COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Thierry Cozic, président -

La réunion est ouverte à 16 h 15.

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Médias, livre et industries culturelles » - Compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Dans le cadre de nos travaux relatifs au projet de loi de finances (PLF) pour 2027, nous commençons par l'examen des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». Je salue la présence de Laure Darcos, rapporteure pour avis de la commission de la culture.

M. Alain Marc, rapporteur spécial de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ». - Je commencerai tout d'abord par un rappel des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles », soit 701,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 712,5 millions en crédits de paiement (CP). Cela représente une diminution de 2,6 % des autorisations d'engagement, mais une hausse de 1,4 % des crédits de paiement.

Cette stabilité globale des crédits n'est pas représentative des mutations profondes qui affectent aujourd'hui les politiques des médias et des industries culturelles.

Le secteur de la presse écrite, en premier lieu, demeure en difficulté. Le chiffre d'affaires de la presse écrite a diminué de moitié en euros courants entre 2004 et 2024, et les prévisions pour 2025 et 2026 montraient une nouvelle dégradation de la situation. En outre, des études commencent à montrer que les résumés d'intelligence artificielle (IA) des moteurs de recherche sur internet réduisent fortement les visites des sites de presse en ligne.

Notre commission a ainsi demandé l'année dernière une enquête à la Cour des comptes pour faire un bilan des aides à la presse, dont les conclusions devraient nous être remises prochainement. J'espère que ce bilan pourra aboutir à une réforme de ces aides, permettant une véritable transformation du secteur.

Le secteur du livre connaît également des difficultés sérieuses : pour la première fois depuis la mise en place du suivi par le Centre national du livre (CNL), les fermetures de librairies en France sont supérieures aux ouvertures ! L'intelligence artificielle menace également de nombreuses professions du livre, comme les traducteurs, les illustrateurs et, bien sûr, les auteurs. La présidente du CNL, que j'ai entendue en audition, a d'ailleurs proposé de faire évoluer la conditionnalité des aides en fonction de l'usage de l'IA.

Dans l'ensemble du domaine culturel, le secteur du livre est celui qui est le moins aidé par la puissance publique : les aides du CNL ne représentent que 0,24 % du chiffre d'affaires total du secteur. Le rôle de la lecture dans la démocratie ne peut pas être sous-estimé, et j'appelle à rester vigilant quant à la situation du secteur.

À cet égard, la capacité de la Bibliothèque nationale de France (BNF) à financer ses investissements à venir continue à susciter des inquiétudes. Mon prédécesseur, Jean-Raymond Hugonet, avait en effet établi que la rénovation complète du site François-Mitterrand nécessiterait 527,6 millions d'euros, dont 200 millions d'euros de dette technique si rien n'était fait d'ici à 2030. Or, le fonds de roulement de l'établissement est tombé en dessous de 10 millions d'euros, et le projet de loi de finances pour 2027 ne prévoit aucune programmation pluriannuelle des financements.

Les recettes du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) devraient rester à un niveau soutenu en 2027, estimé à 836,4 millions d'euros. Entre 2015 et 2027, les recettes totales du CNC augmenteront d'un quart, soit 168,1 millions d'euros supplémentaires. En parallèle, les dépenses du fonds de soutien du CNC devraient atteindre 810,6 millions d'euros en 2027, soit 16,4 % de plus qu'en 2019.

Je souhaite en particulier mettre l'accent sur la question des financements du CNC à destination des territoires ruraux. Dans le cadre du plan Culture et ruralité, une enveloppe exceptionnelle de 1 million d'euros a été consacrée au renouvellement des équipements des cinémas dans ces territoires, tandis qu'un soutien au fonctionnement de 500 000 euros par an a été prévu pour renforcer leurs équipes. Au-delà de ce plan, le montant des financements qui bénéficient effectivement aux territoires les moins dotés doit encore être établi, et j'appelle à rester particulièrement vigilant sur ce point : la solidarité territoriale doit également prendre en compte les politiques culturelles.

Je vous propose d'adopter les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » sans modification.

Concernant maintenant le financement de l'audiovisuel public, il se divise entre le vote d'un montant global pour l'ensemble des sociétés en première partie du projet de loi de finances et le vote de sa répartition en seconde partie lors de la discussion du compte de concours financiers.

Nous avons adopté il y a deux ans la loi organique portant réforme du financement de l'audiovisuel public, modifiant la loi organique relative aux lois de finances afin de permettre aux sociétés d'audiovisuel public de bénéficier de l'affectation d'un montant d'impôt d'État, en l'occurrence la TVA.

Le projet de loi de finances prévoit que les sociétés de l'audiovisuel public bénéficieront en 2027 d'un montant de 3,817 milliards d'euros, ce qui représente 46,8 millions d'euros de moins qu'en loi de finances pour 2026. Une nouvelle fois, les économies portent principalement sur France Télévisions, dont les crédits diminueraient de 46,93 millions d'euros.

L'audiovisuel public a déjà été mis à contribution les années précédentes dans le cadre du redressement des finances publiques. En 2025, ses dotations initiales ont diminué de près de 78 millions d'euros, avec une baisse de 62,3 millions d'euros pour France Télévisions et de 15,8 millions d'euros pour Radio France. L'effort s'est accentué en 2026, avec une nouvelle réduction de près de 86 millions d'euros, au cours de laquelle France Télévisions a, de nouveau, supporté l'essentiel de cette diminution, à hauteur de 80,3 millions d'euros.

Faire des économies est nécessaire dans le contexte actuel, mais l'enjeu devrait être avant tout la réduction des concours publics à l'audiovisuel dans une véritable stratégie de transformation de l'audiovisuel. Or, cette stratégie manque encore à l'appel aujourd'hui.

Le Sénat a proposé de réunir les sociétés au sein d'une holding France Médias. Rejetée par l'Assemblée nationale en juin 2025, puis adoptée à nouveau par le Sénat en juillet suivant, la proposition de loi demeure aujourd'hui dans les limbes, en attente de son examen en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

Concernant les contrats d'objectifs et de moyens, la génération couvrant 2026-2028 est encore en préparation, alors que nous arrivons à la fin de l'année 2026...

Dans le cadre des réflexions sur les transformations de l'audiovisuel, j'appelle en tout cas à renforcer la spécificité de la programmation du service public par rapport à celle des chaînes privées. Mercredi, avec le rapporteur général, je verrai d'ailleurs la présidente de France Télévisions, Delphine Ernotte-Cunci, pour évoquer ces sujets.

Afin de ne pas préempter le débat sur le montant de TVA affectée qui aura là encore lieu en première partie, je vous propose d'adopter les crédits du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public » sans modification.

Mme Laure Darcos, rapporteure pour avis de la commission de la culture sur la mission « Médias, livre et industries culturelles ». - Je mettrai l'accent sur le CNL. Je sais qu'un texte est à l'étude pour supprimer cet établissement public. Je vous l'accorde, la commission de la culture paraît certes quelque peu gourmande en crédits, mais je porte à votre attention le rapport de M. Jean-Raymond Hugonet, qui avait démontré la fragilité du système. Jusqu'en 2019, le CNL était financé par des taxes affectées. Aujourd'hui, l'existence de cet établissement public serait menacée au motif qu'il n'en dispose plus. C'est oublier toutes les aides apportées par le CNL aux libraires, aux bibliothèques, aux auteurs, aux éditeurs, en particulier dans un contexte bouleversé par l'intelligence artificielle (IA).

Monsieur le rapporteur, l'usage de l'IA dans le secteur du livre, comme dans tous les autres secteurs, suscite des questions. Vous avez mentionné votre échange avec des experts sur la conditionnalité des aides publiques en fonction de l'utilisation de l'IA. Quelle est votre position sur ce sujet ? À quels dispositifs d'aides pourrait s'appliquer cette conditionnalité ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - M. le rapporteur spécial a proposé plusieurs axes de travail supplémentaires. À ce stade, nous n'avons pas d'autre option que d'adopter les crédits de la mission. Pourtant, bien des sujets mériteraient un examen approfondi. Mme Darcos a évoqué le CNL. Je vous invite à consulter le compte rendu de l'audition de sa présidente par la commission spéciale sur la proposition de loi relative à l'agencification de l'État...

Alors que la présidente du CNL présentait ses trois opérations d'envergure nationale, aucun des sénateurs présents ne déclarait les connaître. Cela pose des questions sur l'effectivité de ces opérations, et donc sur l'efficacité de la dépense publique.

Nous nous interdisons de mener des réformes alors que nous constatons que les moyens du CNC progressent chaque année. M. le rapporteur spécial s'interroge sur le financement des aides du plan Culture et ruralité. Il est temps d'évaluer les actions du CNC, d'autant plus qu'aux aides qui lui sont dévolues s'ajoutent tous les crédits d'impôt dont bénéficie la production cinématographique. Je ne nie pas les retombées économiques du cinéma, mais il ne me semble pas inutile de produire une photographie exhaustive du soutien public à la création cinématographique sur le territoire national.

Concernant l'audiovisuel public, nous aurons l'occasion d'en parler dès l'examen de la première partie du PLF, la réforme étant tombée « dans les limbes » pour reprendre les mots du rapporteur spécial. Dans le présent projet de loi de finances, le Gouvernement procède seulement à un ajustement cosmétique : la suppression d'un programme de modernisation qui n'était plus doté de crédits depuis plusieurs années. Or, une réforme plus globale est peut-être attendue par le secteur, mais de manière certaine par les parlementaires.

M. Michel Canévet. - Je remercie le rapporteur spécial pour la qualité de ce rapport, rédigé dans un délai très contraint. Je rejoins les remarques de Mme le rapporteur général. Considérant l'état des finances publiques, il me paraît nécessaire d'entreprendre de véritables efforts de réduction des dépenses publiques. Je ne vois pas pourquoi ce volet, qui comprend des volumes de dépenses considérables, ne pourrait pas être affecté significativement par l'effort de rigueur qui concerne l'ensemble de l'audiovisuel public.

Certes, des réductions ou des modérations des évolutions de crédits sont intervenues ces dernières années, mais les moyens alloués demeurent très conséquents : il conviendrait de s'interroger sur leur pertinence.

Le rapporteur spécial a évoqué l'état préoccupant du site de la Bibliothèque nationale de France. Des investissements sont nécessaires si l'on ne veut pas envisager la fermeture de l'édifice. Nous devons trouver les crédits pour financer une telle opération de rénovation et de modernisation, dans la mesure où l'on ne peut compter sur les réserves financière de la BNF. Des économies doivent être identifiées pour ce faire. J'invite la commission de la culture à être force de proposition, afin de renforcer la pertinence de ses actions - y compris s'agissant du CNC, dont les réserves ont été ponctionnées au cours de ces dernières années. Cela signifie que ses ressources sont très largement surdimensionnées par rapport aux besoins réels, qu'il importe de mieux évaluer.

Mme Karine Daniel. - Le volet médias et presse écrite met en lumière un secteur en grande mutation ; ainsi, les enjeux de l'intelligence artificielle ont été évoqués. Avec ma collègue Laure Darcos, nous avons travaillé sur les enjeux de rémunération des créateurs - journalistes inclus - pour faire reconnaître leurs droits d'auteur. Au-delà des enjeux financiers, j'alerte notre commission sur le fait que la création, qui représente un pan entier de notre économie, et donc une part importante de notre produit intérieur brut (PIB), est menacée par un pillage orchestré par l'IA afin d'offrir des contenus aux utilisateurs.

À propos de la politique du livre, il faut rappeler que le réseau des librairies constitue un maillage territorial et culturel très important. Un indicateur doit nous alerter : le nombre de fermetures est plus important que le nombre d'ouvertures ; et les fermetures ayant lieu dans les zones peu denses nécessitent des soutiens spécifiques.

J'attire aussi votre attention sur le fait que les réformes du pass Culture affectent particulièrement les librairies, qui captaient jusqu'alors une part importante des dépenses individuelles des jeunes.

S'agissant de l'audiovisuel public, l'enlisement à l'Assemblée nationale de la proposition de loi relative à la réforme de l'audiovisuel public et à la souveraineté audiovisuelle déposée par M. Laurent Lafon est révélateur de l'absence de consensus sur la création de la holding France Médias. À l'approche d'échéances politiques, notamment de l'élection présidentielle, la prudence est de mise face à ce projet de concentration des pouvoirs au sein de l'audiovisuel public.

Enfin, j'évoquerai la question du budget du Centre national de la musique (CNM). J'avais évoqué ce sujet lors d'une question d'actualité au Gouvernement, notamment dans le contexte des concerts de Céline Dion, révélateurs de cette industrie des méga-spectacles générant des taxes exponentielles - la saison 2 sera de nature à se reposer la question l'année prochaine. Les taxes reçues par le CNM sont plafonnées alors que les reversements sont proportionnels aux prélèvements qui, eux, ne le sont pas. Le CNM subit un effet de ciseaux inacceptable, d'autant plus que, dans le domaine de la musique, il prend le relais des ministères de la culture et de l'aménagement du territoire sur le financement de la création. Le secteur de la musique constitue un véritable sujet qu'il nous faut traiter. Par conséquent, nous demandons le déplafonnement de cette taxe, notamment pour financer la création et l'aide à la diffusion.

M. Jean-Raymond Hugonet. - Dès que nous parlons de culture à la commission des finances, il faut avoir de bons adducteurs... On entend des points de vue assez radicaux. Permettez-moi d'illustrer mon propos en relevant un paradoxe criant : mettre dans le même panier le CNC, le CNM et le CNL. Si leurs acronymes se ressemblent, ces structures n'ont rien à voir. C'est l'exemple même d'une situation atypique à la française. Le CNC, tel un navire insubmersible, traverse n'importe quel océan contre vents et marées, doté d'une puissance de feu de croiseur et des « flingues de concours », aurait dit Michel Audiard. Il y a deux ans, la ponction de 500 millions d'euros sur le fonds de réserve du CNC n'a pas perturbé l'établissement.

Avec mes collègues de la commission culture, j'ai porté le CNM sur les fonts baptismaux. Encore à ses balbutiements, ce centre a besoin d'être aidé, dans un monde qui a du mal à se fédérer. Par ailleurs, le CNM, loin de coûter une fortune à l'État, pourrait rapporter un peu d'argent si nous savions le mettre à profit. À cet égard, Mme Daniel, on peut se réjouir que tout métier génère des forces économiques pour notre pays - Céline Dion en est un exemple. Tout est question d'équilibre.

Certains collègues ne connaissent peut-être pas précisément les actions du CNL, le maillage de nos bibliothèques ainsi que la politique du livre dans leur département. Le livre étant la première des industries culturelles, n'allons pas gâcher les sommes relativement modestes allouées au CNL. Elles sont efficientes ; c'est assez rare dans notre pays pour le souligner. Par conséquent, j'exprime des réserves sur une éventuelle réduction du financement du CNL, car il s'agit de montants modestes alloués à des dispositifs très efficaces.

M. Jean-François Husson. - Je ne relancerai pas le débat concernant le CNC ; point n'est besoin de s'enflammer...

À propos du CNM, rappelons que c'est le Sénat qui, via la taxe streaming, avait proposé une solution de financement. Même si nous ne sommes pas adeptes des taxes, il fallait bien trouver des solutions. Il est opportun de réfléchir encore à cette situation avec prudence, dans un contexte où chacun continue de prôner la dépense publique, malgré la situation de nos finances publiques, et la hausse des prélèvements.

M. Emmanuel Capus. - Monsieur le rapporteur spécial, vous avez constaté que les aides à la presse étaient stables depuis une vingtaine d'années, alors que le chiffre d'affaires de ce secteur diminué de moitié sur cette même période. Souhaitez-vous les maintenir ou les supprimer ?

M. Alain Marc, rapporteur spécial. - En tant qu'ancien conseiller général puis départemental, j'ai toujours apprécié les discussions sur le financement de la culture. On soupçonne souvent les acteurs de la culture de négliger les chiffres. Nous pouvons notamment compter au sein de notre commission sur l'expertise de notre collègue Jean-Raymond Hugonet.

Je partage le point de vue de Mme Darcos au sujet du Centre national du livre, et il est regrettable que lors de l'audition qu'elle a faite avec vous, Mme le rapporteur général, elle n'ait pas su expliciter certains volets budgétaires. À mon sens, le CNL mérite d'être préservé, car la présence territoriale de bibliothèques et de librairies revêt une très grande importance. J'en veux pour preuve le rôle primordial du livre dans l'éducation des jeunes à la citoyenneté.

En revanche, la commission de la culture pourrait s'interroger sur l'impact des grands événements comme les forums, au coût élevé. Est-il utile d'organiser des forums pour 50 000 personnes, à l'échelle d'un pays comptant 68 millions d'habitants ?

En outre, M. Canévet a mentionné l'absence de participation du CNC à l'effort budgétaire. J'appelle de mes voeux la création d'une mission d'information sur le CNC.

La représentation nationale a le droit d'avoir davantage de précisions sur le fonctionnement et la gestion du CNC ainsi que sur les bénéficiaires de ses aides. Cet organisme doit rendre des comptes, comme tous les organismes qui perçoivent des subsides de la Nation.

Concernant l'intelligence artificielle, il a été proposé de conditionner les aides en fonction de l'utilisation ou non de l'IA. Les procédés d'écriture du roman de Thélyson Orélien ont récemment fait débat. Je m'interroge sur les modalités de mise en oeuvre d'une telle mesure. Je me suis amusé, il y a un an, à faire rédiger par l'intelligence artificielle deux suites possibles du Grand Meaulnes. En dix minutes, la requête était traitée. Au rythme des progrès techniques, il sera extrêmement difficile de déterminer si un texte a été écrit ou non avec l'intelligence artificielle. Le principe est louable, mais je n'en vois pas la faisabilité.

Enfin, je n'ai pas eu le temps d'auditionner le Centre national de la musique avant l'élaboration de mon rapport. Je prends note de l'ensemble de vos observations.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Agriculture et alimentation » - Compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » et article 77 - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous examinons à présent le rapport de MM. Pierre Boileau et Victorin Lurel, rapporteurs spéciaux de la mission « Agriculture et alimentation,» et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

Je salue la présence des rapporteurs pour avis de la commission des affaires économiques, MM.  Laurent Duplomb, Franck Menonville et Christian Redon-Sarrazy.

M. Pierre Boileau, rapporteur spécial de la mission « Agriculture et alimentation » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ». - Mes chers collègues, je ne vous apprends rien : la situation que connaissent les agriculteurs français n'est pas réjouissante. Pas une semaine dans nos départements ruraux sans que nous soyons confrontés à la fermeture d'une exploitation, ou pire encore, au suicide d'un agriculteur.

Avec les tensions internationales, qu'il s'agisse du conflit ukrainien, des incertitudes sur les droits de douane, des tensions liées aux accords internationaux comme le Mercosur ou de l'impact du blocage du détroit d'Ormuz sur les prix du gazole non routier (GNR), nous voyons bien que le contexte n'est pas favorable et ce ne sont pas les perspectives du marché intérieur français qui leur offriront une issue favorable. Entre les incendies, la canicule et la vague de sécheresse qui perdure, l'année 2026 s'inscrit malheureusement dans la droite ligne des exercices antérieurs.

Face à ce contexte difficile, et malgré la situation budgétaire qui nous laisse peu de marges de manoeuvre, le Parlement est au rendez-vous. Nous avons adopté un certain nombre de dispositifs, bien au-delà des clivages partisans, pour aider les agriculteurs à traverser ces turbulences, et plus généralement pour tenter, tant bien que mal, de reconquérir notre souveraineté.

Je pense à la facilitation du recours à la déduction pour épargne de précaution, à diverses mesures d'aides à l'installation et à diverses aides sectorielles, qu'il s'agisse de fonds d'urgence pour le secteur viticole, du dispositif de réduction du potentiel de production viticole, des prêts bonifiés, du fonds d'urgence visant à soutenir les exploitations d'élevage touchées par diverses maladies épizootiques, des aides à la filière biologique, des aides aux planteurs de banane, de la prise en charge d'une partie des pertes de production des éleveurs de volaille, de l'indemnisation pour la prise en charge de la surmortalité liée à la fièvre catarrhale ovine, des prêts garantis, du dispositif « Fruits et légumes outre-mer », de divers fonds d'urgence pour faire face aux incendies et du financement du plan Climat, adaptation, sécheresse, incendies (CASI). On peut objectivement faire le constat de l'implication des pouvoirs publics qui se préoccupent de la question agricole, mais c'est une nécessité.

Cet engagement se traduit par un total des concours publics consacrés à l'agriculture qui, de nouveau en 2027, sera maintenu au-dessus de la barre des 25 milliards d'euros. Si l'on ajoute les crédits européens de la politique agricole commune (PAC), les dépenses sociales, les mesures fiscales, les crédits budgétaires que nous sommes en train de présenter ainsi que le compte d'affectation spéciale dont nous parlerons après, plus les crédits émanant d'autres missions - je pense par exemple au financement de l'enseignement agricole ou à certaines mesures financées via la mission « Outre-mer » -, en 2027, ce sont en effet plus de 25,1 milliards d'euros d'argent public que nous consacrerons à l'agriculture et à l'alimentation.

Au vu du contexte budgétaire, je considère que c'est un effort colossal de maintenir le total des dépenses publiques pour l'agriculture.

S'agissant de la mission proprement dite, l'effort budgétaire envisagé est inférieur au niveau des crédits 2026 de la mission, mais cette diminution est en réalité largement imputable à un changement de périmètre de la mission : les crédits consacrés à la forêt, c'est-à-dire 417 millions d'euros en autorisations d'engagement et 405 millions d'euros en crédits de paiement sont désormais rattachés à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Si l'on compare ce qui est comparable, à périmètre constant, les crédits de paiement de la mission diminuent de 3,17 %. Le détail de ces concours publics au sein de la note de présentation du rapport.

Alors ce n'est pas un satisfecit global, et je laisserai un spécialiste vous faire part plus en détail de quelques pistes d'amélioration, mais disons que nous avons fait le choix avec mon co-rapporteur de regarder les crédits agricoles dans leur ensemble, et non sous le seul prisme de la mission qui, historiquement, ne représentait que 20 % du total des crédits destinés à l'agriculture.

C'est peu dire que le Gouvernement ne nous facilite pas la tâche puisqu'à l'heure où je vous parle, je suis en réalité dans l'incapacité de vous dire quel sera le montant exact des moyens budgétaires de la mission qui seront présentés devant le Sénat ! Alors que l'examen du budget avait déjà débuté à l'Assemblée nationale, le Premier ministre a en effet annoncé, il y a quelques jours, un effort à destination des agriculteurs avec une enveloppe de 500 à 700 millions d'euros pour financer des mesures de crise.

Nous regrettons vivement, avec Victorin Lurel, le caractère tardif de cette annonce et l'improvisation gouvernementale sur un sujet aussi majeur, alors même que le détail de la nature des crédits n'est toujours pas connu à cet instant. Même si je suis encore jeune sénateur, je dois dire que j'ai trépigné sur mon siège lorsque le cabinet de la ministre a refusé de nous donner le détail de cette enveloppe et nous a indiqué qu'en réalité, elle ne serait pas constituée de crédits totalement nouveaux.

Toujours est-il qu'un amendement gouvernemental majorant les crédits de la mission devrait être déposé et qu'il nous faudra encore patienter pour disposer d'une cartographie complète de la situation, mais je formule déjà trois constats.

Premièrement, si l'on compare les crédits du projet de loi de finances (PLF) pour 2027 avec le dernier exercice entièrement exécuté, celui de 2025, c'est vrai qu'il y a une diminution, mais c'était déjà le cas les années précédentes et nous savons qu'en réalité le gouvernement aura de nouveau recours à des mouvements infra-annuels, nous y reviendrons.

Deuxièmement, je suis allé voir ce qui se faisait avant la parenthèse exceptionnelle de la période 2022-2025 où les dépenses agricoles ont malheureusement plutôt augmenté. Le budget de 2027 est en réalité aligné avec les derniers budgets non exceptionnels, ceux de 2020 et 2021... Pour le dire très simplement, oui, en 2027 cela baisse un peu par rapport à 2026, mais cela représente toujours 500 millions d'euros de plus qu'il y a sept ans, et il faut de toute façon se résigner à attendre l'amendement gouvernemental.

Troisièmement, et parce que je considère que nous ne pouvons pas faire reposer l'intégralité de cet effort budgétaire sur les seules générations futures, je vous proposerai à titre personnel deux amendements visant à diminuer légèrement les crédits de deux opérateurs, pour redéployer ces crédits là où ils seront le plus utiles, mais nous y reviendrons.

J'estime donc, au-delà des apparences, que l'effort est globalement soutenu. Bien sûr, nous aimerions faire plus. Bien sûr, ce n'est pas suffisant, et je partage certaines des pistes d'amélioration que Victorin Lurel va souligner, mais je considère, au regard du contexte budgétaire et au regard des attentes des professionnels, que ces crédits répondent à l'essentiel des attentes dans un contexte objectivement très difficile.

C'est pourquoi je vous proposerai, pour ma part, et malgré l'incertitude dans laquelle le Gouvernement nous plonge une fois de plus, de voter en faveur des crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale.

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial de la mission « Agriculture et alimentation » et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ». - Je partage l'essentiel, mais pas l'ensemble, du constat dressé par notre collègue M. Pierre Boileau et je reconnais qu'un effort est consenti par les pouvoirs publics : on perçoit bien toute la difficulté attachée à concilier une telle nécessité - redresser les finances publiques que le Président Macron nous lègue - et le soutien à des politiques aussi transversales que celles dont nous parlons. Je mesure aussi toutes les attentes, et c'est particulièrement vrai dans les outre-mer, auxquelles il nous faut répondre.

