COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE

- Présidence de M. Pascal Martin, président -

La réunion est ouverte à 11 h 00.

Mission d'information : « Loi Littoral, Loi Montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? » - Présentation du rapport

M. Pascal Martin, président. - Mes chers collègues, nous accueillons ce matin nos collègues Jean-Yves Roux et Jean-Michel Arnaud, respectivement vice-président et rapporteur de la mission d'information intitulée « Loi Littoral, Loi Montagne : 40 ans après, quelle différenciation ? ». Guillaume Gontard, président de la mission, ne peut finalement pas être présent parmi nous ce matin. Cette mission a été constituée lors de la dernière session parlementaire sur l'initiative du groupe de l'Union Centriste et a rendu ses conclusions au tout début du mois de juillet dernier.

Je veux d'abord remercier très chaleureusement nos collègues d'avoir répondu à notre invitation. Les échanges entre notre commission et les structures temporaires créées sur l'initiative des groupes politiques sont, à mes yeux, très précieux : ils nourrissent l'expertise de notre commission sur des thématiques qui sont au coeur de nos travaux.

Il nous a en effet paru important de vous entendre, puisque le champ d'investigation de votre mission d'information recoupe, sur certains aspects, le périmètre d'expertise de notre commission : la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, ou loi Montagne, et la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, ou loi Littoral, sont en effet deux grandes lois d'aménagement du territoire. Par ailleurs, vos travaux vous ont conduits à vous pencher sur les nouveaux enjeux auxquels sont confrontés les territoires montagnards et littoraux, comme les conséquences du dérèglement climatique.

Le rapport de votre mission d'information dresse un bilan positif de ces deux lois, tout en relevant un certain nombre de bémols, liés notamment à une insuffisante adaptation aux réalités diverses des territoires. Il met également en avant le fait que ces deux lois sont « télescopées » par de nouveaux enjeux. J'ai évoqué à l'instant le dérèglement climatique, mais le rapport d'information mentionne aussi, entre autres, l'accès au logement ou le maintien des activités agricoles.

Ce rapport comprend trente-six recommandations regroupées en cinq axes. Certaines d'entre elles font particulièrement écho aux préoccupations de notre commission, d'où notre invitation. Je pense à la recommandation de voir les politiques publiques et les règles applicables dans les territoires montagnards et littoraux adaptées, afin de prendre en compte les risques liés au dérèglement climatique. Nous avons en effet examiné dans les dernières semaines, sur le rapport de notre collègue Jocelyne Antoine, une proposition de loi visant à reconnaître une politique nationale d'adaptation au changement climatique et à adapter les mécanismes d'assurance. Je pense également à votre proposition de lancer un « programme national digues/ouvrages côtiers », sur le modèle du « programme national ponts », pour lequel notre commission s'est toujours mobilisée.

M. Jean-Yves Roux, vice-président de la mission d'information. - En tant que vice-président de la mission d'information, il me revient de prendre la parole au nom de son président, Guillaume Gontard, qui ne peut pas être présent ce matin.

Nous tenons tout d'abord à vous remercier, avec Jean-Michel Arnaud, de nous avoir conviés pour vous présenter les travaux et les conclusions de la mission d'information « Loi Littoral, Loi Montagne : 40 après, quelle différenciation ? », qui a adopté son rapport le 8 juillet dernier.

Cette présentation nous paraît d'autant plus bienvenue que les problématiques traitées par la mission d'information sont au coeur des compétences de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Tout d'abord, la loi Montagne de 1985 et la loi Littoral de 1986 sont deux grandes lois d'aménagement du territoire.

Ensuite, la mission d'information a consacré une bonne partie de ses travaux aux enjeux environnementaux. La loi Montagne est issue du discours de Vallouise, que Jean-Michel Arnaud prend souvent pour référence, un discours prononcé le 23 août 1977 par le président Valéry Giscard d'Estaing et faisant de la protection de l'environnement un volet important de la politique en faveur des territoires de montagne. La loi Littoral vise, quant à elle, à préserver l'environnement et les paysages de nos littoraux.

Enfin, nos travaux nous ont conduits à nous intéresser aux risques liés au dérèglement climatique auxquels sont confrontés les territoires montagnards et littoraux : recul de l'enneigement, fonte des glaciers ou encore débordements torrentiels en montagne ; submersion marine ou recul du trait de côte pour les littoraux.

Nous sommes également heureux de venir présenter les conclusions de la mission d'information devant vous, car plusieurs membres de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable ont participé assidûment aux travaux de la mission. Je pense à Jocelyne Antoine, à Jean-Claude Anglars, à Sébastien Fagnen et à Laurent Somon, ainsi qu'à d'anciens membres de votre commission : Nadège Havet, Jean Bacci et Simon Uzenat.

Avant de laisser la parole à Jean-Michel Arnaud pour qu'il présente les conclusions de la mission d'information, je souhaite au préalable faire rapidement un bilan des travaux menés.

Cette mission a été créée, je le rappelle, sur l'initiative du groupe de l'Union Centriste. Elle s'est constituée le 3 février 2026. Nous avons donc travaillé pendant près de cinq mois.

Son programme d'auditions a été très dense : au cours de quatorze réunions plénières, nous avons entendu près d'une cinquantaine de personnalités, d'experts, d'élus, d'établissements publics, d'associations ou encore de fédérations professionnelles. Nous avons effectué une journée et demie d'auditions au « format rapporteur », c'est-à-dire en visioconférence : une vingtaine de personnalités, d'entreprises ou de fédérations ont ainsi été entendues.

En plus de ce travail d'auditions, nous avons sollicité des contributions écrites de bon nombre d'organismes, d'entreprises publiques ou d'associations d'élus. Nous en avons reçu au total près d'une trentaine, émanant, entre autres, de l'Association des maires de France, d'Enedis, d'Airbnb ou encore de la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).

Naturellement, la mission d'information a souhaité être au plus près des acteurs locaux, pour prendre le pouls des territoires et appréhender très concrètement les apports des lois Littoral et Montagne, leurs éventuelles limites et les enjeux auxquels les territoires littoraux et montagnards sont confrontés.

Nous avons donc effectué quatre déplacements : dans l'Isère et les Hautes-Alpes, dans le Finistère, dans le Pas-de-Calais et, enfin, dans la Meuse ; Jocelyne Antoine évoquera - je l'imagine - ce déplacement, qui peut étonner certains d'entre vous.

Cela nous a permis de conforter plusieurs constats dressés lors des auditions, mais aussi de faire émerger certains enjeux.

Notre mission a également lancé une consultation des élus locaux. Près de 500 élus ont répondu à un questionnaire en ligne, ce qui constitue un échantillon assez représentatif au vu du nombre de communes concernées par les lois Littoral et Montagne. Les résultats de cette consultation sont annexés au rapport.

Enfin, nous avons sollicité une analyse de droit comparé portant sur les législations en matière de littoral et de montagne. L'étude, annexée elle aussi au rapport, analyse les législations existantes en Italie, en Espagne, au Royaume-Uni, en Suède et en Suisse, et fait des « focus » spécifiques sur la question du recul du trait de côte et sur le régime des grands lacs.

Comme vous le voyez, notre mission d'information a beaucoup et, je pense, bien travaillé. La « matière » recueillie est dense, pour un travail inédit d'analyse combinée et complémentaire des lois Littoral et Montagne.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - À mon tour, je souhaite vous remercier de nous avoir conviés à présenter le rapport de notre mission d'information Loi Montagne, Loi Littoral : face aux nouveaux enjeux, conforter, adapter et différencier. Permettez-moi également de saluer les membres de votre commission qui ont participé assidûment à nos travaux et qui sont présents ce matin : Jocelyne Antoine, Jean-Claude Anglars, Sébastien Fagnen et Laurent Somon.

Ce rapport de 375 pages est le fruit des cinq mois de travaux évoqués par Jean-Yves Roux à l'instant. Il comprend deux parties : un bilan sur l'application des lois Montagne et Littoral, ainsi que sur les enjeux auxquels sont confrontés les territoires montagnards et littoraux ; des propositions, comprenant cinq axes et trente-six recommandations, que j'ai voulu concrètes et pragmatiques.

Notre mission a réalisé un travail inédit en dressant de façon combinée le bilan de ces deux lois, qui n'avaient jamais été examinées ensemble.

Si un tel rapprochement a pu paraître, y compris pour moi-même, un peu artificiel au départ, l'analyse combinée de ces textes est apparue, au fur et à mesure de nos travaux, particulièrement pertinente. Outre le fait qu'il s'agit de deux lois de différenciation territoriale, nous avons pu constater de nombreux points communs : je pense, entre autres, à leur bilan en matière de préservation des paysages et de l'environnement, au ressenti des acteurs locaux quant à une insuffisante différenciation des règles en fonction des massifs ou des différents linéaires maritimes ou encore aux similitudes des enjeux auxquels les territoires montagnards et littoraux sont confrontés, dont ceux qui sont liés au dérèglement climatique.

Sur le volet bilan, le rapport met l'accent sur trois constats.

Premier constat : le bilan de ces deux lois est globalement très positif, comme cela est apparu de manière quasi unanime au cours de nos travaux.

Ces deux lois sont des « lois cathédrales » ou, pour reprendre la formulation du préfet du Pas-de-Calais, des « monuments ». Elles ont permis de préserver les paysages et l'environnement, loin des dérives observées chez certains de nos voisins européens - je pense notamment à l'Espagne -, ce qui contribue à l'attractivité des territoires littoraux et de montagne.

Dans le cadre de la consultation des élus locaux que nous avons lancée, il est apparu que cette perception est partagée par les élus des territoires concernés : entre 70 % et 80 % des élus de la montagne et du littoral portent un jugement positif sur ces lois.

Deuxième constat : le rapport met en avant deux bémols à ce bilan globalement positif.

Premier bémol, ces deux textes sont insuffisamment adaptés aux spécificités des territoires. Le principe de différenciation est insuffisamment mis en oeuvre, comme le regrettent entre deux tiers et 80 % des élus des territoires concernés. Ce ressenti a été un fil rouge au cours de nos déplacements.

Deuxième bémol, et il est important, les règles d'urbanisme constituent incontestablement un irritant majeur pour les élus comme pour les acteurs économiques locaux, surtout dans les territoires où s'applique la loi Littoral.

Les deux lois sont jugées déséquilibrées en faveur de la protection et au détriment de l'aménagement et du développement. C'est ainsi le ressenti de 60 % des élus du littoral à propos de la loi Littoral.

Au-delà de ce déséquilibre, les règles d'urbanisme sont complexes, notamment en raison de leur caractère souvent jurisprudentiel. La pertinence de certaines d'entre elles peut être interrogée. Elles sont souvent perçues comme insuffisamment adaptées à la diversité des territoires.

Troisième et dernier constat : l'application de ces textes est « téléscopée » par de nouveaux enjeux. Ces lois doivent aujourd'hui accompagner les transitions des territoires de montagne et littoraux.

Le principal enjeu est, bien entendu, la question du dérèglement climatique, qui frappe de plein fouet les territoires en question. Nous avons été marqués par les chiffres impressionnants mentionnés par la présidente de Météo France devant la mission d'information : elle évoquait, par exemple, le risque d'hivers faiblement enneigés pour 90 % des stations de sport d'hiver à l'horizon 2050 - c'est-à-dire demain !

Nos déplacements nous ont permis de confirmer le caractère vertigineux d'un tel enjeu. Je pense à notre visite au hameau de la Bérarde, dans le département du président Guillaume Gontard, l'Isère, ravagé par des crues torrentielles au mois de juin 2024. Je pense aussi à la visite du site du Léhan, à Treffiagat, dans le Finistère, où un quartier entier doit être relocalisé pour cause de submersion marine. Je pense enfin aux chiffres effarants évoqués par des élus du littoral du Pas-de-Calais quant au recul du trait de côte : dans certaines communes, ce dernier a déjà reculé de 300 mètres à 400 mètres au cours des trente dernières années !

Indépendamment du dérèglement climatique, les territoires montagnards et littoraux sont confrontés à d'autres enjeux, souvent communs : le développement touristique, les difficultés d'accès au logement ou encore le maintien ou le développement de l'activité agricole et artisanale.

J'en viens aux propositions du rapport. Elles peuvent être synthétisées en quatre verbes : conforter, ajuster, différencier et actualiser.

Conforter les grands principes de ces lois de protection et d'accompagnement des territoires.

Ajuster certaines dispositions, notamment en matière d'urbanisme, pour prendre en compte les difficultés qui remontent du terrain.

Différencier ou, en d'autres termes, territorialiser l'application des règles.

Actualiser ces textes pour prendre en compte les nouveaux enjeux.

Le rapport dégage donc cinq axes de propositions, qui se déclinent en trente-six recommandations. Je me contenterai d'évoquer certaines d'entre elles.

Premier axe : réaffirmer les grands principes des deux lois.

Au vu de leur bilan globalement positif, il convient, à nos yeux, d'en maintenir les grands principes, voire de les conforter.

Ce premier axe comporte quatre recommandations, dont deux essentielles sont liées aux instances de gouvernance et destinées à mieux faire entendre la voix des territoires montagnards et littoraux.

Nous proposons ainsi de préserver et de renforcer les instances de gouvernance de la montagne, comme le Conseil national de la montagne et les comités de massif, en prévoyant une coprésidence de ces derniers par un préfet de département de montagne et leur déclinaison valléenne, territoire par territoire et vallée par vallée.

Nous suggérons aussi de préserver les outils opérationnels de la politique du littoral, à savoir le Conservatoire du littoral, et de doter le littoral, en s'inspirant des instances de gouvernance de la montagne, d'instances de gouvernance appropriées. Il serait ainsi pertinent de faire évoluer le Conseil national de la mer et des littoraux et de créer, au sein des comités maritimes de façade, des « comités de littoral ».

Deuxième axe : réaffirmer l'importance d'une politique de différenciation en faveur des territoires de montagne et du littoral.

Cet axe comprend sept recommandations et s'appuie sur un constat simple : certaines lois ne sont pas adaptées aux spécificités de ces territoires, et ces spécificités ne sont par ailleurs pas suffisamment connues ou comprises par l'État central.

J'évoquerai quelques recommandations : l'inclusion dans les études d'impact des projets de loi d'une analyse de leur application aux territoires de montagne et littoraux ; la désignation, dans chaque ministère, d'un référent « montagne » et d'un référent « littoral », pour renforcer la connaissance des spécificités de ces territoires et des deux lois par l'administration centrale ; l'adaptation de certaines dispositions législatives et réglementaires aux spécificités de la montagne et du littoral. Le rapport évoque ainsi, pour les territoires de montagne, le diagnostic de performance énergétique (DPE), dont les critères sont inadaptés aux spécificités des zones de montagne. En zones littorales, la compétence gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) devrait être adaptée au recul du trait de côte, et des mesures en faveur du pastoralisme littoral devraient être mises en place.

Troisième axe : en matière d'urbanisme, apporter des réponses concrètes et pragmatiques, dans le respect des grands principes de ces deux lois.

