiques, ce budget me semble proposer un équilibre entre la relative stabilité des crédits et le renforcement ciblé des moyens humains des juridictions administratives. Je vous propose donc d'adopter les crédits de la mission.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Je perçois mal l'utilité de réunir une convention citoyenne sur les finances publiques entre la fin de l'année 2026 et le début de l'année 2027. Il me semble comprendre que le coût d'organisation de ces conventions s'élevait globalement à environ 4 millions d'euros par le passé. Est-ce toujours la même somme qui serait consacrée à cet exercice ? Surtout, quel est l'objectif d'une telle convention à cette période particulière ?

Mme Isabelle Briquet. - Nous entendons chaque année les mêmes constats en ce qui concerne cette mission budgétaire. L'année dernière, il me semble me souvenir que les choses s'amélioraient, par exemple en termes de délais, mais j'ai l'impression que l'inquiétude ressurgit.

Concernant le tribunal du stationnement payant, si l'on peut se satisfaire de l'augmentation des crédits de personnel, on peut regretter que cela repose sur un prélèvement sur le produit des forfaits de post-stationnement (FPS), au détriment des collectivités locales : ce sera une ressource en moins pour elles. Elles n'ont pas besoin de cela en ce moment, qui plus est au regard de ce que le projet de loi de finances leur réserve par ailleurs.

Si quelques postes sont créés, nous sommes un peu face à une fuite en avant du fait de l'augmentation du contentieux. Peut-être l'intelligence artificielle facilitera-t-elle le traitement des dossiers. Toujours est-il que nous en sommes toujours au même constat, année après année.

À ce stade, le groupe SER s'abstiendra.

M. Grégory Blanc. - Pour cette mission, comme pour beaucoup d'autres, on constate un maintien global des crédits de fonctionnement, même si les besoins justifieraient qu'ils soient à la hausse, et une réduction de l'investissement - dans une période où il faut se serrer la ceinture, c'est souvent là où le bât blesse.

Je pense évidemment à l'investissement immobilier, alors que notre patrimoine a tendance à se détériorer, mais aussi aux investissements qui permettent d'être plus productifs - ce n'est pas un gros mot. Comment améliorer le rendement dans les services publics par l'investissement ? Je pense notamment à l'intelligence artificielle. Combien devrions-nous investir ainsi pour diminuer le stock des dossiers à traiter ? Je ne sais pas si quelqu'un a la réponse...

Par ailleurs, j'avais été frappé, dans le cadre de mon examen de la mission « Pouvoirs publics », de l'absence de comptabilité analytique. Y en a-t-il une dans cette mission ?

M. Stéphane Sautarel. - Je partage l'idée que l'intelligence artificielle pourrait répondre à un certain nombre d'enjeux et accroître la productivité, en particulier ici pour le contentieux du stationnement payant. Je note néanmoins, avec une certaine ironie, que ce qui relève des amendes constitue encore l'un des domaines qui fonctionnent le mieux dans notre pays...

S'agissant de la convention citoyenne qui devrait organisée par le Cese, je partage le questionnement du rapporteur général sur son utilité, mais j'irai plus loin. Le Cese et, par extension, les conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (Ceser) ont-ils eux-mêmes une utilité ? Certes, les sommes en jeu sont faibles.

M. Simon Uzenat. - Nous souscrivons à l'importance de renforcer les moyens humains, mais un objectif a-t-il été fixé par avance ? Au-delà même de l'intelligence artificielle, nous devons être capables d'être beaucoup plus performants dans le pilotage par la donnée et de nous fixer un objectif clair en termes de résultat attendu. C'est une question de confiance pour nos concitoyens.

Par ailleurs, combien représentent, en millions d'euros, ces 1,9 % de recettes des forfaits de post-stationnement que ne toucheront plus les collectivités ?

Je veux dire un mot des Ceser. Ces instances ne sont évidemment pas parfaites, mais elles produisent souvent des résultats intéressants - c'est le cas dans ma région. Elles font le lien avec la société civile et permettent de créer des espaces de discussion, ces fameux corps intermédiaires qui sont indispensables. Pouvez-vous nous confirmer que les moyens seront bien au rendez-vous et qu'il n'est pas prévu de revenir une nouvelle fois sur leur existence ?

M. Arnaud Bazin. - Concernant la convention citoyenne envisagée par le Cese, je partage l'interrogation de notre rapporteur général. Il me semblait que le vote du budget, donc la décision de lever l'impôt, était une prérogative du Parlement, que c'était même sa fonction première. Je suis par conséquent un peu surpris que l'on pense à demander à des personnes qui n'y connaissent rien, mais qui seront abreuvées de notes produites par des experts bien formatés, de nous dire comment faire.

Ensuite, je comprends qu'on s'interroge sur l'intérêt d'avoir recours à l'intelligence artificielle pour tel ou tel secteur. Mais la cause première de l'engorgement des juridictions réside dans la multiplication des normes qui sont toutes des nids à contentieux. S'il y a autant de procédures, si la société est devenue aussi judiciarisée, ce n'est pas par hasard : c'est parce que les règles se sont multipliées et que plus personne ne s'y retrouve ! Il faudra que nous nous interrogions sur la façon dont nous faisons la loi, car en bureaucratisant, nous fabriquons du contentieux. Nous sommes en train de toucher les limites de notre système judiciaire.

Mme Nathalie Goulet. - Pour ma part, je suis totalement favorable à la suppression des Ceser, dont l'utilité n'est pas avérée, mais il me semble que leurs crédits ne sont pas rattachés à cette mission.

S'agissant du Cese, peut-il se saisir de n'importe quel sujet ? Nous avons vu ce que cela a donné avec la convention citoyenne pour le climat : beaucoup de bonnes choses, et puis l'objectif de zéro artificialisation nette, le ZAN, une mesure compliquée que nous avons eu du mal à modifier par la suite.

Pour revenir aux crédits de cette mission, des réductions de postes sont-elles prévues ?

Mme Marie-Carole Ciuntu. - Je me réjouis que la CNDA ait déménagé et que cela ait permis 8,3 millions d'euros d'économies. Au-delà de ces économies, je m'étonne que les décisions de la CNDA soient encore beaucoup trop souvent prises de manière collégiale, alors que la loi prévoit que la collégialité est l'exception. Cela entraîne naturellement un allongement des délais du contentieux de l'asile et l'attribution de ressources qui pourraient servir à d'autres missions. Il me semble que c'est un sujet sur lequel nous devons continuer de travailler.

Mme Maryse Carrère, rapporteure spéciale. - C'est à nous tous de juger de l'opportunité d'une nouvelle convention citoyenne. Les autres éditions avaient coûté 4 millions d'euros environ. Cette année, aucun montant n'est mentionné.

Les crédits du Cese sont stables, à 34 millions d'euros. Les effectifs baissent de deux postes. Je propose de maintenir les crédits dans la continuité de la position de notre commission. Christian Bilhac avait proposé une réduction de ces crédits, mais cela avait suscité des réserves, ce qui l'avait conduit à retirer son amendement.

Le Cese est une institution constitutionnelle, ce qui ne dispense certes pas de participer à la maîtrise des finances publiques. Mais son sort ne sera pas tranché au détour d'un débat budgétaire. Le gain serait d'ailleurs limité ; mais nous ne manquerons pas d'avoir un débat en séance. Je ne proposerai pas de diminution de leurs crédits au nom de la commission, mais je demanderai au Cese des explications, notamment sur la convention citoyenne.

Nous sommes tous inquiets de constater que les délais de la justice administrative s'allongent. Espérons que les 84 effectifs supplémentaires prévus pourront les réduire. Nous demanderons une estimation de ce gain de temps induit par cet apport en effectifs.

D'après l'évaluation préalable du projet de loi de finances, le prélèvement sur le produit des forfaits de post-stationnement devrait rapporter environ 2,6 millions d'euros au budget général de l'État, afin de contribuer au financement du renforcement des moyens du tribunal du stationnement payant. Cette mesure réduira d'autant les recettes reversées aux collectivités territoriales, mais doit permettre de répondre à l'augmentation du contentieux et de réduire les délais de jugement.

La baisse des coûts de l'immobilier est mécanique : les grandes opérations programmées sont terminées et leurs crédits ne sont pas reconduits. Je demanderai s'il y a des opérations en cours et quels sont les crédits qui sont consacrés à l'entretien du patrimoine.

Les Ceser ne sont pas alimentés par des fonds de l'État ; ce sont les régions qui les financent.

L'inflation des normes génère beaucoup de contentieux - nous sommes tous d'accord. Nous pourrons demander des précisions aux juridictions administratives sur les types de contentieux qui augmentent.

Je demanderai à la CNDA si elle compte respecter la règle relative à la collégialité. Dès que j'aurai plus de précisions, je vous en ferai part par oral ou par écrit.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2027 - Mission « Remboursements et dégrèvements » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos échanges avec le rapport de notre collègue Pascal Savoldelli, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements »

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements ». - Vous le savez, la mission « Remboursements et dégrèvements » occupe une place particulière dans le budget, puisqu'elle est la plus importante en volume, représentant 17 % des crédits dans ce projet de loi de finances (PLF) pour 2027.

Pour mémoire, la mission retrace les dépenses budgétaires résultant de l'application de dispositions prévoyant des dégrèvements, des remboursements ou des restitutions d'impôt. Elle comprend deux programmes, le programme 200, centré sur les impôts d'État, et le programme 201, qui couvre les impôts locaux.

Les trois quarts des dépenses suivies par la mission reflètent simplement des remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt. Ce caractère mécanique implique notamment que les crédits de la présente mission ne puissent être qu'évaluatifs, c'est-à-dire qu'ils ne sont pas soumis à un plafond de dépense pour le Gouvernement.

Les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » sont évalués à près de 145 milliards d'euros en 2027, soit une hausse légère de 0,3 % par rapport à la dernière estimation à date pour 2026. Cette stabilité vient toutefois ponctuer vingt années d'augmentation, puisque les crédits de la mission ont progressé de plus de 60 milliards d'euros depuis 2007 - j'ai choisi la date au hasard... -, soit une hausse de 78 %.

Cette hausse n'est toutefois pas uniforme, puisque sur cette période, les remboursements et dégrèvements liés à des impôts d'État ont progressé de 108 % quand ceux liés à des impôts locaux reculent de 68 %. Ainsi, la mission « Remboursements et dégrèvements » s'est progressivement « étatisée ». C'est la traduction de la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales et des réformes successives des impôts de production.

Je ne vais pas vous assommer avec l'évolution des crédits des nombreuses actions et sous-actions de la mission : tout est dans le rapport. Je vais plutôt me concentrer sur les quelques évolutions notables que j'identifie cette année : les incertitudes sur la dynamique des remboursements de crédits de TVA ; la place des remboursements et dégrèvements associés à des dépenses fiscales ; la croissance notable du montant des admissions en non-valeur ; la baisse trompeuse des remboursements associés à la taxe foncière.

Les remboursements de crédits de TVA représentent 72 % des remboursements et restitutions liés à la mécanique de l'impôt et devraient atteindre 76,8 milliards d'euros en 2027, contre 75,9 milliards en 2026.

D'abord, l'administration fiscale reconnaît que cette prévision repose notamment sur une hypothèse de croissance de 1 %, jugée optimiste par le Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

Surtout, depuis 2023, les demandes de remboursement de crédits de TVA progressent plus rapidement que la TVA brute collectée. Cet écart persistant ne semble pas s'expliquer entièrement par les comportements ponctuels des entreprises avancés par l'administration fiscale et soulève des interrogations quant à d'éventuels risques de fraude.