En revanche, il me semble difficile de faire abstraction de quelques caractéristiques de cette mission pour 2027, et je dois dire qu'il y a, selon moi, une vraie marge de progression.

D'abord, une marge de progression sur la méthode : nous annoncer 500 à 700 millions d'euros sans consulter les agriculteurs et sans vouloir nous dire ce qu'il y a dans cette enveloppe, dont on ne sait même pas si ce sont des crédits supplémentaires, c'est assez sidérant.

Pour reprendre une célèbre formule de Jacques Chirac en anglais : « This is not a method ! ». Le Gouvernement envisagerait d'ailleurs de supprimer 5 millions d'euros alloués au régime spécifique d'approvisionnement (RSA) pour les territoires ultramarins, ce qui est problématique et j'espère que nous aurons l'occasion d'inscrire, à l'occasion du débat sur ces 500 à 700 millions d'euros, une enveloppe pour le RSA comprise entre 5 et 10 millions.

Par ailleurs, nous avons souligné dans notre rapport plusieurs points de vigilance.

Ce budget 2027, disons-le clairement, c'est le renoncement à la transition écologique dans le secteur agricole. Notre mission n'est pas la seule concernée, mais vous pouvez constater dans notre synthèse l'effondrement des crédits destinés à la planification écologique en seulement trois ans : de 1 milliard d'euros à 41 millions d'euros Je m'inquiète du fossé que cela pourrait créer entre certains exploitants agricoles et la population. Mais ce n'est pas le seul point inquiétant dans ce budget, loin de là.

Les moyens alloués à la « Gestion des crises et des aléas de la production agricole » diminuent de plus de 40 %. Or, c'est cette enveloppe qui finance le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA).

Avec une dotation totale pour 2027 de 156 millions d'euros, alors même que le Gouvernement a dû procéder à un ré-abondement du dispositif à hauteur de 176 millions d'euros par le décret d'avance de septembre 2025 que nous avons examiné il y a quelques jours, en plus des 110 millions d'euros ouverts par la loi de finances initiale pour 2026, on voit très bien que ce ne sera pas suffisant et que le Gouvernement sera encore contraint d'abonder le FNGRA en cours d'année.

Je lui annonce d'ailleurs un scoop : en 2027, il y aura des aléas climatiques et sanitaires, ce qui rend son argument selon lequel ces crédits seraient par nature imprévisibles quelque peu inaudible...

Parmi les autres motifs d'insatisfaction, permettez-moi, parce que c'est un sujet qui concerne à la fois les agriculteurs et les collectivités territoriales, de dire, en anticipant sur la présentation de notre amendement commun demandant sa suppression, tout le mal que nous pensons, avec M. Pierre Boileau, de l'article 77 du projet de loi de finances.

Vous savez que, depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam), dans le cadre de la politique agricole commune pour la période 2023-2027, ce sont les régions qui assurent la gestion de toutes les aides non surfaciques, dont les aides à l'installation. Le Gouvernement a transféré la compétence ainsi que les moyens nécessaires, ce point n'est pas contesté. Mais il s'était engagé, en loi de finances pour 2023, à compléter les moyens transférés par une enveloppe annuelle de 100 millions d'euros répartie entre les régions, répartition que vous trouverez dans la note de présentation. Figurez-vous que le Gouvernement voudrait revenir sur la parole donnée en faisant disparaître cette enveloppe pour 2027 !

Nous expliquons en détail dans l'objet de l'amendement que nous vous proposons pourquoi c'est inadmissible, et nous vous proposons de supprimer cet article. J'espère que vous nous suivrez sur ce point.

Nous développons aussi dans le rapport le rôle crucial des huit opérateurs rattachés à la mission - il en reste huit, puisque les deux opérateurs forestiers, l'Office national des forêts (ONF) et le Centre national de la propriété forestière (CNPF), ont rejoint la mission « Écologie ».

Les opérateurs restants connaissent des sorts différents. Je me réjouis que les crédits de l'Office de développement de l'économie agricole d'outre-mer (Odéadom) soient préservés, mais je suis plus réservé sur les deux amendements que nous propose mon co-rapporteur, M. Pierre Boileau, pour diminuer les crédits de FranceAgriMer et de l'Agence Bio. Quel est le montant de la subvention pour charges de service public (SCSP) de cette agence ? 3,6 millions d'euros. C'est la préfiguration de sa suppression.

Tout cela ferait beaucoup s'il n'y avait pas, par ailleurs, quelques points très positifs dans ce budget. Je me réjouis, par exemple, de la consolidation de certains dispositifs favorables aux travailleurs, comme la préservation des crédits consacrés aux travailleurs occasionnels- demandeurs d'emploi (les fameux TO-DE). Ces crédits ne feront plus l'objet d'un programme spécifique, puisque les crédits du programme 381 « Allègements du coût du travail en agriculture (TODE-AG) » sont désormais rattachés au programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture et de l'agroalimentaire », mais l'essentiel est préservé : des moyens sont prévus pour financer deux mesures très positives pour les agriculteurs, la prise en compte des vingt-cinq meilleures années pour le calcul des pensions de retraite et le rehaussement du seuil de dégressivité du dispositif TO-DE.

On le sait bien, l'agriculture est un secteur très concurrentiel et si l'on n'adapte pas nos règles, on favorisera une certaine précarisation. L'exonération de certaines charges ou cotisations dont bénéficient 66 000 entreprises - cela fait à peu près la moitié des structures agricoles employant un salarié - permet de maintenir environ un tiers du volume global des heures salariées dans le secteur agricole, tout en donnant lieu à compensation à la Mutualité sociale agricole (MSA).

C'est un moyen de lutter contre le travail illégal et ses conséquences, en particulier pour des emplois à faible valeur ajoutée. C'est également un point auquel je prête évidemment une attention particulière dans les outre-mer, car le salariat agricole y joue un rôle central.

À rebours de ces diminutions, la hausse des crédits dédiés à la lutte contre les maladies animales fait l'objet d'un satisfecit dans notre rapport. Dans un contexte sanitaire mondial toujours plus incertain, il faut se réjouir de cette décision et espérer qu'elle puisse à terme avoir un impact sur la qualité et la sécurité de l'alimentation.

Enfin, s'agissant du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (Casdar), nous souscrivons à la proposition gouvernementale. Je rappelle tout d'abord que le Casdar est financé exclusivement par une recette assise sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles. Entre 2018 et 2025, les recettes constatées ont été supérieures au plafond autorisé de dépenses : ce différentiel a conduit le Casdar à présenter un solde comptable largement excédentaire, qui a quasiment atteint, fin 2025, l'équivalent d'une année de recettes. Puisqu'il est principalement financé par les agriculteurs, ce solde devrait leur revenir.

Le plafond de dépenses du Casdar a donc été rehaussé, d'abord en loi de finances pour 2024, de 20 millions d'euros, pour atteindre 146 millions d'euros, après plusieurs années de stabilité à 126 millions d'euros, puis à 171 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2026.

Fin août 2026, les encaissements constatés laissent présager un montant de recettes d'environ 151 millions d'euros pour la fin de cette année, ce qui représente une hausse de 0,6 %.

Malgré ce rythme dynamique des recettes, le montant des dépenses envisagées en 2026 (160 millions d'euros) devrait impliquer de prélever 9 millions d'euros sur le solde comptable du Casdar.

Pour ne pas répéter ce prélèvement lors des exercices à revenir, le Gouvernement propose de ramener le plafond de dépenses à 159 millions d'euros en 2027 afin de faire converger le niveau des recettes et celui des dépenses envisagées, ce à quoi nous souscrivons.

Vous l'aurez compris, malgré tous ces points positifs, à titre personnel, et au regard des marges de progression que j'ai mentionnées, je m'abstiendrai donc, à ce stade, sur le vote des crédits de la mission, avec l'espoir que des améliorations interviendront via l'amendement gouvernemental et plusieurs initiatives sénatoriales.

M. Laurent Duplomb, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur la mission « Agriculture et alimentation ». -- Je voudrais revenir sur quelques points. Le premier concerne le caractère particulier de cet exercice : intervenir devant la commission des finances alors que nous avons tout juste commencé nos auditions.

Mais le défaut de clarté incombe avant tout au Gouvernement : il a annoncé un plan de quelque 1,2 milliard d'euros, dont quasiment aucun des éléments ne figure dans le PLF 2027, ni d'ailleurs ceux du plan d'aide aux secteurs en crise, également annoncé, de 500 à 700 millions d'euros. Ces quelque 2 milliards d'euros ne figurent donc dans aucun document de traçabilité budgétaire, alors qu'ils devraient normalement être présentés au Parlement en vue de l'adoption, ou non, du budget. C'est une situation relativement particulière, que nous n'avions encore jamais rencontrée.

S'ajoutent à cela des modifications dans l'architecture du budget, avec la suppression des crédits dévolus à la forêt au sein de cette mission, qui sont intégrés à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », ce qui crée un manque de 300 à 500 millions d'euros.

Cela m'amène à exprimer quatre réserves principales. La première concerne des recettes nouvelles pour l'État, qui se traduiront soit par des taxes, soit par des charges supplémentaires pour les agriculteurs ou l'agriculture.

D'abord, la « taxe sucre » pose question. Initialement fixée à 600 millions d'euros, une hausse de 300 millions est prévue, soit quasiment 1 milliard d'euros prélevé sur l'ensemble des activités sucrières, ce qui aura des impacts relativement importants sur l'économie.

Par ailleurs, l'augmentation importante de la taxe perçue par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) pour l'homologation de toute nouvelle molécule entraînera un retard de la France face à tous les autres pays.

En outre, le projet de budget prévoit de porter le plafond de la taxe affectée sur les conventions d'assurance agricole de 120 millions à 170 millions d'euros. Via la police d'assurance couvrant les aléas climatiques, cette augmentation de 50 millions d'euros sera en partie, voire presque en totalité, supportée par les agriculteurs.

Enfin, comme Victorin Lurel, je suis réservé sur la suppression du RSA pour les outre-mer, qui permet de diminuer le volume des produits importés sur les îles pour favoriser la production locale, c'est-à-dire principalement les matières premières, et donc le coût du transport de façon à favoriser la compétitivité et l'essor de l'agriculture ultramarine.

Toutefois, j'exprimerai plusieurs points de satisfaction.

Depuis plusieurs années, lors de l'examen du budget, nous évoquons les mêmes problèmes, systématiquement remis sur la table, soulevant chaque fois les mêmes difficultés. Cette fois-ci, ce n'est pas le cas. Ainsi, le dispositif TO-DE, malgré une réaffectation budgétaire, voit ses crédits maintenus au niveau actuel - et Dieu sait que nous nous sommes battus pour cela au Sénat ! Ensuite, le financement des chambres d'agriculture est enfin clarifié et ne donnera pas lieu cette année à controverse. Enfin, il n'est pas question, comme lors d'autres PLF, de supprimer tout ou partie des crédits du Casdar.

Un autre point de satisfaction porte sur la reconnaissance du travail du Sénat, dont les rapports budgétaires rendus ces dernières années portent leurs fruits. Je vous en présente quatre.

Le premier concerne notre préconisation d'augmenter le financement des vétérinaires ruraux, car ce sont les sentinelles du territoire sur les problèmes sanitaires. L'enveloppe passe de 10 millions à 17 millions d'euros. Il importe d'accentuer encore cet effort pour inciter les vétérinaires ruraux à soigner les animaux « ruraux » ou d'élevage, plutôt que des chiens et des chats.

Le deuxième est la gestion de l'équarrissage. Au lieu de débloquer tous les deux, trois ou dix ans des dizaines de millions d'euros à chaque crise, le Gouvernement a compris qu'il est préférable de maintenir un budget légèrement supérieur pour le traitement des animaux morts.

Le troisième sujet de satisfaction a trait à la finalisation de la dématérialisation de la base de données nationale d'identification (BDNI), c'est-à-dire tout ce qui concerne la gestion des animaux, les déclarations de naissance et le suivi sanitaire.

Quatrièmement, concernant le fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental (FMSE) et sur les groupements de défense sanitaire (GDS), nous sommes parvenus, à la suite des Assises du sanitaire animal, à une forme de compromis, qui va plutôt dans le bon sens.

Par ailleurs, je partage nombre de vos propositions, à commencer par le refus de retirer 100 millions d'euros aux régions. Quand l'État passe un contrat, la moindre des choses est de l'honorer. Quelle parole peut être crue si ce n'est celle de l'État ? Aussi, il est normal que l'État verse les 100 millions d'euros promis aux régions jusqu'en 2027.

Pour vous donner un ordre d'idées, cela reviendrait à priver les régions de 171 millions d'euros de cofinancement du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Sur une année, un peu moins d'un tiers des aides directes versées aux agriculteurs, qu'il s'agisse de la dotation jeunes agriculteurs (DJA), des aides à l'investissement ou au titre de Natura 2000 --ne seraient pas honorées. Si 100 millions d'euros peuvent paraître peu, l'effet de levier qu'ils génèrent, à savoir un total de 271 millions sur près de 1 milliard, représente 27 % de cette enveloppe annuelle. L'impact n'est donc pas aussi léger que ce que l'on pourrait penser.

Je suis également d'accord avec les propos de Pierre Boileau concernant l'Agence Bio, je n'y reviens pas.

Il est évident par ailleurs qu'il nous faut aller vers un suramortissement des stocks.

Il importe aussi de réfléchir à l'amélioration de la déduction pour épargne de précaution. Lors des bonnes années, les agriculteurs doivent pouvoir stocker, une pratique de bon sens pendant des décennies, voire des siècles. Mais pour encourager le stockage des fourrages en prévision des crises et des sécheresses, encore faut-il prévoir des incitations fiscales.

Enfin, je vous rejoins concernant la défiscalisation des indemnités liées aux maladies zootechniques, telles que la dermatose nodulaire contagieuse (DNC), en l'élargissant à la tuberculose. Un agriculteur dont le cheptel est victime de tuberculose devrait bénéficier d'une exonération fiscale s'il rachète un autre troupeau pour poursuivre son activité. Dans le cas contraire, cela l'incite à abandonner son élevage plutôt qu'à le conserver.

En tout état de cause, nos visions convergent sur ce projet de budget. À l'issue des différentes auditions que nous allons organiser, nous pourrons affiner notre rapport et, peut-être, vous suggérer encore d'autres pistes d'amélioration.

M. Franck Menonville , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur la mission « Agriculture et alimentation ». - Laurent Duplomb a été particulièrement complet dans son exposé. Il y a un décalage dans le temps entre notre travail et le vôtre, puisque nous commençons aujourd'hui nos auditions.

Nous partageons l'ensemble de vos analyses, notamment le fait que la baisse des crédits est relativement réduite puisqu'elle est surtout corrélée au transfert des crédits forestiers à la mission « Écologie, développement et mobilité durables », ce que nous regrettons, la forêt étant avant tout une filière, une production.

Dans le cadre de nos prochains débats, j'appelle vraiment à ce que nous sensibilisions les différents acteurs pour faire en sorte que la forêt retrouve le giron du ministère de l'agriculture, car c'est important pour sa dimension économique.

La semaine prochaine, nous auditionnerons la ministre de l'agriculture, afin d'avoir au plus vite une plus grande visibilité des crédits alloués au plan de relance. En effet, ce sont près de 2 milliards d'euros annoncés qui ne figurent pas dans ce budget. Nous aimerions pouvoir distinguer les nouveaux financements des simples reconductions budgétaires, afin de mesurer l'impact réel de ces aides pour nos agriculteurs et la ferme France, qui sont aujourd'hui confrontés à de lourdes difficultés.

Par ailleurs, nous serons attentifs à la mise en oeuvre des mesures destinées à promouvoir l'émergence de projets agricoles dans les territoires, en particulier les politiques en faveur du renouvellement des générations et les projets d'avenir. On nous parle de 54 dossiers et de 5 millions d'euros de dépense fiscale pour 2027 : cela nous semble en deçà de l'ambition qui était la nôtre lors du vote de la loi d'urgence agricole. Et surtout, on nous renvoie encore au financement par les régions.

Pour rebondir sur les propos de Laurent Duplomb, retirer 100 millions d'euros aux régions est effectivement contre-productif puisque cela réduit à néant l'effet de levier qu'il a décrit. Ce sont 171 millions de fonds européens qui ne seraient pas mobilisés.

Au-delà de ces chiffres, c'est le respect même de la contractualisation entre l'État et les régions qui est en jeu, à savoir 253 millions d'euros de fonds propres des régions orientés vers l'agriculture, auxquels s'ajoutait un cofinancement accordé par l'État à hauteur de 100 millions d'euros, permettant ainsi de mobiliser 700 millions d'euros de fonds européens. Il s'agit donc aujourd'hui d'une enveloppe de plus de 1 milliard d'euros ; cela constitue pour nous l'un des éléments les plus stratégiques. L'État enverrait un très mauvais signal en ne tenant pas ses engagements lors de la dernière année de programmation.

M. Christian Redon-Sarrazy , rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur la mission « Agriculture et alimentation ». - Je m'associe aux remerciements de mes collègues, sans nécessairement partager tous les avis qu'ils ont portés sur ce budget. Nous sommes néanmoins en phase sur un certain nombre de constats, ne serait-ce que ceux des conséquences des crises successives, qu'elles aient été sanitaires l'hiver dernier, ou climatiques et conjoncturelles cet été.

Nos premières auditions, qui n'ont effectivement commencé que ce matin, montrent que la problématique du suivi sanitaire animal est toujours d'actualité. L'été dernier, les éleveurs de bovins ont été frappés de plein fouet par la dermatose nodulaire contagieuse. Nous avions relayé leur détresse dans le rapport d'information publié par la commission des affaires économiques. Si cette crise est heureusement passée, les maladies en élevage continuent de se multiplier : influenza aviaire, hautement pathogène, tuberculose bovine, fièvre catarrhale ovine et, plus récemment, virus Shamonda.

Dans ce contexte, avez-vous eu l'occasion, messieurs les rapporteurs spéciaux, d'aborder la traduction budgétaire concrète des conclusions des Assises du sanitaire animal, dont les travaux ont fini par aboutir, même avec un an de retard, à temps pour nos débats ?

Les crédits de l'action n° 02 « Lutte contre les maladies animales, protection et bien-être animal » du programme 206 n'augmentent que » de 4,25 % en autorisation d'engagement et 4,36 % en crédits de paiement. Cette augmentation finance la pérennisation de la mission vétérinaire sentinelle, ce qui va dans le sens des amendements proposés par le Sénat en 2026, ainsi que le maintien d'une capacité d'équarrissage mobilisable en cas de crise sanitaire.

En 2027, les auditions de la mission d'information et la canicule sont venues nous rappeler l'importance d'avoir les moyens de traiter cette problématique pour ne pas être amenés à recourir à certains expédients. Tout cela est essentiel, mais loin de suffire à traduire la réforme profonde de la gouvernance du sanitaire animal prônée par ces assises.

Par conséquent, messieurs les rapporteurs spéciaux, avez-vous eu ou aurez-vous l'occasion d'approfondir ce sujet lors de vos auditions et d'interroger le Gouvernement sur ses ambitions dans ce domaine ?

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. -Monsieur Lurel, j'espère que vous ne m'en voudrez pas,  je souscris davantage aux propos de M. Boileau, qui constate que l'ensemble des concours publics montre que l'agriculture n'est pas un secteur abandonné, tout en soulignant le retour à un niveau budgétaire antérieur au « quoi qu'il en coûte ».

Je vous rejoins sur l'amendement visant à supprimer l'article 77. Il y va de la crédibilité de la parole de l'État !

Il est par ailleurs nécessaire de pérenniser les dispositifs de soutien, tels que la déduction pour épargne de précaution ou les mesures fiscales liées à l'abattage du cheptel, de manière à apporter de la trésorerie aux agriculteurs.

Enfin, je m'interroge sur le devenir de ces 500 à 700 millions d'euros annoncés par le Premier ministre, mais dont on ne trouve pas la trace dans le budget. Si le décret d'avance en intègre par anticipation 220 millions, il en manque toujours 280 à 480 millions. Sous quelle forme ces crédits vont-ils se décliner ?

Mme Frédérique Espagnac. - Je remercie les rapporteurs pour leur travail. Je partage les constats qu'ils ont dressés. Je poserai quelques questions.

La première porte sur la suppression des équivalents temps plein travaillé (ETPT) : avec la suppression de 236 postes, nous pouvons nous interroger sur la compatibilité de cette mesure avec les besoins de contrôle sanitaire et d'accompagnement face aux crises que nous traversons.

La deuxième concerne l'action n° 29 « Planification écologique », passée d'une autorisation d'engagement de 1 milliard d'euros en 2024 à 41 millions d'euros en 2027 : comment ne pas s'interroger là encore sur les engagements que l'État considère avoir tenus ?

Pour ce qui est du transfert des crédits du plan Écophyto 2030 et du plan d'action stratégique pour l'anticipation du potentiel retrait européen des substances actives et le développement de techniques alternatives pour la protection des cultures(Parsada) vers le Casdar, ce qui revient à vider de sa substance l'action n° 9 du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », désormais dotée de zéro euro en autorisations d'engagement, nous nous demandons si cela est de nature à garantir un suivi transparent et un niveau de financement équivalent.

Par ailleurs, est-il acceptable de concilier la baisse de 12 millions d'euros de crédits pour le programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture » avec le principe « pas d'interdiction sans solution » ?

Enfin, je soutiendrai l'amendement visant à revenir sur la suppression des 100 millions d'euros. Si cette mesure devait être adoptée, qui financera l'installation des jeunes agriculteurs, les filières locales et les investissements agroécologiques ?

Pour conclure, j'aimerais aborder la question plus spécifique de l'indemnité compensatoire des handicaps naturels (ICHN), dotée de 379 millions d'euros, soit 5 millions de moins qu'en 2026 : sa diminution est-elle compatible avec l'objectif de maintenir le revenu des éleveurs en montagne et en zones défavorisées, alors que la pénurie de fourrage va aggraver leurs charges cet hiver ?

M. Raphaël Daubet. - Je souhaiterais obtenir quelques éléments complémentaires sur l'augmentation des crédits de FranceAgriMer. La hausse de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement est visiblement due en partie à la majoration des transferts, mais je souhaiterais en savoir davantage. Quelles raisons justifient cette augmentation ?

En effet, je m'interroge sur la qualité de service de cet organisme, pour avoir connu quelques déconvenues et avoir trouvé que la gouvernance en était parfois assez peu transparente. Des difficultés sont survenues récemment, par exemple, pour faire aboutir un dossier d'exportation à Singapour. Nous avons mis deux ans pour y parvenir. N'ayant pas reçu de réponse à mes courriers, j'ai fini par utiliser la manière forte, malheureusement, pour obtenir gain de cause.

M. Michel Canévet. - Je voudrais également remercier les deux rapporteurs spéciaux, M. Victorin Lurel et M. Pierre Boileau, et notamment ce dernier pour ses amendements de réduction de crédits, que je soutiens, car cette mission, comme les autres, doit s'inscrire dans le cadre financier très contraint que nous connaissons.

Concernant le dispositif TO-DE, désormais intégré au programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt », les crédits seront-ils suffisants pour couvrir l'ensemble des dispositions ?

Enfin, la loi d'urgence agricole que nous avons votée récemment prévoit la mise en place de moyens permettant d'identifier des produits importés issus de pratiques agricoles interdites dans notre pays, afin d'éviter que nos agriculteurs ne subissent une concurrence déloyale. Ce budget en prévoit-il le financement ?

Mme Sophie Primas. - Ma question porte sur financement de l'Anses qui est un sujet majeur : lorsque l'on veut promouvoir des alternatives, comme des solutions de biocontrôle, qui devraient être prioritaires, leur homologation s'avère souvent très coûteuse, notamment pour des PME. Quelles seront les modalités d'application de cette taxe et y aura-t-il une différenciation pour privilégier certains produits ?

M. Pierre Boileau, rapporteur spécial. - Concernant la fiscalité du fourrage, le débat aura lieu lors de l'examen de l'article 13. À ce stade, nous ne pouvons pas préjuger de ce qui sera décidé.

En ce qui concerne les projets d'avenir agricole, nous avons interrogé les services de l'État : 840 dossiers auraient été déposés dans les préfectures de région, mais 54 d'entre eux seulement seraient en état d'être homologués. Nous souhaiterions connaître les critères de sélection, et les régions aussi d'ailleurs.

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Je partage presque totalement le constat de Laurent Duplomb. Je constate les difficultés de la filière canne à sucre dans les outre-mer. La baisse de 5 millions des crédits du régime spécifique d'approvisionnement est très problématique. La seule petite différence avec ce qu'il a dit concernera l'Agence Bio. Je n'ai pas encore étudié la question et je n'ai donc pas d'avis tranché sur la suppression de cette agence. Pierre Boileau propose un amendement visant à réduire ses crédits de 1 million d'euros. J'exprime à ce stade une nuance ; peut-être cette suppression apparaîtrait-elle comme un choix d'ordre plus politique ou idéologique.

.Je regrette, comme Franck Menonville, le transfert de la gestion de la forêt du ministère de l'agriculture vers le ministère de l'écologie.