Comme je l'évoquais à l'instant, les questions d'urbanisme ont été évoquées systématiquement au cours de nos déplacements dans les territoires soumis à la loi Littoral.

Les dix recommandations en la matière sont organisées sous deux angles.

Premier angle, clarifier et accompagner. Il faut tout d'abord clarifier un certain nombre de règles, car ces lois, notamment la loi Littoral - c'est un peu moins le cas de la loi Montagne -, ont été construites de manière essentiellement jurisprudentielle. Cela crée de l'insécurité juridique pour l'ensemble des acteurs. La recommandation n° 12 appelle ainsi à intégrer dans la loi les critères d'identification de certaines notions des lois Montagne et Littoral, et la recommandation n° 13 appelle à l'élaboration d'une circulaire à l'attention des collectivités territoriales et des services de l'État, compilant de manière claire et exhaustive le droit et la jurisprudence applicables. Il faut aussi accompagner, car les élus locaux se sentent souvent seuls et souvent dépassés par des règles illisibles. Outre des programmes d'information et de formations - c'est la recommandation n° 14 -, il est essentiel que le rôle des services de l'État évolue d'une posture de contrôleur à celle de conseiller et d'accompagnateur.

Deuxième angle, en matière d'urbanisme, le rapport propose aussi un certain nombre d'assouplissements circonscrits face à des situations souvent incohérentes.

Je souhaite apporter deux précisions à cet égard. D'une part, il ne s'agit pas de faire le « grand soir » et de supprimer toutes les contraintes ; le rapport propose des assouplissements limités. D'autre part, si j'ai parlé tout à l'heure du dérèglement climatique, qui perturbe l'application des lois Littoral et Montagne, un autre dérèglement est intervenu depuis les années 1980 : le dérèglement normatif. Voilà quarante ans, la réglementation de l'environnement n'avait pas la même ampleur. Voilà quarante ans, le zéro artificialisation nette (ZAN) n'existait pas. La sédimentation de règles cumulatives, concurrentes, voire parfois incohérentes, et les « injonctions contradictoires » ont été soulignées par la totalité des élus locaux lors de nos déplacements. Cela rend des assouplissements encore plus nécessaires.

Le rapport comprend donc des propositions concrètes et pragmatiques, par exemple en matière de densification et de mobilisation des « dents creuses » - c'est la recommandation n° 16 - ou en faveur du maintien et du développement de l'agriculture en zones littorales - c'est la recommandation n° 20.

Quatrième axe : appliquer une vraie différenciation et faire de la loi Montagne une « loi des montagnes » et de la loi Littoral une « loi des littoraux ».

Cette question concerne bien entendu au premier chef les règles d'urbanisme, auxquelles je faisais allusion, mais pas uniquement.

Le premier objectif doit être, selon moi, de redonner la main aux acteurs locaux. Pour cela, l'ingénierie territoriale et la planification sont des préalables incontournables. Il convient de les renforcer ; c'est le sens de la recommandation n° 22, qui a été particulièrement défendue par le président Guillaume Gontard.

Surtout, et c'est là une proposition forte du rapport, nous souhaitons renforcer le rôle du schéma de cohérence territoriale (Scot) pour en faire le pivot de la différenciation territoriale.

Les Scot doivent définir de manière précise les notions pertinentes des lois Littoral et Montagne. Il faut que les Scot puissent « faire écran » aux lois Littoral et Montagne. Plus précisément, il faut qu'une autorisation d'urbanisme délivrée sur le fondement de l'interprétation faite par le Scot ne puisse plus être jugée non conforme à la loi Littoral, comme cela peut se produire aujourd'hui, ce qui est incompréhensible pour les élus et pour la population.

Enfin, le rapport propose que le Scot puisse définir le périmètre d'application de la loi Littoral sur le territoire communal, tout en préservant la bande des 100 mètres et les espaces proches du rivage. Autrement dit, le Scot pourra décider que la loi Littoral ne s'applique plus sur l'ensemble du territoire d'une commune, ce qui peut aujourd'hui conduire à des situations absurdes. J'en suis témoin dans mon département, les Hautes-Alpes, autour du lac de Serre-Ponçon.

Le deuxième objectif est la prise en compte de certaines situations locales, directement dans la loi ou en permettant aux documents d'urbanisme des territoires concernés de différencier certaines règles.

Je pense aux communes insulaires. Le rapport reprend donc à son compte le principe d'une « loi îles » - c'est la recommandation n° 24 -, permettant de mettre en place des règles, pas seulement en matière d'urbanisme, adaptées aux spécificités insulaires.

Je pense aussi, chère Jocelyne Antoine, à la situation des grands lacs, de montagne, mais aussi de plaine, comme dans la Meuse.

Nous avons fait des recherches sur les raisons qui ont conduit à inclure les grands lacs dans le champ de la loi Littoral... Nous n'avons rien trouvé : aucun élément des travaux préparatoires de la loi de 1986 ne permet de comprendre ce qui a justifié l'application de cette loi aux lacs de plus de 1 000 hectares ! Par ailleurs, la liste des lacs soumis à la loi Littoral n'est consolidée nulle part. En 2015, un document du ministère mentionnait sept lacs concernés. En 2018, un autre document en ajoutait trois autres. Alors que le total doit certainement être plus proche de la vingtaine. C'est assez sidérant !

En la matière, le rapport formule deux recommandations.

Tout d'abord, il faut sécuriser le champ d'application de la loi Littoral à ces lacs en clarifiant les modalités de calcul de leur superficie, en faisant procéder par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) à la mesure de la superficie des lacs soumis à la loi Littoral - il nous a confirmé voilà une quinzaine de jours avoir lancé ce calcul - et, enfin, en établissant une liste consolidée dans un décret des lacs et des communes riveraines soumis à la loi.

Ensuite, par miroir à la recommandation n° 23, pour les lacs de plus de 1 000 hectares, le rapport propose de permettre au Scot de limiter l'application de la loi Littoral à une partie du territoire des communes riveraines, tout en préservant la bande des 100 mètres. Le Parlement a adopté au mois de juillet, sur mon initiative, un amendement en ce sens dans le cadre de l'examen de la proposition de loi qui est depuis devenue la « loi Montagne 3 ». Je souligne que la main restera aux élus : sur un territoire, ils pourront décider de ne rien changer à la réglementation applicable. Par ailleurs, l'application de la loi Montagne prendra le relais si le Scot écarte celle de la loi Littoral.

Cinquième axe : apporter des réponses aux nouveaux enjeux des territoires littoraux et montagnards, dont l'enjeu majeur de l'habitabilité.

Ce dernier axe comprend huit recommandations.

Je souhaite souligner l'importance de la recommandation n° 29 : il faut « changer de braquet » pour adapter les politiques publiques et les règles applicables dans ces territoires pour prendre en compte les risques liés au dérèglement climatique. Il faut notamment intégrer la problématique de l'habitabilité dans les réflexions prospectives, renforcer la culture du risque chez tous les acteurs ou encore permettre aux Scot d'assouplir les conditions de relocalisation en discontinuité en cas de recul du trait de côte ou d'exposition aux risques naturels en montagne.

J'attire particulièrement votre attention sur deux autres recommandations qui entrent dans le champ de compétence de votre commission.

D'une part, lancer un « programme national digues/ouvrages côtiers », sur le modèle du « programme national ponts » ; c'est la recommandation n° 30. Je pense que cette proposition répond à des attentes fortes des élus du littoral et de la montagne.

D'autre part, garantir la solidarité entre les bassins versants en rendant obligatoire la taxe Gemapi et en faisant de ses recettes un outil de financement mutualisé de la gestion de la ressource en eau et de la prévention des inondations ; c'est la recommandation n° 34.

Telles les grandes orientations du rapport et les recommandations qu'il comprend.

Ce rapport a suscité un large accord au sein de notre mission d'information.

J'espère que ce travail inédit pourra déboucher sur des réponses concrètes. Plusieurs de ses recommandations ont déjà abouti dans le cadre de la « loi Montagne 3 », qui a été adoptée au mois de juillet. Nous réfléchissons à ce stade au dépôt d'une ou de plusieurs propositions de loi sur le sujet, ainsi que d'amendements au projet de loi de finances.

Mais toutes les propositions ne sont pas d'ordre législatif. J'espère donc surtout que ce rapport contribuera à la mise à l'ordre du jour du débat politique des problématiques propres à nos territoires littoraux et montagnards.

Je pense en particulier, dans la perspective du débat présidentiel et législatif qui s'ouvre, à la nécessité de mettre les préoccupations des territoires de montagne et littoraux en haut de la pile, afin d'éviter que d'autres sujets, certes importants, ne prennent toute la place. Il est important que nous ayons de la matière à proposer dans le cadre de ce débat national. Une partie de cette matière est constituée des travaux que vous menez dans le cadre de votre commission, mais ces derniers peuvent aussi être enrichis par ceux de notre mission d'information.

Au Sénat, nous sommes souvent des adeptes de la différenciation territoriale. Ces lois sont des « lois cathédrales », des « monuments » de la différenciation territoriale. À nous de nous emparer, dans les différents textes qui seront proposés à la sagacité de nos travaux et à la réflexion des membres du Sénat, des recommandations que j'ai pu formuler.

Le président de la mission d'information, Guillaume Gontard, n'a pas souhaité s'associer aux conclusions de nos travaux, considérant que les recommandations avaient déséquilibré le rapport entre protection et développement. Nous avons eu des débats tout à fait cordiaux au sein de la mission d'information. Je prends acte de sa décision. Il n'en demeure pas moins que mon rôle de rapporteur était de rapporter ce que j'ai entendu. Et ce que j'ai entendu, c'est que les acteurs du territoire perçoivent un vrai déséquilibre entre préservation et développement. Dans nos recommandations, nous avons souhaité reprendre ce que nous avons entendu dans le cadre des auditions, de la consultation des élus locaux et des rencontres avec les acteurs économiques de terrain.

M. Jean-Claude Anglars. - Adoptées à un an d'intervalle, la loi Montagne et la loi Littoral ont fêté successivement leurs 40 ans. Ces deux lois sont, par essence, au service de la différenciation, principe consacré par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS).

La loi Montagne reconnaît les spécificités des territoires de montagne et leur applique des politiques publiques adaptées dans de nombreux domaines.

La loi Littoral, quant à elle, vise à préserver les espaces naturels et le paysage sans pour autant freiner leur développement économique.

Ces deux lois ont été maintes fois actualisées, notamment - cela a été rappelé - avec la loi Montagne 2 en 2016, sans que leurs grands principes directeurs soient altérés. D'ailleurs, la loi du 18 août 2026 pour une montagne vivante et souveraine, issue d'une initiative de notre collègue député Jean-Pierre Vigier, a pu bénéficier des apports de cette mission ; le Sénat a su amender utilement ce véhicule législatif, et je m'en félicite.

En tant qu'élu de l'Aveyron, et bien que le Massif central soit concerné par la loi Littoral avec ses lacs de retenue hydroélectrique, je m'attarderai principalement sur les difficultés relatives au volet montagne.

Le rapport identifie deux irritants majeurs : d'une part, les difficultés d'application des règles d'urbanisme ; d'autre part, les obstacles à une véritable différenciation qui permettrait de faire de la loi Montagne une « loi des montagnes ».

Il relève aussi une forte attente des élus en termes d'intelligibilité des règles, notamment en matière d'urbanisation en continuité ou de capacité d'accueil, et recommande une clarification législative, ainsi qu'un accès pour les décideurs à un corpus du droit applicable et de la jurisprudence, une formation des élus et le retour d'une forme d'accompagnement des services de l'État.

Car le pendant de la différenciation est la simplification, principalement autour de la règle de l'urbanisation en continuité ou encore de la limitation des restrictions cumulées, surtout au regard des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols.

Le rapport liste plusieurs recommandations en ce sens que je salue : mobilisation des « dents creuses » ; meilleure prise en compte des spécificités montagnardes et littorales dans la territorialisation des enveloppes foncières.

J'en viens à l'objectif de faire de la loi Montagne une « loi des montagnes ». L'axe 4 se décline en deux volets : redonner la main aux élus locaux et mieux prendre en compte les spécificités de certains territoires.

Pour gérer l'articulation des nombreuses contraintes d'urbanisme, la mission estime que le développement de la planification constitue l'une des clés d'une meilleure appropriation des lois littorales et montagnes par les collectivités, mais aussi par les particuliers.

Le rapport propose ainsi de muscler les compétences des schémas de cohérence territoriale et désigne le SCOT comme l'échelon le plus pertinent pour adapter les règles fixées à l'échelon national. Il est envisagé de lui confier un véritable pouvoir d'adaptation aux spécificités locales et de renforcer son pouvoir prescriptif à l'échelle locale.

Cette recommandation, bien qu'elle vise à permettre aux élus locaux de reprendre la main sur l'élaboration de leurs documents d'urbanisme, ne constitue pas une véritable entreprise de simplification aux yeux des élus.

Le ras-le-bol lié à l'accumulation des réglementations et la superposition des documents d'urbanisme n'est pas près de retomber. C'est l'un des principaux défis des mandatures municipales qui débutent.

Ne pouvons-nous pas engager collectivement une grande réflexion sur la simplification et l'agilité des outils d'urbanisme, en particulier dans les zones de montagne et en ruralité ? Je propose d'ailleurs d'y apporter la contribution du groupe d'études sur le développement économique de la montagne, que je préside.

M. Daniel Salmon. - Mon collègue Guillaume Gontard, qui s'excuse de ne pas pouvoir être présent aujourd'hui, a beaucoup apprécié la richesse des travaux de la commission d'information - auditions, déplacements, etc. -, ainsi que l'excellent état d'esprit ayant régné en son sein.

Il n'a pas pu signer et voter le rapport, car nous avons un certain nombre de divergences sur le fond, même s'il existe aussi - j'y reviendrai - de nombreux points de convergence. D'ailleurs, une contribution de notre groupe Écologiste - Solidarité et Territoires est annexée au rapport.

Nous partageons un certain nombre de constats qui figurent dans le rapport. Je pense évidemment d'abord au bilan très positif de ces deux lois : ces « lois cathédrales », « monuments », ont vraiment permis de préserver nos montagnes et notre littoral. Je pense aussi au défaut de mise en oeuvre du principe de différenciation entre territoires montagnards ou entre territoires ruraux. Je pense enfin à l'accent qui a été mis sur l'enjeu du dérèglement climatique.

Nous sommes également en accord avec la majorité des trente-six recommandations du rapport, en particulier sur l'accompagnement des élus en matière de planification et sur l'appel à un changement de braquet s'agissant du dérèglement climatique : demain, des territoires perdront sans doute leurs conditions d'habitabilité.

Mais nous sommes en désaccord sur d'autres volets.

D'abord, l'essentiel des recommandations concernent l'urbanisme et vont dans le sens de l'affaiblissement de ces deux lois. Et ce rapport s'inscrit malheureusement dans la logique actuelle, dite de la « simplification », qui consiste à affaiblir des normes pour une très large part indispensables.