Je reprends donc à mon compte la recommandation de l'inspection générale des finances (IGF), formulée dans un rapport de janvier 2026, de conduire une mission d'audit spécifique sur ces risques, portant notamment sur l'instruction des demandes, les traitements automatisés et les circuits de remboursement.

J'en viens maintenant à la place des dépenses fiscales. Les remboursements et dégrèvements liés aux politiques publiques devraient progresser de 18 à 18,9 milliards d'euros en 2027, sous l'effet notamment du recours croissant aux crédits d'impôt. Cette dynamique mérite d'interroger l'opportunité et l'efficacité de ces choix fiscaux.

Je ne détaille pas ici mon analyse sur le crédit d'impôt recherche, mais j'en dirai quelques mots quand je présenterai les recommandations de mon contrôle budgétaire.

Je souhaite en revanche dire quelques mots sur les acomptes, avances et restitutions d'impôt sur le revenu. Celles-ci devraient augmenter de 4,4 % en 2027 par rapport à la dernière estimation pour 2026, et de 8,9 % par rapport à 2025. Cette progression est notamment portée par le crédit d'impôt contemporain pour les services à la personne, qui pèse chaque année davantage sur la trésorerie de l'État.

Partant des derniers travaux de la Cour des comptes et du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), je m'interroge sur le périmètre d'un dispositif aussi coûteux et peu contrôlable, portant sur des dépenses non contraintes pour certains contribuables. Le risque de travail dissimulé ne peut motiver à lui seul le maintien d'une dépense fiscale si conséquente pour les finances publiques. Il convient donc de mettre en débat la nature des dépenses, le taux de prise en charge et le profil socio-économique des bénéficiaires.

Je poursuis maintenant avec un sujet plus technique - mais ce qui est technique est politique, comme le dit Arnaud Bazin -, le niveau des admissions en non-valeur. Je constate que, pour les impôts d'État, il devrait atteindre 3,1 milliards d'euros en 2027, après 3 milliards en 2025 et 2026. Cela représente une hausse de plus de 1 milliard par rapport à 2022. Si on ajoute les impôts locaux, cette hausse se chiffre même à 1,3 milliard d'euros.

La direction générale des finances publiques (DGFiP) explique cette évolution par les nouvelles orientations du recouvrement forcé, mises en oeuvre depuis la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics, entrée en vigueur en 2023. Celles-ci avaient pour objectif d'apurer les créances anciennes sans perspective de recouvrement, afin de concentrer les moyens sur les créances les plus récentes : en effet, pour les créances de plus de cinq ans, le rendement estimé est inférieur à 5 %.

Si la démarche de la DGFiP répond à un objectif légitime d'efficacité du recouvrement et d'amélioration de la qualité comptable, elle soulève néanmoins des interrogations.

L'administration fiscale indique en effet que cette hausse devrait se poursuivre, puisque fin 2025, 20,3 % des créances recouvrables des particuliers dataient encore de plus de cinq ans. Il convient donc de comprendre pourquoi une telle proportion de créances demeure impayée pendant plusieurs années, se traduisant par des poursuites coûteuses et peu opérationnelles.

C'est pourquoi le rapport demande une information plus complète du Parlement sur les caractéristiques et les causes de cette irrécouvrabilité. L'enjeu est d'identifier d'éventuels comportements abusifs, mais aussi, si nécessaire, d'adapter les dispositifs fiscaux pour prévenir la constitution de créances durablement irrécouvrables.

Je conclus maintenant en évoquant l'évolution des remboursements et dégrèvements de taxes foncières, retracés par le programme 201. Ceux-ci devraient se stabiliser à 1,9 milliard d'euros en 2027, après environ 2,1 milliards en 2023 et 2024.

Premièrement, je note que cette baisse, qui fait suite à une progression importante depuis 2018 sous l'effet notamment de la hausse des taux locaux et de la revalorisation des valeurs locatives cadastrales, n'est pas expliquée dans la documentation budgétaire ; j'appelle donc l'administration fiscale à plus d'informations sur ce sujet.

Deuxièmement, je rappelle que cette baisse ne doit surtout pas masquer la hausse du coût global des allégements de fiscalité foncière pour les collectivités territoriales. En effet, en 2025, en intégrant l'ensemble des exonérations et abattements, qui excèdent pour partie la mission, ce coût atteint 6,2 milliards d'euros. Sur ce montant, 3,4 milliards sont pris en charge par l'État, tandis que 2,7 milliards restent à la charge des collectivités : j'observe que depuis 2021, ce reste à charge a progressé de 34,5 %, soit davantage que la part supportée par l'État, qui a augmenté de 31,7 %. Cette évolution appelle une vigilance particulière sur les conséquences des allégements fiscaux décidés par l'État pour les finances locales.

Enfin, sur ce sujet d'importance pour nos territoires, je déplore l'insuffisance des données disponibles, puisque la documentation budgétaire englobe des éléments disparates et ne permet pas de retracer précisément les dégrèvements imputés à la mission et leurs coûts respectifs.

En me référant cette fois à une recommandation de la Cour des comptes de 2023, je demande donc à la DGFiP de rendre cette information publique, pour que le Sénat puisse effectuer précisément sa mission de contrôle.

Ces quelques observations faites, mes chers collègues, je vous invite à voter les crédits de la mission.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - J'apprécie la constance du rapporteur spécial sur ses positions ! Je n'aurais peut-être pas toujours écrit les mêmes choses dans le rapport, mais son travail est sérieux. La question de la sincérité globale des chiffres présentés se pose effectivement ; les chiffres des admissions en non-valeur sont très intéressants. Il faudrait examiner ce qu'il en est pour les collectivités. Comme les chambres régionales des comptes (CRC) demandent aux collectivités de s'en tenir strictement à ce que leur indique le comptable public, c'est désormais ce dernier qui détermine la politique dans ce domaine. Il faudrait savoir si la tendance haussière observée pour l'Etat se retrouve chez les collectivités. Pour ce que je connais, il semble que leur niveau soit stable sur les derniers exercices.

Mme Nathalie Goulet. - Merci pour ce rapport qui fait état d'une fraude constante à la TVA, que certaines estimations placent jusqu'à 25 milliards d'euros par an. Gérald Darmanin, alors ministre du budget, avait annoncé la création d'un logiciel de détection précoce de cette fraude. Savez-vous où nous en sommes ? Nous avons voté l'année dernière en faveur d'une amélioration des dispositifs de détection : 25 milliards, c'est quand même beaucoup !

Mme Florence Blatrix Contat. - Merci pour ce rapport très précis dont je partage les conclusions. Moi aussi, je m'étonne du niveau des admissions en non-valeur, peu acceptable, compte tenu des moyens à disposition. Peut-on espérer une baisse dans les prochaines années, sachant que les créances de plus de cinq ans seraient abandonnées ?

M. Grégory Blanc. - Merci au rapporteur pour sa clarté. Je suis resté sur ma faim concernant l'exit tax. Le rapporteur a-t-il obtenu un engagement de la part de la DGFiP de nous fournir des éléments ?

M. Simon Uzenat. - Le rapport mentionne une opération exceptionnelle d'admission en non-valeur de 724 millions d'euros ; une note en bas de page indique qu'il s'agit d'un contentieux individuel concernant une fraude de type carrousel. Pourrions-nous avoir des détails - le cas échéant par écrit ?

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - Chère Nathalie Goulet, je vais vous décevoir : je n'ai pas la réponse à votre question.

Les admissions en non-valeur dans les collectivités ont suivi le même mouvement : une augmentation de plus de 50 %, soit une hausse totale de 300 millions d'euros.

Madame Blatrix-Contat, il faut toujours être optimiste. Y aura-t-il des améliorations ? La réponse qui m'a été faite est que le stock est très important. Je n'ai pas envie d'être pessimiste, mais je ne veux pas mentir non plus... Je ne m'attends pas à une nette amélioration.

L'exit tax est un non-sujet pour la DGFiP. C'est une opération d'ordre. Je n'ai pas eu d'autres éléments sur ce sujet.

M. Uzenat me pose une question que j'ai moi-même posée. Le secret fiscal encadre toutefois largement les informations pouvant être diffusées à ce sujet. Le volume est effectivement très important. Nous pourrions aussi parler d'autres contentieux énormes.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Contrôle budgétaire - La pratique de la dépense fiscale : étude de cas européens - Communication

M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux avec une communication de notre collègue Pascal Savoldelli sur son étude de cas européens sur la pratique de la dépense fiscale.

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - C'est un sujet passionnant. Nous avons vu ensemble ce que le Gouvernement nous propose dans son projet de loi de finances (PLF) pour 2027 ; prenons désormais un peu de hauteur et intéressons-nous à une problématique particulière, la question des dépenses fiscales. Celle-ci présente en effet un intérêt particulier pour le rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements », puisqu'au sein de cette mission, c'est ce qui reflète le mieux les conséquences de choix politiques pris par les gouvernements successifs.

Instrument majeur de l'intervention économique de l'État, elles permettent d'orienter les comportements des ménages et des entreprises, de soutenir l'investissement et de favoriser l'innovation. Mais leur développement soulève une question essentielle : comment garantir que les avantages fiscaux consentis produisent effectivement les résultats attendus, au meilleur coût pour les finances publiques ?

C'est précisément pour répondre à cette question que j'ai souhaité engager un travail de comparaison internationale, en examinant les pratiques de nos partenaires européens, leurs choix en matière de dépenses fiscales et les enseignements que nous pouvons en tirer pour la France.

Mes travaux se sont appuyés sur les contributions des services économiques en ambassade, ainsi que sur l'expertise toujours précieuse de notre division de la législation comparée. Enfin, pour ne pas tomber dans la simple carte postale descriptive et inscrire cette observation dans un cadre conceptuel solide, j'ai souhaité entendre plusieurs économistes et spécialistes des finances publiques qui se sont exprimés sur le sujet, comme François Ecalle ou Agustín Redonda, économiste spécialisé dans la comparaison internationale des dépenses fiscales, qui, avec la collaboration d'experts nationaux, travaille à produire une base objective et normée de comparaison internationale de la pratique des dépenses fiscales.

Certes, les comparaisons internationales doivent être interprétées avec prudence, car j'ai constaté que les pays ne retiennent pas tous la même définition de la dépense fiscale. Comme le dit l'adage, comparaison n'est pas raison. Ces comparaisons apportent néanmoins un éclairage précieux. À titre d'exemple, on observe que, si la France se distingue par le nombre de ses dispositifs, n'étant surpassée en ce domaine que par l'Italie, sa pratique, à l'inverse, ne se détache pas particulièrement de celle de ses pairs si l'on rapporte le coût de ces dépenses au PIB. C'est pourquoi je recommande, près de vingt ans après le rapport de Didier Migaud et Gilles Carrez - j'ai d'ailleurs toujours eu, en dépit de nos désaccords politiques, d'excellentes relations avec ce dernier, qui était député de mon département -, de mener de nouveau une revue exhaustive des dépenses fiscales, pour simplifier notre norme fiscale en se fondant sur des critères rationnels, objectifs, d'efficacité économique, sociale et environnementale.

Dans le cadre de cette revue, une attention particulière pourra être portée au crédit d'impôt recherche (CIR), première dépense fiscale française depuis 2022 et principale dépense fiscale donnant lieu à des remboursements. En outre, j'ai pu constater que la plupart de nos pairs disposaient d'un mécanisme équivalent, ce qui fournit un point de comparaison intéressant.