Je ne sais pas quelle sera l'efficacité du plan Climat, adaptation, sécheresse, incendie, mais il a le mérite d'exister. Ce plan n'est toutefois pas intégré dans le budget, alors qu'il est censé être doté de près de 1,2 milliard d'euros, dont environ 520 millions pour permettre à l'État d'indemniser rapidement les agriculteurs en cas de perte et 300 millions pour faire face aux effets de la sécheresse. Il faudra voir si les sommes annoncées ont bien été versées aux agriculteurs. Peut-être devrons-nous organiser des auditions supplémentaires pour clarifier ce point d'ici la séance publique.

Mme Genevard a clôturé les Assises du sanitaire animal le 13 octobre 2026. Elle a indiqué que ces assises avaient été l'occasion d'aborder la nouvelle architecture de la gouvernance du sanitaire et de rappeler le rôle majeur du Conseil national d'orientation de la politique sanitaire animale et végétale (Cnopsav). Les crédits de l'action n° 02 « Lutte contre les maladies animales, protection et bien-être animal » du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » augmentent légèrement de 4,1 %, pour la deuxième année consécutive, alors qu'ils avaient baissé dans le projet de loi de finances pour 2025. C'est donc un point positif. La politique de lutte contre les maladies animales, grâce aux campagnes de vaccination, fonctionne apparemment plutôt bien. La hausse des crédits du programme y contribue.

Frédérique Espagnac a raison : on observe une baisse du nombre d'ETPT. Cependant, il y a une sous-consommation chronique des ETPT sur la mission, ne serait-ce que parce qu'on a du mal à recruter sur certains postes très techniques. La diminution du plafond d'emploi du programme 215 devrait être soutenable puisqu'elle correspond en réalité à la sous-exécution constatée en 2025, dernier exercice entièrement achevé, pour l'ensemble de la mission.

Les crédits de l'action n° 29 « Planification écologique », qui s'élevaient à 1 milliard d'euros en 2024, s'établiront à 41 millions en 2027. Le plan Haies a été supprimé. Il était encore doté de 109 millions d'euros en 2026. Disons-le, on assiste à la disparition programmée de cette action.

Je comprends que notre rapporteur général soutienne davantage la présentation de mon collègue Pierre Boileau. Nous avons, il est vrai, quelques divergences concernant les deux amendements, mais sur le reste, nous sommes plutôt en phase.

Comme nous l'avons déjà indiqué, nous n'avons, à ce stade, aucune précision concernant l'enveloppe de 500 à 700 millions d'euros, annoncée par le Premier ministre pour financer des mesures de crise en faveur des agriculteurs. Les administrations concernées ont refusé de répondre à nos questions. On nous dit que nous aurons des précisions plus tard.

J'ai reçu un courrier de la ministre dans lequel elle m'informe de la baisse de 5 millions des crédits du régime spécifique d'approvisionnement outre-mer qui sert notamment à financer les intrants agricoles provenant de métropole. J'espère que nous reviendrons sur cette baisse lors de l'examen du projet de loi de finances.

J'en reviens au plan en faveur des agriculteurs. Le Gouvernement laisse entendre que l'enveloppe ne serait pas uniquement constituée de crédits nouveaux. Je ne sais donc d'où ils proviennent, ni comment ce plan sera financé.

Oui, les crédits consacrés à l'écologie baissent beaucoup. Le financement du plan Écophyto et du Parsada est transféré au Casdar. Je ne suis pas certain que cela permette d'avoir un meilleur suivi de ces plans.

Nous pouvons aussi regretter la baisse de 12 millions des crédits du programme 776 « Recherche appliquée et innovation en agriculture ».

Le soutien à l'installation des jeunes agriculteurs constitue une mission essentielle du deuxième pilier de la politique agricole commune, comme l'a expliqué Laurent Duplomb. La suppression, proposée par le Gouvernement, de la dotation de 100 millions d'euros versée par l'État aux régions pour financer l'aide à l'installation des agriculteurs aurait des effets multiplicateurs. C'est une part essentielle du deuxième pilier de la PAC qui disparaîtrait.

C'est pourquoi je m'abstiendrai, à ce stade, sur les crédits de la mission. Il y a des choses cachées et des choses que l'on ne sait pas, concernant notamment le financement du plan Casi ou celui du plan de soutien aux agriculteurs, que j'ai évoqués.

Certains ont demandé, à l'Assemblée nationale, un plan Fourrage, pour anticiper les difficultés prévisibles que nous allons connaître à la suite de la sécheresse de cette année. Peut-être un tel plan sera-t-il aussi demandé au Sénat en séance publique.

Le budget de FranceAgriMer est de 91 millions d'euros. Il augmente de 50 millions. Pierre Boileau propose, par un amendement de réduire cette hausse de 2 millions, pour participer au redressement des finances publiques. Chacun prendra ses responsabilités lors du vote.

L'efficacité de FranceAgriMer justifie-t-elle la hausse de ses crédits ? J'ai tendance à croire que le secteur public n'est pas moins efficient que le secteur privé, mais je ne dispose d'aucune évaluation sur ce point. Nous pourrions peut-être demander un rapport à la Cour des comptes sur ce sujet.

Monsieur Canévet, le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture et de l'agroalimentaire » inclut désormais, au sein de l'action n^o 25 « Protection sociale », les crédits du programme 381 « Allègements du coût du travail en agriculture », qui permettait d'isoler le coût du dispositif d'exonération des cotisations patronales pour l'embauche de travailleurs occasionnels et de demandeurs d'emploi. Les crédits en la matière augmentent même de 15 millions d'euros pour s'établir à 464 millions. J'espère que cela sera suffisant. Je me méfie toujours un peu lorsque l'on parle de fongibilité, mais peut-être pourrons-nous mieux suivre l'évolution de ces crédits.

Vous avez évoqué la loi d'urgence agricole, mais force est de reconnaître que les lois se succèdent à un rythme effréné. Depuis que je suis rapporteur spécial de cette mission, il y a eu la loi Duplomb, la loi d'orientation agricole, la loi d'urgence agricole, etc. Avant même qu'une loi n'ait pu produire ses effets, une autre loi intervient. Il y a une grande instabilité législative. C'est peut-être nécessaire, mais cela demanderait également une évaluation.

Quant à savoir si nous parvenons à contrôler les produits qui viennent de l'étranger, c'est le sens du combat de la profession agricole. Nous aurons beau demander des garanties et instaurer des clauses miroirs, si les contrôles aux frontières, et notamment les contrôles phytosanitaires, ne sont pas assurés, tout cela ne sera que de la poudre aux yeux.

M. Pierre Boileau, rapporteur spécial. - La taxe fiscale perçue par l'Anses pour l'homologation et l'évaluation d'une nouvelle substance active comporte deux volets. Le premier concerne l'instruction des dossiers et le second porte sur le chiffre d'affaires. Le Gouvernement prévoit de rehausser la taxe sur le chiffre d'affaires pour récolter environ 7 millions d'euros de recettes supplémentaires. Nous serons nombreux à être vigilants sur ce point.

Le Gouvernement a annoncé un plan d'aides pour les agriculteurs, dont on ne sait, à la vérité, pas grand-chose. Je travaille avec Jean-François Husson et les chambres d'agriculture. Plutôt qu'une distribution de 2 000, 3 000 ou 5 000 euros par exploitation, nos agriculteurs demandent plutôt des mesures susceptibles d'aider, voire de sauver, les exploitants, qu'ils soient jeunes ou moins jeunes.

Dans le Grand Est, 85 % des semis de colza réalisés au mois d'août ont complètement disparu. Il faudrait les refaire, mais nous ne pourrons pas les ressemer. Les exploitants vont perdre au minimum entre 500 et 600 euros d'ensemencement. Il faudra voir ensuite quelle culture pourra être semée à la place. Nous ne sommes donc pas sortis de la crise agricole. Celle-ci se prolongera mécaniquement en 2027, à cause de la sécheresse de 2026.

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Nous avons été interrogés sur la hausse de 50 millions d'euros des taxes additionnelles aux conventions d'assurance et sur la taxe affectée à l'Institut national de l'origine et de la qualité (Inao).

Le Gouvernement propose un rehaussement de 50 millions d'euros du plafond de la taxe additionnelle sur les contrats d'assurance agricole, affectée au financement du FNGRA, lequel passerait à 170 millions d'euros. Il s'agit de contributions additionnelles aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les dommages aux bâtiments, aux véhicules et au cheptel affectés aux exploitations agricoles et les risques de responsabilité civile ainsi que d'une contribution additionnelle applicable aux exploitations conchylicoles.

Concernant la taxe affectée sur les produits bénéficiant d'une appellation d'origine, d'une indication géographique ou d'un label rouge affectée à l'INAO, le rehaussement proposé est supérieur à ce que permet l'article 8 de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2023-2027, selon lequel le rehaussement du plafond de chaque imposition affectée ne peut dépasser de plus de 5 % la prévision de recettes totales.

Nous vous alertons, dans notre rapport, sur l'insuffisance globale des moyens prévus pour le FNGRA. Des mesures infra-annuelles interviendront certainement pour compléter le financement, car il est probable que nous subirons d'autres aléas climatiques en 2027 !

Article 58 (état B)

M. Pierre Boileau, rapporteur spécial. - L'amendement FINC.1 vise, dans une optique de contribution au redressement des finances publiques, à minorer de 2 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, la subvention pour charges de service public allouée, via le programme 149, à l'opérateur FranceAgriMer. Alors que le budget prévu de l'opérateur s'élève à 91,343 millions d'euros, cette diminution des moyens de 2 millions semble absorbable et ne devrait pas contrevenir à son action.

L'amendement FINC.1 est adopté.

M. Pierre Boileau, rapporteur spécial. - L'amendement FINC.2 vise, toujours dans une optique de contribution au redressement des finances publiques, à minorer de 1 million d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, la subvention pour charges de service public (SCSP) allouée, via le programme 149, à l'Agence française pour le développement et la promotion de l'agriculture biologique, l'Agence Bio, afin d'amorcer le processus visant à la supprimer et à réintégrer ses missions dans les moyens généraux de l'État. La SCSP finance les seules dépenses de personnel et de fonctionnement de l'Agence. Sa diminution n'affecte donc pas les crédits effectivement destinés à l'agriculture biologique via le fonds Avenir Bio.

La suppression de l'Agence Bio, qui ne gère qu'une petite partie du total du financement public destiné à l'agriculture biologique - évalué à près de 700 millions d'euros de crédits nationaux et européens en 2025 - et la réinternalisation de ses missions au sein du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la souveraineté alimentaire figurent parmi les propositions de la commission d'enquête sénatoriale sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État qui a rendu son rapport le 1^er juillet 2025.

L'amendement FINC.2 est adopté.

M. Thierry Cozic, président. - Nous passons au vote sur les crédits de la mission. Pierre Boileau nous propose de les adopter, tandis que Victorin Lurel s'abstient.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Agriculture et alimentation », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

Article 77

L'amendement de suppression FINC.3 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat de supprimer l'article 77.

M. Thierry Cozic, président. - Nous passons au vote sur les crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », que nos rapporteurs vous proposent d'adopter sans modification.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Aide publique au développement » - Compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous en terminons avec l'examen des crédits de la mission « Aide publique au développement (APD) » et du compte de concours financiers (CCF) « Prêts à des États étrangers ». Je salue la présence de Christian Cambon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères.

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». - Nous avons l'honneur avec mon collègue Michel Canévet de vous présenter nos observations sur les crédits de la mission « Aide publique au développement » (APD) pour l'année 2027.

Pour la troisième fois depuis la loi de finances initiale pour 2024, cette mission est mise à contribution pour le redressement de nos finances publiques. Par rapport à l'année passée, les autorisations d'engagement sont réduites de 43 % et les crédits de paiement de 11 %. Depuis la loi de finances initiale pour 2024, à périmètre constant, plus de la moitié des crédits de paiement de la mission ont été ponctionnés. Aucune politique publique n'a subi une telle réduction de ses crédits ! Même si la situation de nos finances publiques est critique, ce choix me semble excessif. On privilégie la contraction budgétaire à la restructuration de la politique publique. La pente que l'on nous impose est extrêmement raide. Elle nous amène à tutoyer un seuil au-delà duquel l'existence même de cette politique serait remise en question.

Ce choix risque de nous priver d'un levier incontournable dans un environnement géostratégique incertain. Ce recul de 11 % des crédits de paiement frappe plus l'année 2027 qu'il n'y paraît. En réalité, les crédits servent largement à honorer des décisions déjà prises. Ainsi, au sein du programme 110 « Aide économique et financière au développement », 87 % des crédits prévus pour 2027 correspondent à des engagements antérieurs. On assiste à une rigidification des crédits. Ainsi, la France est largement amputée de ses moyens d'agir.

Sur le plan bilatéral, nos partenaires n'attendront pas le retour de nos financements et se tourneront vers d'autres bailleurs à mesure que notre assistance diminuera dans des zones pourtant stratégiques.

Au sein des instances multilatérales, la poursuite de la contraction de nos contributions internationales conduira au recul de l'influence de la France et de la francophonie. Ainsi, il faut s'attendre à ce que, dans les prochaines années, le nombre de Français à des postes de responsabilité baisse dans le système onusien.

Je note pourtant dans ce projet de loi de finances pour 2027 un infléchissement : par rapport aux années passées, les coupes opérées sont plus ciblées, de moindre ampleur, et les administrations anticipent une stabilisation du volume de la mission.

À cet égard, nous ne pouvons que saluer la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM) entre l'État et l'Agence française de développement (AFD), qui était attendu depuis 2024. Sans un tel contrat, les objectifs fixés à l'agence n'ont pas pu être clairement établis ni accompagnés d'une trajectoire de ses moyens. Dans le cadre de ce contrat, en contrepartie d'engagements chiffrés de l'AFD, l'État s'engage, sous réserve de l'approbation du Parlement, à stabiliser les crédits budgétaires alloués à l'Agence et à les préserver de toute mesure de régulation budgétaire.

En outre, le budget 2027 semble répondre à de nouvelles orientations stratégiques : on observe un ciblage géographique et thématique plus prononcé dans l'allocation de notre aide, d'une part, et une convergence avec nos intérêts nationaux et les intérêts européens, d'autre part. Je suis de ceux qui considèrent qu'une réforme de l'aide au développement est nécessaire. Je regrette toutefois que le changement de doctrine soit provoqué sous la contrainte de nouvelles coupes budgétaires.

Si je comprends, dans leur philosophie, les inflexions décidées par le Gouvernement et l'AFD, je tiens à souligner avec force une distinction qui me tient à coeur : nous ne devons pas confondre nos intérêts nationaux avec un souverainisme court-termiste. Le bilatéralisme ne pourra pas répondre à tous les problèmes. Grâce au fléchage des crédits, il sert nos intérêts en nous donnant un pouvoir plus direct, mais il nous prive de l'effet levier de la coopération. Nous ne pouvons ignorer que le multilatéralisme implique la mise en commun de contributions nationales et un transfert de souveraineté quant à leur utilisation. Chaque élu local peut le comprendre : lorsque l'on participe à une intercommunalité, ce n'est pas uniquement notre intérêt communal qui préside.

Depuis ma désignation, il y a trois ans, comme rapporteur spécial de la mission, j'ai pu observer la dégringolade de cette politique. Alors qu'elle atteignait un pic en 2024, nous voilà revenus au point de départ des deux derniers quinquennats, avec un niveau de crédits équivalent à celui de 2017. Je note aussi l'incohérence avec nos engagements de 2021, qui étaient irréalistes, mais qui illustraient une volonté politique qui n'a pas encore été officiellement dénoncée.

Nous devrons, dans les années à venir, tirer les leçons de cet échec. Il est indéniable que cette mission est attaquée idéologiquement par certaines forces politiques et qu'elle n'a sans doute pas su convaincre nos concitoyens, ni même une part importante de nos décideurs, de son utilité. Elle est pourtant essentielle, comme l'actualité nous le rappelle chaque jour : ce sont des crédits français qui participent, en ce moment même, à détecter et endiguer l'épidémie d'Ebola en République démocratique du Congo (RDC) ; ce sont nos investissements qui aident à limiter des déplacements de populations en Afrique de l'Est ; et c'est une aide française qui participe à la réparation du dôme de Tchernobyl. Tout cela, c'est aussi notre intérêt national.

Comprendre cet échec nous permettra de repenser cette politique et de préparer son avenir, en innovant dans les mécanismes de financement, en combinant prêts et dons et en nous associant à d'autres bailleurs, en associant davantage nos fleurons industriels à cette politique et en construisant avec les États bénéficiaires de véritables partenariats mutuels.

Pour l'ensemble de ces raisons, je me prononcerai pour le rejet des crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers ».

M. Michel Canévet, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ». - Comme vient de l'indiquer mon collègue Raphaël Daubet, la mission « Aide publique au développement » verra ses crédits diminuer de 400 millions d'euros entre 2026 et 2027. Ces coupes ne sont pas négligeables et s'ajoutent à celles des deux années passées.

Pourtant, en 2023, lorsque nous avions proposé 200 millions d'euros d'économies, la ministre Catherine Colonna nous avait répondu que l'adoption d'une telle proposition « déstructurerait totalement le programme 209 ».

Il ne faut pas s'y tromper, la baisse significative des crédits de l'aide publique au développement n'intervient pas en contradiction avec la hausse massive des crédits réalisée entre 2017 et 2024 : elle en est la conséquence directe. L'effort budgétaire a été trop rapide et trop lourd pour nos capacités de décaissement.

Décalée par rapport à nos capacités de décaissement, la trajectoire des dernières années l'était aussi au regard de nos marges de manoeuvre budgétaires réelles. Si l'on retient l'année 2024, l'un des pics de dépenses de la mission, les dix États de l'OCDE qui ont davantage dépensé que la France pour leur aide au développement avaient tous un déficit public inférieur au nôtre.

Dans un moment de tensions budgétaires et internationales, il est nécessaire de réévaluer nos dépenses et de concentrer notre action sur les dispositifs les plus essentiels et les plus alignés sur nos intérêts. Nos alliés et les grands États donateurs ne s'y trompent pas : la plupart d'entre eux ont également révisé leur trajectoire, souvent au profit d'une augmentation des dépenses de défense.

En tout état de cause, le niveau des crédits de la mission demeurera très légèrement supérieur, en volume, à celui de 2017. Si l'on raisonne à périmètre constant, en retirant les versements au Fonds européen de développement, aujourd'hui placé en extinction, les crédits de paiement sont supérieurs d'un tiers au niveau de 2017.

Nous avions identifié, lors de l'examen de la précédente loi de finances, plusieurs axes d'amélioration. Il me semble que le budget 2027 y souscrit.

Le premier axe du projet de budget est de renforcer le ciblage, surtout géographique, de notre APD.

Jusqu'alors, l'évolution récente de notre politique de développement se caractérisait davantage par un élargissement des cibles géographiques de notre aide. Je rappelle qu'en 2024, l'APD française, canal bilatéral et canal multilatéral confondus, a été répartie entre 141 pays et territoires, alors que beaucoup d'États européens concentrent leur aide sur une trentaine de pays. Dans le même sens, la cible de concentration de 60 % de notre aide sur les pays les moins avancés et les pays vulnérables, fixée en 2025 par le conseil présidentiel des partenariats internationaux, semble encore excessivement large.

Avec des moyens réduits, les administrations et les opérateurs s'orientent désormais vers un ciblage plus poussé. Par exemple, l'aide-projet de l'AFD sera prioritairement allouée à onze pays cibles en 2026 : six en Afrique, trois au Proche et Moyen-Orient, un en Europe et un en Amérique.

Le second axe consiste à mieux aligner notre politique de développement avec nos intérêts stratégiques et économiques.

Cette nouvelle approche centrée sur l'« effet retour » de l'aide internationale pour la France implique de diminuer l'aide apportée aux pays jugés moins stratégiques pour la France et de développer une approche partenariale plus assumée.

En ce sens, l'Agence française de développement devrait adapter ses modalités de fonctionnement pour réduire l'exposition de ses financements aux entreprises d'économies concurrentes. En clair : il s'agit d'éviter que des entreprises extraeuropéennes à bas coûts salariaux gagnent les appels d'offres de l'AFD !

Une telle approche présente l'intérêt de renforcer l'acceptabilité de cette politique auprès de nos concitoyens, en mettant en avant les bénéfices de notre aide pour les entreprises françaises et nos intérêts stratégiques.

Pour conclure, nous devrons rester vigilants quant à un point d'alerte : le niveau des restes à payer de la mission. Le fort volume d'autorisations d'engagement inscrites en loi de finances au cours des derniers exercices contraint la programmation budgétaire et limite la capacité des gestionnaires de programme à prévoir, à budget constant, de nouvelles mesures discrétionnaires. Les restes à payer sur les programmes 110 et 209 ont progressé de 91 % entre 2017 et 2024 ! Sur le seul programme 110, 87 % des crédits de paiement engagés en 2027 répondent à des engagements antérieurs.

Dans le budget 2027, la réduction des autorisations d'engagement, de l'ordre de 57 %, devrait contribuer à améliorer la soutenabilité budgétaire de la mission.

En conclusion, l'exercice 2027 semble consacrer de nouvelles orientations pour l'aide publique au développement. Il nous appartiendra de vérifier que les bonnes résolutions du Gouvernement se traduiront en actes.

Je vous invite donc à adopter les crédits de la mission « Aide publique au développement » et ceux du compte de concours financiers « Prêts aux États étrangers ».

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères sur la mission « Aide publique au développement ». - Je ne peux évidemment que souscrire à la description assez catastrophique que les rapporteurs spéciaux viennent de présenter. Je ne reviendrai pas sur les chiffres, qui sont absolument spectaculaires. Comme l'a dit Raphaël Daubet, le niveau des crédits met en péril l'existence même de l'APD. Cette évolution aura de graves conséquences. L'influence de la France va en pâtir.

Les ONG, qui sont des acteurs majeurs de l'aide au développement, connaissent des difficultés d'une exceptionnelle gravité ; à terme, 16 000 emplois au sein de ces structures risquent de disparaître, ce qui représente une compression de leurs effectifs de plus de 30 %. Cela aura des conséquences dans de nombreux secteurs, y compris en outre-mer. On estime que 1 700 projets de coopération vont devoir être arrêtés.

Au-delà de ce constat, on peut identifier un effort, dans le projet de loi de finances, pour recentrer les crédits disponibles. Ce ciblage est tout à fait souhaitable, car, lors des exercices précédents, les crédits étaient trop saupoudrés et cela ne contribuait pas à garantir la visibilité des actions menées.

La commission des finances et la commission des affaires étrangères ont demandé, à de très nombreuses reprises, la mise en oeuvre d'une démarche d'évaluation. Je rappelle que la commission d'évaluation de l'APD, créée par la loi de programmation du 4 août 2021relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, fonctionne depuis quelques mois à peine. Elle permet au Parlement de mieux contrôler l'efficacité des actions dans ce domaine.

La communication mérite aussi d'être regardée de près. En effet, les Français, s'ils se montrent, à titre personnel, assez généreux, sont assez sceptiques sur l'efficacité de la politique d'aide au développement, parce que celle-ci est très mal explicitée.

Le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, que la commission des affaires étrangères examinera demain matin, apporte un éclairage nouveau. Je salue d'ailleurs le fait que le Parlement puisse se prononcer avant sa mise en oeuvre, alors que les fois précédentes, nous avions à examiner un COM qui était déjà en oeuvre, voire périmé. Cela s'inscrit dans une démarche plus constructive et plus respectueuse du Parlement.

Ce contrat d'objectifs et de moyens échange, en quelque sorte, une très forte compression des crédits contre une prévisibilité accrue. Autrement dit, selon le nouveau directeur général de l'Agence, qui était auparavant ambassadeur de France au Maroc, ce contrat a permis à l'AFD d'obtenir du Gouvernement, même si la situation pourra évoluer après les échéances électorales de 2027, une prévisibilité accrue quant à ses crédits, afin que les ONG et les acteurs du développement puissent tabler sur des financements plus sûrs.

Ce COM comporte trois éléments essentiels. Il vise tout d'abord à accentuer la dimension relative au développement durable. Le deuxième objectif, tout à fait souhaitable, est de mieux prendre en compte les intérêts français - en effet, la France avait tendance à financer des projets que d'autres réalisaient, ce qui n'était favorable ni à notre pays ni à nos entreprises. Enfin, le troisième objectif, qui nous semble tout aussi important et utile, consiste à instaurer une gestion plus rigoureuse de l'AFD elle-même. Nous nous souvenons des débats que nous avions eus sur le siège de l'AFD - 50 000 mètres carrés ont été acquis dans le quartier de la gare d'Austerlitz, dont seulement une partie sera utilisée, ce qui, en ces temps de vaches maigres budgétaires, pose évidemment un problème. Nous serons vigilants et attentifs sur ces points.

Un pilotage politique plus ferme de l'APD est nécessaire. Je rappelle qu'il y a quelques années, la France n'avait pas de ministre de la coopération, ce qui ne permettait pas d'assurer un contrôle démocratique satisfaisant de cette politique.

La France doit choisir ses objectifs. Nous ne sommes pas obligés de soutenir des actions dans plus de 100 pays, car cela revient à faire du saupoudrage, alors même que l'on manque de crédits. Il faut donc s'inspirer de ce que font d'autres pays. L'Agence des États-Unis pour le développement international, après avoir supprimé tous ses crédits, les reconstitue progressivement, dans une logique bilatérale, ce qui peut être tout à fait contestable, par ailleurs, sur le plan des principes.