On parle souvent de « contraintes ». Mais il faut aussi prendre en compte tout ce que ces deux lois ont apporté en termes de protection. Je note d'ailleurs une certaine forme de contradiction : alors qu'au cours de vos déplacements, tout le monde a salué les bienfaits de ces deux lois dans la protection de ces milieux et environnements, on note dans le rapport une volonté de procéder à des assouplissements...

Certes, des acteurs ont fait état de difficultés pour faire aboutir les projets. Mais la majorité de ces derniers ont pu être menés à bien.

Peut-être ces deux lois ont-elles apporté ce que vous appelez des « contraintes ». Mais, au final, les difficultés ont été surmontées, avec des améliorations qualitatives notables et une vraie préservation des milieux. Nous pouvons en être fiers, en particulier par comparaison avec ce que l'on a pu observer dans d'autres pays, comme l'Espagne.

On ne peut pas dire que ces lois aient empêché tout développement. Comme le montrent les données du Cérema, l'artificialisation est 2,6 fois plus importante sur le littoral que sur le reste du territoire. Et les territoires de montagne représentent 10 % du flux d'artificialisation nationale annuelle pour 7 % de la population.

Je pense que nous pouvons en convenir : ces deux lois étaient assez visionnaires.

J'ai un regret. Dans le rapport, les préconisations sont concentrées sur l'urbanisme. On ne parle pas de la présence du service public, des mobilités, de la biodiversité, de la gestion et du partage de l'eau. Tous ces points auraient mérité d'être développés.

Pour notre groupe, l'actualisation des lois Montagne et Littoral doit être pensée non comme un assouplissement général de leurs principes, mais comme une mise à jour de leur capacité à garantir la robustesse climatique, hydrique, écologique, économique et sociale des territoires de montagne et des littoraux. Voilà comment, pour notre part, nous l'aurions appréhendée.

Par conséquent, et même si nous avons relevé de nombreux aspects positifs, ces éléments nous ont empêchés de signer le rapport.

Mme Jocelyne Antoine. - Je salue le travail du rapporteur et des membres de la mission d'information sur ces deux « lois cathédrales », dont le bilan est tout de même très positif.

Le rapport juge effectivement que l'application de ces lois Littoral et Montagne présente une forme de déséquilibre en faveur de la protection au détriment de l'aménagement du territoire.

Pour avoir assisté avec beaucoup de plaisir à de nombreuses auditions et participé à quelques déplacements, je peux confirmer que cela correspond à ce que nous avons entendu. À mes yeux, le rapport rend bien compte de tout ce qui s'est dit ; le rapporteur rapporte. Ce n'est pas un rapport d'opinion ; c'est un rapport qui constate les faits.

Si j'ai pris part aux travaux de la mission d'information alors que je suis sénatrice de la Meuse, c'est parce que la loi Littoral - M. le rapporteur l'a rappelé - concerne également les lacs de plus de 1 000 hectares. Or il y en a vingt et un en France, dont trois dans la région Grand Est. Je pense évidemment au lac de Madine, qui est à cheval sur les départements de la Meuse et de la Meurthe-et-Moselle. En l'occurrence, le principe de continuité de l'urbanisme nous pose de gros problèmes. La mission m'a fait l'honneur de venir dans mon département pour le constater.

Quelles suites compte-t-on donner à ce rapport ? Il nous semble qu'il y a une grande attente des élus de la montagne et des littoraux sur la mise en oeuvre des recommandations. Quelles sont nos pistes ? Faut-il légiférer ?

Je note qu'il y a déjà eu des avancées. À la suite de son audition par la mission d'information, le ministre Mathieu Lefèvre, interpellé sur la question des surfaces, a mandaté le Cérema, et ce dernier a confirmé être en train de travailler pour refaire le calcul de la superficie des grands lacs intérieurs.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Avec Jean-Claude Anglars, nos analyses sont convergentes. Oui, je le redis : les élus des territoires concernés par les lois Littoral et Montagne sont satisfaits d'avoir à leur disposition des outils législatifs qui ont permis de contenir les éventuels excès constatés ailleurs.

Par exemple, sur les lacs de Haute-Savoie, l'urbanisation est tout à fait différente entre la partie suisse et la partie française. On peut mettre au crédit des deux lois d'avoir préservé l'essentiel de nos rivages, notamment sur les lacs de montagne, sur les grands lacs et sur les grands linéaires côtiers.

Comme cela a été évoqué par Jean-Claude Anglars, l'une des recommandations du rapport consiste à mettre dans la main des élus locaux la possibilité d'adapter localement des dispositifs via le Scot. Il nous est en effet apparu pertinent d'utiliser cet outil.

Je le rappelle, si les élus consultent souvent des cabinets d'études dans la définition des Scot, ils savent mettre de la distance à l'égard d'un certain nombre de préconisations ; on leur conseille souvent de retenir les dispositifs jurisprudentiels les plus élevés alors que des marges de manoeuvre à leur main existent.

Le Scot permet de concilier la planification territoriale supra-communale, voire supra-intercommunale - certains schémas dépassent les seuls périmètres des intercommunalités de proximité -, et d'engager une discussion entre les acteurs du territoire, dont les élus locaux, et les services de l'État déconcentré : directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), directions départementales des territoires (DDT), directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), services préfectoraux, etc.

Pour preuve, la loi Montagne 3, qui a été votée cet été, permet de mobiliser le Scot, notamment sur les territoires de lacs de montagne de plus de 1 000 hectares, pour redéfinir le périmètre des espaces proches du rivage - la bande de 100 mètres est préservée - et pour extraire une partie du territoire communal de l'application de la loi Montagne en cas de cumul des deux lois.

Ce nouveau cadre législatif donne aux élus locaux la possibilité de reprendre la main, ce qui permettra de corriger un certain nombre d'inepties.

Est-ce de la « simplification » ? La réponse est non. Est-ce un outil mis à la main des élus pour pouvoir adapter localement et faire la différenciation territoriale opérationnelle ? La réponse est oui. Il a fallu trouver un chemin d'équilibre dans le cadre du rapport pour avancer sur ces sujets.

Les observations de notre collègue Daniel Salmon étaient parfois empreintes d'engagement idéologique. D'ailleurs, c'est tout à fait respectable ; il est bon d'avoir des réflexions stratégiques différentes en fonction de nos origines idéologiques. Je prends acte de la position du président Guillaume Gontard.

Je note néanmoins - cela a été rappelé - qu'une grande partie des recommandations formulées dans le rapport ont fait l'objet d'un consensus largement partagé.

Contrairement à ce qui a été indiqué, nos propositions ne concernent pas seulement l'urbanisme. Le rapport aborde aussi des questions liées à l'agriculture, à la présence des services publics de proximité et à l'eau, y compris sur la gestion de la ressource et des cours d'eau.

Par ailleurs, nos propositions sur la Gemapi rejoignent ce qui a pu être évoqué dans le cadre d'autres débats. Je pense notamment au texte qui a été adopté au Sénat, mais pas encore à l'Assemblée nationale, sur l'initiative de Jean-Yves Roux et de plusieurs autres collègues. Toutefois, ce que nous proposons va plus loin que ce qui a été voté à ce stade : nous ne voulons pas seulement la liberté de choisir le financement de la Gemapi par acte volontaire ; nous préconisons une obligation de solidarité amont-aval, afin de franchir une étape décisive en termes de protection, notamment, des cours d'eau de haute montagne et des digues.

En outre, nous avons également proposé - cela a été rappelé - un « programme national digues/ouvrages côtiers » pour faire face aux conséquences du réchauffement climatique.

Un chiffre m'a particulièrement frappé : en zone de montagne, 1 degré de plus, c'est 7 % de plus d'eau qui tombe dans l'année, en fin d'automne et pendant l'hiver. Cela peut avoir des conséquences importantes sur l'ensemble des rives et des cours d'eau de haute montagne et de plaine.

Je m'inscris en faux contre l'idée d'un affaiblissement des normes d'urbanisme. Nos recommandations ont pour objet non pas un affaiblissement, mais une adaptation des règles d'urbanisme. Donner la possibilité, comme nous le proposons, de travailler davantage sur les « dents creuses » dans des secteurs de hameaux groupés, ce n'est pas ouvrir la porte à un urbanisme débridé ; c'est simplement permettre une adaptation locale pour faire face à des conséquences parfois désastreuses du système actuel. Aujourd'hui, il est impossible de retravailler sur certains hameaux de montagne pour y faciliter des activités agricoles ou artisanales ou pour y implanter des habitations. Nous assumons de vouloir assouplir les dispositifs ; c'est ce qui nous a été demandé lors des auditions.

De même, nous avons une divergence avec M. Gontard sur la rénovation de bâtiments d'altitude qui étaient autrefois utilisés dans le cadre d'activités agricoles ou pastorales et qui tombent en ruine. Nous proposons, par exemple, de pouvoir y mettre une toiture, ne serait-ce que pour en préserver la qualité paysagère et pour transmettre à des générations futures le témoignage de l'usage passé de ces bâtiments. Nous avons exclu la possibilité d'une démarche commerciale pour les bâtiments ainsi réhabilités. M. Gontard considérait plutôt qu'il ne fallait pas reconstruire ces bâtiments ; nous, nous sommes favorables à la reconstruction. C'est d'ailleurs la position que le Parlement a retenue dans le cadre de la loi Montagne 3.

Je remercie notre collègue Jocelyne Antoine d'avoir rappelé ce qu'est le rôle du rapporteur : le rapporteur rapporte ce qu'il a entendu. C'est bien ce que j'ai fait, après avoir entendu, entre autres, des spécialistes des problématiques paysagères ou de droit littoral.

Nous avons pu avancer sur la question des lacs de montagne de plus de 1 000 hectares. À ce stade, nous n'avons pas pu cranter celle des lacs de plaine. Je suggère de travailler avec les élus concernés par le sujet à une initiative législative. Une question stratégique se pose : faut-il une proposition de loi relativement simple avec un ou deux articles pour répondre à quelques irritants ou un texte à tiroirs plus substantiel qui intégrerait des adaptations de la loi Montagne ? Nous aurons peut-être l'occasion de rediscuter dans le cadre des différents groupes d'études, je pense au groupe d'études dédié au développement économique de la montagne, des moyens de donner une traduction législative à ces différentes préoccupations. Il peut même s'agir d'un projet de loi : nous pouvons mener un travail de conviction auprès du Gouvernement, qui a une écoute attentive. Je rappelle d'ailleurs qu'un certain nombre d'allégements ou de simplifications de dispositifs perçus comme particulièrement entravants pour la vie de nos territoires sont de nature réglementaire.

M. Sébastien Fagnen. - Je salue le président et le rapporteur de la mission d'information, qui ont toujours veillé, dans leurs fonctions respectives, à permettre le débat le plus large et le plus transparent possible. C'est ce qui a fait la force de travaux.

En tant qu'élu de la Manche, département dont le point culminant se situe à 368 mètres, je centrerai mon propos sur la loi Littoral.

Nos échanges ont été marqués par la volonté de conjuguer en permanence protection et développement, en considérant qu'il nous fallait actualiser les deux lois. En effet, comme cela a été souligné, la logique qui prévaut aujourd'hui est une logique jurisprudentielle. Or elle crée des difficultés manifestes en bien des endroits du territoire national, dans la Manche comme ailleurs. Il faut donc lui substituer une logique de différenciation.

C'est pourquoi nous avons essayé de nous atteler à redéfinir le périmètre d'application de la loi Littoral. Le sujet est, ô combien, sensible. En effet, d'aucuns pourraient voir dans une telle démarche une volonté d'affaiblir cette loi. Si tel avait été le cas, nous, sénateurs du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, n'aurions pas voté le rapport final et ses recommandations.

La recommandation relative aux Scot a pour objet de passer d'une application administrative stricto sensu à une application géographique. Cela permettra aussi aux élus locaux d'assumer leurs responsabilités et d'avoir un véritable projet d'aménagement du territoire local, répondant ainsi à la préoccupation qu'exprimait notre collègue Daniel Salmon sur la nécessité de la présence des services publics locaux. Les élus doivent pouvoir aménager comme il se doit nos territoires, aujourd'hui soumis à de fortes contraintes.

Dans la Manche, nous avons un peu plus de 80 communes littorales sur les 445 que compte le département. Nos territoires sont caractérisés par des activités agricoles, avec des hameaux nombreux et dispersés, parfois situés à huit kilomètres à l'intérieur des terres. Mais, comme il y a une bande littorale de 500 mètres à 600 mètres - dans certains cas, c'est même moins -, la loi Littoral s'applique indistinctement en tout endroit du territoire communal, puisque c'est la logique administrative qui prévaut. Or, pour pouvoir nous adapter au changement climatique en tenant compte des risques d'érosion côtière et de submersion marine, il faut permettre aux communes d'engager des opérations de relocalisation, évidemment encadrées par les documents d'urbanisme, notamment sur les bandes rétrolittorales. Aujourd'hui, c'est particulièrement compliqué. Nous sommes confrontés à un cercle éminemment vicieux.

C'est donc une ambition de différenciation territoriale que nous entendons défendre dans le cadre du rapport de notre mission d'information. Et nous utilisons en effet le pluriel pour désigner les littoraux et les montagnes.

Les deux lois ont été fondatrices en matière d'aménagement du territoire national. Elles ont été particulièrement précieuses. En Normandie - mes collègues de Seine-Maritime et du Calvados ne démentiront certainement pas -, elles nous ont permis d'éviter l'urbanisation à outrance que l'on a malheureusement pu observer sur d'autres territoires, notamment sur le pourtour méditerranéen.

Il faut donc à tout prix en préserver l'esprit, en adaptant les dispositifs aux défis d'aujourd'hui, à commencer par les risques liés au changement climatique. Nous avons besoin d'une approche différenciée qui laisse de la liberté aux élus locaux. C'est pourquoi j'insiste fortement sur la recommandation relative aux Scot.

Le rapport et les recommandations ont été adoptés à la quasi-unanimité. Ce qui a primé au cours de nos travaux, ce n'est pas l'idéologie ; c'est le pragmatisme. N'allons pas chercher des clivages qui n'auraient pas lieu d'être.

Permettez-moi à présent, en remerciant le président et le rapporteur de la mission d'avoir pris en compte la contribution manchoise en la matière, d'évoquer le pastoralisme littoral.

Dans la baie du Mont-Saint-Michel, la loi Littoral vient aujourd'hui contrarier un pastoralisme qui préserve l'équilibre de la biodiversité. En effet, elle ne permet pas d'avoir des bâtiments agricoles dédiés aux bergeries au-delà de quelques dizaines de mètres carrés. Pour l'anecdote, le berger en question est soutenu de la Coordination rurale jusqu'à la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), en passant par la Confédération paysanne !

Cet exemple montre bien que nous avons besoin d'une différenciation appropriée pour prendre en compte la réalité de nos territoires, même si les garde-fous doivent être particulièrement stricts.