Sur le fond, le soutien public à la recherche et au développement répond à une justification économique solide : les entreprises ne captent pas toutes les retombées de leurs investissements en recherche, alors qu'elles en supportent les coûts et les risques. Les incitations fiscales permettent de réduire ce coût et donc de stimuler l'innovation. Elles le font sans obliger les pouvoirs publics à sélectionner en amont les technologies les plus prometteuses.

Ce modèle s'est largement diffusé : en 2025, trente-quatre des trente-huit pays de l'OCDE proposaient des allégements fiscaux en faveur de la R&D. Mais nos partenaires ont retenu des modalités différentes, dont nous pouvons nous inspirer.

Le premier enseignement est qu'il faut mieux cibler les aides vers les entreprises dans lesquelles elles produisent le plus d'effet.

La littérature économique montre que l'effet d'additionnalité du crédit d'impôt recherche est généralement plus élevé pour les petites entreprises. Selon l'OCDE, un euro d'aide génère 1,4 euro de dépenses supplémentaires de R&D dans les entreprises de 10 à 49 salariés, contre seulement 0,4 euro dans celles de plus de 250 salariés.

À cet égard, l'équivalent espagnol du CIR est particulièrement intéressant, puisque son taux d'additionnalité est estimé à 1,5. Ses modalités doivent donc être étudiées. En particulier, ce dispositif repose à la fois sur un taux de 25 % appliqué au volume des dépenses de R&D et sur un taux bonifié de 42 % pour les seules dépenses qui dépassent la moyenne des exercices précédents. Cette combinaison permet de soutenir l'effort de recherche tout en encourageant son accroissement.

L'Allemagne et les Pays-Bas proposent également des mécanismes plus favorables aux petites et moyennes entreprises (PME). Le dispositif néerlandais présente un autre avantage : une procédure d'autorisation préalable qui sécurise les entreprises quant à l'éligibilité de leurs dépenses. Il s'agit là d'une piste intéressante pour améliorer la prévisibilité du soutien fiscal et faciliter son utilisation par les entreprises qui disposent de moyens administratifs plus limités.

Le deuxième enseignement est qu'il faut mieux encadrer les aides et prévoir des contreparties.

La comparaison européenne montre que les dépenses fiscales ne sont pas nécessairement des dispositifs inconditionnels.

Au Royaume-Uni, le mécanisme de plafonnement de certaines aides à la R&D, dit PAYE cap, lie notamment le montant de l'aide aux obligations déclaratives et de paiement de l'employeur au titre de la paie. En Italie, le dispositif en faveur de l'investissement dans le Mezzogiorno prévoit, quant à lui, le remboursement intégral du crédit d'impôt, majoré des intérêts, si l'entreprise délocalise son investissement avant l'expiration d'un délai de cinq ans.

Je n'ai pas retenu ces deux exemples au hasard. Ils nous invitent à mieux articuler le bénéfice d'un avantage fiscal avec les objectifs poursuivis : soutenir la recherche, encourager l'investissement productif et protéger les retombées économiques attendues sur le territoire.

Le troisième enseignement est qu'il ne faut pas faire de la dépense fiscale l'unique instrument de la politique d'innovation.

Nos partenaires européens ne se limitent pas à ces instruments, y compris ceux qui y sont les plus favorables. Le Royaume-Uni, malgré un soutien fiscal à la R&D, dont le coût approchait 10 milliards d'euros en 2025, accompagne cette politique d'un effort de recherche plus large. Il en va de même dans des pays comme les Pays-Bas ou l'Allemagne. Hors de l'Europe, les États-Unis incarnent à l'inverse un modèle davantage centré sur les aides directes.

Ces financements ne s'opposent pas, ils sont complémentaires. Les aides directes permettent de soutenir des projets risqués, de long terme, ou dont la rentabilité privée est incertaine, là où les incitations fiscales sont davantage adaptées aux projets proches de la commercialisation.

Enfin, cette comparaison internationale met en évidence une dernière priorité, celle de l'évaluation des dépenses fiscales.

La France dispose d'un suivi budgétaire relativement complet et reconnu dans les comparaisons internationales. Mais l'ensemble des spécialistes que j'ai interrogés s'accordent sur le fait que les dépenses fiscales françaises sont insuffisamment évaluées.

L'Irlande propose, à cet égard, un cadre intéressant, qui prévoit de préparer l'évaluation dès la création du dispositif, en définissant des objectifs explicites, des critères de réussite et les données nécessaires à son suivi. C'est exactement ce que nous réclamons tous, dans nos débats, quelles que soient nos opinions politiques, lorsque nous votons sur un nouveau dispositif.

Nous devons nous inspirer de ces pratiques pour mettre en place un cadre d'évaluation régulier, proportionné au coût des dispositifs et suffisamment indépendant de l'administration qui les pilote.

L'objectif de ce travail n'était pas de remettre en cause par principe les dépenses fiscales. Il est de permettre à notre commission de tirer les leçons des expériences étrangères pour rendre notre politique fiscale plus lisible, plus efficace et mieux contrôlée.

Voilà un rapport qui m'apparaît mesuré dans ses recommandations et ses conclusions.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Les propos du rapporteur spécial étaient mesurés, certes, mais il faudra voir quelle sera la déclinaison opérationnelle des recommandations, qui le sera peut-être moins...

En tout cas, à ce stade, je suis d'accord avec notre rapporteur spécial. J'aurais d'ailleurs davantage mis en exergue la dernière recommandation, qui vise à mettre en oeuvre un cadre effectif d'évaluation publique et indépendante des dépenses fiscales.

L'évaluation est, en effet, la principale lacune de notre système de finances publiques. On sait pourtant déjà évaluer les politiques de santé. Ainsi, pour mesurer l'effet d'un traitement, on répartit la population testée en deux groupes : celui qui bénéficie du médicament expérimenté, d'une part, et celui qui prend un placébo, d'autre part. On suit ensuite leur évolution dans le temps, pour apprécier l'efficacité du produit. Or, en matière de finances publiques, on ne procède pas à un suivi dans le temps de cohortes de bénéficiaires de mesures fiscales, pour apprécier l'efficacité de ces dernières.

En écoutant cette communication, je me demandais quelles seraient les conséquences si l'on appliquait telles quelles les mesures allemandes ou irlandaises en France. Je ne suis pas certaine que les effets seraient identiques, car notre système est différent.

En tout cas, je remercie notre rapporteur spécial de souligner, à l'attention du Gouvernement, qu'avant de modifier telle ou telle loi ou tel ou tel mécanisme, il conviendrait de disposer d'études préalables permettant d'apprécier l'efficience des évolutions proposées.

Mme Florence Blatrix Contat. - Merci pour ce travail éclairant. Chaque année nous débattons, lors de l'examen du projet de loi de finances, de l'efficacité des mesures fiscales. Dans un contexte budgétaire, où nous devrons réaliser des efforts pour ramener notre déficit à un niveau soutenable, toutes les pistes doivent être examinées, y compris celles qui concernent les dépenses fiscales. La question du ciblage de ces dernières est essentielle. Notre collègue Vanina Paoli-Gagin intervient d'ailleurs régulièrement sur ce sujet chaque année, pour démontrer que le CIR est plus efficace dans les PME que dans les grands groupes, où il peut donner lieu parfois à des effets d'aubaine. Nous devons donc mener une réflexion pour définir avec précision les dépenses de R&D éligibles au CIR.

Le travail de comparaison internationale de notre rapporteur spécial nous éclaire sur la démarche que nous devrons suivre pour améliorer l'efficacité de la dépense publique, afin de faire face au mur budgétaire qui se dresse devant nous, car tel est bien notre voeu à tous, quelles que soient nos opinions politiques.

Mme Nathalie Goulet. - Pouvez-vous nous indiquer quelle est l'importance des dépenses fiscales dans les différents pays que vous avez étudiés ? Quelle part de leur budget consacrent-ils à ces mesures ?

Lorsque l'on rédige un rapport de contrôle budgétaire, on se demande toujours légitimement comment on peut traduire concrètement dans le droit ses recommandations. Avez-vous une idée de la manière dont on pourrait instaurer une méthode plus transparente et efficace en matière d'évaluation en France, en se fondant sur le travail de comparaison qui a été réalisé ?

Demander une évaluation ne revient pas à se prononcer ipso facto sur l'opportunité, ou non, d'un mécanisme. L'évaluation est détachable et indépendante des dispositifs existants ou que l'on souhaite mettre en oeuvre. Il convient de systématiser cette démarche, car elle pourrait être utile dans un grand nombre de domaines, comme en matière d'aide au développement. Est-il possible, selon vous, d'introduire cette démarche dans la loi ou dans la pratique rapidement ?

Mme Sophie Primas. - Même si comparaison n'est pas raison, ce rapport fournit des pistes de réflexion intéressantes. En effet, procéder à l'évaluation de nos politiques publiques et de nos dépenses fiscales devrait être un préalable à l'élaboration du budget. Ma question portera sur le CIR. Il a été dit que ce dispositif donnait de meilleurs retours sur investissement dans les PME que dans les grands groupes. Il ne faut pas oublier toutefois, comme notre rapporteur le dit lui-même, son importance sur tout l'écosystème de l'innovation. Celui-ci inclut évidemment la recherche universitaire fondamentale, la recherche appliquée, mais aussi les grandes entreprises innovantes, qui jouent un rôle d'entraînement pour les PME et les sous-traitants avec lesquels elles travaillent. Je serai donc moins affirmative que notre rapporteur sur ce sujet, mais cela ne m'empêchera pas de voter ce rapport avec plaisir.

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - Ce rapport constitue une première étape modeste. Il faut savoir faire preuve d'humilité. J'ai fait un choix. Le but était de présenter un rapport susceptible d'exprimer la position de la commission des finances. Il ne s'agissait pas pour moi d'ouvrir la discussion sur le CIR ou sur d'autres dispositifs, sur lesquels nos appréciations peuvent diverger. Nous aurons l'occasion d'en débattre lors de l'examen du projet de loi de finances. En l'occurrence, j'y insiste, j'ai surtout voulu essayer de prendre de la hauteur, ce qui n'est pas toujours simple.

J'ai voulu lever deux tabous. Tout d'abord, on peut débattre des dépenses fiscales, discuter de leur évaluation. Il suffit, pour cela, d'en avoir la volonté. Ensuite, j'ai voulu ouvrir la réflexion sur la conditionnalité des dispositifs. J'ai voulu ouvrir ces deux champs de réflexion, que l'on ne devrait pas éluder en démocratie.

Madame Goulet, tous les services économiques des pays ne m'ont pas transmis des informations suffisamment homogènes pour établir la comparaison que vous me demandez. Il m'est donc difficile de vous donner aujourd'hui des données État par État. Au fond, vous me posez la question du coût et de l'évolution des différents systèmes.

Quant à la suite à donner à ces travaux, je le dis avec humilité, je n'ai pas toutes les réponses à toutes ces questions. Peut-être pouvons-nous interroger la Cour des comptes sur la place qu'elle pourrait jouer dans un cadre d'évaluation rigoureux en France et la forme que ce dernier prendrait. Si vous adoptez ce rapport et estimez que la réflexion mérite d'être poursuivie, je suis prêt à continuer à travailler sur le sujet.

La commission adopte les recommandations du rapporteur spécial et autorise la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.

Projet de loi de finances pour 2027 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » - Budget annexe « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous en terminons par l'examen des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Rodolphe Alexandre, rapporteur spécial de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ». - Je vais vous présenter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et ceux du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Je commencerai par la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui regroupe les crédits des services du Premier ministre et d'une dizaine d'autorités indépendantes.