La France doit aider, bien évidemment, les pays qui en ont le plus besoin, mais à la mesure de ses moyens, lesquels deviennent de plus en plus modestes. La définition d'un nouveau COM et la nomination d'un nouveau directeur de l'AFD permettront d'aller dans ce sens.

Je déplore la contraction des moyens de l'APD depuis quatre ans, qui est d'une ampleur inédite. On peut parler d'hécatombe, voire d'hémorragie. Cela aura une influence sur le rôle de la France dans les instances internationales et dans les différents pays où nous agissons, puisque tout le monde se rend compte que la France n'est plus autant au rendez-vous qu'avant.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Nos deux rapporteurs spéciaux ainsi que le rapporteur pour avis ont chacun, avec des angles d'approche différents, tenu des propos auxquels nous pouvons souscrire.

On peut regretter, en effet, que les crédits de l'aide publique au développement diminuent. Toutefois, si l'on regarde attentivement, on constate qu'ils reviennent à un niveau en pourcentage du revenu national brut (RNB) qui a déjà été atteint à trois reprises au moins dans le passé. Ce n'est donc pas un phénomène exceptionnel.

Il faut également souligner que les grands pays qui nous entourent, comme les États-Unis, dont parlait Christian Cambon, mais aussi l'Allemagne et le Royaume-Uni, sont dans une situation similaire. Aujourd'hui, les pays européens font des choix, surtout lorsque leurs capacités budgétaires sont limitées, entre le financement de l'effort de défense et celui de l'aide publique au développement.

Je l'indique d'emblée, je ne m'interdis pas, lorsque nous finaliserons notre copie budgétaire, de vous proposer de réaliser un effort accru sur cette mission, notamment pour sanctuariser les crédits supplémentaires qui sont ouverts sur la mission « Défense » et pour, malheureusement, payer la charge d'intérêts de la dette. Si nous n'avions pas ces deux contraintes, nous pourrions faire beaucoup plus en matière d'APD.

L'analyse de M. Cambon, qui nous a décrit le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, est intéressante : nous sommes peut-être parvenus à un point de rupture, ou, en tout cas, à l'heure où une réflexion nouvelle sur nos actions est engagée. Plusieurs rapports critiques ont été publiés très récemment sur l'aide publique au développement et sur l'AFD. Peut-être convient-il de saisir l'occasion de la contrainte budgétaire pour engager une nouvelle trajectoire.

La France agit, mais ne le fait pas savoir. Nous semblons avoir honte d'afficher une pancarte « France » quand nous soutenons des projets à l'étranger. Nos voisins, eux, quand ils interviennent, ne manquent pas de le faire savoir !

M. Daubet a évoqué la francophonie et la place de la France dans le monde. Le Fonds pour les écoles d'Orient soutient la francophonie dans tous les pays du Moyen-Orient, de manière probablement plus efficace que d'autres projets plus grandiloquents, pour un coût modeste de 2 millions d'euros pour le budget de l'État. En effet, ce fonds travaille directement avec les postes diplomatiques qui sont, au quotidien, aux côtés de ces écoles et de ces universités. Face à la disette budgétaire, il est ainsi possible de privilégier des actions plus modestes, mais qui ne sont pas pour autant moins efficaces.

Mme Sophie Primas. - La question de l'APD peut être abordée sous un angle politique et sous un angle économique.

Commençons par l'aspect politique. Compte tenu d'un certain nombre de dysfonctionnements de l'AFD ces dernières années, l'aide au développement est devenue un petit peu caricaturale et a été caricaturée par un certain nombre de partis politiques, qui y ont vu l'exemple type de ce qu'il ne faut pas faire, car cette politique a consisté à donner des aides à des pays dits « en voie de développement », mais qui en réalité ne le sont plus du tout, tandis que les appels d'offres ainsi financés ne sont jamais attribués à des entreprises françaises. Évidemment, si l'on s'en tient à ces exemples très caricaturaux, on peut remettre en cause l'ensemble de l'aide au développement.

Pourtant, cela n'est pas juste. Je salue donc le nouveau COM de l'AFD ainsi que les orientations de la nouvelle équipe dirigeante : ces dernières sont plus ciblées et plus attentives aux retours sur investissement.

Nous devons aborder aussi la question de l'efficacité de cette politique, que l'on peut évaluer en fonction de ses effets sur l'influence et l'aura de la France dans le monde. La réussite du Fonds pour les écoles d'Orient illustre l'influence diplomatique de notre pays. Nous devrions nous inspirer de ces initiatives efficaces, appuyées sur des budgets somme toute modestes.

Ensuite, on doit s'interroger sur l'efficacité économique. Je rappelle que les chantiers remportés à l'étranger par nos entreprises permettent d'accroître leurs résultats et d'améliorer leur performance mondiale, à un moment où, en Europe ou en France, les marchés sont de plus en plus concurrentiels. L'APD peut donc procurer un retour très important à notre économie. J'ai pu constater au Brésil ou au Chili que nos entreprises participent à des chantiers financés par l'APD. C'est une source de fierté en termes d'influence diplomatique, tandis que les entreprises françaises sont aussi gagnantes.

Par conséquent, il ne faut pas jeter le bébé avec l'eau du bain. Toutefois, des efforts de ciblage et de rationalisation des dépenses seront bienvenus. Il faut que l'AFD retrouve la crédibilité qu'elle a quelque peu perdue ces dernières années.

M. Rémi Féraud. - Nos deux rapporteurs spéciaux ont émis des recommandations de vote différentes et formulé des constats complémentaires. Michel Canévet semble expliquer, en somme, que la situation est moins mauvaise que si elle était pire...Toutefois, je rappelle que nous avons adopté, en 2021, une loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales. Elle n'a jamais été remise en cause officiellement. En réduisant massivement les crédits de l'APD, nous faisons du trumpisme sans le savoir et sans le vouloir. Certes, nous le faisons sous la contrainte budgétaire et non pas pour des raisons idéologiques, mais il n'en demeure pas moins que, compte tenu des coupes budgétaires programmées, très peu de projets pourront désormais voir le jour.

Un consensus peut apparaître sur la nécessité de recentrer l'aide publique au développement. Il faut aussi faire preuve de cohérence dans les discours. Nous ne cessons tous de dire depuis des années que, pour prévenir les flux migratoires, il faut soutenir le développement des pays d'origine. Telle était d'ailleurs l'argumentation du Président de la République lorsqu'il affichait sa volonté de porter l'APD à 0,7 % du RNB.

Que ce soit en matière de lutte contre le changement climatique, de développement économique ou de promotion de l'accès à la santé, l'APD permet d'oeuvrer à un monde meilleur et de protéger les Français et l'Europe. L'action menée pour endiguer la propagation du virus Ebola en est une parfaire illustration.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) suivra, lors du vote, l'avis de Raphaël Daubet. Nous ne pouvons pas soutenir une telle hémorragie des crédits. Alors que l'objectif était de porter les crédits de l'APD à 0,7 % du RNB, ces derniers en représentent 0,37 % en 2026, et la tendance est à la diminution. Certes, les sommes mobilisées sont plus importantes qu'en 2017, mais, à cette date, l'APD représentait 0,43 % du RNB. Nous sommes donc revenus à la case départ, voire un peu en dessous. L'avenir de cette politique dépendra, en grande partie, des résultats de l'élection présidentielle et des élections législatives.

Les pays comparables à la France, comme le Royaume-Uni, l'Allemagne ou l'Italie, sont-ils confrontés aux mêmes contraintes budgétaires ? Quelle est l'évolution de l'APD dans ces pays ?

M. Victorin Lurel. - Quel est le périmètre du dividende stratégique ? Voilà des années que je m'étonne que des pays comme la Chine, voire la Turquie, bénéficient de l'APD française. Un recentrage a été annoncé. Quels seront les pays visés par l'APD à l'avenir ?

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Comme l'a indiqué notre rapporteur général, nous nous trouvons dans un contexte de contraction budgétaire et nous devons rechercher l'efficience, en menant, le cas échéant, des projets d'une ampleur plus modeste. L'argent est aujourd'hui rare et précieux. Une bonne politique ne se définit pas nécessairement par le niveau de ses crédits.

Mme Primas a évoqué les aspects politiques et mis l'accent sur l'efficacité économique. Nous souhaitons que l'aide publique au développement de la France soit la plus efficiente possible, c'est-à-dire qu'elle soit allouée là où elle est vraiment nécessaire. Nous ne pouvons plus nous permettre de distribuer pour le plaisir de l'argent que nous empruntons sur les marchés.

Nous souhaitons obtenir un meilleur retour sur investissement, en particulier pour nos entreprises françaises, qui ne comprenaient pas pourquoi elles n'obtenaient pas les marchés financés par l'AFD. Il s'avère qu'elles étaient en concurrence avec des entreprises qui ont des coûts de production nettement inférieurs. Si l'on retient uniquement le critère du prix, il est certain que nos entreprises sont pénalisées quasi systématiquement. Chacun sait bien pourtant que, lorsque l'on réalise des travaux, on en a pour son argent. Si les prix sont bas, les prestations sont à l'avenant, et nombre de pays ont dû être déçus de la qualité des infrastructures réalisées dans ces conditions.

M. Féraud a indiqué que la loi de programmation de 2021 n'était pas appliquée. Je rappelle toutefois que le rapporteur de la commission des finances doutait déjà à l'époque, lors de l'examen du texte, de notre capacité à atteindre l'objectif de 0,7 % du revenu national brut, car cela impliquait d'augmenter considérablement les crédits de l'APD. Jusqu'en 2024, ces derniers ont très significativement progressé, mais cela n'a été possible que grâce au recours à la dette. Vous imaginez bien que cela ne pouvait durer.

Dès lors, nous revenons aujourd'hui à des niveaux plus compatibles avec nos capacités budgétaires. En 2021, nous avions aussi affirmé que la politique d'APD devait porter prioritairement sur dix-neuf pays, qu'il convenait d'aider davantage. Or, à peine la loi a-t-elle été votée que le Gouvernement a changé totalement de stratégie, en déclarant que l'APD concernerait les pays les moins avancés, soit une cinquantaine de pays. La Cour des comptes n'a pu que constater la dispersion des interventions françaises en matière multilatérale. Celle-ci ne permet plus de répondre convenablement aux enjeux.

M. Raphaël Daubet, rapporteur spécial. - Je souhaiterais répondre à Mme le rapporteur général et à Mme Primas sur la question de l'efficacité de cette politique publique. Il y a un problème de communication. L'idée s'est installée que l'APD ne faisait pas rayonner suffisamment la France ou, en tout cas, pas à la hauteur des investissements consentis. Cette image caricaturale et la réduction massive des crédits aboutissent à la paralysie de cette politique et à sa restructuration. Nous constatons que le Gouvernement n'a pas de doctrine. J'ai été surpris de constater que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ne participait guère à la réflexion sur l'avenir de l'APD. Il se contente de laisser faire les coupes budgétaires et semble prêt à sacrifier l'APD au profit de la mission « Action extérieure de l'État ».

On perçoit qu'il a fallu du temps pour remettre en question la doctrine et pour la redéfinir. Cette démarche n'a abouti qu'en 2026, entraînant un nouvel affaissement de cette politique, sous la pression de ces coupes budgétaires. Il est, en effet, difficile de plaider pour la solidarité internationale dans le contexte politique et économique actuel. D'autres évolutions interviendront sans doute, mais nous ne renoncerons pas à plaider la cause des solidarités internationales. Nous pouvons nous attendre à ce que de nouvelles famines et crises agricoles éclatent l'année prochaine. Celles-ci généreront sans doute des flux migratoires importants. Tous les experts sont inquiets. Il conviendrait de nous préparer à cette situation dès aujourd'hui. Or on n'a pas l'impression que cela soit le cas.

Monsieur Féraud, la France est tombée au huitième rang européen en matière d'APD. Elle se place globalement derrière les pays du Nord, comme la Norvège et les Pays-Bas. L'APD s'élèvera, en 2027, à 0,3 % du RNB au Royaume-Uni et en Italie, et à 0,52 %, en Allemagne.

Monsieur Lurel, aucun périmètre n'a été fixé pour définir la notion de dividende stratégique. En revanche, on sait que la Chine est exclue désormais de toutes les aides. Le périmètre va néanmoins se réduire en raison de l'augmentation du taux d'intérêt des obligations assimilables du Trésor (OAT), c'est-à-dire de la capacité pour l'AFD d'emprunter. Parallèlement, la réduction des crédits budgétaires diminue la possibilité d'octroyer des bonifications d'intérêt, ce qui rend le dispositif moins intéressant financièrement.

La négociation de l'article 3 du cadre financier pluriannuel de l'Union européenne sera décisive. Il faut savoir que l'AFD est le champion européen de l'effet levier sur les fonds européens. Par conséquent, la négociation qui est en cours, et qui devrait probablement aboutir à une baisse des crédits européens consacrés à l'APD d'une cinquantaine de milliards, aura un impact également sur notre capacité à bénéficier de ces fonds européens. Cette négociation est très importante pour l'avenir de l'APD française.

M. Michel Canévet, rapporteur spécial. - Je souhaite simplement ajouter que l'aide publique au développement française ne se mesure pas seulement à l'aune des crédits budgétaires que nous examinons. Il faut notamment intégrer la contribution que nous apportons au budget de l'Union européenne, puisqu'une part de ce dernier est destinée à financer l'aide publique au développement. De plus, comme vient de l'indiquer Raphaël Daubet, l'AFD est très performante pour capter des crédits européens, afin de compléter la politique française.

Enfin, pour répondre à Victorin Lurel, il existe onze pays prioritaires au titre de l'APD : six sont en en Afrique - le Sénégal, la République démocratique du Congo, les Comores, l'Éthiopie, le Ghana et Madagascar -, trois au Proche et Moyen-Orient - la Syrie, la Palestine et le Liban -, un en Europe continentale - l'Ukraine - et un en Amérique - Haïti.

M. Thierry Cozic, président. - Je rappelle que M. Michel Canévet est favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers ». M. Raphaël Daubet, quant à lui, propose de les rejeter.

La commission décide de proposer d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Aide publique au développement » et du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers ».

La réunion est close à 18 h 35.

- Présidence de M. Thierry Cozic, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Sport, jeunesse et vie associative » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Mes chers collègues, nous débutons notre réunion par l'examen du rapport spécial sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

M. Jacques Grosperrin, rapporteur spécial sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». - Je vais vous exposer les grandes caractéristiques et les principales évolutions de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » pour 2027.

La mission voit ses crédits diminuer de 0,6 %, pour atteindre 1 251 millions d'euros. Cette quasi-stabilité masque toutefois une évolution différenciée selon les programmes : le programme « Sport » perd 8,7 % de ses crédits, le programme « Jeunesse et vie associative » enregistre une diminution de 1,4 %, tandis que le programme consacré aux jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver progresse de 75 %.

En effet, l'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 continue sa montée en puissance. Le déplacement du pôle glace de Nice à Lyon devrait permettre de faire économiser 186 millions d'euros dans la programmation financière de la Société de livraison des ouvrages olympiques (Solideo) de 2030, car l'organisation des épreuves à Lyon se basera sur des équipements préexistants.

Je salue cette évolution : les économies qu'elle permet sont loin d'être négligeables. La construction d'un nouvel équipement avait, en outre, fait l'objet de critiques dès la présentation du projet : les Jeux d'hiver 2030, comme ceux de Paris 2024, sont censés reposer sur un principe de « sobriété », selon lequel les équipements existants sont systématiquement privilégiés par rapport aux constructions nouvelles.

Les années 2025 et 2026 ont été consacrées aux études et à la préparation des marchés. L'année 2027, quant à elle, doit marquer l'entrée dans la phase principale de travaux. Enfin, la remise des ouvrages au Comité d'organisation des jeux Olympiques et Paralympiques (Cojop) est attendue au plus tard à la fin de septembre 2029.

La Solideo 2030 dispose donc d'environ dix-huit mois de moins que son homologue des Jeux de Paris 2024. Même s'il n'y a pas d'alerte à donner à ce stade, il convient de rester vigilant.

L'année 2026 a été également marquée par une réorganisation importante du Cojop des Alpes françaises 2030, dans un contexte de fortes tensions sur la gouvernance ; vous en avez sans doute entendu parler.

Le président par intérim du Cojop, Vincent Roberti, m'a toutefois assuré que l'organisation des compétitions n'a pas été arrêtée et que les délais seront tenus. La répartition des épreuves de glace dans la métropole de Lyon a notamment été validée par le Comité international olympique (CIO) au mois de septembre 2026.

Les enjeux environnementaux seront par ailleurs encore plus importants pour les Jeux de 2030 qu'ils ne l'étaient pour ceux de 2024. Il conviendra donc de s'assurer que l'organisation sera exemplaire de ce point de vue.

Plus généralement, la préparation des Jeux des Alpes 2030 doit être l'occasion de parachever la réforme de la gouvernance du sport.

Le maintien de l'Agence nationale du sport (ANS) en tant qu'opérateur de l'État fait actuellement l'objet de débats.

La commission d'enquête sur les missions des agences, présidée par notre collègue Pierre Barros et rapportée par notre nouveau rapporteur général, Christine Lavarde, a ainsi recommandé de supprimer l'ANS et d'en confier les compétences à l'administration centrale. Cette recommandation est reprise dans la proposition de loi visant à repenser l'agencification pour renforcer l'action publique ; nous aurons sans doute bientôt à en discuter.

Les arguments en faveur de la suppression sont que la création de l'Agence n'a pas permis une véritable mutualisation des moyens de la politique du sport et qu'elle n'est pas non plus parvenue à attirer suffisamment les financements privés.

La présidente de l'ANS, Marie-Amélie Le Fur, que j'ai auditionnée, m'a indiqué que l'Agence était consciente des critiques qui lui sont adressées. Elle a précisé qu'un « acte II de l'ANS » aurait notamment pour objectifs de développer les financements privés, d'améliorer le contrôle des subventions et, plus généralement, de renforcer l'efficacité de l'Agence.

Je ne souhaite pas empiéter sur le débat qui aura lieu dans le cadre de la proposition de loi dite « agencification », mais je demeure partisan d'un approfondissement de la réinternalisation des compétences de l'Agence au sein du ministère, dans un objectif de clarification et de bonne gestion publique. Pour cela, je propose d'adopter un amendement tendant à réduire les crédits de l'ANS de 6 millions d'euros.

Je me suis également interrogé sur la gestion et la répartition des conseillers techniques sportifs (CTS) au sein des fédérations sportives. En effet, cette répartition reste critiquable aujourd'hui : par exemple, 43 CTS exercent au sein de la Fédération française de football, alors que celle-ci a adopté un budget de 348 millions d'euros pour la saison 2026-2027. Je vous propose donc d'adopter un amendement de réduction de crédits de 30 millions d'euros, afin d'inciter à une répartition des CTS privilégiant les fédérations qui en ont réellement besoin.

L'autre versant de la mission, le programme « Jeunesse et vie associative », connaît une diminution de ses crédits de 1,4 %, pour atteindre 637,9 millions d'euros. Les économies concernent principalement le service civique, qui perd un peu plus de 9 millions d'euros par rapport à l'année dernière.

Le service civique est une politique globalement efficace, utile dans les territoires et reconnue par les jeunes. Une étude publiée par l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (Injep) au mois de juin 2025 souligne toutefois des insuffisances dans le contenu de certaines missions et dans l'accompagnement des volontaires, ce qui, selon moi, incite à renforcer l'évaluation de la qualité des missions confiées aux jeunes.

Je m'interroge en revanche davantage sur la politique du mentorat menée sur la mission. Pour mémoire, le dispositif « 1 jeune, 1 mentor », qui a été annoncé par le Président de la République en 2021, vise à financer des associations pour accroître le nombre de jeunes bénéficiant d'un mentor. Toutefois, cette politique est, malgré toutes ces années, encore peu connue de la jeunesse. En outre, l'application du dispositif est hétérogène, et le ciblage des bénéficiaires n'est pas entièrement satisfaisant : des jeunes majeurs bénéficient d'un mentor même s'ils ne sont pas issus de milieux modestes.

Surtout, je m'interroge sur l'opportunité pour l'État de prendre en charge une telle politique, qui relève a priori davantage de l'accompagnement social mené par les départements et les organismes du pôle médico-social.

Enfin, cette politique me semble symptomatique des mesures à destination des jeunes qui ont été déployées au moment de la pandémie : il s'agit avant tout d'opérations de communication n'ayant pas réellement permis de régler les difficultés rencontrées par les jeunes qui manifestent aujourd'hui.

Je vous proposerai donc d'adopter un amendement tendant à réduire les crédits de « 1 jeune, 1 mentor » de 20 millions d'euros, afin de supprimer à terme le dispositif.

Je vous proposerai ensuite d'adopter les crédits de la missions, tels que modifiés par ces trois amendements.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture sur la mission « Sport, jeunesse et vie associative ». - Mon propos sur la mission concernera exclusivement le programme « Sport » et le programme 385, consacré à la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver de 2030. Ce dernier vise à permettre à la France de respecter les engagements qu'elle a pris vis-à-vis, notamment, du CIO, sur Solideo comme sur le Cojop.

Ainsi que M. le rapporteur spécial l'a rappelé, les crédits du programme 219 « Sport » baissent de 8,7 %. En ce qui concerne la trajectoire budgétaire consacrée au sport, on peut donc dire que les années se suivent et se ressemblent...

Surtout, le plus préjudiciable est que la première victime de cette baisse budgétaire est tout simplement le sport pour tous. Cela a des conséquences directes pour les clubs, les fédérations et les collectivités locales, une partie des équipements étant financés dans ce cadre.

De manière très schématique, je dirais qu'il y avait une fenêtre de tir à exploiter de manière volontariste entre les jeux Olympiques et Paralympiques d'été et d'hiver. Malheureusement, l'occasion a été manquée. L'héritage olympique risque de se limiter à quelques équipements à Paris et en Seine-Saint-Denis.

Je souhaite formuler trois observations.

La première concerne l'ANS, que M. le rapporteur spécial vient d'évoquer : après sept ans d'existence, celle-ci s'estime menacée.

Certes, tout n'est pas parfait la concernant ; je pense notamment à la recherche de financements privés et au fonctionnement des conférences régionales du sport dans les territoires. Mais il faut noter deux éléments. D'abord, pour 2027, ses dépenses d'intervention diminuent de 8,6 millions d'euros en crédits de paiement. Surtout, et nous en avons bien conscience dans les territoires, les 5 000 équipements sportifs de proximité, c'est terminé. Il n'y aura plus de financement pour la poursuite de ce type de planification, qui pourtant a permis des avancées dans les territoires.

La proposition de loi relative à l'agencification de l'État prévoit la suppression de l'Agence et le transfert de ses missions, soit au ministère, soit à l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance (Insep). Or ce dernier n'a pas pour vocation de mener une politique sportive dans le pays ; c'est tout simplement un instrument au service, notamment, de la préparation olympique.

On peut toujours discuter du périmètre d'intervention de l'ANS. Mais il est bien évident qu'en matière de haute performance, cette dernière a fait ses preuves. Sans elle, la France n'aurait pas obtenu autant de médailles lors des derniers jeux Olympiques. Si notre pays a pu finir au cinquième rang, il le doit à l'expertise de l'Agence et à la personnalité de son directeur pour la haute performance, Claude Onesta.

Ma deuxième observation porte sur le Pass'Sport, qui est devenu petit à petit un élément important de l'accès à la pratique.

Il faut bien le reconnaître, il y a eu beaucoup de cafouillages au cours de ces derniers mois et de ces dernières années. Le Pass'Sport est passé de 70 euros à 50 euros. Il a ensuite été remonté, mais avec, dans un premier temps, la suppression de la tranche des 6-13 ans, finalement rétablie. Globalement, l'enveloppe est restée la même, et le quotient familial est désormais pris en compte.

La grande nouveauté est que sa gestion sera désormais assurée par la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) ; j'y vois la patte de Bercy. À mon avis, le risque est, à court terme, que le Pass'Sport soit considéré comme une prestation sociale parmi d'autres et, à moyen terme, qu'il disparaisse purement et simplement.

Ma troisième observation a trait aux CTS, dont l'effectif, après avoir été réduit de vingt-quatre l'an dernier, baissera encore de douze l'an prochain. Or les CTS, ce n'est pas seulement le sport de haut niveau et la préparation olympique ; ce sont aussi des conseillers d'animation sportive qui interviennent dans les clubs et les associations de nos territoires. Les choix qui sont faits constituent donc, là aussi, un recul en matière d'encadrement sportif.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Comme l'a indiqué le rapporteur spécial, l'état des finances de notre pays nécessite de faire des efforts partout.

Ses trois amendements me paraissent tout à fait justifiés. En effet, et je rebondis sur les propos de M. le rapporteur pour avis, l'ANS ne s'occupe pas des médailles aux jeux Olympiques et Paralympiques ; elle est là pour soutenir les fédérations non olympiques. Les fédérations olympiques et la performance sont gérées par l'Insep. C'est d'ailleurs là qu'il y a un problème : en cas de suppression de l'Agence, que faire des fédérations non olympiques ?