Au nom de mes collègues Simon Uzenat, Frédérique Espagnac et Hussein Bourgi, je remercie une nouvelle fois le président, le rapporteur et l'ensemble des membres de la mission d'information. Le travail qui a été mené est, certes, fastidieux, mais il est surtout passionnant. J'espère qu'il débouchera sur des mesures ambitieuses. Nous pouvons agir en ce sens dès l'examen du projet de loi de finances, en défendant la création d'un fonds dédié à l'érosion côtière, disposition qui n'avait malheureusement pas survécu à l'utilisation de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution l'an dernier.

M. Léon Levasseur. - Je salue le travail qui a été mené dans le cadre de cette mission d'information. Deux recommandations soulèvent des questions très directes pour nos territoires.

La première concerne le recul du trait de côte et des effondrements de falaises. Dans mon département, la Seine-Maritime, les falaises de craie reculent de plusieurs dizaines de centimètres par an, menaçant directement les habitations. Ainsi, à Criel-sur-Mer, une quinzaine de maisons ont été acquises, puis démolies en vingt-cinq ans. La recommandation n° 29 appelle à poursuivre la réflexion sur le financement des relocalisations. Mais, dans les faits, les communes doivent parfois avancer des sommes considérables avant d'être remboursées. Avez-vous pu identifier un mécanisme de financement qui permettrait à ces communes de ne pas avoir à avancer de trésorerie ?

La deuxième est la recommandation n° 33. Il est proposé d'étudier la création d'une nouvelle taxe locale sur les logements meublés peu occupés, afin d'occuper les fameux « lits froids ». Nous connaissons les difficultés d'accès au logement dans de nombreuses stations touristiques. Or les résidences secondaires sont déjà soumises à une fiscalité spécifique, que les communes peuvent majorer sous certaines conditions. Aussi, avant d'envisager une nouvelle taxe, il paraît prioritaire de mesurer les effets des dispositifs existants. Votre mission a-t-elle évalué leur efficacité ? Et pourquoi privilégier l'étude d'un nouveau prélèvement plutôt que d'une adaptation des outils fiscaux déjà à la disposition des élus locaux ?

M. Laurent Somon. - S'il pouvait effectivement sembler a priori un peu incongru d'aborder conjointement la loi Montagne et la loi Littoral, nous avons bien vu qu'il y avait des problématiques communes. Ces deux lois-cadres sont tout à fait d'actualité. Il ne s'agit évidemment pas de les démanteler ni d'en rabattre sur les objectifs initiaux : protéger les paysages et l'environnement, mais également ne pas entraver le développement économique et touristique des territoires concernés.

De ce point de vue, la Somme est plutôt un département emblématique. Vous le savez, le littoral samarien a été largement protégé, grâce aux élus, notamment depuis Max Lejeune. Notre territoire est soumis à l'érosion du littoral, en particulier aussi sur les falaises.

Cependant, un certain nombre de difficultés demeurent.

La première est à l'insécurité juridique. Aujourd'hui, avec le principe de continuité avec l'urbanisation existante dans les espaces proches du rivage, les élus établissent des documents d'urbanisme avec l'épée de Damoclès d'avoir un contentieux, d'autant que les interprétations de la DDTM sont très différentes selon les départements.

La deuxième est évidemment liée au logement et au foncier. Dans les zones touristiques, il est difficile de trouver du logement. Cela tient au ZAN, mais aussi à la loi Littoral. Nous avons des hameaux qui ne sont pas considérés comme constructibles, et la définition des « dents creuses » n'est pas toujours très claire. Il y a aussi la dimension technique. De ce point de vue, nous pourrions nous inspirer des pays d'Europe du Nord, qui, tout en étant confrontés aux mêmes problèmes, ne contraignent pas les constructions nouvelles de manière aussi drastique et ont des méthodes de construction tout à fait originales.

La troisième est le fait - Jean-Yves Roux en a parlé - que ces lois protègent l'existant. Au moment de leur adoption, on ne se posait pas, ou en tout cas beaucoup moins qu'aujourd'hui, la question du changement climatique et de l'érosion du littoral. Je me réjouis que l'on souhaite articuler Gemapi et programme d'actions de prévention des inondations (Papi) sur le littoral : l'un ne va pas sans l'autre. Le financement reste évidemment un élément majeur. Pour l'instant, nous n'avons pas véritablement trouvé de solution. Le « programme national digues » dont la création est envisagée à la recommandation n° 30 me paraît nécessaire et urgent.

La quatrième difficulté a trait aux activités économiques. Je me réjouis que mes propositions relatives à la possibilité d'étendre certaines activités agricoles - je pense notamment à la question de l'élevage dans les bas champs - aient été reprises dans les recommandations de la mission d'information. Il faut absolument résoudre les problèmes que j'ai soulevés : dans un certain nombre de territoires, la seule activité économique, c'est l'agriculture.

Comment pensez-vous pouvoir clarifier ces notions clés dans les délais les plus rapides ? Certaines règles en matière d'urbanisme bloquent les collectivités locales et les activités économiques et pourraient faire penser que l'on cherche plus à contraindre qu'à défendre l'environnement.

Encore une fois, je pense que la Somme est un bel exemple. Le syndicat mixte Baie de Somme - Grand Littoral Picard permet d'associer les élus locaux, le département et l'État pour résoudre ce type de problèmes.

M. Ronan Dantec. - Je rappelle d'abord que la France est le pays le plus touristique du monde. La préservation de ses paysages est donc d'abord un enjeu économique : abîmer les paysages français, c'est perdre des emplois et de l'attractivité. C'est un point qu'il faut toujours rappeler.

Les lois Montagne et Littoral ont, certes, joué leur rôle, notamment si on compare avec ce qui s'est passé dans d'autres pays. Mais, contrairement à la présentation que certains voudraient en faire, elles n'ont pas empêché des urbanisations et même des constructions assez inutiles ou ayant pour effet de détruire des paysages. Sur le littoral finistérien, il n'y a pas que de jolies choses ! Ces lois ne sont pas le carcan que certains décrivent.

Il est difficile d'apporter des réponses simples à des questions très compliquées.

Nous avons aujourd'hui des populations qui migrent vers les littoraux et vers la montagne. Et nous avons dans le même temps un certain nombre d'espaces non urbanisés qu'il faut maintenir, car ils seront demain rendus à la mer, avec la montée des eaux.

À mon sens, la question centrale, c'est la densification des villages et villes en bord de mer ou en zone montagne, où les capacités sont énormes. Il y a des maisons de 2 000 mètres carrés ou 3 000 mètres carrés. Mais, alors que le potentiel de construction est très important, certains élus locaux - je ne vise personne - tiennent un double discours. Ils disent qu'on les empêche de construire, mais quand des riverains sont opposés à tel ou tel projet de construction, ils sont les premiers à leur donner raison.

Je pense que l'habitat léger est une très bonne solution aujourd'hui, notamment sur des territoires susceptibles d'être inondés dans cinquante ans ou quatre-vingts ans. Mais, au Sénat, nous avons examiné un texte législatif peu clair qui tendrait plutôt à s'opposer à l'habitat léger. Je crois qu'il faut faire preuve de plus de cohérence entre les objectifs affichés et les prises de position...

La bonne nouvelle est qu'aujourd'hui, la plupart des élus locaux ont intégré le ZAN. Il n'y aura donc pas besoin de faire une énième loi pour le détricoter, ce qui, au regard des capacités de densification existantes, serait un gaspillage de terres agricoles totalement inutile.

Il est vrai qu'il y a des aberrations. Dans de grandes communes littorales qui vont très loin à l'intérieur des terres, les contraintes de loi Littoral s'appliquent à des endroits où le littoral est assez éloigné... Mais il ne paraît pas pertinent de changer la loi pour traiter de cas spécifiques : aucune loi ne pourra prévoir la totalité des cas. Mieux vaut que se réunissent sous l'égide du préfet des commissions composées de représentants de l'État, d'élus locaux et de membres d'associations de défense de l'intérêt général : si tout le monde autour de la table s'accorde pour dire qu'il y a à l'évidence une aberration, on déroge. Inutile de changer la loi. Et procéder ainsi nous simplifierait la vie.

Enfin, et je rejoins M. le rapporteur, il ne faut pas mettre la décision dans les mains du maire, qui va être soumis à des pressions terribles. J'approuve donc la recommandation relative aux Scot, qui permettra d'avoir un cadre moins passionné de prise de décision.

M. Daniel Salmon. - Je me suis exprimé tout à l'heure au nom de notre collègue Guillaume Gontard. Je vais à présent donner mon propre point de vue.

J'ai entendu dire qu'un rapport, ce n'était pas politique. Si ! Un rapport, c'est éminemment politique. Bien entendu, il s'appuie sur des données objectivées, scientifiques. Mais, au final, ce que l'on décline dans un rapport, c'est bien une vision politique, dans le sens le plus profond du terme.

On entend souvent qu'il faut construire. Mais pour qui ? Pour quoi ? Et comment ?

La Bretagne, avec ses 3 000 kilomètres de côte, est un bel exemple. À Sarzeau, 70 % des constructions sont des résidences secondaires. À Saint-Malo, Airbnb a complètement explosé. Il y a donc un moment où il faut réglementer pour que les constructions concernent des résidences principales. Nous avons de plus en plus de personnes qui travaillent sur nos littoraux sans pouvoir s'y loger. Il est fondamental de pouvoir les accueillir.

Notre collègue Jean-Claude Anglars s'interrogeait sur les suites qui seront données au rapport de la mission d'information. Je crois qu'il faut faire attention : nous sommes dans une période où d'aucuns ont la tentation de détricoter à tout-va. À mon sens, la loi Montagne et la loi Littoral ont montré leurs vertus. Il faut ne les toucher qu'avec une main tremblante. N'ouvrons pas la boîte de Pandore.

M. Olivier Jacquin. - Il n'est pas courant au sein de la Haute Assemblée que le président d'une mission d'information n'en signe pas le rapport. Monsieur le rapporteur, vous avez parlé d'« idéologie ». Or je ne crois pas que notre collègue Guillaume Gontard soit un « ayatollah », pour reprendre la triste expression de ceux qui n'ont de cesse de dénoncer l'« écologie punitive ».

M. Jean-Yves Roux, vice-président de la mission d'information. - Je pense que cette mission d'information, de grande qualité, redonne du sens à la notion de différenciation.

Si cette mission d'information, la loi du 18 août 2026 pour une montagne vivante et souveraine et la réforme de la taxe Gemapi sont clairement indépendantes, toutes trois répondent à une même exigence : adapter l'action publique aux réalités territoriales et donner aux collectivités les moyens d'agir.

Sur les grands lacs de montagne, thématique à laquelle je suis très attaché, la situation a été bloquée depuis de nombreuses années. Je salue la recommandation n° 25, qui vise à harmoniser le calcul de la superficie des plans d'eau soumis à la loi Littoral et à publier une liste consolidée des lacs et des communes concernées.

La recommandation n° 26 a pour objet de mieux articuler les lois Littoral et Montagne pour les communes riveraines des plans d'eau intérieurs de plus de 1 000 hectares. C'est le sens d'un amendement que Jean-Michel Arnaud et moi-même avons déposé et fait adopter au Sénat dans le cadre de l'examen de la proposition de loi pour une montagne vivante et souveraine, l'été dernier. Il s'agissait de permettre au Scot de délimiter en fonction des spécificités locales les secteurs des communes concernées où la loi Littoral ne s'applique plus. Cette possibilité est exclue dans la bande littorale des 100 mètres. La loi Montagne continue de s'appliquer sur les autres secteurs concernés. Nous souhaitons permettre aux communes de faire évoluer leur activité dans un cadre adapté aux réalités montagnardes, sans supprimer les protections environnementales prévues par la loi. Je pense qu'il s'agit d'une avancée réelle.

Vous le savez, avec Rémy Pointereau et Hervé Gillé, nous avons déposé une proposition de loi relative à la Gemapi. Nous souhaitons ouvrir une réflexion sur le terrain de la solidarité territoriale. Les communes de montagne situées en amont des bassins versants peuvent supporter des coûts importants de prévention des risques, tandis qu'une partie des bénéfices profitent aux territoires situés en aval, les enjeux de prévention des inondations concernant également les territoires ruraux. La proposition de loi a été adoptée au Sénat au mois d'avril dernier, puis transmise au Sénat.

Les trois dossiers ne doivent pas être traités séparément. La différenciation des règles d'urbanisme, l'adaptation des politiques de montagne et la solidarité financière face aux risques naturels participent d'une même politique d'aménagement durable des territoires.

Notre responsabilité est maintenant d'avoir des résultats, d'obtenir des engagements, d'assurer l'application collective des dispositifs de la loi Montagne et de poursuivre l'examen de la réforme de la Gemapi.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Mes chers collègues, je vous remercie toutes et tous de l'intérêt que vous avez porté à notre mission. Notre travail n'est pas figé ; il est en dynamique.

Nous avons dressé un diagnostic - je pense pouvoir le dire - unanime sur le bien-fondé de ces deux lois et sur le rôle qu'elles ont joué en matière de préservation de nos paysages, de nos montagnes et de notre littoral.

Mais écoutons aussi ce qui se vit dans les territoires.

Oui, il y a des difficultés sur l'équilibre entre résidences principales et résidences secondaires. Oui, il y a une pression dans tous les lieux touristiques, qu'ils soient de montagne ou côtiers. Oui, il est vrai que certains nouveaux programmes ne s'adressent pas prioritairement, pour des raisons de capacité à acheter ou à payer un loyer, aux populations permanentes. Tout cela est dans le rapport.

Et nous avons fait des préconisations pour mettre en place non pas de nouvelles taxes, mais une écocontribution à la rénovation du parc immobilier existant de loisirs ou de résidences secondaires dans beaucoup de communes de montagne et littorales. Il est absolument nécessaire de trouver les moyens de la rénovation et de la transformation de lits, qui ne sont d'ailleurs pas forcément toujours des lits touristiques ; il peut aussi s'agir de « lits froids ».

Sur tous les sujets que nous avons abordés dans le cadre de nos travaux, nous ne pouvons pas faire preuve de défaitisme. Montrons-nous combatifs pour avoir une montagne vivante avec une population permanente et des travailleurs saisonniers, qui sont absolument nécessaires à l'économie locale. Faisons en sorte que puisse continuer à prospérer une industrie - j'emploie ce terme à dessein, car il y a des salariés, de l'activité économique et de la fiscalité générée - importante : l'industrie touristique.

Nous avons formulé trente-six recommandations. Nous prendrons des initiatives dans le cadre des groupes d'études et de nos commissions respectives, afin que ces problématiques soient inscrites à l'agenda du débat électoral à venir. Nous continuerons à faire des propositions, y compris sur la base des travaux de votre commission, pour que les habitants permanents de nos territoires littoraux et de montagne aient le sentiment d'être aussi au coeur des préoccupations des candidats à l'élection présidentielle et aux élections législatives.

À chacun de s'emparer du matériau que constituent nos recommandations pour que nous puissions avancer sur ces différents sujets. C'est ce que les populations de nos territoires respectifs attendent.