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2027 prévoit une diminution de 86 millions d'euros de ses crédits de paiement, qui devraient s'établir ainsi à 966,4 millions d'euros. Cette diminution doit être lue avec précaution.

Elle s'explique surtout par un changement de budgétisation. Les crédits des capacités techniques interministérielles, c'est-à-dire des moyens techniques de renseignement mis en commun entre plusieurs services, sont désormais inscrits directement sur la mission « Défense ». Ils représentent 100,3 millions d'euros.

En 2026, ces crédits avaient été votés au titre de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », puis transférés en cours d'année vers la mission « Défense ». Les inscrire directement là où ils sont dépensés, puisqu'ils ont été transférés en cours de gestion lors des exercices précédents, rend le budget plus lisible et plus sincère. Je considère donc ce changement comme pertinent.

Outre ce changement, les crédits du reste de la mission baissent de 10,6 millions d'euros.

Je veux saluer les efforts d'économies réalisés.

La fusion du Haut-Commissariat au plan et de France Stratégie en est un bon exemple. Elle a permis de supprimer quinze emplois en deux ans et permettra d'économiser environ 1,7 million d'euros en 2027, grâce à la mise en commun des fonctions de direction et de support- je m'en félicite.

Le projet de loi de finances prévoit, par ailleurs, 4,1 millions d'euros d'économies sur le fonctionnement de neuf services. S'y ajoute environ 1,75 million d'euros d'économies sur les prestations numériques, grâce à la reprise en interne de compétences jusqu'ici confiées à des prestataires. Cette démarche est bienvenue : elle réduit la dépendance de l'État à des prestataires extérieurs pour des fonctions sensibles.

La rationalisation immobilière se poursuit également. Les services du Premier ministre ont longtemps été dispersés sur près de quarante sites. Ils ont été en grande partie regroupés au sein de l'ensemble Ségur-Fontenoy. Les bâtiments devenus inutiles sont désormais vendus. Le site du Cherche-Midi a été cédé pour 9 millions d'euros en 2025, et deux autres immeubles devraient être vendus bientôt. J'encourage les services du Premier ministre à poursuivre dans cette voie, et je serai attentif à la vente effective de ces deux bâtiments.

Les crédits de la sécurité nationale, eux, augmentent de 35,9 millions d'euros hors transfert vers la mission « Défense », soit une progression de 11 %.

Cette hausse tient surtout aux fonds spéciaux, qui passent de 66,5 à 99,5 millions d'euros. Ces crédits financent notamment la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). En 2026, leur dotation avait dû être complétée de 56 millions d'euros en cours d'année. Le Parlement se prononce donc désormais sur un montant plus proche des besoins réels. Je salue cet effort de sincérité budgétaire.

Ces moyens sont d'autant plus nécessaires que les cyberattaques contre l'État se multiplient. Les attaques subies par la direction générale des finances publiques (DGFiP) cet été, qui ont exposé les données de plusieurs centaines de milliers de contribuables, l'ont encore montré. Notre commission s'est d'ailleurs saisie de ce sujet.

Enfin, l'élection présidentielle de 2027 constituera un test majeur pour plusieurs entités de la mission : l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom), la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), le service d'information du Gouvernement (SIG) et l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). Les risques de cyberattaques, d'ingérences étrangères et de manipulation de l'information en ligne se sont fortement accrus. Ces entités y feront face, pour l'essentiel, sur leurs budgets existants. Je veillerai à ce qu'elles puissent remplir pleinement leurs missions.

J'en viens au budget annexe « Publications officielles et information administrative ». Il retrace l'activité de la direction de l'information légale et administrative, la Dila, qui publie notamment le Journal officiel et gère les sites legifrance.gouv.fr et service-public.gouv.fr.

Ses recettes, qui proviennent presque entièrement des annonces légales, progressent de 5,3 %, pour atteindre 184,6 millions d'euros. Les annonces relatives à la vie des entreprises augmentent de 15 %, tandis que celles liées aux marchés publics reculent. Les crédits du budget annexe sont presque stables, à 148 millions d'euros. Il dégagerait ainsi un excédent de 36,6 millions d'euros en 2027.

Ces excédents successifs s'accumulent dans la trésorerie du budget annexe, qui devrait dépasser 1 milliard d'euros fin 2027. Ces sommes sont intégrées à la trésorerie de l'État, mais la Dila ne peut pas les utiliser pour financer ses dépenses.

Les effectifs de la Dila ont diminué de 37 % entre 2014 et 2024, grâce à la dématérialisation de ses activités. En 2027, elle créera cinq emplois pour reprendre en interne des compétences numériques, notamment en sécurité informatique. Cette mesure est financée sans crédits supplémentaires ; je la salue. La Dila gère des sites essentiels à l'accès au droit, qui doivent être protégés contre les cyberattaques.

La Dila investit aussi dans la modernisation de la production des textes, depuis leur rédaction dans les ministères jusqu'à leur publication. Le coût de ce programme est toutefois passé de 10 à 23 millions d'euros, et sa mise en service complète est reportée à 2030. Je serai attentif au respect de ce nouveau coût et de ce calendrier.

Enfin, la Dila prévoit une baisse de la fréquentation de service-public.gouv.fr, avec 683,5 millions de visites en 2025, contre 605 millions en 2027. Les moteurs de recherche affichent désormais des résumés rédigés par l'intelligence artificielle, et les internautes cliquent moins sur le site. Les contenus de la Dila restent utilisés, mais par d'autres canaux. De nouveaux indicateurs devront permettre de mesurer l'utilité des investissements numériques engagés.

En définitive, je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et ceux du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Notre rapporteur spécial nous a présenté le bon côté des choses, si je puis dire, et n'a pas fait état des critiques qu'il émet, dans son rapport, sur certaines pratiques budgétaires, telles que des transferts ou des annulations de crédits, qui peuvent laisser penser que des économies sont réalisées sur cette mission, alors qu'il s'agit essentiellement de mesures de gestion.

La direction interministérielle du numérique (Dinum) deviendra, en 2027, une autorité administrative, l'Autorité référente pour l'intelligence artificielle et le numérique de l'État (Ariane). Ses missions évolueront-elles ? Elle avait jusque-là vocation à accompagner la réalisation des grands projets informatiques de l'État et à aider les ministères dans leurs projets. Le cas échéant, après avoir aidé un ministère à développer un programme, elle le déployait ensuite dans les autres administrations. Sylvie Vermeillet avait ainsi montré, dans le rapport intitulé L'intelligence artificielle et l'avenir du service public, dont elle était corapporteure, que la Dinum avait diffusé dans l'ensemble des ministères ce qui avait été réalisé en matière d'intelligence artificielle dans les directions économiques et financières.

Par ailleurs, comment l'évolution de la Dinum s'articule-t-elle avec la transformation de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) en direction des services publics ?

Le Haut-Commissariat à la stratégie et au plan (HCSP) s'enorgueillit d'être une administration qui ne coûte rien, mais il oublie de dire que ses rapports sont rédigés par des fonctionnaires détachés, qui sont payés par leur ministère d'origine. Avons-nous une idée du coût réel de cette structure ?

Mme Nathalie Goulet. - Je m'interroge sur l'utilité du Haut-Commissariat à la stratégie et au plan. Votre prédécesseur avait exprimé des réserves sur l'utilité du Haut-Commissariat au Plan et avait présenté des amendements visant à réduire ses crédits avant la fusion.

Je suis grandement préoccupée par la sécurité numérique. J'ai eu l'occasion d'interroger les ministres sur les fuites de données. J'ai ainsi parlé de « France passoire » ! Or je ne vois rien dans le budget tel qu'il est présenté pour renforcer la sécurité numérique. Le Premier ministre avait annoncé une enveloppe de 200 millions d'euros, et on a eu connaissance des attaques ayant frappé la DGFiP, Viginum, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), etc. Plus de 150 millions de données ont été piratées. Avez-vous identifié des fonds au sein du projet de loi de finances destinés à renforcer notre protection contre les attaques numériques ?

Mme Isabelle Briquet. - Cette mission budgétaire est importante, car elle concerne des sujets de sécurité majeurs, comme cela vient d'être souligné.

L'essentiel des économies portera sur les crédits du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Le Gouvernement affirme que ce dernier disposera des crédits nécessaires à l'exercice de sa mission, mais, dans les précédents budgets, il bénéficiait, au titre des dépenses d'investissement, de 100 millions de transferts de crédits en moyenne pour financer des projets interministériels liés à la défense et à la sécurité nationale, dans le cadre des capacités techniques interministérielles. Ces crédits n'apparaissent plus dans le budget. Ont-ils été supprimés ou s'agit-il d'un jeu d'écriture ?

Un autre point de vigilance pour nous est la situation de Viginum, un service très important pour lutter contre les ingérences étrangères. L'absence de crédits supplémentaires pour cet organisme ne peut que nous interroger, alors que le Parlement examine justement le projet de loi relatif à la lutte contre les ingérences étrangères dans la vie démocratique.

M. Michel Canévet. - Les crédits de personnel des services du Premier ministre ont été surévalués cette année de 15 millions d'euros environ. Or les crédits de la mission ne devraient baisser que de 10,6 millions. Peut-être existe-t-il des possibilités d'économies supplémentaires sur ce point.

De même, je propose depuis longtemps de regrouper le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), car ces autorités exercent une action similaire. Je continuerai à déposer des amendements en ce sens.

Il est sans doute possible de réaliser des économies en réduisant les crédits mis à disposition des anciens Premiers ministres et des anciens Présidents de la République. Les anciens Présidents de la République louent ainsi des locaux à des prix très élevés pour installer leur cabinet. L'État pourrait mettre à leur disposition les locaux dont ils ont besoin, à un coût moindre. Une rationalisation semble possible. Un effort d'exemplarité s'impose. Certes, les avantages des anciens Premiers ministres qui ne le sont plus depuis plus de dix ans ont été réduits, mais il faut aller jusqu'au bout de la démarche : il n'y a pas de raison que les anciens Premiers ministres continuent de bénéficier d'un chauffeur et d'un secrétariat aux frais de l'État pour exercer leurs nouvelles activités professionnelles. Ils disposent de revenus suffisamment confortables et peuvent se payer le taxi ou prendre les transports en commun !

L'action de la Dila pour diffuser la loi est très importante. Le site Légifrance, notamment, est très apprécié. Je constate que le budget annexe dispose d'une trésorerie de 1 milliard d'euros. Je suis étonné que l'État ne l'ait pas encore ponctionnée pour réduire les déficits.

Mme Sophie Primas. -Il est possible, comme cela a été évoqué, de réaliser facilement des économies de fonctionnement sur le HCSP.

Vous avez indiqué que l'État souhaitait céder de nouveaux locaux et bâtiments. Il faudra être vigilant sur ce point. Je me souviens que les locaux de l'ancienne Imprimerie nationale à Paris avaient été vendus très peu cher à un acteur privé, qui l'a rénové avant de le revendre dix fois plus cher à l'État ! Attention donc à la valorisation des locaux et aux prix de vente.

Je voudrais attirer l'attention sur les dépenses de communication : le SIG joue un rôle central pour coordonner la communication du Premier ministre et des différents ministères. Lorsque j'étais ministre déléguée auprès du Premier ministre, porte-parole du Gouvernement, j'avais demandé aux services de l'État de réaliser un état des lieux de l'ensemble de la communication du Gouvernement, afin d'identifier tous les effectifs concernés dans chaque ministère et d'obtenir une estimation globale des dépenses consacrées à cette activité. J'ai quitté le Gouvernement avant que ce rapport n'ait pu être réalisé, mais il doit désormais certainement être disponible. Il pourrait être utile pour formuler des recommandations budgétaires, afin de rationaliser ces dépenses.