Je ne peux pas laisser dire que l'ANS doit mener une politique sportive. La politique sportive relève du ministère des sports. Sinon, quel est l'utilité d'en avoir un ? L'amendement de M. Grosperrin a pour objet de restituer au ministère des sports son rôle d'aiguillon en matière de politique sportive, l'ANS n'ayant pas réussi à faire ce pour quoi elle avait été créée : trouver des financements autres que les financements nationaux pour financer la politique du sport. Il est cohérent avec les conclusions de la commission d'enquête et avec les travaux de la commission spéciale. Nous avons auditionné toutes les parties prenantes, et je le dis de manière tout à fait transparente : hormis la seule question qui reste en suspens - que faire des fédérations non olympiques ? -, il n'y a aucune difficulté à supprimer l'ANS. Les transferts peuvent se faire sans difficulté.

Mme Nathalie Goulet. - Je crois qu'il restait 76 millions d'euros des jeux Olympiques. Ont-ils été répartis ? Si oui, comment ? Il me semble qu'ils auraient pu revenir au ministère des sports.

Mme Karine Daniel. - La vie associative de notre pays va être triplement impactée. D'abord, les crédits du programme « Jeunesse et vie associative » diminuent. Ensuite, les collectivités territoriales, qui financent pour une très large part les associations, recevront, elles aussi, moins d'argent. Enfin, comme vous l'avez peut-être entendu ce matin, pour la première fois, les dons des particuliers aux associations, notamment caritatives, sont en baisse. Tout cela va affecter à la fois notre vie économique, en particulier du point de vue de l'emploi, et la cohésion sociale.

J'alerte sur la réduction des crédits destinés au service civique, qui va pénaliser non seulement les associations, mais aussi la jeunesse. Pour nombre de jeunes, il est important de pouvoir faire une année de césure de ce type.

Les signaux qui sont envoyés dans ce budget à la jeunesse, a fortiori dans la période actuelle, ne sont pas du tout rassurants.

M. Grégory Blanc. - Je souscris aux propos de notre collègue Karine Daniel.

Je me réjouis de notre débat d'aujourd'hui sur l'ANS. Voilà une vingtaine d'années, les adeptes du new management nous expliquaient qu'il fallait absolument recourir au privé et aux agences, parce que, selon eux, le service public ne marchait pas. Aujourd'hui, ils reconnaissent que cette doctrine libérale et conservatrice est une impasse - de telles structures coûtent cher et ne sont pas efficaces - et font machine arrière.

Il faut effectivement réintégrer un certain nombre d'agences dans les services de l'État. Attention toutefois, car certaines permettent d'expérimenter, d'innover et de construire des politiques qui n'existaient pas auparavant.

En tout état de cause, je voterai l'amendement du rapporteur spécial.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je ne suis pas certaine que l'on puisse qualifier la création de l'ANS de mesure « libérale » ou « de droite ». C'était surtout une brillante idée de Bercy : créer un opérateur pour aller pomper de l'argent dans les collectivités locales et dans le privé, afin de financer une politique nationale. C'était évident dès le début que cela ne marcherait pas. Désormais, la démonstration en est faite.

Je soutiens l'amendement du rapporteur spécial.

M. Vincent Delahaye. - Je remercie M. le rapporteur spécial de proposer des réductions de dépenses. Compte tenu de la situation de nos finances publiques, c'est bien la direction qu'il faut prendre.

Je ne vois pas bien en quoi la multiplication des agences serait du libéralisme. Je pense que le ministère doit avoir la responsabilité de sa politique et que celle-ci ne doit pas être déléguée à des agences, dont le nombre a augmenté de manière assez inconsidérée au cours des dernières années. Je soutiens donc le recentrage des crédits sur le ministère.

Je n'étais pas du tout favorable à la candidature de la France aux jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver. Certes, notre pays étant le seul candidat, il n'a pas eu trop de difficultés à les obtenir... J'entends que l'on essaye de limiter l'impact financier de ces Jeux ; c'est une bonne chose. Mais que se passera-t-il si les objectifs affichés en la matière ne sont pas atteints ? Nous risquons d'avoir des déconvenues, et cela s'imputera alors sur d'autres politiques, notamment la politique du sport pour tous, ce que je trouverais très regrettable. Je suis donc un peu sceptique sur les crédits qui sont mobilisés en faveur des Jeux.

M. Michel Canévet. - Monsieur le rapporteur spécial, avez-vous une idée du nombre d'agents qui sont nécessaires dans les services de l'État pour instruire la centaine de milliers de demandes de subventions formulées au titre du fonds pour le développement de la vie associative (FDVA) ?

En effet, via le FDVA, l'État fait ce que font déjà les collectivités territoriales, en l'occurrence les communes, les départements et, parfois, les régions. Est-ce véritablement utile ?

M. Pascal Savoldelli. - Il est normal d'avoir un débat sur l'ANS et, plus généralement, sur les agences. Pour ma part, je pense que l'agencification a été voulue et que c'était un choix politique ; il s'est agi de déresponsabiliser l'État dans la mise en oeuvre des politiques publiques. Demander à un opérateur d'aller chercher des moyens privés pour financer une politique, c'est peut-être une démarche respectable, mais c'est d'abord un choix. S'il y a une « recentralisation » de cette politique au sein de l'État, les modalités de financement ne seront pas les mêmes. Et la question des moyens pour permettre à l'État de jouer son rôle dans l'impulsion de la politique sportive nationale va forcément se poser. C'est donc bien un débat politique.

Je ne prendrai pas part au vote aujourd'hui. Je me positionnerai lors de l'examen du projet de loi de finances en séance publique.

Mme Sophie Primas. - Vous proposez de réduire significativement les crédits du dispositif « 1 jeune, 1 mentor ». Mais si ce dispositif ne fonctionne pas, ne vaudrait-il pas mieux le supprimer ?

A-t-on des éléments chiffrés sur le nombre de jeunes concernés, sur l'adéquation entre la cible visée et les résultats constatés ou encore sur la pérennité dans le temps de la mesure ?

De deux choses l'une : soit le dispositif apporte une véritable plus-value, et il faut le maintenir ; soit ce n'est pas le cas, et il faut en tirer les conséquences.

M. Stéphane Fouassin. - Je voterai les deux amendements sur l'ANS et les CTS.

En revanche, je voterai contre l'amendement relatif au dispositif « 1 jeune, 1 mentor ». Je pense que c'est un mauvais signal de couper dans ces crédits au moment où tant de jeunes sont dans la rue.

Il y a sans doute des questions à se poser. Selon vous, la mesure n'a pas tenu l'ensemble de ses promesses. Mais pourquoi est-elle mal connue des jeunes ? Y a-t-il eu un manque de communication ? Les jeunes qui habitent dans les outre-mer ont-ils pu également en bénéficier ? Et, plus généralement, pourquoi le ciblage des bénéficiaires n'est-il pas entièrement satisfaisant, comme vous l'indiquez ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Honnêtement, essayer de faire croire que l'ANS serait, en quelque sorte, un acteur privé, c'est à mourir de rire. C'est surtout une instance qui n'a pas été capable de faire la preuve de son efficacité.

J'ai une interrogation technique sur l'amendement qui vise à diminuer les crédits du programme « Sport ». Faisons attention à ne pas nous tirer une balle dans le pied. Dans l'exposé des motifs, il est indiqué que la « répartition des CTS au sein des fédérations » est « critiquable ». Mais j'insiste sur l'importance de la direction technique nationale du football. Je rappelle que son directeur, Hubert Fournier, est payé par l'État, et pas par la Fédération française de football. Je crains que l'adoption d'un tel amendement n'ait pour effet de déséquilibrer un système ayant fait la preuve de son efficacité sportive. Pourriez-vous nous apporter un peu plus de précisions techniques sur l'objet de l'amendement ?

M. Olivier Paccaud. - L'agencification a pris toute sa place dans notre pays. Malheureusement, depuis une dizaine d'années, nous en voyons les limites. Sa plus-value est quasi nulle. L'ANS en est un bon exemple. Sa seule vertu est d'avoir quelques élus dans sa gouvernance, même s'ils n'ont pas forcément la place qu'ils devraient avoir. J'approuve les amendements du rapporteur spécial.

Je le rappelle, à la base, le FDVA a été alimenté par l'ex-réserve parlementaire. Il est simplement beaucoup moins efficace... En tout état de cause, pour beaucoup d'associations de petite taille, la baisse de ces crédits est tout de même navrante. M. le rapporteur spécial aurait peut-être pu déposer un amendement visant à son maintien. Certes, cela peut toujours faire l'objet d'un amendement en séance publique.

M. Emmanuel Capus. - J'ai du mal à comprendre comment le dispositif « 1 jeune, 1 mentor » peut coûter 25 millions d'euros. Comment fonctionne-t-il ? Qui paye-t-on ? Le mentor ? Et si ces crédits sont réduits de 20 millions d'euros, je ne vois pas bien comment il pourra survivre avec seulement 5 millions d'euros.

Par ailleurs, je ne partage pas trop le pessimisme de certains sur les jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver. Je ne connais pas de territoire plus légitime dans le monde que les Alpes pour les organiser. Et je n'ai pas le souvenir que les jeux Olympiques et Paralympiques d'été aient été particulièrement déficitaires. Pourriez-vous nous rappeler quel a été leur bilan financier, monsieur le rapporteur spécial ?

M. Jacques Grosperrin, rapporteur spécial. - Je vous remercie de vos questions, qui montrent votre intérêt pour le sport, et partage les préoccupations exprimées par le rapporteur pour avis Jean-Jacques Lozach.

Vous êtes plusieurs à avoir évoqué le rôle de l'ANS. J'ai auditionné Marie-Amélie Le Fur. C'est une femme exceptionnelle. Elle nous donnerait envie de préserver l'Agence. Mais, en même temps, elle voit bien qu'il y a des difficultés. C'est d'ailleurs pour cela qu'elle a proposé un « acte II ».

À l'origine, l'idée était que l'ANS permette de récolter des fonds privés. Or, en pratique, nous constatons que cet objectif n'est pas atteint. L'Agence apparaît dès lors comme un dispositif coûteux. Je propose donc d'en réduire les crédits de 6 millions d'euros. La question pourrait d'ailleurs se poser pour un certain nombre d'autres structures.

Madame Goulet, les excédents de la Société de livraison des jeux Olympiques et Paralympiques ont été, pour les deux tiers, restitués à l'État, qui les a réaffectés aux jeux Paralympiques, et, pour un tiers, rendus aux collectivités : Ville de Paris, départements, etc. Les excédents du Comité d'organisation, eux, ont été reversés au Fonds de dotation Paris 2024, au Comité National Olympique et Sportif Français et au Comité Paralympique.

Monsieur Delahaye, le Parlement a voté l'année dernière la garantie de l'État. Si les jeux Olympiques et Paralympiques d'hiver sont déficitaires, l'État sera encore là.

Monsieur Canévet, je rappelle que le FDVA est géré à l'échelon déconcentré, par les préfectures. Peut-être certains d'entre vous font-ils partie des commissions concernées, qui sont souvent pilotées par le secrétaire général de la préfecture et l'inspecteur d'académie. Quand j'étais député, je n'étais pas favorable à la suppression de la réserve parlementaire. Mais c'est le choix qui a été fait par certains. Et ce n'est effectivement pas toute la réserve parlementaire qui est entrée dans ce fonds. 

Madame Primas, j'ai interrogé beaucoup d'acteurs - secrétaires généraux de préfecture, sous-préfets, directeur de la vie associative, etc. - sur le dispositif « 1 jeune, 1 mentor ». Tous ont été un peu en difficulté pour me répondre. Actuellement, le dispositif concerne 130 000 jeunes en France, mais on ne sait pas vraiment combien il y en a dans chaque département. Ce sont les associations qui reçoivent l'argent. Beaucoup de jeunes ne connaissent pas ce dispositif, qui s'adresse à des jeunes de 5 ans à 30 ans. Je pense que le dispositif a été mis en place par le Président de la République en 2021, à la suite de la pandémie, pour essayer de rassurer. On ne voit effectivement pas bien l'intérêt de continuer. En plus, la manière dont les jeunes sont choisis pose problème, malgré l'investissement de certaines associations. Je pense qu'il y a des effets d'aubaine. À mon avis, il ne faut pas continuer dans cette voie.

Monsieur Hugonet. on dénombre en tout 1 411 CTS. Au sein de la fédération de football, ils sont 43 pour 2,5 millions de licenciés. Certes, le modèle économique du football peut nous conduire à nous interroger - le directeur technique national (DTN) est enfin payé par le ministère, dans l'idée que cela facilite le ruissellement de la politique de la direction des sports dans la fédération -, mais ce ratio est tout de même très faible. À titre de comparaison, la fédération de taekwondo compte 17 CTS pour 5 200 licenciés ; celle de karaté, 10 CTS pour 250 000 licenciés ; celle de pentathlon moderne, 11 CTS pour 2 900 licenciés. De toute évidence, il y a des choses à revoir, au regard des capacités financières des fédérations et de leur nombre de licenciés.

Article 58

M. Thierry Cozic, président. - Nous allons procéder au vote des amendements déposés sur l'article 58.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur spécial. - Je vous propose tout d'abord un amendement FINC.1 portant sur la réduction des emplois de CTS.

L'amendement FINC.1 est adopté.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur spécial. - L'amendement FINC.2 a trait à la suppression du dispositif « 1 jeune, 1 mentor », conduisant à une réduction de crédits de 20 millions d'euros sur le programme 163. Nous maintenons une ligne budgétaire de près de 5 millions d'euros sur le dispositif pour honorer les engagements passés.

L'amendement FINC.2 est adopté.

M. Jacques Grosperrin, rapporteur spécial. - L'amendement FINC.3 vise à diminuer de 6 millions d'euros les crédits du programme 219 afin d'inciter à la poursuite de la réinternalisation des compétences de l'ANS au sein du ministère des sports.

L'amendement FINC.3 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Régimes sociaux et de retraite » - Compte d'affectation spéciale « Pensions » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous passons à l'examen du rapport spécial sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Je salue la présence de Marie-Do Aeschlimann, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, à qui je céderai la parole après l'intervention de la rapporteure spéciale.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ». - Depuis maintenant deux mois, la montée en charge de la réforme des retraites de 2023 a été suspendue. Elle ne reprendra - peut-être - qu'en 2028.

Cette suspension a un coût dont nous constatons les premiers effets : 1,8 milliard d'euros en année pleine pour l'ensemble du système de retraite, soit 13,2 milliards d'euros de charges supplémentaires cumulées d'ici à 2033 et, pour le périmètre de mon rapport, qui concerne la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le CAS « Pensions », un coût cumulé de 1,22 milliard d'euros à la même échéance.

Alors que le système de retraite était fragilisé financièrement, nous risquons donc de le voir déstabilisé.

Pour atténuer ce risque, le Gouvernement a bâti son budget sur une hypothèse de gel des pensions supérieures à 1 260 euros en 2027, mesure proposée à l'article 35 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour l'année prochaine.

L'effort est conséquent, mais indispensable : 3 milliards d'euros d'économies pour la branche vieillesse et 1,2 milliard d'euros pour le périmètre du rapport.

Selon le dernier rapport du Conseil d'orientation des retraites (COR), le déficit du système atteignait 5,1 milliards d'euros en 2025. Comment combler un tel déficit ? En freinant la hausse des pensions - choix que le Gouvernement a fait cette année -, en acceptant de travailler plus longtemps ou en augmentant les cotisations. Il faudra peut-être se résoudre à ce dernier choix... À titre d'exemple, une hausse de 1 point du taux de contribution sociale généralisée (CSG) rapporterait 18 milliards d'euros.

Nous devons aussi accroître le taux d'emploi des seniors comme le montrait mon dernier rapport de contrôle, car le gel des pensions n'est pas acceptable à long-terme : il recréerait, comme c'était le cas dans les années 1970, une génération de retraités pauvres. Il convient toutefois de noter qu'en dépit de sa baisse progressive, le niveau de vie moyen des retraités en France, en prenant en compte le fait que la plupart sont propriétaires de leur logement, s'établit encore à 107,2 % de celui de l'ensemble de la population, dépassant donc celui des actifs.

Les retraites financées par l'État, via le CAS « Pensions » et la mission « Régimes sociaux et de retraite », s'élèvent à 76,1 milliards d'euros. Les crédits ouverts diminuent, à périmètre constant, de 557 millions d'euros par rapport à ceux ouverts en loi de finances pour 2026, sous l'effet de la baisse du nombre de pensionnés et de la revalorisation différenciée des pensions.

Pour commencer, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » - regroupant les régimes spéciaux déficitaires - atteindraient 6,3 milliards d'euros en 2027, en hausse de 205 millions d'euros par rapport à l'année dernière. Les régimes de la SNCF et de la RATP sont destinataires de 61 % des crédits du programme.

Cependant, à périmètre constant, les crédits de la mission diminuent de 425 millions d'euros, du fait de la baisse continue des effectifs de pensionnés, notamment de la SNCF, et de l'hypothèse de gel des pensions supérieures à 1 260 euros.

Un nouveau programme - le programme 196 « Compensation des exonérations relatives au taux de contribution employeur du CAS "Pensions" » - a été créé. Il a pour objet de retracer l'effort de l'État pour les pensions des fonctionnaires encore en emploi à La Poste ou chez Orange.

Lors de la privatisation de ces deux employeurs, ces derniers ont versé une soulte de 5,7 milliards d'euros pour Orange et 2 milliards d'euros pour La Poste. Le financement du flux de pension, ensuite, repose sur l'application d'un taux employeur réduit sur le traitement des fonctionnaires restés travailler dans ces entités après la privatisation, l'État venant compenser la différence entre ce taux réduit et le taux employeur de droit commun appliqué pour les autres fonctionnaires. Je m'étonne néanmoins de l'absence d'un provisionnement au moment du versement de ces soultes, ce qui aurait permis de lisser la charge des pensions correspondantes dans le temps.

Cette histoire est d'ailleurs proche de celle du fonds de réserve pour les retraites (FRR) : alors que ce fonds avait été créé pour stabiliser le système face aux générations surnuméraires, son objet a été détourné. Depuis 2011, il participe au remboursement de la dette sociale, versant chaque année 2,1 milliards d'euros, devenus 1,45 milliard d'euros depuis 2025, à la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Excellement administré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), le FRR réussit à dégager une performance exceptionnelle de 9,1 % en 2025, atteignant 20,7 milliards d'euros d'actifs gérés. Sur le plus long-terme, la performance annualisée du FRR atteint 4,4 % depuis fin 2010.

Sous réserve que l'on provisionne en vue des évolutions démographiques, notre système par répartition est le meilleur qui soit ! Il est insensible aux chocs financiers, ce qui est le principal écueil de la capitalisation. La répartition provisionnée est le chemin vers lequel nous devons aller et le FRR doit cesser de financer le déficit de la branche maladie.

Parmi les régimes spéciaux, comme je le demandais depuis deux ans, le régime du Conseil économique, social et environnemental (Cese), fermé le 1^er septembre 2023, apparaît enfin dans la mission.

En outre, un petit régime très spécifique, concernant les agents des industries gazières et électriques d'Afrique du Nord, est désormais retracé dans la mission, alors qu'il l'était auparavant dans le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

D'autres régimes spécifiques, historiquement subventionnés par d'autres missions que celle que je rapporte, demeurent sans doute, ça ou là, inscrits au budget de l'État. La direction du budget n'a pas été capable de m'en donner précisément la liste. Un travail de recensement doit être absolument engagé pour que, dès le projet de loi de finances pour 2028, l'ensemble des moyens budgétaires de l'État en faveur des régimes spéciaux soient retracés dans la mission.

Je rappelle l'importance de maintenir la compensation de l'État à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) pour l'équilibrage des régimes spéciaux par crédits budgétaires, et non de le faire par une affectation directe de TVA, comme cela a pu être imaginé. Nous perdrions toute lisibilité sur ce que coûte chaque régime spécial déficitaire à l'État.

J'en viens au CAS « Pensions », dont les crédits s'élèvent à 69,8 milliards d'euros, soit une baisse de 131,7 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2026.

Ce résultat est permis par l'hypothèse du gel des pensions au-delà de 1 260 euros par mois, qui a pour conséquence la réalisation de 1,1 milliard d'euros d'économies sur l'ensemble du compte.

Ces dernières sont ventilées à hauteur de 34 millions d'euros sur le programme 742, qui retrace les pensions des ouvriers de l'État, et pour un peu plus de 1 milliard d'euros sur le programme 741, qui porte les pensions des fonctionnaires civils et militaires. Le programme 743, relatif aux pensions d'invalidité, n'est pas concerné.

L'hypothèse de revalorisation différenciée retenue permet de stabiliser le solde cumulé du CAS « Pensions » entre 2027 et 2029 - pour rappel, ce solde doit toujours être positif en application de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances.

Mais rappelons-nous que, depuis deux ans, les tentatives de gel ou de revalorisation différée des retraites n'ont pas abouti, du fait notamment de la complexité de la situation politique. En 2025, ce sont 3,2 milliards d'euros qui n'ont pas été économisés, dont 1 milliard d'euros pour le budget de l'État ; en 2026, 3,6 milliards d'euros, avec, de même, environ un tiers de la somme à la charge du budget de l'État. Nous devons garder ces ordres de grandeur en tête au moment des votes.

Enfin, je tiens à saluer le travail de la direction du budget qui permet d'accroître l'information dont nous disposons pour la rédaction de nos rapports. La part des dépenses propres à certains ministères est enfin explicitée dans le dossier du CAS « Pensions ». Ainsi, plus de 28 % des crédits de l'éducation nationale sont consacrés aux retraites. Ce taux atteint 27 % pour l'intérieur et 18 % pour la justice.

Entre 2024 et 2027, près de 15 % de la hausse des crédits des ministères a servi à accroître les moyens dédiés au financement des pensions. C'est autant de crédits qui ne financent pas les politiques publiques portées par les ministères et qui rendent difficile l'appréciation de la capacité financière réelle de ces derniers.

L'augmentation massive du taux employeur de l'État, rendue nécessaire par la réduction relative de l'assiette sur laquelle sont assises les cotisations, pèse sur les moyens des ministères. Cette réduction de l'assiette est liée au recours croissant aux contractuels, à la faible revalorisation du point d'indice et au fait que les primes n'y entrent pas. Le passage du taux employeur de 78,28 % en 2024 à 82,28 % en 2026 est ainsi la conséquence comptable de cette maîtrise de la masse salariale de l'État.

Cette convention comptable, lorsqu'elle n'est pas comprise, encourage le développement de mythes relatifs au niveau de pension des fonctionnaires. Je signale à ce propos une étude de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) de novembre 2022 qui met en évidence que les fonctionnaires d'État de la génération 1968, en moyenne, auraient vu leur pension augmenter de 1,5 % s'ils avaient cotisé au régime général, et non à leur régime spécial.

Si nous sommes loin d'un régime de retraite universel, nous devons faire l'effort de comparer les divers régimes en neutralisant leurs différences. Cela passe par une meilleure présentation de la convention comptable qui régit le régime de la fonction publique, mais aussi par la modernisation du mode de calcul des compensations démographiques entre régimes. L'État subventionne ainsi implicitement le régime général, malgré un ratio démographique bien plus favorable dans le privé que pour les fonctionnaires d'État : 1,41 contre 0,86 en 2024. De même, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNARCL) a vu son ratio démographique fondre, passant de 3,26 en 2002 à 1,59 en 2024. Par conséquent, il a été nécessaire d'accroître la hausse du taux employeur de 12 points en trois ans, alors que la caisse a été ponctionnée de 100 milliards d'euros entre 1974 et 2023 au titre des compensations démographiques. La CNRACL, qui était encore contributrice à la compensation démographique en 2025, aurait dû en devenir bénéficiaire bien plus tôt.

Je constate, en tous cas, que le débat public sur les retraites progresse et nous permet, collectivement, de mieux comprendre les sous-jacents de notre système. Ce dernier, je le répète, doit être analysé globalement, et non seulement régime par régime, tant les financements sont croisés.

Avant de répondre à vos questions, mes chers collègues, sachez que je vous propose d'adopter, sans modification, les crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale. Permettez-moi également de saluer notre collègue Marie-Do Aeschlimann, qui a le courage de s'attaquer à ce rapport pour le compte de la commission des affaires sociales.

Mme Marie-Do Aeschlimann, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions ». - Je vous remercie pour votre accueil chaleureux, mes chers collègues, et salue le travail mené par Mme la rapporteure spéciale.

Pleinement concentrée sur l'examen du PLFSS, la commission des affaires sociales n'a pas encore examiné ces crédits.

S'agissant de la branche vieillesse dans son ensemble, le déficit attendu s'élèverait à 8,7 milliards d'euros en 2026 et 4,8 milliards d'euros en 2027. La branche reste donc lourdement déficitaire.

Comme cela a été dit, le rétablissement des comptes passe notamment par le gel de la revalorisation des pensions de retraite au-delà du seuil de 1 260 euros, dans le cadre du PLFSS pour 2027. Une telle mesure rapporterait plus de 4 milliards d'euros, dont 1 milliard d'euros à l'État au titre des pensions des fonctionnaires. Nous ne pouvons que regretter que l'on rogne sur le pouvoir d'achat des retraités alors que la suspension de la réforme de la retraite coûtera plus de 13 milliards d'euros aux finances publiques entre 2026 et 2032.