M. Pascal Martin, président. - Je remercie nos collègues Jean-Yves Roux et Jean-Michel Arnaud d'être venus présenter devant notre commission les conclusions de la mission d'information. Je me réjouis de la qualité des échanges que nous avons eus ce matin ; c'est très encourageant pour la suite de nos travaux.

La réunion est close à 12 h 30.

- Présidence de M. Pascal Martin, président -

La réunion est ouverte à 16 h 50.

Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation

M. Pascal Martin, président. - Nous ouvrons cet après-midi nos travaux budgétaires dans la perspective de l'examen du projet de loi de finances (PLF) pour 2027 en accueillant Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.

Madame la ministre, je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation pour vous exprimer sur votre périmètre d'activité, la cohésion des territoires, qui constitue une compétence phare de notre commission.

Notre commission demeure en effet attachée à alimenter et à enrichir le débat sur ces sujets fondamentaux pour l'avenir de nos territoires. En témoignent les deux contrôles de proximité effectués ces deux dernières années sur le thème de l'ingénierie territoriale et du programme Petites Villes de demain (PVD). Nos deux rapporteurs, notre collègue Nicole Bonnefoy et notre ancien collègue Louis-Jean de Nicolaÿ, ont effectué dans ce cadre onze déplacements afin de recueillir sur le terrain les besoins et le retour d'expérience des élus locaux sur les relations entre l'État et ces derniers pour la coconstruction d'une politique nationale d'aménagement du territoire qui soit à la hauteur des enjeux de notre siècle.

La transition est toute trouvée avec notre première salve de questions relatives au présent exercice budgétaire. Si les exercices budgétaires ont lieu chaque année, le rôle de notre institution ne s'arrête pas à l'analyse et à l'autorisation des crédits pour la seule année qui vient. Il est également de notre devoir d'appréhender la situation sur le plus long terme, et d'analyser les grandes tendances que dessinent ces budgets successifs sur l'avenir de nos territoires au XXI^e siècle.

Si l'on replace le présent projet de loi de finances au sein d'une trajectoire pluriannuelle, ma première question est la suivante : ce projet de budget prend-il réellement la mesure des échéances cruciales qui auront lieu en 2027 en matière de politique des territoires ? En effet, 2027 sera une année jalon pour les principaux instruments contractuels, dont la programmation arrivera à son terme : contrats de plan État-région (CPER), contrats de fleuves, contrats de massifs, contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE) notamment. Comment le budget pour 2027 appréhende-t-il ces prochaines échéances, tant sur le plan des crédits programmés que sur celui des procédures de renouvellement ?

Deuxièmement, 2026 devait initialement constituer la fin d'un cycle en ce qui concerne les programmes nationaux opérés par l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), avec notamment le terme programmé de PVD. Toutefois, cela fait deux ans que le programme est reconduit pour un an. Les prochains cycles des programmes d'aménagement du territoire seront-ils similaires aux précédents ?

Ma dernière question cible un dispositif présenté depuis sa création comme une politique prioritaire du Gouvernement, et qui fait l'objet d'une communication soutenue de votre part : je veux parler du programme France Services. Le budget pour 2026 ne permettait pas de lisser l'effort financier nécessaire pour atteindre en deux ans la cible annoncée par le Président de la République en 2025, à savoir la labellisation de 3 000 structures à horizon 2027. Au lieu de financer l'ouverture de 200 structures sur deux ans, le dernier budget ne permettait de créer que 80 structures en 2026. L'objectif de 3 000 maisons France Services sera-t-il bien atteint en 2027 ?

M. Samir Rhimini, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs à la politique des territoires de la mission « Cohésion des territoires ». - J'ai examiné le projet de budget en gardant à l'esprit les préoccupations des élus locaux, et celles de mon département, le Cher, en particulier. Mes questions porteront sur trois sujets.

Le premier concerne la capacité d'investissement des collectivités territoriales. Le projet prévoit une augmentation de 200 millions d'euros des autorisations d'engagement de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL), mais de seulement 20 millions d'euros de ses crédits de paiement. Parallèlement, au moment de l'examen du texte, l'Assemblée nationale a supprimé la contribution de 2,5 milliards d'euros demandée aux collectivités territoriales, ainsi que la baisse du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), qui aurait amputé leur capacité d'investissement de 2,1 milliards d'euros. Nous rediscuterons certainement de ces dispositions au Sénat. Quelle contribution au rétablissement des comptes publics le Gouvernement entend-il finalement demander aux collectivités territoriales ?

À ce titre, la baisse du taux de FCTVA, ramené à 11,404 %, soulève une difficulté particulière. L'article 35 du PLF prévoit son application aux attributions versées à compter du 1^er janvier 2027. Or les communes perçoivent le FCTVA l'année n+ 1 ou n+ 2 après la réalisation de la dépense. La mesure s'appliquerait donc à des travaux effectués en 2025 ou 2026, dont les plans de financement ont été établis sur la base du taux actuel, à savoir 16,404 %. Le Gouvernement envisage-t-il de revenir sur cet effet rétroactif, en excluant les dépenses réalisées avant le 1^er janvier 2027 du périmètre au sein duquel s'appliquera cette baisse du taux de FCTVA, afin de ne pas remettre en cause les engagements financiers des collectivités et de ne pas les pénaliser alors qu'elles avaient construit leurs plans de financement sur la base des règles en vigueur ?

Le deuxième sujet concerne l'ingénierie territoriale et l'avenir des programmes d'accompagnement des communes. Le projet annuel de performances (PAP) prévoit que cinquante chefs de projet du programme Petites Villes de demain seront désormais placés au sein des services déconcentrés de l'État, les postes cofinancés auprès des collectivités étant réduits d'autant. Quelles garanties le Gouvernement compte-t-il apporter aux collectivités ayant déjà recruté ces chargés de mission sur la base de ce cofinancement afin d'assurer la continuité des financements et la pérennité de ces postes ? Par ailleurs, les maires conserveront-ils la liberté de choisir entre le recrutement de leur propre chef de projet ou le recours à un agent mis à disposition par l'État ?

Plus largement, si les programmes Petites Villes de demain, Villages d'avenir et Territoires d'industrie sont prolongés, leurs perspectives restent incertaines : les engagements prévisionnels en matière de soutien à l'ingénierie des collectivités passeraient de 344 millions d'euros à 290 millions d'euros en 2029. Cette trajectoire traduit-elle une réduction progressive des moyens consacrés à ces dispositifs ? Est-ce là le signe d'une obsolescence programmée ?

Enfin, la troisième question porte sur le programme national France Services. Le PLF prévoit l'ouverture de la 3 000^e structure labellisée en 2027. C'est une réussite en paroles, qui repose toutefois largement sur l'engagement financier des collectivités territoriales, puisque la contribution de l'État s'élève en moyenne, hors la contribution apportée par les opérateurs nationaux qui sont partenaires du programme, à 25 000 euros par structure. Dans le même temps, la dématérialisation des démarches administratives conduit les conseillers France Services à accompagner un nombre croissant d'usagers, qui ne parviennent plus à accomplir seuls leurs démarches en ligne. Cette mission d'accompagnement représente une responsabilité croissante pour les structures de proximité, et les collectivités les soutiennent. Malheureusement, les crédits consacrés aux médiateurs numériques au sein du programme budgétaire 343 sont passés de 62 millions à 3 millions d'euros en deux ans.

Combien de nouvelles structures France Services seront effectivement cofinancées par ce budget ? Envisagez-vous une revalorisation de la contribution de l'État pour tenir compte des charges réellement supportées par les collectivités ? Comment le Gouvernement entend-il assurer le financement de l'accompagnement numérique des usagers, alors même que les crédits consacrés à cette mission diminuent dans ces conditions ?

M. Sébastien Fagnen, rapporteur pour avis sur le programme « Plan France très haut débit » de la mission « économie ». - Madame la ministre, je souhaitais revenir sur une dimension essentielle de l'aménagement du territoire : l'inclusion numérique. Un Français sur trois est éloigné du numérique et près de 12 millions de nos concitoyens estiment ne pas maîtriser les compétences minimales nécessaires à l'utilisation d'outils numériques.

Le projet de budget entérine la fin programmée du soutien de l'État au dispositif des conseillers numériques, puisque les crédits de l'État alloués à la politique d'inclusion numérique des collectivités connaissent une baisse drastique de 78 % depuis 2025. La Banque des territoires m'a confirmé dans le cadre de mes travaux que de nombreuses collectivités locales ne pourront pas pérenniser les emplois de conseillers numériques dans ce contexte. Les conseillers France Services, quels que soient leur engagement et leur polyvalence, ne pourront assurément pas prendre totalement le relais dans le cas où il y aurait un report des usagers des services de médiation numérique vers les maisons France services.

Quelle est la stratégie du Gouvernement, à court et à moyen terme, pour l'inclusion numérique ? Comment concevez-vous l'articulation entre médiateurs numériques et conseillers France Services ?

Je souhaite également évoquer Mayotte, seul département français dont le déploiement du très haut débit n'a pas bénéficié de crédits destinés à la mise en place d'un réseau d'initiative publique (RIP), malgré l'engagement réitéré du Gouvernement de soutenir le projet à hauteur de 50 millions d'euros. En dépit du récent avis de l'Autorité de la concurrence sur le déploiement du plan France Très Haut Débit dans ce territoire, avis qui consolide la position du délégataire de la collectivité face à l'entreprise Orange, le PLF ne prévoit toujours pas les crédits promis, au prétexte qu'il y aurait une mauvaise coordination entre le délégataire et l'entreprise.

Dès lors, comment le Gouvernement justifie-t-il de conserver ce statu quo, au détriment de l'accès des Mahorais et des Mahoraises au très haut débit ? Aujourd'hui, dans un contexte marqué par les difficultés rencontrées entre Orange et Mayotte THD depuis l'attribution de la délégation de service public à cette dernière, difficultés renforcées par le passage du cyclone Chido, c'est avant tout l'entreprise américaine Starlink qui tire les bénéfices de cette inertie, laquelle gagne désormais près de 20 % de parts de marché. À cette interpellation sur Mayotte, je tiens bien sûr à associer notre collègue Saïd Omar Oili.

Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation. - Je commencerai par adresser toutes mes félicitations au nouveau président de la commission, aux sénateurs nouvellement élus ou réélus. Avant de répondre à vos questions, peut-être convient-il de rappeler le cadre général dans lequel s'inscrit le présent exercice budgétaire.

Il s'agit d'élaborer le budget de la Nation : je n'oppose pas l'État et les collectivités territoriales. Je salue la rigueur de ces dernières, soumises à l'obligation d'équilibrer leurs budgets.

Nous savons tous que notre pays n'a pas connu d'équilibre budgétaire depuis plus de cinquante-deux ans. Je ne cherche pas qui est responsable ; j'essaie d'avancer et de trouver des solutions avec beaucoup d'humilité. Chacun mesure, à l'échelle individuelle, les conséquences d'une situation qui se situe bien au-delà du surendettement, qui est gravissime.

Aujourd'hui, nous devons faire face à nos obligations de remboursement de la dette. Depuis quelques jours, nous empruntons à un taux d'intérêt qui s'élève à 5,2 %. Lorsque ce taux atteignait 5 %, le surcoût anticipé pour les finances publiques en 2027 était déjà estimé entre 1,2 milliard et 1,7 milliard d'euros. Face à une dette nationale globale de 3 500 milliards d'euros, nous avons le devoir de remédier à ce lourd dérapage financier afin de ramener le déficit à 5 %.

Chacun sait ce qui arrive des pays qui se sont montrés, comme nous, plutôt similaires à la cigale de la fable de La Fontaine, parfois pour des raisons tout à fait justifiées. Nous savons ce qui s'est produit en Grèce ou au Portugal dans les années 2010, où il fut un temps impossible de tenir la discussion que nous avons aujourd'hui, faute de disposer d'une quelconque marge de manoeuvre. Or ces deux pays disposent aujourd'hui de meilleures conditions d'emprunt que nous. Il n'y a donc aucune fatalité : il faut redresser l'avion France.

La responsabilité des collectivités territoriales dans la dette n'est nullement mise en cause. Partenaires de l'État, elles jouent un rôle majeur et répondent toujours présentes lors des crises de toute nature. Je salue une nouvelle fois l'engagement des élus et le travail accompli.

Néanmoins, l'effort budgétaire devra être partagé entre l'État, dont les dépenses progresseront moins vite que l'inflation, la sphère sociale, en réduisant notamment le déficit de la Sécurité sociale qui est de l'ordre de 20 milliards à 25 milliards d'euros, et les collectivités. Celles-ci bénéficieront d'une augmentation mécanique de leurs recettes, à niveau de fiscalité constant, correspondant à l'inflation, laquelle estimée à 1,7 %, soit près de 5 milliards d'euros, qui devrait leur permettre d'assurer leur fonctionnement.

Les trois rapporteurs de la récente mission parlementaire sur les ressources financières locales, votre collègue sénatrice Sylvie Vermeillet et les députés Christine Pirès Beaune et Jean-René Cazeneuve ont jugé l'effort demandé en 2026, estimé par le Sénat à 2,5 milliards d'euros, d'autant plus inéquitable qu'il pesait fortement sur les intercommunalités, notamment dans les territoires industriels. Nous en avons tiré les leçons et vous proposons, pour rendre la contribution des collectivités équitable et soutenable, plusieurs mesures. Je rappelle que les transferts financiers de l'État vers les collectivités territoriales s'élèvent à 155 milliards d'euros, et l'effort demandé dans le cadre du PLF pour 2027 à 5,5 milliards d'euros.

La première mesure proposée, inspirée des recommandations des trois parlementaires dont je tiens à saluer le travail courageux et responsable, consiste à étaler sur cinq ans le remboursement des sommes prélevées au titre du dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités territoriales (Dilico). Ce remboursement a déjà commencé et se poursuivra.

La deuxième porte sur le FCTVA, dont le montant est passé de 6 milliards en 2022 à 8 milliards d'euros en 2025. Nous proposons de le faire évoluer avec précaution, car je sais combien ce dispositif est important pour les collectivités. L'essentiel de ses crédits bénéficie en réalité à de grandes collectivités qui réalisent des investissements importants ; il convient toutefois d'apprécier précisément les conséquences de son évolution pour les collectivités plus modestes.

Nous ne modifions pas l'assiette des dépenses éligibles au FCTVA, mais nous instaurons deux taux : un taux réduit de 5 points et le maintien du taux actuel pour certaines dépenses dites « vertes », soit des dépenses qui peuvent être qualifiées de favorables à l'environnement. Ces dernières comprendront notamment la rénovation des réseaux d'eau et d'assainissement, dont chacun connaît l'urgence et le coût, ainsi que les dépenses de voirie, qui constituent un élément essentiel de l'aménagement du territoire. L'adaptation du bâti scolaire sera également concernée. Nous avons, avec le Fonds vert et la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), déjà contribué à la rénovation de 3 000 écoles.

Il s'agit donc non pas de supprimer le FCTVA, mais de le faire évoluer, pour une contribution estimée à environ 2,5 milliards d'euros.