Je voudrais aussi insister sur la difficulté de la gestion des ressources humaines à Matignon. Les gouvernements se sont succédé rapidement. Les effectifs des cabinets ministériels sont renouvelés à chaque changement de ministre. Il n'est pas sûr que les services disposent des moyens nécessaires pour assurer correctement le suivi des contrats. Certains membres de mon cabinet se voient ainsi demander, plus d'un an après la fin de leur mission, le remboursement de trop-perçus, au titre de régularisations de leurs contrats, alors que les sommes demandées ont déjà fait l'objet de prélèvements fiscaux ou sociaux. Il y a donc sans doute des progrès à faire en termes d'efficience sur ce point.

M. Simon Uzenat. - Le Sénat a été l'origine de la première loi visant à lutter contre le narcotrafic. Nous sommes plusieurs à plaider pour un renforcement de la prévention. Or des économies de 700 000 euros devraient être réalisées sur les crédits de l'Observatoire français des drogues et des tendances addictives. Pouvez-vous nous en dire davantage sur ces économies ?

De même, le Défenseur des droits devrait perdre dix équivalents temps plein (ETP) en 2027. Comment cela se traduira-t-il concrètement dans les territoires ?

On peut tous se réjouir, par principe, de la reprise en interne par l'État de compétences numériques jusqu'ici confiées à des prestataires. Mais la question est celle de la déclinaison opérationnelle. La Dila aura-t-elle vraiment les moyens lui permettant de renforcer notre souveraineté ? Le levier de la commande publique est un levier qu'il est possible d'activer.

Une part croissante du budget de l'Anssi est désormais financé en dehors du cadre du projet de loi de finances initiale, alors que ses missions ne cessent de croître. Est-il prévu de renforcer la visibilité budgétaire du financement de cette agence ?

M. Rodolphe Alexandre, rapporteur spécial. - J'ai réalisé ce rapport dans des délais très courts. Je dois encore réaliser plusieurs auditions. Je m'efforcerai de transmettre les questions auxquelles je n'ai pas encore de réponse aux administrations que j'entendrai.

Je vais notamment enquêter de manière approfondie sur les conséquences de la fusion du Haut-Commissariat au plan et de France Stratégie, notamment en ce qui concerne l'évolution des crédits de fonctionnement. J'espère notamment obtenir des précisions sur le coût réel des rapports rédigés au nom de ces structures.

Je vais également poursuivre mes investigations sur les transferts de crédits.

Je m'intéresserai de près à la question de la transformation de la Dinum et à l'articulation de ses missions avec celles de la direction interministérielle de la transformation publique.

Je note que vous posez tous la question de la cybersécurité. Là encore, je serai attentif à cette dimension. Je vais travailler sur la situation de l'Anssi, notamment au regard des cyberattaques que nous avons connues, même si ce n'est pas l'unique administration en charge de ces sujets.

La question des ressources humaines est une problématique essentielle. Il est sans doute possible de réfléchir à une fusion entre le Défenseur des droits et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), même si le CGLPL est une entité plus spécialisée dans un champ bien précis de la protection des droits fondamentaux.

Je m'efforcerai aussi d'obtenir un bilan des dépenses de communication du Gouvernement.

Je n'ai pas reçu, à ce stade, d'éléments détaillés en ce qui concerne la diminution des crédits de l'Observatoire français des drogues et des tendances addictives. Les réponses que l'on m'a apportées, à date, soulignent une diminution de ses crédits, à hauteur de 680 000 euros et ne correspondent pas, a priori, à une suppression de missions mais plutôt à un ajustement de ses ressources. De même s'agissant du Défenseur des droits, je ne dispose pas encore des éléments permettant d'étayer la suppression de 10 équivalents temps plein (ETP) en 2027. Enfin, s'agissant de l'Anssi, en effet, les éléments qui m'ont été transmis soulignent que les transferts en gestion réalisés en 2026 ne sont pas reconduits en 2027.

Soyez assurés, mes chers collègues, que je serai vigilant sur tous les éléments que vous avez évoqués et que je m'efforcerai d'obtenir des réponses à vos interrogations.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

La réunion est close à 17 h 35.

- Présidence de M. Jean-François Husson, vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Projet de loi de finances pour 2027 - Mission « Pouvoirs publics » - Examen du rapport spécial

M. Jean-François Husson, président. - Nous commençons nos travaux par l'examen des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics ». - La mission « Pouvoirs publics » regroupe les dotations destinées à la présidence de la République, aux deux assemblées parlementaires, aux chaînes parlementaires, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République (CJR).

Son examen s'inscrit dans le respect de l'autonomie financière de ces institutions, qui trouve son fondement dans le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs. Par ailleurs, les dotations de l'État doivent être distinguées des budgets propres de ces institutions, qui peuvent également être financés, plus marginalement, par des recettes propres et par la mobilisation de disponibilités financières.

En 2025 et 2026, les dotations de la présidence de la République, de l'Assemblée nationale et du Sénat ont été maintenues à leur niveau de 2024, contribuant ainsi à l'effort collectif de maîtrise des dépenses publiques.

Pour 2027, les dotations cumulées de la mission atteindraient 1,16 milliard d'euros, en hausse de 1,7 % par rapport à 2026. Cette progression résulte de la revalorisation de 2 % des dotations de l'Assemblée nationale et du Sénat. Les dotations de la présidence de la République, du Conseil constitutionnel et des chaînes parlementaires seraient reconduites. Celle de la Cour de justice de la République diminuerait de 20 000 euros.

Cette évolution doit néanmoins être replacée dans une perspective plus longue. Entre 2011 et 2026, si les dotations de la mission ont progressé de 12 % en euros courants, elles ont diminué de 11 % après prise en compte de l'inflation. Dans le détail, en quinze ans, cette baisse en euros constants atteint environ 15 % pour le Sénat, 13 % pour la présidence de la République, et 10 % pour l'Assemblée nationale. Cette évolution a été rendue possible par un effort soutenu de maîtrise des dépenses. Elle s'est néanmoins également accompagnée, pour certaines institutions, d'un recours important à leurs disponibilités financières.

Par ailleurs, la hausse des dotations des assemblées prévue pour 2027 ne se traduirait pas par une augmentation équivalente de leurs dépenses. En effet, le budget de l'Assemblée nationale diminuerait légèrement, tandis que celui du Sénat serait presque stable.

La hausse de la dotation contribuerait ainsi en réalité à réduire leurs besoins de financement et à financer une partie de leurs investissements. L'entretien du patrimoine historique et la modernisation des installations techniques constituent, en effet, des besoins aujourd'hui importants.

J'en viens à la présentation des différents budgets, en commençant par la présidence de la République. Ses dépenses atteindraient 127 millions d'euros en 2027, en hausse de 0,9 % par rapport au budget initial de 2026. Cette progression résulte principalement des dépenses de personnel, portées de 78 à 79 millions, notamment sous l'effet des évolutions de carrière.

Les dépenses liées à l'activité présidentielle resteraient stables, à 24 millions d'euros, dont 20 millions pour les déplacements. Les investissements seraient maintenus à hauteur de 6,5 millions, notamment pour la sécurisation des emprises, la rénovation des réseaux électriques et l'adaptation climatique.

La dotation de l'État serait reconduite à 122,6 millions d'euros, son niveau depuis 2024. Avec 5 millions de recettes propres, le budget présenterait un léger excédent. Dans cette année de transition présidentielle, il conviendra notamment de suivre les dépenses liées à la passation et à l'installation des nouvelles équipes.

J'en viens aux assemblées parlementaires. L'Assemblée nationale prévoit un budget de 643 millions d'euros, en diminution de 0,2 %. Les dépenses de fonctionnement progresseraient de 0,9 %, notamment en raison d'une participation accrue au financement de l'assurance complémentaire des députés et du personnel. Les investissements diminueraient de 16 %, pour s'établir à 33 millions, dont 25 millions consacrés à l'immobilier.

Côté ressources, la dotation serait portée à 620 millions d'euros, soit une hausse de 2 %, représentant 12,2 millions. S'y ajouteraient 5 millions de recettes propres. Au total, le déficit prévisionnel serait ramené à 18,5 millions, contre 34 millions inscrits au budget 2026. Il resterait financé par un prélèvement sur les disponibilités financières.

La tenue éventuelle d'élections législatives anticipées constituerait un enjeu budgétaire, dont les conséquences ne sont pas intégrées au budget pour 2027.

Le budget du Sénat, jardin et musée du Luxembourg compris, atteindrait pour sa part 383 millions d'euros, en légère hausse de 0,3 %. Cette quasi-stabilité recouvre deux mouvements : d'une part, une augmentation de 5,3 millions des investissements, portés à 20,7 millions ; d'autre part, une diminution de 4,2 millions des dépenses de fonctionnement. Cette dernière tient notamment à la non-reconduction de certaines charges ponctuelles liées au renouvellement sénatorial de 2026. Les investissements prévus par le Sénat en 2027 concernent principalement la restauration des bâtiments et la modernisation des installations techniques.

Côté ressources, la dotation serait portée à 360,5 millions d'euros, soit une hausse de 2 %, représentant 7,1 millions d'euros. Avec les produits budgétaires, elle couvrirait l'intégralité du fonctionnement et environ un quart des investissements. Le prélèvement prévisionnel sur les disponibilités subsisterait, mais diminuerait, passant de 22 millions au budget 2026 à 15,5 millions d'euros en 2027.

La perspective budgétaire pluriannuelle appelle néanmoins un suivi. Dans un contexte budgétaire exigeant, le Sénat a ainsi constitué, en janvier 2026, une réserve d'autonomie financière de 60 millions d'euros, par transfert depuis la réserve spéciale d'intervention, qui lui préexistait. Il ne s'agit pas de ressources nouvelles, mais de la mise à part de moyens destinés à faire face à des événements exceptionnels, sur décision du Conseil de questure.

La réserve spéciale d'intervention continuerait, pour sa part, de financer les déficits budgétaires. Selon la programmation budgétaire triennale du Sénat, et dans l'hypothèse d'une dotation stable après 2027 et d'une consommation complète des crédits prévus, le solde de cette réserve passerait de 42 millions d'euros fin 2027 à 20,4 millions fin 2028, avant de faire apparaître un besoin théorique de financement d'un peu plus de 3 millions fin 2029. Il faudra donc y être très attentif.

Les dotations des chaînes parlementaires seraient, pour leur part, reconduites à 35,6 millions d'euros, soit environ 18 millions pour chacune.

Je termine cette présentation par le Conseil constitutionnel et la Cour de justice de la République. La dotation du Conseil constitutionnel serait maintenue à 20 millions d'euros. Elle doit lui permettre d'assurer ses missions liées à l'élection présidentielle, notamment grâce au renforcement de la cybersécurité et des dispositifs de continuité informatique et électrique. Elle doit également financer la poursuite de la rénovation du bâtiment de la rue Montpensier et contribuer à la reconstitution de la réserve de précaution, destinée notamment à faire face à d'éventuels scrutins supplémentaires.

Enfin, la dotation de la Cour de justice de la République diminuerait de 2 %, à 880 000 euros en crédits de paiement. Ses autorisations d'engagement atteindraient en revanche 5,5 millions d'euros, afin de permettre la conclusion d'un nouveau bail pluriannuel. Le déménagement, envisagé en 2027, vise à réduire les charges immobilières de la juridiction.