S'agissant des crédits examinés ce matin, le dispositif du CAS « Pensions » permet de mettre visuellement à l'équilibre les pensions de la fonction publique d'État. Toutefois, les travaux menés au cours des dernières années, notamment par votre commission, montrent que l'État subventionne massivement la retraite de ses fonctionnaires. Il est donc essentiel de poursuivre dans la voie de la transparence.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » finance, pour l'essentiel, des régimes spéciaux fermés, qui vont progressivement s'éteindre. On peut donc espérer que la charge associée diminue tendanciellement dans les années à venir, même si, je l'ai bien noté, la perspective est encore lointaine.

Nous avons interrogé la direction du budget sur certains indicateurs de performance associés à la mission. Ceux-ci montrent que la liquidation d'une pension coûte cinq fois plus cher à la SNCF qu'à la RATP. Selon la direction du budget, il y aurait peut-être un « problème de productivité au sein de la caisse des retraites de la SNCF »... Il nous semble intéressant de creuser cette question.

Tels sont les quelques points que je souhaitais porter à votre attention, en remerciant à nouveau la rapporteure spéciale pour ses éclairages.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Je découvre, à travers son rapatriement dans ces crédits, l'existence d'une ligne de 2,9 millions d'euros pour les pensions des agents des industries gazières et électriques d'Afrique du Nord. Je n'en ai jamais vu mention dans le programme 174, que j'examine pourtant depuis six ans. Inversement, j'ai bien en tête la ligne, dans ce même programme, qui concerne l'extinction du régime de l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs. On aurait pu penser à transférer l'un en transférant l'autre !

M. Vincent Delahaye. - Je remercie la rapporteure spéciale pour son intervention qui contribue, en effet, à la clarification des équilibres généraux de notre régime de retraite. Je suis, comme elle, favorable à approfondir cette question.

Une somme de 10 millions d'euros est donc désormais consacrée au régime de retraite du Cese. S'agit-il bien de la retraite des conseillers - qui, souvent, sont déjà retraités ? Où ce montant figurait-il auparavant ? Pourquoi cette charge, même si elle n'est pas énorme, est-elle désormais supportée par la mission « 'Régimes sociaux et de retraite » ?

M. Grégory Blanc. - Remerciant à mon tour la rapporteur spéciale, je formulerai une remarque et une question.

Tout d'abord, je partage sa conclusion : une grande partie de la hausse des dépenses de l'État est destinée au financement des pensions, et non à l'investissement dans les politiques publiques. Autrement dit, les dépenses de retraite et de santé augmentent, mais celles qui sont liées au financement des politiques publiques baissent. Il y a là un choix à faire, qui n'est pas encore réellement débattu dans le pays.

Je crois par ailleurs à la nécessité d'avoir un système de capitalisation d'État : celui-ci se matérialise dans le FRR, dont le taux de rendement est non seulement supérieur à l'inflation, mais doit aussi être rapproché du taux d'emprunt de la France. Au moment où nous réfléchissons à la façon de mobiliser l'épargne de nos concitoyens vers notre appareil productif, comment pourrait-on mobiliser davantage le fonds de réserve pour les retraites ? De ce point de vue, la réforme Woerth a été une hérésie : elle nous empêche de disposer d'outils permettant, à la fois, de financer les retraites et de s'orienter vers des prêts à l'État ou aux entreprises qui en ont besoin.

M. Jean-Baptiste Lemoyne. - Je voudrais saluer les propos de la rapporteure spéciale sur le FRR. On s'en souvient, celui-ci avait été instauré pour permettre la création d'une épargne de long terme visant à faire face aux besoins futurs en matière de retraite. Or, les gouvernements successifs ont détourné certains actifs de ce fonds au profit de la Cades. En 2021, nos collègues Monique Lubin et René-Paul Savary s'étaient penchés sur le sujet : leur rapport indiquait que le FRR aurait pu disposer de 74 milliards d'euros d'actifs si ses recettes avaient été maintenues, alors que le fonds n'en compte aujourd'hui que 20 milliards d'euros environ. C'est pour dire la pertinence de l'outil et l'urgence à lui redonner toutes ses marges de manoeuvre. Le FRR doit-il abonder à hauteur de 1,45 milliard d'euros les recettes de la Cades ?

Mme Vanina Paoli-Gagin. - A-t-on connaissance des sous-jacents investis dans le cadre de ce fonds ? Je crois me souvenir d'avoir vu, par le passé, des investissements importants hors de l'Union européenne. La question mérite d'être explorée.

Nous disposons en effet d'une présentation de la part des dépenses des ministères dédiées au financement du CAS. Disposerions-nous de ces éléments, par exemple pour l'enseignement supérieur et la recherche ou pour des organismes publics satellites ? Ce serait bien d'avoir une vision dépassant le cadre même des ministères.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Je tiens à féliciter la rapporteure spéciale pour son intervention et son travail, mais aussi pour la position qu'elle défend sur le FRR et pour son obstination, tout à fait louable, à tenter de démonter le faux débat sur les retraites des fonctionnaires. Ce faux débat naît, à la fois, de la complexité du sujet et des termes employés, qui poussent à établir une comparaison avec le secteur privé. Merci pour ces efforts ; ils finiront par payer !

Dans le même ordre d'idée - pour éviter, donc, de créer de nouveaux débats -, je voudrais dire quelques mots sur La Poste et Orange. On peut prétendre que l'État subventionne les retraites, c'est factuellement vrai, mais n'oublions tout de même pas qu'il y a eu paiement de soultes. Soit on considère que celles-ci était insuffisantes, et il faut réclamer plus d'argent aux groupes concernés, soit on considère qu'elles l'étaient, en actant le fait que l'État n'a pas provisionné les sommes.

Enfin, je souhaiterais savoir quel serait l'impact sur le budget de l'État si l'on décidait de revenir sur la suspension de la réforme des retraites.

M. Michel Canévet. - À mon tour, je félicite la rapporteure spéciale pour la clarté de son rapport. Comme de nombreux collègues, je juge la situation du FRR totalement anormale. Pourquoi ce fonds de réserve, absolument nécessaire pour l'avenir, finance-t-il la Cades ? Ce prélèvement ne doit pas perdurer. Il y va de l'avenir du système public de retraite !

La rapporteure spéciale a signalé que La Poste ne versait plus sa contribution au CAS « Pensions » depuis septembre 2024. Est-ce une dette latente ou avons-nous pris acte que, désormais, le groupe ne verserait plus rien ?

M. Arnaud Bazin. - Félicitations à la rapporteure spéciale pour le caractère démonstratif de son rapport.

J'ai pu constater, dans le cadre de mes fonctions au sein de la commission de surveillance de la CDC, que le fonds de réserve pour les retraites, outre le taux de rendement qu'il affiche, présente des frais de gestion particulièrement bas, du fait d'une gestion sur le temps long. Plutôt que de le piller, il faudrait donc s'orienter vers un renforcement du FRR.

Je partage par ailleurs totalement l'avis de la rapporteure spéciale quant à la nécessité de disposer d'une vision et d'une réflexion globales sur le système de retraite, d'autant que le rapport démographique est plutôt défavorable aux fonctionnaires de l'État.

Ma question porte sur le gel des pensions au-delà du seuil de 1 260 euros. Pouvez-vous me confirmer qu'un mécanisme a bien été prévu pour gérer les effets de seuil ?

M. Jean-Raymond Hugonet. - Je remercie également la rapporteur spéciale pour ses propos, comme toujours très clairs, ainsi que la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales.

Je souhaiterais attirer l'attention sur l'article 34 du PLFSS, qui est tout à fait révélateur de ce que notre pays peut produire. La mesure qu'il instaure pourrait en effet conduire à décapiter totalement l'état-major de nos armées !

Cet article prévoit de remplacer un mécanisme proportionnel par une majoration forfaitaire, laquelle viendrait pénaliser les familles nombreuses. Bercy n'a même pas vu venir le problème et hier, en commission, la ministre a été relativement gênée de devoir répondre à la question.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - Merci pour toutes vos interrogations très pertinentes.

Comme je l'ai indiqué, le petit régime des agents des industries gazières et électriques d'Afrique du Nord est rapatrié dans le CAS. Le fait qu'il figurait auparavant dans les crédits du programme 174 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » était une anomalie. Nous avons encore de petits régimes spéciaux éparpillés dans d'autres missions, alors qu'ils devraient se trouver dans la mission que je rapporte ici. Ma première réaction a en effet été de dire que, si l'on rapatriait le régime des agents d'Afrique du Nord, on pouvait faire la même chose pour l'ensemble des industries électriques et gazières, dont la caisse est financée par une affectation de la contribution tarifaire d'acheminement.

Ce n'est pas encore le cas, mais nous progressons, comme le montre le rapatriement du régime du Cese, fermé au 1^er septembre 2023 - et dont sont bénéficiaires à la fois les agents et les élus.

Les crédits du CAS « Pensions », dans lequel sont agglomérées toutes les pensions, sont ensuite répartis par ministère. C'est cette répartition qu'il faut examiner pour saisir la réalité des dépenses des ministères au profit des actions qu'ils mènent.

Vous avez été plusieurs à évoquer le FRR, j'en suis ravie.

Ce fonds a été pensé par Michel Rocard dans les années 2000, époque à laquelle la génération des babyboomers était en pleine activité. On se dit alors que, s'ils cotisent beaucoup, les babyboomers risquent de coûter très cher au moment de leur retraite. On décide donc de mettre de côté les cotisations surnuméraires pour atteindre une réserve de 150 milliards d'euros en 2025 - soit, précisément, les sommes qu'il manque d'après les projections réalisées au moment de la réforme des retraites de 2023. C'était particulièrement bien vu !

Mais en 2011, François Fillon coupe l'alimentation du FRR pour combler les déficits de la branche maladie. À l'époque, le fonds a déjà atteint un niveau de 50 milliards d'euros. À partir de là, on lui retire chaque année 2,1 milliards d'euros, 1,45 milliard d'euros depuis 2025, ce qui le porte aujourd'hui à 20 milliards d'euros environ. Notons néanmoins que le fonds est tellement bien géré que, en définitive, on ne lui retire que les intérêts pour alimenter la Cades et qu'il parvient à se stabiliser à ce niveau.

Il s'agit là d'un système de capitalisation collective, qui permet de gommer les effets de génération. Quand on décide, cette année, de geler les pensions, c'est vers lui que les sommes correspondantes devraient être fléchées. Quand le rapporteur général de la commission des affaires sociales se demande comment l'on peut financer la branche maladie sans prendre 2 milliards d'euros au FRR, on peut peut-être réfléchir au fait que ce fonds présente un taux de rendement de 9,1 % en 2025 quand notre pays emprunte à 5 %...

En tous cas, le FRR permet de soutenir le régime de retraite par répartition, par essence insensible aux chocs financiers, en évitant l'écueil de la capitalisation individuelle, qui fait disparaître les mécanismes de solidarité. La voie de la capitalisation collective est saine pour notre système.

Le portefeuille est investi en euros à hauteur de 14,6 milliards d'euros, sur les 19,9 milliards d'euros d'instruments financiers évalués en 2025. Les investissements sont donc réalisés majoritairement en Europe. Des précisions sont apportées dans le rapport annuel du fonds, dont la gestion est vraiment remarquable.

S'agissant de la situation de l'enseignement supérieur et de la recherche, le jaune budgétaire fait enfin apparaître le détail par ministère, mais je ne dispose pas encore d'éléments à une maille plus fine. Toutefois, la part des dépenses du ministère consacrées dans le PLF 2027 au financement du CAS « Pensions » s'élèvent à 0,47 %.

Je rappelle les soultes versées par La Poste - 2 milliards d'euros - et Orange - 5,7 milliards d'euros. Ce qu'il aurait fallu, en effet, c'est que l'État mette en réserve une partie de ces sommes au moment de leur versement. Aujourd'hui, il se retrouve à compenser les différences de taux, sans avoir effectué de provisions. Néanmoins, je vais m'intéresser à ce sujet car La Poste semble considérer qu'elle a assez payé et, me semble-t-il, Bercy ne l'entend pas de cette oreille.

Je confirme par ailleurs qu'un mécanisme de lissage est prévu pour compenser les effets de seuil. Ainsi, un fonctionnaire qui, percevant 1 261 euros de retraite, verrait sa pension gelée ne touchera pas moins qu'un autre dont la pension, initialement fixée à 1 259 euros, progresserait.

Enfin, la commission des affaires sociales va supprimer la disposition évoquée par Jean-Raymond Hugonet. Il s'agit, je crois, d'une maladresse.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux par l'examen du rapport spécial sur la mission « Immigration, asile et intégration ». Je salue la présence de Nadine Bellurot, rapporteure pour avis de la commission des lois sur la mission.

Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration ». - La France est toujours confrontée à une pression migratoire intense. En 2025, près de 400 000 premiers titres de séjour ont été délivrés, près de 150 000 personnes ont déposé une demande d'asile, dont plus de la moitié ont reçu une issue favorable par l'octroi d'une protection, et 100 000 ressortissants étrangers ont obtenu la nationalité française.

Dans ce contexte, pour 2027, les crédits demandés au titre de la mission « Immigration, asile et intégration » s'élèvent à 2,26 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 2,09 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 2,4 % en AE et une baisse de 2 % en CP par rapport à la loi de finances initiale pour 2026.

Au regard de la situation budgétaire particulièrement contrainte, les moyens de la mission sont globalement préservés. Toutefois, je déplore que la contraction du budget se fasse à titre principal au détriment de la lutte contre l'immigration irrégulière, et plus particulièrement des dépenses d'investissement mobilisées pour augmenter les capacités d'accueil en rétention.

Il y va en effet de la crédibilité de la lutte contre l'immigration irrégulière, qui est le premier enjeu de la mission.

Entre 2026 et 2027, les dépenses d'investissement dédiées à la lutte contre l'immigration irrégulière sont divisées par trois en AE et d'un quart en CP. S'agissant du « plan CRA 3 000 », lancé en 2023 et qui prévoyait de porter à 3 000 le nombre de places disponibles en rétention à l'horizon de 2027, le présent projet de loi de finances prévoit 47,2 millions d'euros en AE et 97 millions d'euros en CP, soit une enveloppe divisée par deux en AE et une hausse de 17 % en CP par rapport à 2026.

Au vu de ces volumes en baisse et des contraintes extérieures, liées à la maîtrise du foncier, à l'acceptabilité locale et aux aléas des travaux, plusieurs projets ont été annulés, comme le projet d'extension du centre de rétention administrative (CRA) de Rennes, ou décalés dans le temps, comme ceux des CRA de Dunkerque, Dijon et Aix.

Par suite, selon les informations transmises par la direction générale des étrangers en France (DGEF), l'objectif de 3 000 places, qui avait déjà été décalé de 2027 à 2029, est encore repoussé à la fin de 2030.

Je tiens à préciser qu'il a été particulièrement difficile d'obtenir des informations sur la trajectoire actualisée du « plan CRA 3 000 » de la part du ministère de l'intérieur. Après plusieurs demandes courant septembre, j'ai dû activer la menace du contrôle sur pièces et sur place la semaine passée pour obtenir ces éléments. Au regard des masses budgétaires en jeu, votées chaque année par le Parlement, il est plus que regrettable de devoir en passer par là.

Toujours selon les informations transmises, le coût de la construction des huit nouveaux CRA s'élève désormais à 350 millions d'euros. C'est 50 millions d'euros de plus que ce qui m'avait été communiqué lors de mon contrôle budgétaire sur les CRA, présenté à l'automne dernier. À cela s'ajoutent des dépenses de fonctionnement courant, mais aussi les dépenses de personnel de force de l'ordre, évaluées à 200 millions d'euros en 2024.

Il s'agit là d'une politique certes coûteuse, mais qui reste pour l'heure l'outil le plus efficace pour éloigner les étrangers présents irrégulièrement en France. Le taux d'éloignement des personnes retenues est, au 15 octobre 2026, de 34 % en métropole, contre un taux toujours de l'ordre de 10 % s'agissant de l'ensemble des obligations de quitter le territoire français (OQTF).

Il est donc urgent que le « plan CRA 3 000 » soit tenu, surtout dès lors que la rétention - qui est l'un des pans de la politique d'éloignement parmi d'autres - sert aujourd'hui avant tout à éloigner les ressortissants étrangers placés en CRA, particulièrement les plus dangereux. Ces étrangers représentent désormais plus de 85 % des personnes retenues. Au regard de cette composition des CRA, il faut donc évidemment que l'efficacité des éloignements soit améliorée. À cet égard, je tiens à rappeler que, sur les 36 % de personnes éloignées au sein des CRA en 2025, les deux tiers l'ont été vers un pays hors de l'Union européenne, et le tiers restant vers un pays de l'Union européenne ou de l'espace Schengen.

Face à ces constats, je me rendrai prochainement au CRA de Bordeaux, pour voir comment se déroule son ouverture, confronter les ambitions affichées aux moyens réellement engagés sur le terrain, notamment humains, et surtout approcher au plus près comment s'opère l'éloignement des personnes retenues et vers quels pays.

Le deuxième enjeu de la mission est la maîtrise des dépenses d'asile.

Depuis l'été 2025, les demandes d'asile sont en baisse. La tendance baissière s'accentue en 2026, avec une diminution pour l'heure, sur cette année, de plus de 15 % par rapport à 2025.

Pour autant, les dépenses d'asile baissent d'à peine 4 % en CP. Le parc d'hébergement dédié aux demandeurs d'asile et aux bénéficiaires de la protection internationale comprend un nombre de places inchangé, avec toujours plus de 113 000 places pour 2027, si bien que les dépenses d'hébergement sont toujours de l'ordre du milliard d'euros. Les dépenses d'allocation pour demandeurs d'asile, hors bénéficiaires de la protection temporaire ukrainiens, sont même en hausse de 4 % par rapport à 2026, notamment sous l'effet de la revalorisation du montant de l'allocation induite par la mise en oeuvre du pacte européen pour l'asile et la migration.

Le volume de ces dépenses est intrinsèquement lié aux délais d'instruction des demandes d'asile, qui sont peu contenus au regard de la baisse du volume de demandes d'asile, et, donc, des dossiers à traiter par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra).

En parallèle de la diminution du nombre de demandes, les moyens humains de l'Ofpra ont été massivement revalorisés ces dernières années. De plus, la loi immigration de 2024 permettait de réduire les délais d'instruction par la création de nouveaux pôles territoriaux dits « espaces France asile », réunissant tous les services impliqués dans l'examen des demandes d'asile dans un même endroit.

Malgré cela, les délais d'instruction devant l'Ofpra ne descendent pas en deçà de quatre mois, soit bien au-delà de l'objectif de deux mois fixé par le projet annuel de performances. Alors que les délais sont plutôt prometteurs au sein de l'espace France asile du Val d'Oise, le ministère de l'intérieur a indiqué ne pas vouloir développer de nouveaux pôles territoriaux et préférer dématérialiser la procédure de demandes d'asile, en lieu et place de l'envoi d'une demande papier à l'Ofpra qui se pratique toujours aujourd'hui. Toutefois, une telle dématérialisation d'ampleur semble nécessiter de lourds développements informatiques et aucune date n'est indiquée pour la mise en oeuvre de cette réforme.

Je ne tiens pas à tout prix à la création de ces nouveaux pôles territoriaux, mais eu égard aux masses budgétaires en jeu, il n'est pas possible de retarder sans cesse l'impératif de réduction des délais. Des moyens conséquents ont été alloués, les demandes d'asile diminuent : il est temps que cela se voit sur les délais ! Un mois d'instruction en moins représente une économie de 94 millions d'euros.

Enfin, le troisième enjeu est celui de l'intégration, qui doit trouver toute sa place dans la politique migratoire.

L'enveloppe dédiée est quasiment reconduite à l'identique par rapport à l'an passé, grâce à la numérisation de la formation linguistique des primo-arrivants, qui a été actée en 2025. L'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) a indiqué que la dématérialisation complète des formations a pu soulever des difficultés pour certains publics. S'il est trop tôt pour apprécier les effets de cette réforme sur l'atteinte du niveau A2, je serai vigilante dans les mois à venir sur la question.

Nous ne devons pas perdre de vue que cette mission ne représente qu'une part des dépenses publiques liées à l'immigration, dont le coût global est estimé à près de 8 milliards d'euros pour 2027. Des moyens toujours plus importants sont alloués face à la pression migratoire persistante, sans résoudre les difficultés relatives à l'éloignement des ressortissants irrégulièrement présents sur notre territoire et à l'intégration véritable et durable de ceux qui le sont régulièrement.

Sous toutes les réserves que je viens de soulever, je suis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

Mme Nadine Bellurot, rapporteure pour avis de la commission des lois sur la mission « Immigration, asile et intégration ». - Avec mon collègue Olivier Bitz, nous rendrons dans quelques semaines notre rapport pour avis à la commission des lois. Je venais donc entendre, aujourd'hui, les éléments restitués par Mme le rapporteur spécial de la commission des finances. Je suis en particulier curieuse de connaître les résultats de la nouvelle approche de numérisation de l'apprentissage de la langue.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Mme le rapporteur spécial a bien fait de mettre l'accent sur les économies importantes pouvant résulter de la réduction des délais d'instruction. Je la laisserai exposer devant la commission les éléments qu'elle a commencé à me fournir sur des points qui concernent l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile dans les structures généralistes, dont les crédits sont sur la mission « Cohésion des territoires » et pour lesquels Sophie Primas est le rapporteur spécial.

Mme Nathalie Goulet. - L'an dernier, nous avions voté un amendement relatif aux frais irrépétibles, qu'en est-il ? . Disposons-nous, cette année, du détail des fonds versés aux associations ?

M. Rémi Féraud. - Mme le rapporteur spécial dresse en définitive un constat relativement négatif sur l'évolution de ces crédits, tout en recommandant leur approbation.

Ces trois constats négatifs sont les suivants : les engagements en termes d'investissement dans les centres de rétention administrative ne sont pas tenus ; les délais d'instruction des demandes d'asile ne diminuent pas au rythme sur lequel le Gouvernement s'était engagé ; les crédits relatifs à l'intégration ne sont pas à la hauteur de l'accroissement des exigences en matière d'apprentissage de la langue.

Autrement dit, année après année, on se met en difficulté en ne consacrant pas à ces sujets les moyens correspondants aux objectifs annoncés.

Il est très compliqué de se retrouver dans le maquis de l'hébergement des demandeurs d'asile lorsque l'on n'est pas spécialiste du sujet. Savez-vous quel poids fait peser, sur le dispositif d'hébergement d'urgence généraliste, l'insuffisance du dispositif d'hébergement réservé aux demandeurs d'asile ? Comment ce poids évolue-t-il d'une année sur l'autre ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Dans ses travaux de projection, le Conseil d'orientation des retraites (COR) a modifié plusieurs des paramètres qu'il applique, en particulier ceux du taux de natalité et du solde migratoire. Jusqu'à l'année dernière, il prenait en compte un solde migratoire positif de 75 000 personnes par an ; il le fixe désormais à 150 000 personnes. En conséquence, le Comité de suivi des retraites (CSR) s'interroge sur le taux d'emploi de ces migrants. Disposez-vous vous-même d'informations à ce sujet ? Des éléments en la matière nous font défaut dans notre propre travail sur les régimes sociaux et de retraite.

Mme Sophie Primas. -Nous aurons en effet à travailler ensemble sur la question des centres d'hébergement pour demandeurs d'asile et des centres d'hébergement d'urgence car, à ce jour, les premiers n'étant pas en nombre suffisant, les besoins se reportent vers les seconds, en particulier dans les métropoles.

Dans ce contexte de manque de places disponibles, un sujet particulier retient l'attention, celui de la « priorisation » dans les centres d'accueil et d'hébergement d'urgence, et des critères alors pris en compte. Parmi ces critères figurent la situation des femmes seules, celles des personnes fragiles, des familles ou la présence d'enfants. Les jeunes hommes viennent en dernier dans l'ordre des priorités, mais c'est dans cette population que l'on relève le nombre le plus important de demandeurs d'asile. Nous ne sommes en définitive pas au rendez-vous de nos obligations en matière de droit d'asile ; c'est notamment l'attente des décisions des institutions parties prenantes qui pèse sur l'hébergement d'urgence.

Mme Marie-Carole Ciuntu, rapporteur spécial. - Il est exact qu'il s'avère difficile de s'y retrouver entre les différentes structures d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile. Dans les travaux de contrôle que j'ai mené à l'été dernier sur les coûts de l'asile, j'ai fait le point sur les différents types d'hébergement et l'évolution du nombre de places disponibles au sein du dispositif national d'accueil (DNA). J'ai ainsi pu mettre en évidence que plus de 15 % des places de l'hébergement d'urgence sont occupées par des demandeurs d'asile et des réfugiés vulnérables, pour un coût s'élevant à près de 250 millions d'euros, montant que j'ai bien sûr comptabilisé dans coût global de l'asile en France, qui avoisine les 2 milliards en 2025. L'acuité de la question est indéniable : du fait de la pression des demandes d'asile, une partie du parc du logement d'urgence n'est plus mobilisable pour les personnes dans le besoin.

Un autre point sur lequel j'insiste tient à l'évolution de la structure du logement consacré à l'asile. Les demandeurs d'asile sont désormais le plus souvent logés non dans des structures collectives, mais dans des logements relevant du parc privé, largement composés d'hôtel. Les conséquences financières en sont évidemment lourdes, mais il y a également des répercussions sur leur parcours d'intégration en France et l'apprentissage de la langue française

Sur le taux d'emploi, les chiffres à notre disposition concernent bien entendu les étrangers en situation régulière. Le chômage qui les concerne est de l'ordre de 5 points supérieur à celui du reste de la population active.