Parallèlement, nous maintiendrons la dotation globale de fonctionnement (DGF), que nous augmenterons même afin de renforcer la péréquation, grâce à une progression de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de la dotation de solidarité rurale (DSR). La DETR sera maintenue à 1 milliard d'euros, le Fonds vert porté à 1 milliard d'euros et la DSIL augmentée de 200 millions d'euros. Globalement, les dotations d'investissement progresseront donc par rapport à l'année précédente.

Il est essentiel que la France dispose d'un budget pour 2027, y compris et surtout dans la perspective de l'élection présidentielle, pour conserver la confiance de nos créanciers. Quel que soit le résultat des suffrages, le futur président de la République et les futurs députés, une fois la joie de l'élection passée, devront faire face à une situation financière et une dette qui demeureront identiques. Nous devons donc limiter le dérapage du budget.

Je partage toutefois votre préoccupation concernant l'absence de visibilité pluriannuelle des collectivités. Il est regrettable de consacrer chaque automne autant de temps à élaborer des projets de lois de finances et que les collectivités doivent attendre mars ou avril pour connaître le montant des dotations qui leur seront finalement attribuées. Je suis donc favorable à ce qu'elles disposent d'une visibilité sur trois ans des dotations de l'État.

Nous souhaitons également faire progresser la réalité de la décentralisation en nous engageant à plus de cohérence.

Cela suppose d'abord de mieux faire correspondre les compétences exercées et les ressources attribuées, notamment pour les départements, en leur affectant une part de la contribution sociale généralisée (CSG).

Cela suppose ensuite d'achever le décroisement des financements.

Enfin, la DGF repose encore largement sur la population et sa croissance, alors que de nombreuses régions connaîtront une baisse démographique. Comment continuer à la fonder sur un critère qui a perdu de sa pertinence ? Il faudra, à l'avenir, mieux intégrer à son calcul la contribution des territoires à la souveraineté alimentaire, à la préservation de l'eau et des forêts, à la production d'énergies renouvelables et à l'adaptation au changement climatique. Pour ce faire, nous créons une dotation « ressources durables » de 50 millions d'euros, destinée à environ 10 000 communes. Elle n'est pas, pour l'heure, intégrée à la DGF, car il ne s'agit pas, à ce stade, d'une réforme globale de cette dotation, mais il faudra y réfléchir.

J'y insiste, s'agissant du FCTVA, nous ne le supprimons pas, nous le faisons évoluer. J'assume pleinement ce choix : nous maintenons l'assiette et abaissons le taux. J'entends que les collectivités portent 70 % de l'investissement public et réalisent la transition écologique sur le terrain. Je préférerais connaître des jours de grande prospérité nous offrant un scénario plus favorable. Mais le contexte est celui du poids de la dette et d'un déficit atteignant 5,7 %. Pour préserver notre avenir et maintenir les services rendus par les collectivités, cet effort doit être fait aujourd'hui.

Concernant la fameuse contribution progressive à l'effort budgétaire (CPEB), nous avons choisi de ne pas reconduire le Dilico, qui était une création sénatoriale. Un mécanisme de prêt avec restitution ultérieure de 90 % des sommes n'est pas adapté à une situation d'endettement structurel qui prévaut depuis cinquante-deux ans ! Ce que nous concevons aujourd'hui n'est sans doute pas parfait : nous sommes preneurs si vous avez d'autres idées.

Pour revenir au FCTVA, il faudra mesurer l'impact qu'auront les mesures que nous avons arbitrées sur l'investissement des collectivités. Elles s'appliqueront au 1^er janvier 2027 et toucheront des investissements dont les plans de financement ont été déterminés en en tenant compte. J'entends donc vos interrogations sur le sujet.

La CPEB concernerait environ 14 000 collectivités, tandis que 60 % des communes en seraient exemptées. Vous allez me dire que 14 000 collectivités, c'est beaucoup trop. Mais réduire davantage le nombre de contributeurs reviendrait à concentrer l'effort sur un nombre plus limité de collectivités. Le budget pour 2026 avait épargné les communes, mais j'estime qu'il n'était pas très pertinent de toucher des territoires industriels en reconversion. Nous recherchons donc une répartition plus large. La contribution représenterait en moyenne environ 2 % des recettes de fonctionnement, et jusqu'à 4 % pour les collectivités dont la situation nous paraît justifier de leur demander d'accomplir un effort supplémentaire, qui demeurera ponctuel.

Dans une perspective globale, il faut aussi considérer les moyens que nous préservons. Nous maintenons les programmes nationaux Villages d'avenir, Petites villes de demain et Action coeur de ville. J'ai exprimé le souhait, lors du congrès de Villes de France, de leur donner une visibilité correspondant à la durée du mandat municipal, car la mise en oeuvre effective des projets prend du temps.

Deux formules existent aujourd'hui. Dans le programme Villages d'avenir, des chefs de projet rattachés aux services déconcentrés de l'État interviennent auprès de plusieurs communes d'un même département. Pour le programme Petites villes de demain, le choix opéré à l'époque avait été différent : les communes ou intercommunalités peuvent recruter directement un chef de projet, dont le poste est cofinancé par l'État et la Banque des territoires.

Nous avons procédé à une évaluation à 360 degrés de ces deux dispositifs et constaté que certains territoires ne parviennent pas à recruter des chefs de projet, peut-être parce que les candidats ne souhaitent pas s'y installer. L'incertitude qui a pesé sur la reconduction effective du programme a également conduit certains d'entre eux à quitter leurs fonctions. Enfin, j'ai pu observer dans certains territoires que des chefs de projet, bien qu'accomplissant un excellent travail, intervenaient sur des sujets sans lien direct avec Petites villes de demain, faute d'un portage politique suffisant pour la mise en oeuvre du programme.

Nous proposons donc de maintenir les subventions aux collectivités qui disposent déjà d'un chef de projet Petites villes de demain. En revanche, pour les nouvelles communes bénéficiaires du programme ou celles qui rencontrent des difficultés de recrutement, nous envisageons d'adopter le modèle de Villages d'avenir, en créant au sein de l'ANCT cinquante postes de chefs de projet déployés au sein des services déconcentrés de l'État, qui seront mis à leur disposition.

Pour avoir visité soixante-sept départements, de nombreuses maisons France Services et échangé avec les élus de ces territoires, je constate qu'il existe parfois un problème d'isolement des chefs de projet. Lorsqu'une personne travaille seule au sein d'une intercommunalité comptant deux communes bénéficiaires de Petites villes de demain, sans véritable portage politique, l'efficacité du dispositif n'est pas toujours optimale. À l'inverse, le modèle de Villages d'avenir permet aux chefs de projet de travailler en réseau.

Parallèlement, certaines communes pourront sortir du programme Petites villes de demain dès lors qu'elles auront achevé la définition de leur projet de territoire, mais continuer à bénéficier de l'accompagnement dans le cadre du réseau que nous animons, le Club des Petites Villes de demain, et à pouvoir solliciter l'ANCT.

Par ailleurs, la 3 000^e maison labellisée France Services ouvrira bien en 2027, et l'État tiendra sa promesse que la contribution qui sera apportée à chaque structure par l'État et les opérateurs qui sont partenaires du programme s'élèvera à 50 000 euros par structure, avec une majoration pour toutes les communes faisant partie du dispositif France Ruralités Revitalisation (FRR), qui sera maintenu jusqu'en 2029.

Nous poursuivons également, avec le déploiement du label France Santé, l'accompagnement des collectivités territoriales dans la création de maisons de santé. D'ici à la fin 2027, 5 000 structures France Santé auront été labellisées sur l'ensemble du territoire. La contribution de l'État s'élève à environ 40 000 à 50 000 euros par structure, selon leur capacité à satisfaire aux critères du label, qui sont relativement simples.

Lors des questions d'actualité au Gouvernement, ma collègue Stéphanie Rist a évoqué un autre dispositif important, celui des docteurs juniors.

Une autre action essentielle est la poursuite du déploiement d'une première année d'études de médecine dans chaque chef-lieu de département. Nous savons en effet que 37 % des médecins s'installent dans le territoire où ils sont nés ou dans celui où ils ont effectué leurs études. Or, dans certaines régions, l'accès à une faculté de médecine impose des déplacements particulièrement longs. À ces difficultés de transport s'ajoutent le coût du logement, mais aussi l'éloignement de l'environnement familial et amical, qui constituent autant de freins.

Monsieur Fagnen, il faut rappeler les progrès qui ont été accomplis à l'échelle nationale en matière de taux de couverture très haut débit : la France est le pays d'Europe qui présente le taux d'accès à la fibre optique le plus élevé grâce aux investissements de l'État et des collectivités, même si des zones blanches subsistent, qui représenteraient encore environ 4 % du territoire.

Néanmoins, je reconnais qu'à Mayotte le niveau de couverture très haut débit n'est pas satisfaisant. La situation est particulièrement complexe, en raison notamment des difficultés liées aux relations entre le délégataire et les opérateurs privés et des opérations de reconstruction après le cyclone Chido, malgré les moyens mobilisés par l'État. Je propose de vous transmettre un bilan précis de la situation et de saisir ma collègue chargée des outre-mer, Naïma Moutchou, afin qu'elle puisse vous apporter des éléments complémentaires.

Se pose ensuite la question de la médiation numérique. L'État a bien conscience des difficultés que peut entraîner la dématérialisation de l'ensemble des démarches administratives, et pas seulement pour les personnes âgées. Certains jeunes, pourtant familiers des réseaux sociaux, ont du mal à accomplir ces démarches.

Fin 2024, nous comptions 4 000 postes de conseillers numériques ; fin 2026, il en reste 1 400. La logique de l'État consiste par ailleurs à impulser une politique, à accompagner son déploiement, puis à faire évoluer les modalités de son intervention. Certes, le nombre de médiateurs a baissé, mais je vous rappelle la nécessité d'améliorer la situation budgétaire. Nous proposons d'autres formes d'accompagnement, notamment au travers du réseau France Services.

On entend dire qu'il n'y a plus de services publics. Pourtant, ayant longtemps été maire et présidente d'une association de maires, je ne me souviens pas avoir vu autrefois nos concitoyens se rendre en mairie pour constituer un dossier de retraite. Aujourd'hui, ils peuvent effectuer cette démarche dans une maison France Services, tout comme celles relatives à leur carte grise ou à leur dossier auprès de la caisse d'allocations familiales (CAF).

Chaque mois, les maisons France Services accueillent un million de demandes. Le taux de satisfaction des usagers, mesuré par des enquêtes indépendantes du ministère, est de l'ordre de 96 %. Quant au taux de traitement des demandes dès le premier rendez-vous, il est également très élevé.

Nous avons donc organisé un dispositif qui fonctionne comme un guichet unique. Les conseillers France Services peuvent s'appuyer sur les services supports de chacun des opérateurs partenaires, au nombre de douze, qui contribuent au traitement des dossiers. Les collectivités ne sont donc pas seules à assurer le fonctionnement de ce dispositif ; l'ANCT mobilise, dans chaque département, des animateurs du réseau France Services positionnés au sein des services déconcentrés de l'État qui travaillent régulièrement avec les agents et l'ensemble des partenaires.

Lorsque j'ai visité ma première maison France Services, je n'y ai rencontré que des usagers satisfaits. Cela me paraissait presque trop beau et j'ai voulu vérifier ce constat ailleurs. Or, après de nombreuses visites, je n'ai toujours pas rencontré d'usagers mécontents. Je me souviens notamment d'un monsieur qui m'a expliqué venir sur les conseils de son épouse, elle-même informée par une amie. C'est dire à quel point le bouche-à-oreille contribue au succès du dispositif. Nous allons donc continuer à le consolider.

M. Alexis Robin. - Les efforts demandés aux collectivités dans le PLF initial pour 2027 étaient déraisonnables. Il prévoyait de faire contribuer les collectivités à hauteur de 5,5 milliards d'euros, notamment par un prélèvement de 2,5 milliards sur leurs ressources et une réduction de 2,1 milliards du FCTVA.

Les députés ont supprimé ces deux mesures et ont voté la revalorisation de la DGF, si importante pour nos communes. Le Gouvernement y a semblé ouvert, mais alors qu'il est aujourd'hui question d'un budget qui serait finalement mis en oeuvre par ordonnances, hors du contrôle du Parlement, allez-vous conserver ces allégements dans la future loi de finances pour 2027, quelle que soit la procédure engagée pour son adoption ?

Pendant que l'on demande des économies aux communes et aux départements, les agences de l'État continuent de mobiliser des moyens considérables : plus de 72 milliards d'euros de financements publics sont prévus pour 2027. Il y a encore quelques années, dans une France qui ne fonctionnait pas si mal, l'action publique reposait d'abord sur des communes, des départements et des préfets clairement identifiés. Aujourd'hui, trop souvent, les élus locaux doivent composer avec une multitude d'agences et d'organismes aux interventions qui se superposent.

Le Gouvernement est-il prêt à engager une véritable rationalisation de ses différents opérateurs et agences, à supprimer les doublons et à redonner aux préfets comme aux élus locaux les moyens d'agir ?

M. Olivier Jacquin. - Mon département, la Meurthe-et-Moselle, est fortement touché par la baisse démographique. Or, lorsqu'une collectivité perd des habitants, sa DGF diminue, mais avec un effet retard - il s'agit là d'une double peine. Ne pourrait-on pas prévoir, pour les territoires confrontés à cette problématique, un délai de répercussion de trois à cinq ans pour leur permettre de s'adapter ?

Ma deuxième question est relative à la carte scolaire inversée promue par votre collègue Édouard Geffray, ministre de l'Éducation nationale. La Meurthe-et-Moselle participe à cette expérimentation. Très impliqué dans ce dossier, j'y constate deux États : celui de l'éducation nationale et celui qui finance des investissements. Lorsqu'on réalise un regroupement pédagogique intercommunal (RPI) concentré, l'éducation nationale peut parfois réaliser une économie substantielle, mais qui n'est permise que parce que l'État finance des investissements importants et que les collectivités s'endettent lourdement.

Dans un dossier de mon département, j'ai ainsi démontré que l'économie de trois postes sur trente ans, à raison de 60 000 euros par poste et par an, charges incluses, pour l'éducation nationale, permettrait à l'État de réaliser des économies supérieures aux subventions accordées pour ce regroupement. Dès lors, ne faudrait-il pas revoir les modalités de financement des investissements ?

Enfin, le Fonds vert, bien qu'en légère augmentation cette année, demeure inférieur à son niveau initial. Il permettait encore l'an dernier de financer des actions relatives aux mobilités. Cette possibilité va-t-elle disparaître en 2027 ?

Mme Manon Bouquin. - Nous partageons la nécessité de redresser les finances publiques, mais l'effort considérable demandé aux collectivités doit s'accompagner d'une réflexion sur notre organisation territoriale. Les députés du Rassemblement national ont ainsi soutenu la suppression, à l'Assemblée nationale, de la contribution progressive à l'effort budgétaire de 2,5 milliards d'euros et de la réforme du FCTVA, de plus de 2 milliards d'euros. Le Gouvernement entend-il rétablir ces dispositions au cours de la navette parlementaire ?