Mes chers collègues, le projet de budget pour 2027 associe ainsi une progression limitée de certaines dotations à la poursuite de la maîtrise des dépenses. La revalorisation des moyens des assemblées réduirait leurs besoins prévisionnels de financement en 2027, sans supprimer le recours aux disponibilités. Il nous appartiendra de suivre l'exécution de ces budgets et les perspectives de financement des investissements et de veiller à ce que les institutions disposent des moyens nécessaires à l'exercice de leurs missions.

Je vous propose, sous le bénéfice de ces observations, d'adopter les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Je remercie le rapporteur spécial, qui a travaillé dans des délais très contraints. L'un des intérêts de cette présentation réside dans la mise en perspective de ces budgets par rapport au budget général de l'État et en euros par habitant. Au regard des courriels que j'ai reçus, les citoyens n'ont pas conscience des dépenses consacrées à l'entretien d'édifices qui relèvent de l'histoire nationale. Comment pourriez-vous mettre en exergue, dans les prochains rapports, les sommes consacrées à l'entretien du palais de l'Élysée, du palais du Luxembourg, de l'hôtel de Lassay, des jardins pour montrer que ces crédits ne sont pas tous liés au fonctionnement des institutions, d'autant que les dépenses d'investissement sont plutôt orientées à la hausse, vu les besoins de réhabilitation de certains bâtiments ? Peut-être avez-vous déjà des éléments de réponse.

M. Vincent Delahaye. - Merci, monsieur le rapporteur spécial, d'avoir travaillé dans des délais resserrés sur ce sujet. Votre rapport montre que les moyens que nous consacrons à la démocratie ne sont pas extraordinaires lorsque nous les ramenons par habitant.

Ma question porte davantage sur les ressources propres ou les réserves de précaution. La présidence de la République disposerait de 5 millions d'euros de recettes propres en 2027. Proviennent-ils d'une réserve de précaution ? Quel est le montant de la réserve de précaution de chaque institution ? Quel est le montant de la réserve que reconstitue le Conseil constitutionnel ? Estimez-vous qu'elle est reconstituée à un juste niveau ? Il serait en effet intéressant de connaître le niveau des réserves de précaution de chaque institution, ainsi que le montant prélevé chaque année à ce titre.

Vous avez indiqué que le Conseil constitutionnel devrait faire face à d'éventuelles élections législatives anticipées, qui semblent vraisemblables. Quel serait le coût supplémentaire de l'organisation de ces élections ?

M. Grégory Blanc. - Merci au rapporteur spécial pour la qualité de son rapport.

Dans le droit fil de l'intervention de notre précédent collègue, la présidence de la République complétera sa dotation avec 5 millions d'euros de recettes propres en 2027. Quelle part relève des recettes de la Maison Élysée et quelle part relève de la marque Élysée ?

Par ailleurs, combien de dossiers la CJR a-t-elle traités en 2026 ? Les crédits de paiement avoisineront 1 million d'euros, quand les autorisations d'engagement atteindront un peu plus de 5 millions d'euros afin de permettre la conclusion d'un nouveau bail pluriannuel. Je crois me souvenir que le nombre de dossiers instruits est ridiculement bas. N'y a-t-il pas là matière à faire des économies ?

Enfin, le Sénat a, de mon point de vue, fait l'erreur par le passé de ne pas demander une augmentation de sa dotation aussi importante que celle qui a été attribuée à l'Assemblée nationale, ce qui conduit à un déficit annuel grandissant et à la nécessité de disposer d'un fonds de réserve, comme cela a été évoqué. Il me semble que la présidence de la République fait appel à un établissement public rattaché au ministère de la culture. D'autres institutions pourraient-elles en bénéficier, car, comme l'a souligné le rapporteur général, les frais d'entretien des monuments historiques sont élevés.

Mme Isabelle Briquet. - Concernant le fonctionnement du Conseil constitutionnel, il s'avère chaque année compliqué d'avoir une vision précise de son budget et des dépenses réellement engagées, dans la mesure où les informations transmises sont très lacunaires.

À titre d'exemple, le Conseil constitutionnel avait prévu pour 2026 des dépenses de fonctionnement et d'investissement à hauteur de 8,2 millions d'euros, pour un résultat prévisionnel qui pourrait s'élever à 3,9 millions. Ce constat d'un manque d'information est récurrent. Le président du Conseil constitutionnel, Richard Ferrand, avait promis une amélioration pour ce projet de budget. Avez-vous pu obtenir des informations plus précises que celles qui sont rendues publiques dans les documents budgétaires ?

M. Albéric de Montgolfier. - Le rapporteur général a fait allusion au patrimoine historique des pouvoirs publics. Je souhaite vous interroger sur les 25 millions d'euros consacrés à l'immobilier de l'Assemblée nationale. Ce chiffre inclut-il la construction du nouveau bâtiment d'accueil du public, et ce, au demeurant, sans l'autorisation du ministère de la Culture ni celle de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture ?

M. Michel Canévet. - Qu'est-ce qui justifie l'augmentation de la dotation versée aux deux assemblées à hauteur de 2 % ? En ces temps difficiles, il convient de faire des efforts. Cette revalorisation, pour prendre en compte l'inflation, me paraît élevée. Il conviendrait de trouver un juste milieu afin de ne pas afficher cette hausse significative.

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Permettez-moi de rappeler, en propos liminaire, que toutes ces institutions bénéficient du principe constitutionnel d'autonomie financière. Elles établissent et gèrent librement leur budget.

Madame le rapporteur général, le coût annuel des institutions relevant de cette mission représente un peu moins de 17 euros par habitant, dont environ 5 euros pour la dotation du Sénat. Le rapport fournit par ailleurs les informations s'agissant de la répartition, pour chaque institution, des dépenses entre les dépenses de fonctionnement et d'investissement, notamment au titre de l'entretien du patrimoine immobilier.

Monsieur Delahaye, je précise tout d'abord qu'il faut distinguer les recettes propres des pouvoirs publics, qui contribuent à leurs recettes totales, et leurs réserves, qui constituent un stock. Il est possible d'avoir des recettes propres sans disposer de réserve. La réserve du Conseil constitutionnel s'élevait à 588 663 euros en fin d'année 2025, selon les informations qui m'ont été communiquées. À la même date, le montant des disponibilités financières de l'Assemblée nationale s'élevait à 237,2 millions d'euros. S'agissant du Sénat, le montant prévisionnel de la réserve spéciale d'intervention serait de 41,9 millions d'euros fin 2027, à laquelle s'ajoute la réserve d'autonomie financière de 60 millions d'euros créée en début d'année 2026. Enfin, le montant de la réserve de la présidence de la République s'établissait à 6,14 millions d'euros au 1^er janvier 2026.

Les coûts associés aux élections législatives anticipées de 2024 avaient conduit à une hausse ponctuelle, en cours d'année, de l'Assemblée nationale d'environ 20 millions d'euros. Pour ce qui concerne les coûts indirects pour le Conseil constitutionnel, je ne dispose pas de chiffrage.

Monsieur Blanc, s'agissant de la Cour de justice de la République, il n'y a pas eu de procès cette année et à ce jour, il n'y a pas de dossier en cours d'instruction, tandis que 22 requêtes ont été enregistrées. Concernant les ressources propres de la présidence de la République, 1,2 million d'euros proviendrait des ventes de produits associés à la Maison Élysée en général, mais je ne dispose pas de davantage de détails.

Madame Briquet, je ne dispose pas non plus de détail budgétaire supplémentaire sur les dépenses du Conseil constitutionnel. Je rencontrerai prochainement le président du Conseil constitutionnel.

Monsieur de Montgolfier, pour ce qui concerne l'Assemblée nationale, les 25 millions d'euros consacrés à l'immobilier n'incluent pas, selon les informations dont nous disposons, le financement du projet de reconstruction de l'accueil du public. Ce projet pluriannuel coûterait un peu plus de 50 millions d'euros, selon les déclarations récentes de la présidente de l'Assemblée nationale, et est financé sur les réserves de l'Assemblée nationale.

Monsieur Canévet, la revalorisation des 2 % n'est pas liée à la progression de frais de fonctionnement des assemblées. Des efforts importants ont été consentis à ce sujet au cours des dernières années. J'en veux pour preuve l'évolution de la masse salariale au Sénat : entre 2012 et 2025, la masse salariale du Sénat exécutée annuellement a diminué de 0,66 % en euros courants et de 19 % en euros constants. Il s'agit donc d'une tendance à la baisse très nette.

Cette demande de revalorisation est liée à la nécessité d'assurer l'entretien du patrimoine immobilier. L'Assemblée nationale et le Sénat utilisent leurs réserves pour équilibrer les budgets, mais cette dynamique n'est pas soutenable.

M. Albéric de Montgolfier. - Monsieur le président, je vais m'abstenir sur le vote des crédits, considérant que le Sénat pourrait réaliser 7 millions d'euros d'économies afin d'afficher un budget constant. Il aurait suffi d'optimiser la réalisation des travaux engagés : il n'est qu'à voir la durée de ceux-ci, qui ont notamment impliqué la location pendant des années de bâtiments modulaires, et leur coût !

M. Thierry Cozic, rapporteur spécial. - Dans le laps de temps assez court qui m'a été imparti pour rendre mon rapport, j'ai pu auditionner les Questeurs du Sénat. Je peux vous assurer de leur implication pour faire avancer les travaux lancés et qui rencontrent parfois des difficultés de réalisation, inhérentes à ce type d'opérations.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

- Présidence de M. Thierry Cozic, président -

Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de l'Inde du 29 septembre 1992 en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport de notre collègue Nathalie Goulet et l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République de l'Inde du 29 septembre 1992 en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.

Mme Nathalie Goulet, rapporteur. - Notre commission est saisie d'un projet de loi qui comporte un article unique. Il a pour objet d'autoriser l'approbation de l'avenant à la convention fiscale entre la France et l'Inde du 29 septembre 1992. Cet avenant a été signé à New Delhi le 18 février 2026.

En application de l'article 53 de la Constitution, l'entrée en vigueur des conventions fiscales est subordonnée à l'autorisation du Parlement. Notre vote porte sur le projet de loi, et non sur le contenu de l'avenant, que nous ne pouvons pas modifier.

Le Sénat est la première assemblée saisie de ce texte. Du côté indien, les procédures internes sont achevées depuis le 13 juillet 2026.

Je souhaiterais d'abord rappeler le contexte de nos relations avec l'Inde.

La France et l'Inde sont liées par un partenariat stratégique depuis 1998. Ce partenariat a été rehaussé en février 2026, lors de la visite du Président de la République à New Delhi, au rang de « partenariat stratégique global spécial ». Le Premier ministre indien s'est ensuite rendu en France en juin dernier.

Les questions de sécurité et de défense sont au centre de cette relation : l'Inde a acquis des Rafale et des sous-marins français. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, que j'ai entendu, parle d'une véritable « intimité stratégique » entre nos deux pays.

Sur le plan économique, en revanche, la relation reste en deçà de son potentiel. Les échanges de biens ont atteint un niveau record de 17 milliards d'euros en 2024, avant de reculer à 15,8 milliards d'euros en 2025. Notre déficit commercial avec l'Inde s'est creusé, à 2,5 milliards d'euros. Nos exportations dépendent fortement de l'aéronautique, qui en représente plus de 40 %.

Mais ces chiffres ne disent pas tout. Les entreprises françaises sont davantage présentes en Inde par leurs filiales que par leurs exportations. En 2023, 732 filiales françaises employaient plus de 575 000 personnes en Inde. C'est le deuxième pays au monde pour l'emploi dans les filiales françaises, derrière les États-Unis. Le chiffre d'affaires de ces filiales représente plus de trois fois la valeur de nos exportations vers l'Inde.