Pour ce qui a trait aux frais irrépétibles versés par l'Ofpra, l'amendement que nous avions voté à l'occasion du projet de loi de finances pour 2026 a été retenu dans le texte final. Cette réforme a eu pour effet de générer d'ores et déjà une dépense moindre de 2 millions d'euros pour l'État en 2026, en sachant que l'Ofpra continue à régler des frais irrépétibles prononcés avant la réforme et pour lesquels les avocats ont tardé à transmettre les pièces justificatives. En année pleine, 4 millions d'euros d'économie sont attendus.

Quant aux délais d'instruction des demandes d'asile, l'Ofpra a ramené ses propres délais d'instruction à quatre mois, quand ils ne devraient cependant pas excéder deux mois, et alors que ses moyens ont été renforcés et que le nombre des demandes était en baisse au cours des deux dernières années - ce qui ne devrait pas durer. L'objectivité commande cependant de rappeler aussi que l'Office a divisé par deux son stock de dossiers anciens, pesant mécaniquement à la hausse sur le délai moyen d'instruction. Quoi qu'il en soit, l'objectif de diminuer la durée de ses délais d'instruction devrait être une priorité absolue au regard de l'économie mensuelle qui pourrait en résulter, de l'ordre de 94 millions d'euros, qui représente quasiment le budget annuel de l'Ofpra.

De nouveaux dispositifs sont sans cesse proposés, censés resserrer ces délais, sans toutefois les mettre effectivement en place. L'unique expérimentation de l'espace France asile dans le Val-d'Oise, réunissant l'Ofii, l'Ofpra et les agents de l'État, montre pourtant qu'il est possible d'économiser plus d'un mois de procédure.

La loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration de 2024 généralisait le recours au juge unique devant la CNDA, qui devait devenir le principe et la formation collégiale l'exception. La CNDA ne semble pas vouloir de cette réforme et maintient la formation collégiale pour 70 % des affaires. Or, les répercussions en matière de délais d'instruction des recours sont significatives. Est-ce normal de ne pas respecter la loi, de l'assumer, tout en refusant l'effort de réduction des délais de jugement ?

C'est préoccupant et nous devons veiller, par un contrôle rigoureux de ces institutions, à ce que les textes législatifs soient appliqués après leur adoption.

Ces institutions concentrent davantage leurs efforts d'économies vers une meilleure gestion de leurs installations et de leurs frais de fonctionnement. Ainsi l'Ofpra change prochainement de locaux, ce qui devrait générer 50 millions d'euros d'économies sur 25 ans. C'est positif, mais ce ne saurait être la seule réponse à apporter.

Par ailleurs, dans le domaine de l'intégration, on perçoit sans peine ce que peuvent être les failles et les faiblesses de ce système. Elles sont liées à l'insuffisance des montants engagés.

La loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration de 2024 a relevé le niveau de langues exigé pour le renouvellement des titres de séjour et fixé une obligation de résultats, la seule assiduité n'étant plus suffisante. Il convenait donc de prévoir les formations appropriées à destination des étrangers.

Mon premier rapport de contrôle budgétaire sur l'apprentissage du français des valeurs civiques dans le cadre du contrat d'intégration républicaine montrait que le dispositif donnait peu de résultats, avec une prescription peu claire du volume d'heures de formation selon le niveau de l'étranger, qui pouvait parfois être perçu comme pénalisant pour les personnes en emploi ou avec des enfants à charge. La réforme de la numérisation de la formation linguistique actée en 2025 répond donc à l'objectif de renforcer la souplesse dans l'apprentissage du français.

Toutefois, j'ai déjà été très prudente l'an passé à ce sujet et je le demeure cette année. L'Ofii reconnaît lui-même des difficultés et s'attache à corriger cette situation ; donnons-nous rendez-vous l'an prochain pour faire le bilan de cette réforme. Chaque année, je m'efforce d'analyser l'efficacité de la dépense et sa continuité au regard des publics visés.

À ce titre, je ne juge pas cette année que l'échec soit total sur l'activité des CRA, en dépit de son ralentissement. En matière d'intégration, une année supplémentaire nous donnera le recul nécessaire à un jugement plus assuré. Quant à l'asile, je renvoie à mes conclusions du mois de juillet dernier. Nous en sommes à environ 150 000 demandes par an, avec le taux de protection le plus élevé de l'Union européenne : plus de 50 % de ceux qui demandent l'asile dans notre pays l'obtiennent. Ceux qui échouent à l'obtenir restent néanmoins sur notre territoire illégalement ou bien en obtenant un titre de séjour sur un autre motif au bout de plusieurs années. Le suivi de ces déboutés du droit d'asile nous permet de dessiner au fil du temps la structuration de notre immigration. En 2025, elle est d'abord étudiante puis familiale, humanitaire ensuite, économique enfin.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Crédits non répartis » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous poursuivons nos travaux par l'examen du rapport de notre collègue Gabriel Amard sur la mission « Crédits non répartis ».

M. Gabriel Amard, rapporteur spécial de la mission « Crédits non répartis ». - La mission « Crédits non répartis » est d'une nature singulière. C'est assurément pour cela que vous me l'avez confiée. Prévue par la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), elle constitue une dérogation au principe de spécialité budgétaire, selon lequel les crédits de l'État doivent être répartis entre les différents programmes du budget et présentés au Parlement avec suffisamment de précision.

Elle comprend deux dotations qui répondent à deux objectifs bien distincts.

La première, la « provision relative aux rémunérations publiques », est destinée à financer des mesures générales de rémunération des agents de la fonction publique de l'État. Il s'agit notamment de mesures, normalement connues et annoncées avant la présentation du projet de loi de finances (PLF), mais dont la répartition entre les budgets des différents ministères ne peut être déterminée avec précision.

La seconde dotation permet de faire face à des dépenses accidentelles et imprévisibles. Elle a notamment été fortement mobilisée pendant la crise sanitaire de 2020.

Je commencerai par la présentation de la provision relative aux rémunérations publiques, qui appelle plusieurs observations, tant sur sa budgétisation que sur son utilisation au cours des derniers exercices.

Le Gouvernement propose de la doter de 60 millions d'euros en 2027, contre 350 millions d'euros un an plus tôt. Comme l'année dernière, aucune mesure précise n'est annoncée pour justifier cette provision. Interrogée lors de son audition, la direction du budget a expliqué qu'il s'agissait d'une « provision normalisée », justifiée notamment par « un contexte d'instabilité politique ».

Je relève que cette dotation a été utilisée, au cours des derniers exercices, pour couvrir des insuffisances de crédits de personnel dans les ministères. En 2024, 67,6 millions d'euros ont ainsi été mobilisés pour assurer la paie de décembre des enseignants, alors même que le ministère de l'éducation nationale avait subi des annulations de crédits de personnel quelques mois auparavant. La situation s'est reproduite en 2025, avec notamment un abondement de 11 millions d'euros du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », rendu nécessaire par une sous-budgétisation initiale de ses dépenses de personnel.

Ces utilisations du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » témoignent d'une tendance préoccupante du Gouvernement à faire adopter, après recours à l'article 49.3 de la Constitution, des budgets ministériels excessivement contraints, dont les insuffisances doivent ensuite être compensées en cours d'exécution. Or cette dotation n'a pas vocation à suppléer de telles insuffisances de la programmation initiale des dépenses de personnel.

Les tensions sur les crédits de personnel pourraient d'ailleurs se prolonger en 2027. Ceux-ci n'augmenteraient que de 1,3 % dans le budget général, soit environ 2,15 milliards d'euros. Cette progression devrait déjà couvrir l'évolution spontanée de la masse salariale, notamment les avancements de carrière, ainsi que les dépenses liées aux quelques créations d'emplois prévues dans le PLF pour 2027. Les marges budgétaires disponibles pour financer de nouvelles mesures de rémunération apparaissent donc particulièrement limitées. Le Gouvernement a pourtant annoncé plusieurs mesures relatives aux parcours professionnels lors du rendez-vous salarial de juillet dernier, sans que les moyens prévus pour leur financement soient clairement identifiés. Les organisations syndicales de la fonction publique que j'ai entendues en audition ont également exprimé leurs préoccupations à ce sujet.

Je regrette surtout qu'aucune mesure de revalorisation générale du point d'indice ne soit envisagée en 2027. Je rappelle que sa dernière augmentation remonte à juillet 2023, avec une hausse de 1,5 %. Depuis, le point d'indice est gelé, alors que les prix à la consommation ont progressé. Ce gel entraîne une érosion du pouvoir d'achat des fonctionnaires et contribue au tassement des grilles indiciaires, ce que le syndicat Force ouvrière a rappelé.

Le Gouvernement doit cesser de considérer les agents publics comme une variable d'ajustement du redressement des finances publiques. C'est pourquoi je vous proposerai un amendement visant à majorer de 100 millions d'euros les crédits du programme 551, afin de contribuer au financement d'une revalorisation générale du point d'indice dans la fonction publique d'État. J'ai pleinement conscience que ce montant reste très inférieur au coût d'une revalorisation permettant de compenser l'inflation accumulée depuis juillet 2023, que nous pourrions estimer entre 6 milliards et 7 milliards d'euros en année pleine pour la seule fonction publique d'État.

Les règles de recevabilité financière m'imposent toutefois de compenser cette majoration par une diminution équivalente des crédits du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles ». Compte tenu des 125 millions d'euros prévus en crédits de paiement (CP) sur ce programme, j'ai retenu une majoration de 100 millions d'euros afin d'y préserver une enveloppe de 25 millions d'euros pour faire face à d'éventuelles dépenses imprévues en cours d'exercice.

Vous l'aurez compris : cet amendement constitue donc avant tout un appel au Gouvernement à prendre ses responsabilités et à engager enfin une revalorisation générale du point d'indice.

J'en viens enfin à la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles. Le PLF pour 2027 prévoit de la maintenir à son niveau conventionnel, soit 425 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 125 millions d'euros en CP.

Depuis la crise sanitaire, le Gouvernement avait pris l'habitude d'inscrire des provisions particulièrement importantes dans ce programme, sans toujours apporter de justifications suffisantes.

La commission des finances s'y est régulièrement opposée, en proposant des amendements de réduction des crédits. Les exécutions budgétaires lui ont d'ailleurs largement donné raison. Le retour à un niveau conventionnel constitue donc une évolution bienvenue.

En revanche, l'utilisation de cette dotation continue de poser problème. La Cour des comptes a relevé plusieurs cas dans lesquels elle a servi à financer des dépenses pourtant prévisibles. L'exemple le plus révélateur est celui des fonds spéciaux de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Chaque année, ou presque, le Gouvernement recourt à la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles pour compléter les crédits prévus à ce titre. En 2025, 43 millions d'euros ont ainsi été mobilisés.

Lorsque des dépenses sont récurrentes et que leur niveau est connu, il faut les budgéter correctement dès la programmation, plutôt que de recourir systématiquement à une dotation censée financer des dépenses imprévisibles. Notre commission l'a indiqué à plusieurs reprises. Il semble que le Gouvernement ait entendu cette critique puisque le PLF pour 2027 prévoit de porter les crédits des fonds spéciaux à 99,5 millions d'euros, soit une augmentation de 33 millions d'euros. C'est un premier pas dont je me félicite.

Pour conclure, je vous proposerai d'adopter les crédits de la mission « Crédits non répartis », sous réserve de l'adoption de mon amendement.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - Cette présentation exhaustive de la mission nous permet de comprendre certaines limites inhérentes aux crédits qui y sont inscrits par les gouvernements successifs.

Vous nous proposez un amendement que, pour notre part, nous rejetterons. Vous reconnaissez vous-même son inefficience et il paraît difficile de préciser, dans la limite d'une enveloppe de 100 millions d'euros, quel serait le bénéfice que chaque fonctionnaire retirerait de la mesure.

En revanche, lors de l'examen définitif en commission du texte qui nous sera transmis par l'Assemblée nationale, j'envisagerai peut-être de déposer un amendement destiné à réduire le montant des crédits du programme 551, dont l'État dévoie l'usage en les utilisant non pour financer des mesures générales de revalorisation salariale, mais en vue de compenser les conséquences de sous-budgétisations dans tel ou tel ministère. Il convient par ailleurs de demander au Gouvernement d'affiner ses prévisions budgétaires ministère par ministère.

M. Grégory Blanc. - Je soulignerai un point d'accord et un point de désaccord avec les propos de notre rapporteur spécial. Le premier concerne son constat sur le fait que les crédits de la mission n'ont pas vocation à servir de manière permanente à combler la sous-budgétisation d'un certain nombre de ministères. Le second a trait au double problème de recrutement dans la fonction publique et de point d'indice. Devant cette réalité, nous ne saurions biaiser ; il nous faut aborder la question de front et accepter en toute transparence et sans artifice le débat politique. Je m'abstiendrai donc au moment du vote sur l'amendement qui nous est proposé, en ce qu'il ne me paraît pas être le véhicule idoine de ce débat.

Mme Florence Blatrix Contat. - Merci au rapporteur pour la qualité de ses travaux.

Le programme 551 a été d'une très grande volatilité au cours des dernières années et je partage l'avis selon lequel il ne doit pas compenser des sous-budgétisations. Pour 2026, a-t-on une idée précise de la manière dont les crédits ont été utilisés ?

Par ailleurs, dans le programme 552, on observe, pour les prévisions de 2028 et 2029, une forte hausse des CP. Disposez-vous d'informations relatives aux ministères concernés ? Pourquoi, du reste, intégrer ces crédits à une réserve destinée aux dépenses accidentelles et imprévisibles ?

Quant à l'amendement que vous proposez, j'en partage le constat qui le motive. Le point d'indice de la fonction publique n'a en effet pas été revalorisé depuis juillet 2023 et il faut aujourd'hui prendre des mesures générales à destination des fonctionnaires. La situation présente entraîne leur paupérisation, notamment ceux des catégories C et B. Outre les aspects de pouvoir d'achat, se pose aussi la question de l'attractivité du secteur public. Nombre de maires m'indiquent peiner à conserver des agents techniques, faute d'être en mesure de leur offrir une rémunération décente. Cependant, vous avez vous-même relevé la limite de votre amendement, qui n'est évidemment pas le véhicule approprié. C'est pourquoi nous nous abstiendrons au moment de son vote.

Mme Sophie Primas. - La revalorisation du point d'indice devra, à un moment ou à un autre, être opérée, nous en convenons. Ce qui sans doute nous différencie tient à ce que, pour notre part, nous souhaitons accompagner l'exercice d'une restructuration générale de la façon dont on rend le service public, afin d'améliorer celui-ci tout en en maîtrisant les effectifs. À titre personnel, j'aimerais augmenter ceux des professeurs, mais nous ne pouvons creuser davantage le déficit de l'État. Ce sont de véritables questions politiques de fond que nous devons nous poser.

M. Jean-François Husson. - Je remercie le rapporteur spécial de son examen attentif des crédits non répartis. J'exprime tout d'abord notre plein accord avec la remarque du rapporteur général sur l'inefficience de l'amendement proposé dont, par ailleurs, nous comprenons l'esprit, car il n'y a en effet eu que quatre revalorisations générales de la valeur du point d'indice de la fonction publique depuis juillet 2016. Je note ensuite avec intérêt un point de convergence entre le rapporteur spécial et le rapporteur général sur la sous-budgétisation qui prévaut dans un certain nombre de politiques conduites par l'État. Elle porte la marque de difficultés de prévision dans le domaine des finances publiques.

Mme Sylvie Vermeillet. - Les quatre revalorisations du point d'indice intervenues depuis juillet 2016 sont à mettre en perspective avec l'évolution des prix. Revaloriser ce point d'indice est une chose, avec les conséquences budgétaires que cela représente, en particulier pour les collectivités territoriales, mais il n'en reste pas moins que les primes allouées aux fonctionnaires, alors même qu'elles pèsent fortement sur le niveau de leur rémunération, ne sont pas prises en compte dans le calcul de leur pension de retraite de base. À cet égard, le champ couvert par l'amendement me semble trop restrictif.

M. Gabriel Amard, rapporteur spécial. - Je retiens l'intention de Mme le rapporteur général à l'occasion de la réunion portant sur l'examen définitif en commission du texte qui nous sera transmis par l'Assemblée nationale et consistant à inciter le Gouvernement à mieux établir ses prévisions budgétaires.

C'est pour des raisons symboliques que je maintiendrai en l'état l'amendement que je vous ai présenté. Je mesure certes pleinement son inefficience budgétaire au regard de l'enjeu.

Je ne partage pas l'idée de lier à la question de la revalorisation du point d'indice celle de la réorganisation, des priorités ou des effectifs de la fonction publique. Je conçois cependant que l'on puisse souhaiter procéder à ces rapprochements, la prochaine élection présidentielle donnant l'occasion au peuple souverain d'exprimer ses choix pour la Nation en la matière.

Une question a porté sur la consommation des crédits du programme 551 en 2026. Celle-ci se trouve avoir été nulle et ces crédits ont donc vocation à être annulés, faute d'avoir été mobilisés au cours de l'exercice. Quant au programme 552, 41 millions d'euros ont été mobilisés. Toutefois, leur emploi revêt un caractère secret et je n'ai pu obtenir d'autres indications à ce sujet.

Article 58

M. Thierry Cozic, président. - Nous allons procéder au vote de l'amendement déposé sur l'article 58.

L'amendement FINC.1 n'est pas adopté.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Crédits non répartis ».

Projet de loi des finances pour 2027 - Mission « Enseignement scolaire » - Examen du rapport spécial

M. Thierry Cozic, président. - Nous terminons nos travaux par l'examen du rapport spécial sur la mission « Enseignement scolaire ». Je salue la présence parmi nous de Catherine Belrhiti, rapporteure pour avis de la commission de la culture sur les crédits relatifs à la mission.

M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire ». - Les ministres de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur ont fait des annonces ce lundi 26 octobre pour répondre à l'actuelle crise lycéenne. En particulier, la plateforme Parcoursup devrait être réformée d'ici à 2028 et près de 4 milliards d'euros vont être débloqués pour la rénovation du bâti scolaire dans les lycées, via le fonds vert et des prêts de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Des annonces pour alléger les emplois du temps ont également été faites, sans impact budgétaire immédiat, en plafonnant le nombre de combinaisons d'options possibles en première et en terminale.

Pour ce qui est des annonces avec un potentiel impact budgétaire sur la mission « Enseignement scolaire », il semble que près de 1 200 postes d'enseignants du second degré vont être créés par rapport à la copie initialement présentée par le Gouvernement, en vue de permettre à toutes les classes de seconde d'avoir moins de 28 élèves d'ici à 2028, et de regonfler les effectifs d'enseignants remplaçants. En outre, 200 postes supplémentaires de psychologues sont créés, pour compléter les 200 postes déjà prévus dans le présent projet de loi de finances (PLF).

Au vu de ces nouveaux éléments qui, à ce stade, ne sont pas chiffrés et qui vont donner lieu à des amendements du Gouvernement sur sa propre copie, ce qui est un peu baroque, je vous proposerai de réserver le vote sur la mission à la semaine du 16 novembre prochain, afin de pouvoir expertiser les mesures prévues et, surtout, leur coût pour les finances publiques. Je vous présenterai toutefois deux amendements, que je vous propose de soumettre au vote à la même date.

Je le précise, je suis étonné, pour ne pas dire effaré, par l'impréparation du Gouvernement qui n'a, semble-t-il, pas encore chiffré complètement les mesures qu'il propose.

En tout état de cause, au moins sur le plafonnement à 28 élèves par classe de seconde, je peux d'ores et déjà indiquer qu'il s'agit d'une problématique concernant très peu la filière professionnelle. En effet, 77,8 % des classes professionnelles comptent moins de 24 élèves et 90,5 % d'entre elles moins de 29 élèves. En revanche, dans les filières générales et technologiques, à la rentrée 2025, 77,4 % des classes de seconde générale et technologique comptaient plus de 29 élèves, soit environ 13 800 classes.

Les disparités géographiques sont fortes sur ce plan : le nombre d'élèves par division est supérieur à 31,4 dans certains départements - Aube, Gard, Haute-Garonne, Gironde, Loire, Haute-Loire, Puy-de-Dôme, Bas-Rhin, Paris, Seine-Maritime et Val-d'Oise -, alors qu'il est inférieur à 27 ailleurs - Alpes-de-Haute-Provence, Lot, Lozère, Hautes-Pyrénées et Guyane.

Je note que l'une des revendications fréquentes du mouvement lycéen est la hausse des heures non remplacées, une réalité que j'avais pu constater notamment lors d'un contrôle conduit à ce sujet en 2025 et qui avait donné lieu à un rapport. En effet, comme c'est le cas pour l'ensemble des salariés, le nombre d'absences des enseignants s'avère en hausse. J'avais d'ailleurs recommandé d'augmenter les effectifs des enseignants remplaçants, en profitant de la baisse des effectifs d'élèves sur laquelle je vais revenir.

Sans m'étendre davantage sur les annonces récentes, j'en viens à la copie présentée par le Gouvernement sur la mission « Enseignement scolaire » dans le PLF déposé le 1^er octobre dernier. Pour la deuxième année consécutive, elle est la deuxième mission du budget de l'État en autorisations d'engagement (AE), en excluant la mission « Remboursements et dégrèvements ». Elle a en effet été dépassée par la mission « Défense ». Sans compter la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », elle devrait atteindre 65,5 milliards d'euros en 2027, en hausse de 1 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) par rapport à 2026.

En incluant les crédits liés au CAS « Pensions », les crédits de la mission s'élèvent à 90,9 milliards d'euros, en hausse de 1,4 % par rapport à 2026. Une telle augmentation, d'un montant de 1,2 milliard d'euros en CP, est liée dans une large mesure à la contribution au CAS « Pensions », pour 168 millions d'euros, au vieillissement des personnels, le glissement vieillesse technicité (GVT) qui s'élève à 419 millions d'euros, et au financement de la protection sociale complémentaire, pour un montant de 223 millions d'euros.

Le ministère indique également que la mise en oeuvre du congé supplémentaire de naissance au printemps 2026 ainsi que la revalorisation du Smic en juin 2026, qui a conduit à augmenter certains contractuels, notamment les accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH), ont représenté un coût supplémentaire de 314 millions d'euros, qui n'ont pas été budgétés en loi de finances initiale (LFI) pour 2026.

À l'exception notable de la réforme de la formation initiale des enseignants, datant de l'an dernier et sur laquelle je reviendrai, aucune réforme d'ampleur n'est donc portée par ce PLF. La hausse de 1,2 milliard d'euros est donc largement liée à des évolutions structurelles de la masse salariale. Si, au vu du contexte financier et politique que nous connaissons, ce n'est guère étonnant, il n'en reste pas moins que l'absence de révision d'ampleur des politiques de l'éducation nationale est décevante en considération des enjeux auxquels fait face ce ministère.

Il n'est ainsi pas besoin de vous rappeler la baisse constante des résultats des élèves français aux tests du Programme international pour le suivi des acquis des élèves (Pisa), conduits à intervalles réguliers. Entre 2003 et 2025, les résultats en mathématiques des élèves français ont baissé de 10,3 %. Entre 2022 et 2025, la baisse est de 3,4 %.

J'en viens maintenant au point le plus saillant de ce budget jusqu'aux annonces de lundi dernier, à savoir la hausse du plafond d'emplois des enseignants. En effet, en raison de la réforme de la formation initiale, les futurs enseignants sont depuis la session 2026 recrutés dès la fin de la licence. Ils sont rémunérés grâce aux crédits de la mission « Enseignement scolaire » lors des deux années de master, à hauteur de 1 400 euros net la première année - ils sont alors élèves fonctionnaires - et de 1 800 euros net la seconde année - quand ils sont enseignants stagiaires -. En contrepartie, ils ont l'obligation de demeurer en poste d'enseignant pendant quatre ans à l'issue de leur formation.

Cette réforme a produit de premiers résultats plutôt encourageants, même s'il est encore beaucoup trop tôt pour en tirer un véritable bilan. Dans le premier degré, le taux de sélectivité est remonté à 4,1 contre 2,1 en 2022, comme dans le second degré, où le pourcentage d'admis est de 95,8 % en 2026, contre 84,9 % en 2022.

Cette réforme a toutefois un coût notable, d'un total de 375 millions d'euros.

Elle conduit à intégrer dans les effectifs du ministère de l'éducation nationale 7 938 enseignants stagiaires en 2026 et 3 341 équivalents temps plein (ETP) dans le présent PLF. Ces enseignants stagiaires sont affectés à mi-temps devant les élèves lors de leur deuxième année de master.

Parallèlement, en raison de la baisse du nombre d'élèves, ce sont 596 emplois d'enseignants du premier degré et 992 emplois d'enseignants du second degré qui seraient supprimés, soit un total de 1 588 emplois d'enseignants en moins pour la rentrée 2027.

Par ailleurs, le ministère procèdera au recrutement de 1 300 AESH supplémentaires ainsi que de 200 psychologues et assistantes sociales, dans le cadre du plan Santé mentale. Au total, le présent PLF crée 3 303 postes pour le ministère de l'éducation nationale.

Le PLF tient donc très partiellement compte de l'évolution démographique. Pourtant, d'ici à 2028, le système scolaire perdrait 538 000 élèves, soit une baisse de 4,6 %. D'ici à 2035, ce sont 1,5 million d'élèves en moins qui seront scolarisés, soit une diminution de 14,2 %.