Par ailleurs, en 2024, le rapport Ravignon évaluait à 7,5 milliards d'euros par an le coût de l'enchevêtrement des compétences entre l'État et les collectivités. Les intercommunalités se sont développées au nom de la mutualisation et des économies d'échelle, mais leurs dépenses de personnel ont fortement augmenté sans diminution comparable de celles des communes. La question ne doit pas être taboue : notre organisation territoriale permet-elle réellement de faire les économies que nous attendons ? L'enjeu n'est pas uniquement budgétaire, il est également démocratique. Les transferts obligatoires de compétences ont éloigné certaines décisions des communes et de leurs habitants.

Pourtant, la coopération intercommunale peut parfaitement s'exercer dans un cadre plus souple, notamment grâce aux syndicats intercommunaux. Sans remettre en cause la coopération entre les communes, il s'agit de réfléchir à ses modalités : le Gouvernement envisage-t-il une réforme qui redonnerait davantage de liberté aux communes tout en réduisant les doublons administratifs ? Avez-vous évalué les économies que pourrait générer une telle réorganisation de notre millefeuille territorial ?

M. Ronan Dantec. - Le groupe que je représente est diamétralement opposé à votre manière d'aborder le déficit de l'État. Pour reprendre votre comparaison entre la France et un avion, s'il est victime d'un trou d'air et que l'on réduit à ce moment-là son alimentation en carburant, il finit par s'écraser ! La réponse que vous apportez aujourd'hui concernant le soutien aux investissements des collectivités territoriales est clairement récessive et risque d'aggraver les difficultés de notre pays.

La France est un pays riche, dont l'endettement représente environ 50 % de l'épargne ; il faudrait donc réfléchir à une meilleure mobilisation de cette épargne pour financer la dette, dont le coût constitue le principal problème. Les transmissions d'héritage devraient atteindre 600 milliards à 700 milliards d'euros par an : une partie de ces sommes pourrait également être prélevée sans nuire à la dynamique de l'économie française.

J'en viens au Fonds vert, dont les crédits remontent légèrement par rapport au précédent exercice budgétaire. Les intercommunalités ont démontré leur efficacité, notamment en matière de développement économique et de transports, même si des améliorations restent toujours possibles, notamment sur le plan démocratique. Imaginer que la multiplication des syndicats intercommunaux constituerait une solution témoigne d'une méconnaissance des territoires : elle entraînerait au contraire davantage de coûts et de charges pour les élus locaux. Nous sommes nombreux à parler ici d'expérience, et non de manière théorique.

L'an dernier, avec le soutien de l'État, notamment de la ministre de la transition écologique, nous avons obtenu le maintien d'une enveloppe du Fonds vert spécifiquement destinée aux intercommunalités, conformément à une demande ancienne et largement partagée du Sénat. Cent millions d'euros ont ainsi été fléchés vers les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET), qui constituent un outil essentiel d'adaptation au changement climatique, notamment grâce aux diagnostics de vulnérabilité. Ces crédits ont été utiles sur le terrain : à Nantes Métropole, ils ont notamment contribué à la réfection de digues pour prévenir les inondations.

Alors que le Fonds vert devrait atteindre 1 milliard d'euros en 2027, serait-il possible de porter de 100 millions à 200 millions d'euros l'enveloppe consacrée aux PCAET des intercommunalités ? Si vous en êtes d'accord, je peux vous faciliter la tâche en déposant un amendement.

Enfin, le projet de budget prévoit des exonérations fiscales pour les territoires touchés par les feux de forêt, notamment de taxe foncière, de taxe d'enlèvement des ordures ménagères et de cotisation foncière des entreprises (CFE). Nous soutiendrons naturellement ces mesures, mais elles entraîneront des pertes de recettes pour les collectivités, en particulier les intercommunalités. L'État prévoit-il de les compenser ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Je vous remercie pour la qualité de vos questions. Je partage le constat selon lequel notre organisation administrative ne garantit pas toujours l'efficacité de l'action publique jusqu'au dernier kilomètre. Nous avons créé de nombreux services et agences, qui sont parfois autonomes alors qu'il s'agit d'établissements émanant de l'État.

Pour autant, je me méfie des suppressions décidées sans évaluation préalable. Nous avons déjà connu des réorganisations présentées comme devant permettre des économies considérables, qui ne se sont finalement pas matérialisées et ont même parfois entraîné des dépenses supplémentaires.

Il faut donc d'abord déterminer quels sont les besoins et les missions de politique publique à remplir.

J'ai ainsi défendu un rapprochement entre l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) et les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal), afin que les services communiquent entre eux ! Car les maires doivent solliciter plusieurs interlocuteurs pour un même projet et peuvent recevoir des avis contradictoires.

Notre organisation produit de la lenteur, de la complexité inutile, sans faire aboutir le projet. Ainsi, l'ANCT travaille avec la mission Reconstruction et adaptation des territoires (MRAT) dédiée aux territoires incendiés afin d'identifier tous les risques en vue d'éviter qu'un organisme extérieur ne signale des risques qui ne soient pas pleinement pris en compte par les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi). Nous devons mener un travail qualitatif. Et avant de supprimer telle ou telle structure, assurons-nous de ne pas commettre d'erreur...

Le problème auquel l'État est confronté réside dans la chaîne de commandement. Les décisions se prennent à Paris, mais en bout de chaîne, personne n'y comprend rien. J'ai donc proposé aux associations d'élus et au Sénat un projet de loi visant à renforcer l'État local, qui prévoit un chef d'orchestre de tous les services et de toutes les agences de l'État, comme le veulent tous les élus locaux que j'ai rencontrés.

M. Alexis Robin. - Le préfet.

Mme Françoise Gatel, ministre. - Alors dites-le à tous vos collègues sénateurs ! Car lorsque j'ai proposé le texte, on m'a répondu que le préfet n'allait pas décider à la place des élus. Le texte n'a même pas été examiné au Sénat, alors qu'aujourd'hui, la direction générale des finances publiques (DGFiP), le recteur d'académie et l'agence régionale de santé (ARS) ne sont pas placés sous l'autorité hiérarchique du préfet. Comment cela peut-il fonctionner ? Le préfet doit être le chef d'orchestre.

Vous m'avez demandé, d'une part, si le budget serait adopté. Le Premier ministre a déclaré présenter un budget responsable afin de parvenir à un déficit de 5 %, dans le but de préserver l'avenir et de sécuriser nos créanciers. D'autre part, vous attendez, à raison, une réforme pluriannuelle des finances locales, chantier qui doit en effet être mené. Face aux 155 milliards d'euros de transferts de l'État vers les collectivités, le Gouvernement demande aux collectivités une contribution à l'effort budgétaire de 5,5 milliards d'euros.

Je ne sais pas si l'Assemblée nationale votera le budget... Et quelle sera ensuite la copie du Sénat ? Certes, le recours à l'article 49, alinéa 3, demeure possible, toutefois le Gouvernement n'a pas décidé d'en faire usage d'office. Le Gouvernement engage la discussion afin d'avancer, dans les limites cependant de l'objectif incontournable des 5 % de déficit. À ce titre, le Gouvernement propose de transférer directement une part de la CSG aux départements.

Mme Bouquin m'a interrogée sur le coût associé à l'organisation locale. Un ministre avait annoncé au Sénat la simplification de l'organisation régionale en vue d'une économie de 15 milliards d'euros. Ce ministre n'est plus en fonction, et aucune économie n'a été enregistrée, car la réalité est plus complexe. Madame Bouquin, vous affirmez que les intercommunalités coûtent cher, c'est faux. Je suis très attachée à la commune, donc à l'intercommunalité. Pensez-vous que les communes de 15, 100 ou 200 habitants sont en mesure d'assurer la gestion de services publics de proximité ? Grâce aux intercommunalités, des services de petite enfance dans des territoires ruraux, la gestion des ordures ménagères, ou le développement de regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) sont assurés. Si vous supprimez les intercommunalités, quid des élèves, des déchets ? Que ferez-vous du personnel, des investissements, des financements ? Cela conduira à la multiplication des syndicats. Bien que je ne sois pas favorable aux transferts obligatoires de compétences aux intercommunalités, l'organisation existante fonctionne convenablement, tandis qu'un syndicat ne laisse pas la capacité d'agir pour conduire une politique publique. Je vous le dis comme je le pense, l'intercommunalité sauve les communes.

Certes, il existe des intercommunalités où la gouvernance est peut-être imparfaite. Regardez les dernières lois adoptées au Sénat pour rendre obligatoire la conférence des maires. D'ailleurs, Monsieur Dantec, vos propos sont inexacts. Vous ne pouvez pas affirmer que les élus communautaires ne sont pas élus au suffrage universel direct. Sur le plan juridique, il s'agit d'un suffrage universel direct, fléché.

Un suffrage universel direct et concomitant des élus municipaux et des élus intercommunaux conduirait les électeurs à chercher un équilibre en votant pour une personne donnée à la commune et pour une autre personne à l'intercommunalité. Mais pour peu que celles-ci soient inscrites sur des listes adverses, il sera bien complexe de tout faire fonctionner. Si vous poussiez votre raisonnement jusqu'au bout, supprimez l'échelon communal.

Madame Bouquin, rappelons que l'année dernière, à l'Assemblée nationale, vos collègues députés du Rassemblement national ont voté la suppression de 5 milliards d'euros de dotations aux collectivités. Pour simplifier l'organisation, vous avez proposé, lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle pour une Corse autonome au sein de la République, de recréer une organisation territoriale sur le modèle médiéval italien de la piève. Or, les pièves ne sont ni des intercommunalités ni des départements. Certes, on peut réfléchir à des spécificités territoriales, comme en Corse par exemple, avec une région et des circonscriptions administratives départementales, mais pas de collectivité départementale, contrairement à Paris. Je veux bien réfléchir à cette question, mais pas de manière trop simpliste.

Monsieur Dantec, la dette n'est pas politique. Aucun discours politique ne fera disparaître la dette ou les créanciers. C'est un fait. Les solutions en revanche pour y remédier peuvent être politiques. Il ne faut pas se faire peur en prédisant une récession causée par l'action du Gouvernement.

Par ailleurs, je ne suis pas du tout favorable aux dispositifs conçus à Paris et réservant 20 % des crédits à toutes les intercommunalités. Je souhaite une gestion à l'échelon départemental. En effet, une intercommunalité portera peut-être un projet d'envergure en matière de mobilité, justifiant de lui attribuer 25 % de l'enveloppe, tandis que des communes auront peut-être besoin de 30 %. Je fais confiance à l'intelligence territoriale, aux élus locaux, à la décentralisation.

Parce que les mobilités sont très importantes, le Gouvernement est favorable à la revalorisation du versement mobilité demandée par France urbaine. Nous ne pouvons pas accepter un système à deux vitesses dans notre pays, encourageant, d'un côté, les territoires urbains capables de développer un système de transport collectif et de l'autre, les territoires moins denses dont les habitants sont condamnés à l'usage de la voiture et du diesel. Je vis dans un territoire dépourvu de mode de transport collectif, où le bus de la métropole traverse une commune sans s'y arrêter au motif qu'elle n'est pas métropolitaine. Cela n'est plus possible.

Dans la mesure où nos concitoyens se déplacent dans un bassin de vie et non dans un périmètre administratif, France urbaine propose une « alliance des territoires » permettant à la métropole et à sa commune limitrophe de former un syndicat mixte ou une autre structure à cette fin. Les métropoles et les communautés urbaines pourraient proposer aux intercommunalités de s'associer, moyennant contribution financière. En effet, on ne peut pas lutter contre le réchauffement climatique, ni développer l'aménagement du territoire, l'attractivité économique et l'égalité des chances dans les territoires où il n'y a d'autre alternative que le recours à la voiture.

Voici mon avis personnel, en ce qui concerne les dépenses climatiques : nous ne pourrons pas lutter contre les inondations si nous laissons l'échelon local collecter la taxe Gemapi (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations) dont le produit est inversement proportionnel à ses besoins. Ainsi, dernièrement, une intercommunalité du Maine-et-Loire, ne comptant pas assez d'habitants imposables par rapport à sa longueur de digue, a dû s'abstenir d'intervenir.

Face à l'enjeu climatique, nous devons réformer les finances locales et les dotations. L'enjeu du réchauffement climatique ne peut être traité localement, car certaines dépenses climatiques relèvent d'un intérêt national. Ainsi, le recul du trait de côte ne concerne pas exclusivement les riverains du littoral puisqu'il impacte la pêche et toute l'économie. De même, les inondations ou les incendies ne touchent pas uniquement les sinistrés, mais s'anticipent en amont. À titre personnel, je suis favorable à une réflexion sur le financement des dépenses climatiques, sans doute au moyen d'une contribution locale, mais aussi d'un financement de solidarité.

M. Jean-Yves Roux. - Tout d'abord, l'ingénierie prévue par le programme Petites villes de demain dans le cadre du plan France ruralités piloté par l'ANCT permettait de recruter des chefs de projet pour épauler les élus dans le montage des dossiers de financement au profit des communes rurales. Ce dispositif, important pour les collectivités territoriales, était financé surtout grâce au Fonds vert. Le Fonds vert continuera-t-il à financer l'ingénierie dans ce programme ?

Par ailleurs, le Sénat ayant voté la proposition de loi portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la Gemapi, il importe que celle-ci soit inscrite à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale. La taxe Gemapi reposerait sur une solidarité territoriale, tout en pouvant être perçue par des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), ce qui offrirait un financement plus conséquent pour mieux prévenir les inondations.

Nous espérons, madame la ministre, des réponses très positives pour les territoires ruraux.

Mme Denise Saint-Pé. - Premièrement, le projet de loi de finances annonce à la fois une enveloppe de 1 milliard d'euros pour le Fonds vert et des travaux de rénovation énergétique des bâtiments de l'État pour un montant de 200 millions d'euros. Ces 200 millions d'euros seront-ils prélevés dans cette enveloppe ?

Deuxièmement, alors que le maintien de la présence postale sur les territoires, via notamment les maisons France Services, fait consensus, chaque année voit le retour du débat sur les dotations de La Poste. Pourtant, les responsables nationaux de La Poste que j'ai interrogés ont des réserves sur leur participation au programme France Services, car l'État ne compenserait pas suffisamment les coûts associés à une structure France Services postale. Qu'en pensez-vous ?

M. Michaël Weber. - Tout d'abord, je rejoins votre injonction à éviter de se faire peur sur les perspectives budgétaires. Il importe de ne plus prendre séparément les sujets, la responsabilité budgétaire du Gouvernement doit être appréciée au regard de sa politique générale. Or, de ce point de vue, le compte n'y est évidemment pas, c'est le cas de le dire.

Ensuite, depuis des années, quel que soit le gouvernement, les dotations versées aux collectivités sont en baisse, ce qui pénalise les territoires. Il est regrettable de demander aux territoires de faire encore des efforts alors que les élus locaux se plient déjà en quatre pour trouver des solutions.