À l'inverse, les investissements directs indiens en France restent très modestes : environ 400 millions d'euros, contre plus de 20 milliards d'euros d'investissements français en Inde.

Pour votre information, j'ai établi la liste des principales entreprises indiennes en France. Il s'agit notamment d'entreprises spécialisées dans la sidérurgie et l'équipement automobile, comme ArcelorMittal et Samvardhana Motherson Group, et d'entreprises spécialisées dans les services informatiques comme Tata Consultancy Services, HCLTech ou encore Infosys. Des entreprises indiennes spécialisées dans l'agrochimie, la fabrication de médicaments génériques et de satellite sont également présentes sur le sol français.

S'agissant des entreprises françaises en Inde, on peut citer Capgemini ; Teleperformance ; Sodexo ; Schneider Electric ; BNP Paribas ; Alstom ; Saint-Gobain ; Airbus ; Renault et TotalEnergies.

Enfin, je rappelle que la conclusion des négociations sur l'accord commercial entre l'Union européenne et l'Inde a été annoncée le 27 janvier 2026. Cet accord et l'avenant que nous examinons poursuivent le même objectif : lever les obstacles aux échanges entre nos deux pays.

J'en viens aux difficultés posées par la convention de 1992.

La convention fiscale initiale que l'avenant de 2026 modifie date de 1992. Cette convention n'avait jamais été modifiée depuis plus de trente ans. Elle posait trois problèmes principaux.

Le premier problème, et le plus important, tient aux clauses dites « de la nation la plus favorisée ». Ces clauses prévoient que si l'Inde accorde un avantage fiscal à un autre pays de l'OCDE, cet avantage s'applique aussi à la France. Or, en 1989, l'Inde a accordé aux États-Unis une définition beaucoup plus étroite des services techniques sur lesquels elle peut prélever un impôt à la source. La France demandait à en bénéficier. L'Inde a toujours refusé, au motif que ces clauses ne s'appliquent qu'après une notification de sa part, qu'elle n'a jamais faite. Dans le cadre d'un contentieux, la Cour suprême indienne lui a donné raison.

Concrètement, nos entreprises, notamment dans l'aéronautique et la défense, étaient imposées en Inde sur des prestations de conseil ou d'entretien de matériels, alors que leurs concurrentes américaines ne l'étaient pas. Elles se plaignaient d'une perte de compétitivité et d'une forte insécurité juridique.

Le deuxième problème tient à deux stipulations défavorables au Trésor français. D'une part, la France ne pouvait pas imposer les redevances versées à des résidents indiens, alors que l'Inde pouvait imposer celles versées à des résidents français. D'autre part, la France accordait des crédits d'impôt fictifs, c'est-à-dire des crédits d'impôt pour un impôt indien qui n'avait pas été payé.

Le troisième problème tient à l'ancienneté du texte. Plusieurs normes de l'OCDE s'appliquent déjà, grâce à la convention multilatérale dite « BEPS », mais elles ne figurent pas dans la convention elle-même. Le droit applicable est donc dispersé entre plusieurs textes. Par ailleurs, la coopération entre administrations reste inégale. Je pense en particulier au recouvrement des créances fiscales : depuis 2016, la France a demandé à l'Inde de recouvrer près de 2 millions d'euros, et seuls 47 000 euros environ ont été recouvrés.

J'en viens enfin au contenu de l'avenant.

En premier lieu, l'avenant supprime les clauses de la nation la plus favorisée et inscrit directement dans la convention les règles négociées. Surtout, il reprend la définition étroite des services techniques prévue par la convention indo-américaine. Seuls les services liés à une redevance, ou qui transmettent un savoir-faire, pourront désormais être imposés à la source en Inde. La France obtient donc par le texte ce qu'elle n'avait pas pu obtenir par la clause. À la demande de la France, cette règle s'applique aux sommes payées depuis le 1?? janvier 2024. Nos entreprises seront donc placées à égalité avec leurs concurrentes américaines.

En deuxième lieu, la France pourra désormais imposer les redevances versées à des résidents indiens, et les crédits d'impôt fictifs sont supprimés. Par ailleurs, les dividendes versés par une filiale indienne à sa société mère française seront imposés à 5 %, au lieu de 10 % aujourd'hui. Selon le Gouvernement, l'Inde n'avait jamais accordé un tel taux à ses principaux partenaires.

En troisième lieu, l'avenant reprend dans la convention elle-même les normes de l'OCDE qui s'appliquaient déjà. Le droit devient ainsi plus lisible pour les entreprises comme pour les administrations.

Ces avancées ont des contreparties. La France a accepté une clause d'établissement stable de service : une entreprise qui fournit des services en Inde pendant plus de 183 jours, ou plus de 60 jours au profit d'une entreprise liée, pourra y être imposée sur ses bénéfices. L'Inde pourra également imposer toutes les plus-values de cession d'actions de sociétés indiennes, quel que soit le niveau de participation. Enfin, le taux applicable aux dividendes de portefeuille passe de 10 % à 15 %.

Ces concessions me paraissent toutefois d'une portée limitée. L'établissement stable est imposé sur son bénéfice net, ce qui est souvent plus favorable qu'une retenue sur le montant brut des paiements. Les cessions de participations supérieures à 10 %, qui représentent l'essentiel des enjeux, étaient déjà imposables en Inde. Et le taux de 15 % correspond à la pratique habituelle de la France dans ses conventions.

En conclusion, mes chers collègues, cet avenant met fin à un différend ancien qui pénalisait nos entreprises, supprime des stipulations coûteuses pour le Trésor et modernise une convention de plus de trente ans. Je vous propose par conséquent d'adopter le présent projet de loi sans modification.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Vu l'enthousiasme de Mme le rapporteur, tout semble réglé dans les meilleures conditions possibles pour la France. Connaissez-vous le montant des recettes qui vont découler de ces nouvelles règles ?

Mme Nathalie Goulet, rapporteur. - Les quatre personnes que j'ai auditionnées ont eu du mal à fournir le moindre chiffre et ne disposaient pas de la liste complète des entreprises indiennes en France ni des entreprises françaises en Inde... Les services du Quai d'Orsay, ceux de la direction générale du Trésor et ceux de la direction générale des finances publiques (DGFiP), qui travaillent de façon isolée, m'ont indiqué qu'il est très difficile, d'un point de vue technique, de chiffrer les éventuelles recettes supplémentaires liées à l'avenant.

M. Grégory Blanc. - Pour lutter contre l'évitement fiscal, cette convention prévoit un partage d'informations renforcé pour ce qui relève de l'impôt sur le revenu, mais aussi pour l'impôt sur la fortune. Existe-t-il en Inde un impôt sur la fortune, qui pourrait concerner nos compatriotes ?

Mme Nathalie Goulet, rapporteur. - Je ne suis pas spécialiste de la fiscalité indienne. Il me semble que l'Inde avait un impôt sur la fortune qui a été supprimé par une loi de 2015 puis remplacé par une surtaxe portant sur l'impôt sur le revenu des contribuables les plus aisés. Par ailleurs, on nous a indiqué que les échanges d'informations étaient fluides et qu'il n'y avait aucun problème. La question de l'évasion fiscale en matière d'impôt sur la fortune ne figurait pas parmi les priorités de la négociation de l'avenant; nous n'avons donc pas de détail à ce sujet.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté sans modification.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs au cadre de déclaration applicable aux crypto-actifs et l'approbation de l'addendum à l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux avec le rapport de notre collègue Emmanuel Capus et l'élaboration du texte de la commission sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs au cadre de déclaration applicable aux crypto-actifs, et l'approbation de l'addendum à l'accord multilatéral entre autorités compétentes concernant l'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers.

M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Le projet de loi que nous examinons ce matin vise à autoriser l'approbation de deux accords multilatéraux relatifs à l'échange automatique de renseignements en matière fiscale, élaborés sous l'égide de l'OCDE.

Comme vous le savez, ce texte est d'une nature particulière, puisqu'il vise, conformément à l'article 53 de la Constitution, à autoriser le Gouvernement à approuver des accords internationaux qu'il a préalablement signés, sans que nous puissions en modifier les stipulations.

Les deux accords dont nous sommes saisis ont été signés par la France le 26 novembre 2024, à Assomption. Ils poursuivent un objectif commun de renforcement de la coopération fiscale internationale et de lutte contre la fraude fiscale.

Le premier accord vise à organiser l'échange automatique de renseignements relatifs aux crypto-actifs, tandis que le second adapte les échanges existants sur les comptes financiers aux évolutions des normes internationales.

Je voudrais tout d'abord rappeler brièvement le contexte dans lequel s'inscrivent ces deux accords.

Ils interviennent dans le prolongement des efforts engagés depuis une dizaine d'années pour renforcer la transparence fiscale internationale. Une étape importante a été franchie en 2014 avec l'adoption, sous l'égide de l'OCDE, de la norme commune de déclaration (NCD).

Cette norme a permis de définir des obligations communes de collecte et de déclaration des renseignements relatifs aux comptes financiers par les institutions financières. Elle a été complétée, la même année, par un accord multilatéral organisant l'échange automatique de ces renseignements entre les administrations fiscales des États partenaires, l'AMAC NCD (accord multilatéral entre autorités compétentes).

Ce dispositif a toutefois montré ses limites avec le développement des crypto-actifs. Ces derniers peuvent en effet être détenus et transférés sans passer par les intermédiaires financiers traditionnels, qui jouent un rôle central dans la collecte des renseignements prévue par la NCD. Les administrations fiscales disposent donc d'une visibilité plus limitée sur les transactions sur crypto-actifs réalisées par leurs résidents, notamment auprès de plateformes établies à l'étranger.

C'est pour répondre à ces difficultés que le G20 a demandé, en avril 2021, à l'OCDE d'adapter les normes internationales de transparence fiscale aux spécificités des crypto-actifs.

Ces travaux ont abouti à l'adoption, en 2023, d'un cadre de déclaration des crypto-actifs (CDC), qui définit les informations que les prestataires de services sur crypto-actifs doivent recueillir et déclarer aux administrations fiscales. Il s'agit notamment de l'identité et de la résidence fiscale de leurs utilisateurs, ainsi que du nombre, de la nature et de la valeur des transactions qu'ils réalisent.

En parallèle, la norme commune de déclaration applicable aux comptes financiers a été révisée en 2023 pour tenir compte de l'apparition de nouveaux produits financiers.

Ces deux évolutions ont été reprises dans le droit de l'Union européenne par la directive dite « DAC 8 » d'octobre 2023, puis intégrées en droit français, notamment par l'article 54 de la loi de finances pour 2025. Les obligations de collecte et de déclaration des renseignements concernés sont donc d'ores et déjà prévues par notre droit fiscal. J'insiste sur ce point, car les deux accords que nous examinons aujourd'hui ne créent pas de nouvelles obligations déclaratives, mais visent à permettre l'échange des informations ainsi collectées avec les juridictions partenaires.

J'en viens maintenant à la présentation de ces deux accords et à l'intérêt de leur approbation.

Le premier, qui fait l'objet de l'article 1^er du projet de loi, concerne les renseignements relatifs aux crypto-actifs.

Il doit permettre à l'administration fiscale française de recevoir automatiquement les informations concernant les opérations réalisées par les résidents fiscaux français auprès de prestataires établis dans les juridictions partenaires. Ces renseignements comprennent notamment l'identité de l'utilisateur, sa résidence fiscale, ainsi que le nombre et la valeur des transactions réalisées.