Or, depuis 2015, les effectifs des enseignants sont restés relativement stables - ils ont même légèrement augmenté -, conduisant à une amélioration du nombre d'élèves par classe - ou taux d'encadrement - dans le premier et le second degré, même si la France demeure à ce jour l'un des mauvais élèves de l'OCDE sur ce point, au collège en particulier. Il en ira autrement dans quelques années, du fait du décalage dans le temps de la baisse de la démographie en France par rapport aux autres pays européens.

Au vu des contraintes pesant sur les finances publiques et des besoins d'investissement par ailleurs dans le ministère de l'éducation nationale, ne pas se saisir de la baisse du nombre d'élèves comme d'une occasion pour dégager des marges de manoeuvre budgétaires serait fort regrettable.

Entre 2026 et 2027, la baisse anticipée du nombre d'élèves est de 2 %. Une baisse similaire des effectifs d'enseignants aurait conduit à supprimer près de 15 000 ETP à la rentrée 2027. Il n'en est rien.

J'ai bien conscience qu'il n'est pas souhaitable pour les territoires de supprimer mécaniquement tous les emplois d'enseignants que pourrait justifier l'évolution démographique des élèves. Il faut absolument préserver les écoles rurales, afin d'éviter la désertification préoccupante de certains espaces ruraux du pays.

Mais être un peu plus ambitieux dans les suppressions d'emplois aurait permis de contribuer à l'équilibre des comptes publics et surtout de dégager des marges budgétaires nécessaires au ministère de l'éducation nationale, notamment pour la revalorisation des salaires des enseignants, spécialement en milieu de carrière.

J'en viens justement aux rémunérations du personnel enseignant, un sujet incontournable pour l'éducation nationale. En effet, les problèmes liés à l'attractivité du métier d'enseignant ne sauraient être résolus par la seule réforme de la formation initiale. L'un des sujets majeurs demeure la rémunération, notamment en milieu de carrière. En France, le salaire des enseignants du primaire représente 74 % de la rémunération des actifs ayant un niveau de formation semblable, alors qu'il s'élève à 83 % dans l'ensemble des pays de l'OCDE.

C'est pourquoi je souhaiterais soutenir une réforme envisagée par le ministère de l'éducation nationale, mais abandonnée depuis 2025 en raison des contraintes budgétaires, qui visait à revaloriser les enseignants en milieu de carrière en accélérant le passage d'échelons et de grades. Le coût de cette réforme apparaît raisonnable, de l'ordre de 22 millions d'euros la première année de sa mise en oeuvre et de 106 millions d'euros en coût cumulé sur quatre ans, à horizon 2030. Une telle réforme pourrait être financée en prélevant par exemple les crédits du pacte enseignant, doté de 420 millions d'euros, et qui finance certaines missions ne nécessitant pas toujours de face-à-face pédagogique.

Les enseignants français en milieu de carrière sont en effet particulièrement désavantagés par rapport à leurs collègues européens. Au bout de dix ans, un professeur des écoles gagne seulement 13,2 % de plus qu'au début de sa carrière. Après trente ans de carrière, sa rémunération se situe légèrement au-dessus de 3 000 euros mensuels.

Je reviens maintenant brièvement sur l'école inclusive. Les crédits consacrés à cette politique s'élèvent en 2027 à 4,8 milliards d'euros, soit une hausse de plus d'un quart par rapport à 2022.

Le nombre d'élèves scolarisés en situation de handicap n'a cessé de croître depuis 2005, puisqu'il a quadruplé. Il atteint aujourd'hui 560 000. En réponse, nous sommes passés, entre 2017 et aujourd'hui, d'un peu plus de 40 000 à 144 000 AESH, c'est-à-dire que leur nombre a plus que triplé.

La commission a voté la publication de mon rapport sur l'école inclusive en juin dernier, dans lequel je faisais nombre de recommandations. Je considère que, s'il est tout à fait justifié de proposer une solution à des enfants qui auparavant n'étaient tout simplement pas pris en charge par le service public, on peut s'interroger sur la soutenabilité budgétaire du système actuel.

Si la compensation humaine est sans doute indispensable dans certains cas, elle ne peut constituer l'unique réponse de l'éducation nationale à l'inclusion des élèves en situation de handicap. Améliorer l'accessibilité des apprentissages, en vue de permettre l'autonomisation de l'ensemble des élèves, me paraît une évolution souhaitable pour eux. La hausse permanente du nombre d'AESH ne saurait se poursuivre éternellement.

Enfin, je m'arrêterai un instant sur les dépenses de deux opérateurs de l'État, l'Office national d'information sur les enseignements et les professions (Onisep) et le réseau Canopé.

L'Onisep, dont l'objectif est de fournir des données centralisées relatives à l'orientation, fait aujourd'hui doublon avec les régions, auxquelles la compétence d'information sur l'orientation a été transférée depuis 2018. Le montant de sa subvention de près de 18,2 millions d'euros me paraît donc élevé. Je vous proposerai un amendement de baisse de la subvention de 3 millions d'euros, pour encourager à la rationalisation de cet opérateur.

Le réseau Canopé a, lui, pour objet la formation continue des enseignants. Son rôle est difficile à distinguer de celui des instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (Inspé) et des écoles académiques de la formation continue, sachant que l'immense majorité des intervenants de ce réseau sont des enseignants en détachement. En ce sens, le montant de sa subvention de 79,7 millions d'euros conduit également à s'interroger. Je vous proposerai de même un amendement de baisse des crédits, à hauteur de 10 millions d'euros.

Mme Catherine Belrhiti, rapporteure pour avis de la commission de la culture sur la mission « Enseignement scolaire ». - À ce stade, je ne suis pas en mesure de vous présenter les propositions de la commission de la culture, car nos auditions ne sont pas encore terminées. Je n'en partage pas moins les constats qui viennent d'être exprimés.

Le PLF pour 2027 prévoit 90,75 milliards d'euros pour la mission « Enseignement scolaire », soit 1,2 milliard d'euros de plus qu'en 2026. Cette hausse doit être relativisée : près d'un tiers des crédits, soit 28,7 milliards d'euros, financent les pensions de retraite.

Nous connaissons depuis des années une diminution du nombre d'élèves. Elle devrait se poursuivre, a minima jusqu'en 2035. C'est une réalité démographique qui doit être prise en compte, tout comme la réalité de nos territoires ; vous l'avez souligné.

En matière d'emploi, le Gouvernement a fait le choix de ne tirer qu'en partie les conséquences de la baisse démographique. Avant les annonces de lundi dernier, un peu plus de 3 600 postes étaient supprimés, alors que la stricte prise en compte de la baisse des effectifs d'élèves en aurait justifié 9 600.

La question de la prise en compte de la démographie dans le nombre des ETP est un objet récurrent de nos débats ces dernières années et je salue les travaux de M. Paccaud qui s'en est saisi au sein de votre commission.

Les dernières annonces soulèvent plusieurs questions. Nous attendons désormais les éléments concrets de leur mise en oeuvre.

Enfin, quoiqu'elle ne relève pas du budget consacré à l'enseignement scolaire, nous ne pouvons ignorer, après les canicules du mois de juin dernier, l'urgence de l'adaptation du bâti scolaire au changement climatique : 4 000 écoles ont alors dû être fermées.

Mme Christine Lavarde, rapporteur général. - D'après les informations dont je dispose, une part minime du financement des nouvelles mesures annoncées par le Gouvernement, celle qui a trait à la question des remplacements d'enseignants, devrait être inscrite dans le projet de loi de finances de fin de gestion (PLFG) pour 2026. Pour le reste, le Gouvernement devrait lui-même déposer des amendements au texte de l'actuel PLF. En l'état, la mission que nous examinons aujourd'hui reste donc nécessairement incomplète dans sa présentation.

Parmi les mesures annoncées, nous pouvons nous demander, au regard de l'évolution attendue du nombre d'élèves du premier degré par département entre 2025 et 2035, s'il est de bonne gestion de recruter des enseignants qui seront rémunérés pendant trente ans voire davantage, alors que des départements vont perdre plus d'un cinquième de leurs effectifs scolaires. J'ignore sous quel statut ces recrutements s'effectueront, mais notre commission se doit d'être vigilante sur la charge que l'on fera peser à terme sur le budget de l'éducation nationale.

Par ailleurs, j'agrée les deux amendements que vous déposez et je vous rejoins totalement sur la question de l'Onisep. Cet opérateur était par le passé l'unique éditeur de catalogues dans le domaine des formations et de l'orientation. Les treize régions de France métropolitaine assurent aujourd'hui ce même travail. Il convient d'en tirer les conséquences.

M. Jean-François Husson. - Une première remarque de portée générale : malgré l'inventivité tardive dont le Gouvernement fait montre dans sa recherche de solutions, en réponse aux manifestations, il lui manque une vision à 360 degrés, prenant certes en compte la démographie scolaire, mais aussi celle du corps enseignant. Il s'agirait d'examiner comment les courbes de leurs évolutions respectives peuvent s'harmoniser. Il conviendrait en particulier de revaloriser les milieux de carrière des enseignants qui, à l'instar des classes moyennes, se sentent quelque peu abandonnés.

Je tire ensuite le signal d'alarme sur l'effondrement continu de la France dans le classement Pisa, au regard de l'effort que l'État demande aux collectivités territoriales en matière de bâti scolaire. Les deux questions doivent être traitées concomitamment : disposer d'établissements flambant neufs n'aurait en effet guère de sens si, dans le même temps, l'apprentissage des connaissances continuait de se dégrader.

Dernier point, le Gouvernement a engagé 18 départements dans une phase d'expérimentation de carte scolaire dite « inversée » qui associe davantage les élus. Je suggère que, tout en se déroulant à enveloppe budgétaire constante, nous envisagions d'identifier clairement cette initiative dans le PLF pour 2027, afin que l'État réponde lui-même immédiatement, et de manière cohérente, présent, tant sur les aspects scolaires que sur l'accompagnement qu'il propose, les locaux et les questions d'organisation.

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - La compétence conférée en 2018 aux régions dans le domaine de l'orientation des élèves, que chacun s'accorde à reconnaître comme un problème majeur, a-t-elle fait l'objet d'évaluations ? Dans l'affirmative, nous pourrions en tenir compte dans la décision que nous rendrons sur l'Onisep.

M. Jacques Grosperrin. - Je regrette que la rue ait fait plier le Gouvernement. Parcoursup reste un dispositif intéressant. En 2017, j'avais été désigné rapporteur au Sénat lors de l'examen du projet de loi relatif à l'orientation et à la réussite des étudiants (ORE). Souvenons-nous que le système précédent, Admission post-bac (APB), avait abouti à des tirages au sort.

En outre, nous atteignons 3 300 postes supplémentaires en 2027, sans compter les nouvelles annonces de création de postes du ministère. C'est, de mon point de vue, une folie ! Cette décision pèsera en effet pendant de très longues années sur nos finances publiques. Ne perdons pas de vue que nous enregistrons 650 000 naissances en 2026, ce qui correspond au nombre des naissances en 1945, avant le baby-boom. En 2010, nous en comptions encore 800 000. Nous passerons de 11,6 millions d'élèves actuellement scolarisés à 10 millions d'élèves dans dix ans. La décision qui vient d'être prise porte la marque d'un manque de responsabilité.

Si l'on peut se féliciter qu'il y ait moins d'élèves dans les classes et que la France se rapproche en la matière de la moyenne des pays de l'OCDE, et si l'on peut penser que cette diminution permettra de progresser dans le classement Pisa, le problème du redéploiement des enseignants de collège va se poser avec acuité. Nous aurions pu commencer à les redéployer dans les lycées de manière transitoire.

Enfin, il faudra, en matière de bâti, s'interroger plutôt sous l'angle d'un changement de rythme scolaire. Peut-être ne pourra-t-on pas continuer à travailler aux heures les plus chaudes de la journée, ce qui pourrait conduire à organiser les classes de préférence le matin et à ne plus accorder deux mois de vacances.

M. Alain Marc. - On apporte quelque 4 milliards d'euros sur l'aspect bâtimentaire. Lorsque l'on sait que, dans nombre de régions, l'entretien des lycées n'est nullement problématique, est-ce une prime accordée à celles qui ont failli à leur mission ?

On se pose toujours la question du salaire des enseignants et celle de la capacité du système à remplacer les professeurs. J'ai d'ailleurs personnellement connu des titulaires sur zone de remplacement (TZR) qui n'avaient plus mis les pieds dans une classe depuis plusieurs années. Peut-être une solution existe-t-elle, à condition de s'entendre avec les syndicats d'enseignants... Les professeurs français du secondaire sont monovalents, à l'exception de ceux qui enseignent une langue régionale et qui dispensent aussi leur enseignement dans une autre discipline. Sous réserve de mieux le rémunérer et de le former, qu'est-ce qui empêcherait un professeur de philosophie d'enseigner aussi le français jusqu'en classe de seconde, voire en première ? La possibilité d'enseigner sur une autre discipline faciliterait notamment les remplacements au collège en cas d'absences.

Une telle solution, bénéfique aux professeurs autant qu'aux élèves et au système dans son ensemble, existe déjà en Allemagne. Nous en sommes toujours en France à nous demander s'il faut, et à quel moment de leur carrière, donner un peu plus aux professeurs. Des réformes structurelles sont à engager. Elles ne sauraient certes l'être à l'occasion de ce budget, qu'il faut adopter à la hâte.

Mme Karine Daniel. - Avant les manifestations des lycéens, le résultat de la dernière enquête Pisa aurait dû être un électrochoc pour notre pays. Or, de manière constante en France, ces enquêtes n'occupent la une de l'actualité que le temps d'une journée. L'Allemagne a, pour sa part, su engager des réformes structurelles de son système éducatif, destinées à rétablir la situation, aussitôt après avoir pris connaissance d'alertes la concernant.

La question des effectifs n'est pas seule en cause et les choses sont plus complexes. Se pose aussi la question de réformer les modes d'enseignement. Or, au vu du contexte social, nous allons voter ce budget dans des conditions tout à fait particulières.

Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) demande depuis plusieurs années une augmentation du nombre des postes qui, avec la baisse démographique, doit permettre d'améliorer la qualité de l'encadrement et de l'enseignement. Nous nous satisfaisons donc des nouvelles propositions qui sont avancées en ce sens, sous réserve que les nouveaux postes soient effectivement pourvus. La question de l'attractivité de ces postes, que ce soit ceux des professeurs ou ceux des AESH, se pose en effet.

En réaction aux propos de Jean-François Husson sur la phase d'expérimentation de la carte scolaire inversée, j'imagine qu'il existe une ligne de crédits qui s'y rapporte. Le ministre nous a en effet annoncé hier la création d'une nouvelle direction territoriale chargée d'appuyer la démarche.

Celle-ci tend à signifier que, pour l'enseignement scolaire dans les territoires, nous passerions à une politique de l'offre concertée avec les élus locaux. Elle se substituerait au système actuel, particulièrement incommode pour ces derniers, tant dans leur gestion du bâti scolaire que dans les relations qu'ils entretiennent avec les enseignants et les parents, de carte scolaire annoncée en mars pour des ouvertures ou fermetures de classes en septembre.

Un coût qui n'est pas considéré à sa juste mesure est celui de la réforme Blanquer. Celle-ci a entraîné des frais de gestion supplémentaires considérables à la charge des établissements, en plus d'effets délétères sur le climat scolaire et la santé mentale des élèves, en élargissant l'amplitude de leur présence avec la suppression du groupe classe et avec des emplois du temps devenus erratiques.

Enfin, nous ignorons quel dispositif remplacera Parcoursup. S'agira-t-il d'un Parcoursup 2 dopé à l'intelligence artificielle ? Nous ne manquerons pas d'y revenir au cours du débat budgétaire sur cette mission et sur celle qui concerne l'enseignement supérieur.

À ce stade, et au vu des inconnues qui demeurent, nous voterons contre l'adoption des crédits de la mission.

Mme Sophie Primas. - En dépit de ses dysfonctionnements, l'expérimentation qui a cours mérite notre soutien. Elle permet, enfin, de développer une vision de moyen terme, non plus sur une carte scolaire, mais sur une carte pédagogique, incluant les activités périscolaires et sportives. Comme l'a relevé Jean-François Husson, il conviendrait que nous la confortions d'un point de vue budgétaire.

Sur la réforme Blanquer, je souscris aux propos qui viennent d'être tenus, relatifs à l'ajout de charges et à la désorganisation qu'elle a induite dans les lycées. On en retrouve d'ailleurs des effets dans les revendications des jeunes qui descendent actuellement dans la rue.

Une de ses répercussions qui m'inquiète tout particulièrement, et que m'ont relayée des recruteurs de l'enseignement supérieur scientifique, tient à la désorganisation des options, laissées au choix de chaque élève : les écoles d'ingénieurs et les écoles scientifiques enregistrent en conséquence une baisse de 20 % de l'effectif de ceux qui postulent à leurs formations. La situation pourrait mettre à mal l'excellence de l'ingénierie française, que nous évoquons souvent dans cette enceinte.

M. Michel Canévet. - Comme l'a rappelé le rapporteur spécial, l'enseignement scolaire représente le deuxième poste de dépense de l'État après la défense, hors remboursements et dégrèvements, et les CP qui lui sont consacrés ont augmenté de 25 % depuis 2019. La mission que nous examinons est également importante en ce qu'elle recouvre plus de la moitié des emplois de l'État, hors agences.

Un travail de fond s'impose si nous voulons répondre à la situation, qui nous préoccupe tous, de nos comptes publics. Un tel travail ne saurait faire l'économie d'un examen attentif de la situation des effectifs, à l'aune de l'évolution démographique extrêmement défavorable qui a cours et de la perspective d'une forte baisse du nombre des élèves.

Je recense pour ma part 867 000 postes d'enseignant dans notre pays, correspondant à 848 000 ETP. Sait-on combien d'enseignants n'interviennent pas devant les élèves ? J'ai été surpris de la célérité avec laquelle le ministre a pu dégager plus de 3 000 nouveaux postes d'enseignement.

Pour les élèves en situation de handicap, il conviendra de s'interroger sur la question de savoir si l'État est le mieux placé pour accompagner leur prise en charge. Peut-être une approche au plus près du terrain serait-elle plus pertinente, sur un sujet qui, bien souvent, relève des décisions des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Enfin, dans le tableau des emplois qui nous est proposé, le soutien à la politique de l'éducation nationale bénéficie de 57 emplois supplémentaires. Cette augmentation est-elle bien nécessaire ? Un effort de rationalisation des moyens généraux n'est-il pas envisageable ? Un total de 30 000 postes affectés au soutien de la politique de l'éducation nationale me semble en effet excessif.

Mme Florence Blatrix Contat. - Je partage avec le rapporteur spécial la nécessité de revaloriser les carrières, et en particulier les milieux de carrière, des enseignants. C'est indispensable et vous avez démontré que le coût n'en serait pas si considérable.

J'abonde dans le sens des propos de Karine Daniel et de Sophie Primas au sujet de la réforme Blanquer. Elle a conduit à une véritable désorganisation du lycée et des emplois du temps, ainsi qu'à une moindre orientation vers les filières scientifiques, en particulier des jeunes filles. Il faut que nous nous interrogions sur la possibilité de revenir sur cette réforme.

Proposition a été faite d'avancer l'heure des cours du matin, afin de s'adapter aux vagues de chaleur... Dans mon département de l'Ain, des élèves prennent le car scolaire parfois dès 6 h 30 le matin. Je ne vois pas comment on pourrait, raisonnablement, les contraindre à être encore plus matinaux !

En ce qui concerne l'Onisep, je suis en désaccord avec l'amendement proposé. L'orientation en France constitue un sujet à part entière, elle manque d'efficience, ce qui crée ensuite des difficultés dans l'enseignement supérieur. Ainsi, près de la moitié des étudiants n'obtiennent pas la licence. À la suite de Marie-Claire Carrère-Gée, il me semble que, avant toute décision, il importe de bien identifier qui fait quoi dans ce domaine. Les régions, par exemple, utilisent beaucoup les brochures de l'Onisep.

M. Pierre Boileau. - Je voudrais souligner les qualités pédagogiques du rapporteur spécial : son commentaire sur la mission est des plus intéressants.

Venant d'un département cité parmi ceux qui perdront le plus d'élèves dans les dix ans à venir, je souhaite appeler à la vigilance sur l'accompagnement des territoires ruraux. Je rejoins totalement Jean-François Husson, il faut un accompagnement financier. L'expérience acquise pourra aussi avoir son utilité car, après les écoles primaires, ce seront les collèges, puis les lycées qui rencontreront les mêmes problèmes.

M. Olivier Paccaud, rapporteur spécial. - Merci pour la multiplicité de vos questions, dont un certain nombre s'enchevêtrent et s'entrelacent...

Plusieurs d'entre vous se sont interrogés sur les moyens : en faut-il plus ? Je ne pense pas que les résultats de notre système éducatif s'expliquent par un problème de moyens.

En effet, l'historique des classements Pisa montre une dégradation continue de ces résultats alors même que les moyens consacrés par la France à l'école ne cessent d'augmenter. En 2018, le budget de l'éducation nationale hors CAS « Pensions » était de 50 milliards d'euros ; en 2027, il atteignait 65,5 milliards d'euros, soit une augmentation de 15 milliards d'euros, à retraiter de l'inflation. On ne peut donc pas dire que la garde ait été baissée en termes de moyens financiers.

Par ailleurs, le nombre d'enseignants a très légèrement augmenté depuis 2017 et le nombre de salariés de l'éducation nationale s'est, lui, considérablement accru du fait des effectifs d'AESH. Il demeure néanmoins des domaines, comme la médecine scolaire, où des efforts doivent être réalisés.

Je ne suis donc pas convaincu qu'il faille plus de moyens, mais sans doute faut-il mieux les allouer...

Les résultats sont-ils dus au nombre d'élèves par classe ? Nous sommes passés d'une moyenne de 25 élèves par classe dans le premier degré en 2015 à une moyenne de 20 élèves par classe. Cette évolution est liée à la baisse de la démographie, conjuguée au dédoublement de classes en zone d'éducation prioritaire. La démographie va en outre continuer de nous aider, puisque, comme je l'ai dit, la France est encore un des États dont la fécondité est la plus élevée en Europe. Mécaniquement, du fait notamment de la cassure de la courbe en 2022 et 2023 - entraînant des baisses d'effectifs qui devraient se poursuivre jusqu'en 2035 -, nous allons donc très nettement améliorer les taux d'encadrement. Cette baisse ne doit pas nous conduire à embaucher plus de professeurs, mais elle doit nous permettre de mettre en oeuvre des réformes.

Certaines sont indispensables et ne coûtent pratiquement rien. Revenir sur la réforme Blanquer au lycée, qui a clairement conduit à une désorganisation, en est un exemple - je n'appelle pas à changer les choses tous les ans, mais il faut tout de même savoir revenir en arrière lorsque l'on commet une erreur.

S'agissant de l'Onisep, le rapport de la Cour des comptes n'est en effet pas du tout flatteur. Le Gouvernement, lui-même, s'est rendu compte qu'il fallait réduire la voilure, ce qui se traduit dans le PLF par une légère baisse de la subvention à cet organisme. Il faut aussi faire confiance à nos régions : quand celles-ci se saisissent d'une compétence, elles l'exercent souvent avec beaucoup d'intelligence et en lien très fort avec le territoire.

Je rejoins certains collègues, il faut avancer sur la carte scolaire. Le Gouvernement a expérimenté, dans 18 départements, un dispositif de concertation entre élus et services de l'éducation nationale pour bâtir des cartes scolaires cohérentes, tenant compte de la démographie, mais évitant la désertification des territoires ruraux. Cela peut passer par des modifications de regroupements scolaires ou par des réutilisations de bâtis, comme, par exemple, la transformation de collèges en lycées ou en cités scolaires. Il faut continuer dans ce sens, quitte, notamment, à y consacrer une ligne budgétaire spécifique.

Alain Marc a évoqué une problématique qui me tient beaucoup à coeur, celle de la bivalence. Ce n'est peut-être pas la panacée pour résoudre les problèmes de remplacement. Toutefois, la bivalence a déjà existé dans notre pays, avec ce que l'on appelait à l'époque les PEGC ou professeurs d'enseignement général de collège. Ce corps a disparu car les syndicats, très injustement, estimaient qu'il était composé de sous-professeurs. Selon moi, rien n'empêche la bivalence - un professeur certifié d'histoire peut tout à fait enseigner le français s'il passe des équivalences - et celle-ci doit être encouragée.

Bien évidemment, il faut aussi renforcer le vivier des remplaçants. À ce titre, s'agissant des 10 000 enseignants qui ne sont pas devant les élèves, ils sont soit en congé de longue durée, soit en formation professionnelle. Edouard Geffray en a sorti 3 000 de sa poche sur un plateau de TF1... C'était maladroit. Ces enseignants ne se cachaient pas, ils exerçaient dans des matières dans lesquelles il n'y avait pas de besoins de remplacement. Le ministre les a donc envoyés dans des classes pour apporter une forme de soutien dans une matière proche. Ce n'est pas l'idéal, mais c'est mieux que rien ! Je précise que nous comptons, dans le second degré, environ 30 000 TZR et que, par déduction de ces 3 000 enseignants disponibles, 27 000 étaient déjà mobilisés.

La commission décide de réserver son vote sur les crédits de la mission « Enseignement scolaire ».

La réunion est close à 11 h 40.