Par ailleurs, l'idée de la stabilité des dotations à trois ans est très bonne, mais chacun sait qu'aucun gouvernement ne respectera l'engagement pris par un prédécesseur. Bien sûr, les collectivités seraient partantes, mais ce contrat n'a pas de valeur. De plus, un certain dogmatisme empêche de faire émerger des solutions pour adopter un budget.

En outre, le calcul de la contribution progressive à l'effort budgétaire repose sur un fonctionnement délétère pour les collectivités, notamment parce que la DGFiP n'est pas en mesure de donner le calcul précis de la DGF. Ainsi, l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (Ifer) est incluse dans la DGF ou dans le potentiel financier, laissant croire, à tort, à la richesse de la collectivité, alors que seule une part de l'Ifer lui revient, ce qui n'est pas acceptable.

Madame la ministre, quid du projet de loi portant simplification des normes applicables aux collectivités territoriales adopté par le Sénat le 24 juin dernier ? Ce texte comportait notamment des économies fléchées et des dispositions concernant les parcs naturels régionaux, un sujet qui m'est cher.

Dans la mesure où certains fonds de concours ne sont pas consommés, pourquoi ne ferions-nous pas évoluer les règles au sein des intercommunalités pour les communes, en particulier rurales ? Peut-être pourrait-on faire évoluer le plafond de 50 % de participation par rapport au reste à charge.

Enfin, le cumul de la dotation de soutien aux communes pour les aménités rurales (DSCAR) et de la DSR n'est pas possible, alors même que la DSCAR offre un excellent moyen de poursuivre la stratégie nationale biodiversité 2030 (SNB) en faisant des collectivités locales, en particulier celles dotées d'aménités rurales, de véritables acteurs de la transition écologique et climatique. Ainsi, il serait très utile d'autoriser le cumul des dotations.

M. Thierry Suaud. -. En raison, d'une part, de l'échec de la politique de l'offre menée depuis plusieurs années, et d'autre part, de choix ayant privé l'État de nombreuses recettes, la situation budgétaire est difficile : les moyens, notamment ceux des collectivités, font défaut.

Rappelons que nous sommes dans une période singulière, à la fois avant une année électorale majeure et au début du mandat du bloc communal. D'ailleurs, je souscris à votre plaidoyer en faveur des intercommunalités. Sans prolonger le débat sur le mode d'élection des délégués communautaires, nos discussions ne sont pas négligeables pour donner de la visibilité à la question des moyens et aux sujets réglementaires relatifs aux intercommunalités.

Le Fonds vert s'élevait à 2,5 milliards il n'y a pas si longtemps, contre 1 milliard aujourd'hui. Mettons ce montant en perspective avec les 40 à 52 milliards nécessaires à la rénovation des bâtiments scolaires. Dès lors, les moyens d'incitation ou de participation au montage budgétaire pourraient faire défaut aux collectivités.

Cependant que le Dilico n'est pas encore remboursé, il est question du CPEB. Selon l'association des petites villes de France (APVF), neuf petites villes sur dix seront entravées par ce frein budgétaire.

Dans le projet de loi de finances, l'éventuelle réduction d'un quart du taux de compensation du FCTVA sur les dépenses d'investissement des collectivités est source de vive préoccupation. Cette mesure est à mettre en perspective avec la nécessité d'investissements climatiques par les collectivités, estimée à 18 milliards d'euros annuels par un rapport de l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE) et de la Banque postale. Dès lors, il me paraît important de revoir cette baisse afin de ne pas freiner ces enjeux d'investissements d'avenir.

Dans un objectif de cohésion territoriale et d'amélioration de l'offre de transports, vous avez rappelé la nécessité d'éviter des ruptures de desserte aberrantes. Par ailleurs, face à des autorités urbaines ou régionales à bout de souffle financièrement, je souhaiterais évoquer le déplafonnement du versement mobilité devenu le seul levier pour développer des solutions de mobilité à l'échelle de tous les territoires.

Enfin, les agences de l'eau demeurent des partenaires non négligeables des collectivités. Le sujet du plafonnement de leurs autorisations d'engagement est-il toujours d'actualité ? Va-t-on sanctuariser le principe français selon lequel l'eau paie l'eau ? L'ensemble des recettes des agences sera-t-il bien affecté aux investissements locaux, ô combien nécessaires notamment pour l'assainissement ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - Parce que nous sommes très attachés à la Gemapi, la proposition de loi d'initiative sénatoriale que vous évoquiez est toujours en navette et attend donc d'être examinée à l'Assemblée nationale.

L'accompagnement de la gestion des risques, par un interlocuteur pertinent - le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) en appui par exemple -, constitue un sujet complexe et nécessaire. C'est pourquoi un désengagement n'est pas du tout dans l'intention du Gouvernement. Quelle que soit la structure, il importe que l'État vous accompagne et rende le service attendu.

Les dotations versées au Fonds vert, certes autrefois plus élevées, mais déjà revues à la baisse plus récemment, remontent à présent à 1 milliard d'euros. La rénovation d'un certain nombre de bâtiments incombe à l'État quand le bâti lui appartient, par exemple, les hôpitaux. Tandis que la dette publique se situe à 3 500 milliards d'euros, les dépenses de l'État resteront en dessous de l'inflation, contrairement aux collectivités qui devraient conserver, après les 5,4 milliards d'euros de CPEB, 5 milliards d'euros de recettes supplémentaires.

Le Fonds vert, dédié à l'adaptation climatique, pourra être sollicité par les intercommunalités, les communes, les départements et les régions, mais il ne constitue pas la seule ressource. Ainsi, 2 000 ou 3 000 écoles ont été rénovées pour s'adapter au changement climatique, grâce au Fonds vert, mais aussi grâce à la mobilisation de la DETR et de la DSIL. Les préfets veillent à soutenir, au moyen de la DETR ou de la DSIL, des projets vertueux d'un point de vue climatique.

Le sujet de la présence postale territoriale suscite des interrogations. Or, nous avons engagé des discussions pour élaborer un nouveau contrat tripartite entre l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), le groupe La Poste et l'État. Le déploiement des activités concurrentielles du groupe La Poste dans les maisons France Services constitue une question délicate. Se pose en effet un problème de sécurité des fonds. Un agent de mairie ne peut pas remplacer un collaborateur de La Poste dans le cadre du maniement de fonds bancaires.

Monsieur Weber, j'explique les enjeux de la dette publique avec lucidité. Ainsi, 3 500 milliards d'euros de dettes, c'est énorme et la situation empire. Il ne s'agit pas de faire peur, mais de tenir un discours de responsabilité.

En 2026, les recettes des collectivités ont augmenté de 3 %. Pour mémoire, la relation État-collectivités est complexe, puisqu'en 2015-2017, sans discussion préalable, les collectivités ont soudain perdu 15 milliards d'euros. Le gouvernement de l'époque avait décidé de retirer jusqu'à 40 % de la DGF aux collectivités territoriales. Depuis, les collectivités ont été capables de travailler autrement. Pour que l'effort budgétaire soit soutenable, il faut qu'il s'inscrive dans la durée et qu'il repose sur une mutualisation des dépenses à une autre échelle.

Vous dites que le Gouvernement ne tiendra pas ses engagements sur trois ans ; mais c'est bien le cas de la défense. D'ailleurs, c'est sous la présidence de la République d'Emmanuel Macron que la loi de programmation pluriannuelle a été tenue. Dès lors, les engagements sur trois ans peuvent être pris. D'ici à la fin de l'année 2026, 140 mesures de simplification permettant de diminuer les coûts et de simplifier les procédures auront été prises. J'espère donc que cette démarche se poursuivra.

Un pacte financier intercommunal, sans compliquer les dispositifs existants, pourrait résoudre les questions afférentes aux fonds de concours. Je défends la liberté et les responsabilités locales, car il n'est pas certain que l'on prenne les bonnes décisions en arbitrant à Paris pour toute la France.

Concernant la dotation de soutien aux aménités rurales, nous ne pouvons pas acter une révolution des finances locales sans travailler avec vous et avec le comité des finances locales (CFL). Nous introduisons simplement des éléments qui engageront l'avenir. Ainsi, il existe une dotation d'aménités rurales, destinée notamment aux communes appartenant à des parcs naturels régionaux afin de compenser les charges qu'elles supportent. Nous avons créé une enveloppe positive, car je ne suis pas favorable à l'octroi d'une dotation particulière à une commune parce qu'elle le justifierait par sa taille ou par sa population.

Monsieur Dantec, nous faisons face à un enjeu climatique. À moins de s'appuyer sur les territoires, les villes connaîtront des difficultés. À titre d'exemple, la métropole du Grand Paris a conclu un pacte exemplaire avec le syndicat des lacs de la Marne : en échange de son approvisionnement en eau, la métropole finance et aide au développement cette région de lacs.

J'ai foi en l'avenir de notre pays et j'ai la volonté de participer à la fin de cette dégradation financière qui nous ôte la liberté de choix politiques pour ne laisser que la nécessité de combler les trous. Une commune porte un projet et définit ses priorités. Je veux que mon pays retrouve ce pouvoir d'agir sans tomber aux mains des créanciers.

Nous ne freinons pas les investissements, au contraire, en complément du fonds vert, nous augmentons la DSIL, nous maintenons la DETR et nous augmentons la DGF. Par ailleurs, le remboursement étalé sur cinq ans du Dilico a commencé.

Demain, j'ai une réunion avec le ministre de l'Éducation nationale, Édouard Geffray, et avec les représentants des régions. D'une part, ces dernières, propriétaires et responsables du bâti lycéen, ont consacré 2 milliards d'euros par an à la rénovation des lycées. D'autre part, la maintenance courante relève de l'occupant.

De plus, la Banque des territoires, grâce à son épargne placée, dégagera une enveloppe pour des prêts à des taux corrects sur de longues durées afin d'accompagner également les efforts des collectivités.

Concernant les maisons France Services, nous avançons. Et elles fonctionnent tellement bien que personne n'en parle...

Compte tenu des besoins dramatiques de mise à niveau de nos réseaux d'eau et d'assainissement, le même taux de FCTVA sera appliqué à leur rénovation.

J'attends vos propositions pertinentes pour parvenir à ces 5,5 milliards d'économies afin d'ouvrir une discussion responsable avec les élus. L'État aurait été dépensier pendant des années, dit-on : y a-t-il eu un seul sénateur pour voter contre le fonds de soutien aux entreprises, le dispositif de chômage partiel durant la pandémie ? De même, lors de la crise en Ukraine, avez-vous voté contre le bouclier énergétique pour les collectivités ?

Dans le respect des idées des uns et des autres, nous nous efforçons de faire avancer notre pays pour éviter une dégradation de la situation budgétaire. Par comparaison, sans prétendre qu'il faille imiter les politiques menées en Grèce et au Portugal lorsqu'ils ont été placés sous la tutelle du Fonds monétaire international, ces deux pays se portent aujourd'hui beaucoup mieux que nous sur le plan budgétaire.

M. Alain Duffourg. - Permettez-moi de vous présenter un exemple particulier, mais à portée générale. Dans mon département du Gers, une commune vient de franchir le seuil des 10 000 habitants. Cette commune d'un budget de 12,5 millions d'euros a perdu 1,1 million d'euros en un an en passant de la DSR à la DSU. Quels éléments de réponse utiles pouvez-vous m'apporter à ce sujet ?

M. Samir Rhimini, rapporteur pour avis sur les crédits relatifs à la politique des territoires. - Je vous ai entendue parler d'une sollicitation du Fonds vert, mais selon ma sémantique, il s'agit plutôt d'une ponction.

En ce qui concerne la baisse du taux de FCTVA, j'interprète votre silence comme une confirmation du caractère rétroactif de la mesure. Comme pour la suppression de la taxe d'habitation, nous allons tête baissée, pour en subir demain les conséquences négatives.

S'agissant du Fonds vert, vous avez mentionné votre attachement au principe d'un préfet qui serait pilote pour sa gestion. Seriez-vous d'accord avec l'idée que le Fonds vert ne soit plus géré par le préfet de région, mais par le préfet de département ?

Mme Françoise Gatel, ministre. - En vertu des lois de finances, les communes bénéficient de dotations en fonction de leur catégorie. Si une commune compte moins de 10 000 habitants, elle bénéficie de la DSR ; à 10 001 habitants, elle entre dans la catégorie de la DSU, sans pour autant en remplir les critères précis. Ce violent effet de seuil, qui n'a rien à voir avec une bonne gestion, ne peut être révisé aujourd'hui, car il relève de la réforme des finances locales. Il convient de lisser ces effets. Il n'est pas possible qu'une commune apprenne en milieu d'année ce basculement de catégorie ; cela ne participe pas à une bonne gestion. C'est pourquoi je demande à la commission des finances de travailler sur le lissage des effets de seuils. Je le rappelle, je suis favorable à une visibilité des dotations sur trois ans. En outre, il appartient au Sénat et à l'Assemblée nationale, en lien avec les associations d'élus, de formuler des propositions de refondation des finances locales. Enfin, le 30 octobre prochain, les membres de la mission parlementaire que j'évoquais tout à l'heure, Mmes Sylvie Vermeillet et Christine Pirès-Beaune ainsi que M. Jean-René Cazeneuve remettront leur rapport sur l'évolution de la DGF.

Monsieur Rhimini, il est possible de disserter sur le sens du terme « solliciter », toutefois le contexte budgétaire est grave. La France connaît une situation financière extrêmement préoccupante. S'agissant du Fonds vert, étant donné qu'on ne peut pas tout arbitrer à l'échelle régionale, il revient au préfet de département de coordonner l'ensemble des services et des opérateurs de l'État. Pour autant, des parlementaires me confient regretter le transfert des enveloppes de DSIL à l'échelle de la préfecture de département, parce que certaines intercommunalités concernent plusieurs départements ou régions. En effet, dans des territoires frontaliers, il est nécessaire d'organiser des mobilités à l'échelle d'un bassin de vie situé sur deux départements. Peut-on envisager la gestion d'un projet à l'échelle départementale, en ouvrant néanmoins la possibilité d'un accord entre départements, le cas échéant ? Les préfets de région peuvent encourager la coopération entre préfets de département, dans l'esprit de différenciation et d'adaptation cultivé ici au Sénat.

Ainsi, je suis défavorable à l'idée de confier la gestion et l'attribution du Fonds vert au préfet de département. Comment faire si une région compte cinq lycées sur cinq départements ? Au lieu de consulter chaque préfet de département, la préfecture de région peut consacrer une dotation du Fonds vert au programme pluriannuel pour l'enjeu d'adaptabilité des lycées. Pour autant, le préfet de région peut tout à fait opter pour une répartition de son enveloppe à l'échelle départementale, tout en en conservant une part à l'échelle régionale. Face à des réalités complexes, il faut donc faire preuve d'intelligence territoriale et d'efficacité. Je fais confiance aux élus et je fais confiance aux préfets locaux autant qu'à la planification élaborée à l'échelle nationale.

M. Pascal Martin, président. - Merci, madame la ministre, pour ces échanges.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo, disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 18 h 45.