L'accord prévoit que les échanges interviennent annuellement et fixe les garanties applicables en matière de confidentialité et de protection des données.

La mise en oeuvre internationale de ce dispositif progresse, même si sa couverture demeure encore incomplète.

À ce stade, 56 États et territoires ont signé l'accord multilatéral. Au-delà de ces signataires, d'autres juridictions se sont engagées à appliquer le cadre de déclaration des crypto-actifs. Les premiers échanges sont prévus à partir de 2027, selon un calendrier progressif en fonction des pays concernés.

Je tiens à souligner que l'approbation de cet accord constitue une avancée importante dans la lutte contre la fraude fiscale. Il permettra notamment de mieux détecter la dissimulation de plus-values, le recours à des plateformes étrangères pour échapper aux obligations déclaratives ou encore de repérer des transferts vers des portefeuilles externes susceptibles de justifier des investigations complémentaires. L'échange automatique de renseignements devrait ainsi faciliter la détection de ces pratiques. L'administration fiscale pourra notamment rapprocher les informations reçues des déclarations des contribuables et identifier d'éventuelles omissions.

Le second accord, qui fait l'objet de l'article 2 du projet de loi, est d'une portée plus limitée.

Il consiste à actualiser l'accord multilatéral de 2014 relatif à l'échange automatique de renseignements sur les comptes financiers, pour tenir compte de la révision de la norme commune de déclaration intervenue en 2023.

Cette révision a notamment permis d'élargir le champ des produits financiers couverts à certaines formes de monnaie électronique et aux monnaies numériques de banque centrale.

L'addendum dont l'approbation nous est proposée vise principalement à enrichir les renseignements susceptibles d'être échangés entre administrations fiscales.

Il prévoit notamment la transmission d'informations supplémentaires sur l'existence d'une auto-certification valable relative à la résidence fiscale des titulaires de comptes, la nature des comptes, leur caractère préexistant ou nouveau ou encore le nombre de cotitulaires.

Ces informations devraient permettre aux administrations fiscales d'affiner leur analyse des risques et de mieux cibler leurs contrôles.

Cet accord vient donc utilement compléter un dispositif d'échange automatique de renseignements qui fonctionne déjà à grande échelle.

En 2025, la France a reçu de 109 juridictions partenaires des renseignements portant sur 11,6 millions de comptes financiers, représentant un solde cumulé de 456 milliards d'euros. Le nombre de comptes concernés a ainsi été multiplié par dix depuis les premiers échanges relatifs à l'année 2016. Ces chiffres témoignent de la montée en puissance de ce dispositif, que l'addendum permettra de renforcer en améliorant la qualité des renseignements échangés.

Pour conclure, je considère que les deux accords qui nous sont soumis constituent des évolutions bienvenues de notre dispositif de coopération fiscale internationale. Je vous propose donc d'adopter ce projet de loi, afin de permettre au Gouvernement de les approuver.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Monsieur le rapporteur, si j'ai bien compris, il s'agit non pas de modifier les cadres fiscaux en vigueur, mais uniquement d'améliorer les processus de transmission de données. C'est bien cela ?

M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Nous élargissons la transmission des données aux crypto-actifs. C'est une amélioration.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Mais il n'y a rien sur les règles fiscales applicables et sur le cadre en vigueur ?

M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Non. Nous échangeons simplement davantage d'informations que nous collections déjà.

Mme Nathalie Goulet. - J'aimerais d'abord savoir si les États-Unis procèdent à l'échange de données en cette matière.

Par ailleurs, et cela ne vous aura pas échappé, pendant l'été, nous avons eu des fuites de données très importantes, notamment sur les portefeuilles de crypto-actifs ; je pense en particulier au piratage de la direction générale des finances publiques (DGFiP). La convention inclut-elle des dispositions dédiées à la protection des données ? Ne conviendrait-il pas de faire preuve d'une extrême vigilance, étant entendu que plus on collecte, plus on est responsable des données collectées ? Les défaillances actuelles de notre système m'inquiètent quelque peu au vu de la criminalité que ces crypto-actifs génèrent.

M. Pascal Savoldelli. - Les crypto-monnaies, ce n'est pas une question technique secondaire. Nous parlons - vous me direz si je me trompe - non pas d'une monnaie qui va en remplacer une autre, mais bien d'actifs financiers spéculatifs, avec pour caractéristique le refus de l'État et de l'impôt. Pour nous, commission des finances, c'est un vrai sujet.

Certes, je voterai en faveur du projet de loi, parce qu'il apporte un élément de réponse, en renforçant la transparence des informations. Mais - je pense que vous pourrez en être d'accord, monsieur le rapporteur -, restons lucides : ceux qui voudront continuer à faire de l'évasion fiscale choisiront des juridictions n'appliquant pas la règle. Et les îles Caïmans ou Jersey feront peut-être montre de transparence, mais n'en resteront pas moins des paradis fiscaux.

Il y a, me semble-t-il, un enjeu extrêmement important pour toutes celles et pour tous ceux qui veulent un État social. Et excusez-moi, mais un État social, c'est un État dans lequel chacun paye des impôts, en fonction de ce qu'il possède !

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - À l'instar de Nathalie Goulet, je me demande si le fait que l'accord n'ait, à ma connaissance, pas été signé par les États-Unis ne lui fait pas perdre quelque peu en efficacité.

Par ailleurs, j'aimerais savoir combien de pays, au-delà des membres de l'OCDE, ont signé l'accord. S'agit-il de pays importants sur la question des crypto-actifs, par exemple avec des services en la matière ?

M. Alexandre Ouizille. - Dans la lignée de notre collègue Savoldelli, je rappelle que les crypto-actifs sont une quasi-monnaie privée ; ils échappent à la faculté des États de battre monnaie.

Nous voterons en faveur du présent projet de loi, qui permet d'améliorer la situation. Mais, monsieur le rapporteur, si je comprends bien qu'il ne soit pas possible d'introduire de nouvelles dispositions dans le projet de loi - nous sommes effectivement dans le cadre de la validation d'un accord international -, il peut être intéressant pour la commission des finances de nous interroger sur les limites existantes.

La première est liée au fait que les États-Unis ne soient pas signataires. Rappelons que les États-Unis représentent plus de 60 % des échanges de crypto-monnaies dans le monde.

La deuxième concerne la sécurité ; ma collègue Nathalie Goulet y a fait référence. Les titres dont nous parlons sont des titres au porteur : les crypto-actifs sont sur une clé USB que l'on a sur soi. Il y a une criminalité très forte, notamment en France : des gens ont été séquestrés. Et, l'été dernier, la fuite des données de la DGFiP a concerné 700 000 contribuables. La question de la sécurité est donc extrêmement importante.

La troisième est relative à la volatilité. Il s'agit d'un marché très volatil, ce qui soulève des interrogations à mesure que celui-ci se démocratise : la garantie publique qui existe sur les comptes chèques en banque n'existe pas pour les crypto-actifs. Il y a donc, là aussi, un risque pour nos concitoyens, et il est très peu relevé.

La quatrième, peut-être un peu plus philosophique, a trait à l'empreinte écologique. Ces objets purement spéculatifs, qui concurrencent les monnaies publiques, ont une empreinte écologique catastrophique. Et, quelque part, nous nous en satisfaisons. À titre personnel, je ne m'en satisfais pas.

Il y a donc des mesures à prendre sur les crypto-actifs.

M. Emmanuel Capus, rapporteur. - Je réponds d'abord à Nathalie Goulet et à Marie-Claire Carrère-Gée sur les États-Unis.

Il est vrai que, ces dernières années, les États-Unis ont eu tendance à ne pas signer les accords de l'OCDE en matière fiscale ; je vous renvoie au rapport que j'avais présenté sur l'impôt minimum. Pour autant, cette fois, ils ont pris l'engagement politique de transmettre les informations dès 2029 ; d'ailleurs, ils l'avaient aussi fait s'agissant de l'impôt minimum. J'ai donc assez peu d'inquiétudes à cet égard.

Mme Goulet a également abordé le piratage de la DGFiP et la protection des données.

La section 5 de l'accord, qui fixe les garanties applicables en matière de confidentialité et de protection des données, renvoie aux protections prévues en droit interne par les pays. Elle prévoit que les pays signataires peuvent mettre en place leurs propres garanties supplémentaires en fonction de leur droit interne. C'est ce que compte faire la France. Notre pays joindra à sa notification une annexe précisant les garanties exigées de ses partenaires en matière de protection des données à caractère personnel, conformément à nos règles internes. Et les juridictions qui ne satisferont pas à ces garanties ne pourront pas échanger de renseignements avec la France. Nous devrions donc normalement avoir des garanties à peu près similaires à celles que nous demandons chez nous.

Monsieur Savoldelli, la convention porte sur l'échange de données relatives aux crypto-actifs, et non sur le bien-fondé de ces derniers. J'ai noté que, parmi la liste des pays qui s'engagent à échanger les données, figurent les Bahamas, la Barbade, les îles Caïmans - vous les avez citées -, les îles Féroé, l'île de Man, Jersey, le Liechtenstein, Saint-Marin... Autant de pays qui sont connus, certes, pour leur attrait touristique, mais également pour d'autres raisons. Et nous disposerons des données relatives aux détenteurs de comptes, notamment de crypto-actifs, dans ces pays.

Mais, bien entendu, cela n'empêchera pas une chose : si d'autres pays ont des systèmes fiscaux plus avantageux, les contribuables français auront toujours intérêt à y aller.

Mme Carrère-Gée, cinquante-six pays, dont ceux que je vous ai indiqués, sont concernés, et soixante-dix-sept juridictions se sont engagées à signer ou, en tout cas, à rentrer prochainement dans le dispositif. Je pense par exemple à Hong Kong, qui a - vous le savez - un régime particulier en Chine et qui a pris l'engagement de rentrer dans le dispositif entre 2027 et 2029. Je pourrais également mentionner Singapour, la Suisse ou les Émirats arabes unis, qui prévoient de premiers échanges en 2028. Et je vous confirme que les États-Unis se sont engagés à transmettre les données à compter de 2029.

Enfin, monsieur Ouizille, votre intervention était plus générale. Vous l'avez compris, soit nous votons le texte, soit nous ne le votons pas ; nous n'avons pas la possibilité de l'amender. Encore une fois, ces accords portent non pas sur la création d'obligations déclaratives nouvelles, mais seulement sur l'échange d'informations entre États signataires, dans le respect des garanties que nous fixons, notamment en matière de protection des données.

EXAMEN DES ARTICLES

Articles 1^er et 2

Les articles 1^er et 2 sont successivement adoptés sans modification.

Le projet de loi est adopté sans modification.

M. Jean-François Husson. - Pour mémoire, voilà quelques années, un gouvernement avait proposé que les conventions fiscales puissent être approuvées par voie de simples amendements au projet de loi de finances. Au regard des échanges que nous venons d'avoir aujourd'hui, je pense que nous avons bien fait de nous y opposer et de maintenir le temps d'un débat autour d'un texte ad hoc.

La réunion, suspendue à 10 h 20, est reprise à 10 h 30.

Projet de loi de finances pour 2027 - Les perspectives de l'économie française et la situation des finances publiques - Audition de M. François Geerolf, économiste à l'Institut français d'économie (IFE), Mme Anne-Laure Kiechel, présidente fondatrice de Global Sovereign Advisory (GSA), et M. Anthony Morlet-Lavidalie, responsable de la conjoncture France et de la prévision de finances publiques de l'Institut Rexecode (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 15.