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LA REPRESENTATION DES FRANCAIS ETABLIS HORS DE FRANCE


Les Français de l’étranger forment un groupe peu connu au sein de la communauté nationale. Par leur nombre, ils constituent néanmoins une communauté non négligeable : 2.300.000 expatriés, c’est autant, par exemple, que la population des Bouches-du-Rhône, autant que celle additionnée des quatre départements d’outre-mer.

Jusqu'en juillet 2008, les Français établis hors de France étaient représentés dans une seule chambre du Parlement : le Sénat. Douze sénateurs étaient élus par un collège électoral constitué des membres - élus directement par les Français expatriés - de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 - et en pratique depuis les élections législatives de 2012 -, les Français établis hors de France disposent, comme l'ensemble de nos compatriotes, d'une double représentation parlementaire, au Sénat et à l'Assemblée nationale. L'article 24 de la Constitution de 1958 a en effet été modifié et dispose désormais que « les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat ». Les élections de mai 2012 ont consacré cette modification avec l'élection de onze députés représentant les Français de l'étranger.

Histoire de la représentation des Français de l'étranger

La question de la représentation politique des Français établis hors de France, que ce soit dans les anciennes colonies ou dans des pays étrangers, est aussi ancienne que celle qui intéresse les Français de la métropole. Déjà, durant la convocation des Etats Généraux en 1789, s’était posé le problème de la citoyenneté lors de l’examen en validation de l’élection des 17 députés élus, choisis ou autoproclamés outre-mer.

La Constitution du 27 octobre 1946 dispose que trois conseillers de la République représentent les Français de l'étranger

La Constitution du 27 octobre 1946 (IVème République) dispose que le nouveau Parlement comprendra une Assemblée nationale et un « Conseil de la République » (nom que le Sénat a porté jusqu’en 1958) et qu’au sein de ce dernier, les « Français de l’extérieur » seraient représentés. L'Assemblée nationale, chargée de préciser les modalités de cette représentation, décida par une résolution du 13 décembre 1946, que trois sièges de « conseillers de la République » (sur 320) seraient confiés à des personnalités représentant respectivement nos compatriotes résidant en Europe, en Amérique et en Asie-Océanie (l’Afrique de son côté faisant l’objet de dispositions particulières donnant une large place aux élus des colonies et des protectorats français).
Cependant les Français de l’étranger disposaient à Paris d’une autre représentation, celle constituée par les quatre grands organismes rassemblant depuis une vingtaine d’années les forces vives de la présence française dans le monde : l’Union des chambres de commerce françaises à l’étranger, la Fédération des professeurs français à l’étranger, la Fédération des anciens combattants français résidant hors de France et l’Union des Français de l’étranger (UFE, fondée en 1927). Ces quatre organismes demandèrent d’avoir le droit, au moins, de présenter leurs candidats à l’Assemblée nationale lors de la désignation des Conseillers de la République et, surtout, que les citoyens français résidant réellement à l’étranger puissent faire entendre leurs voix. Dans ce but, ils suggéraient qu’un « conseil supérieur », composé en majorité d’élus à l’extérieur, soit créé par le Ministère des Affaires étrangères.
Cette revendication fut entendue par Robert Schumann, alors Président du Conseil et le Ministre des Affaires étrangères, Georges Bidault, qui signaient le 7 juillet 1948 un décret instituant le Conseil supérieur des Français de l'étranger (CSFE).

Le décret du 7 juillet 1948 crée le Conseil supérieur des Français de l'étranger

Le premier Conseil supérieur des Français de l'étranger était composé de 55 membres : 8 membres de droit (les trois sénateurs-conseillers de la République, le président et le directeur de l’UFE, les présidents des chambres de commerce, des professeurs et des anciens combattants), 42 élus et 5 membres désignés par le Ministre des Affaires étrangères, « choisis » parmi les personnalités françaises jouissant d’une compétence reconnue dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l’étranger.
Les premières élections au CSFE eurent lieu au printemps de 1950 dans 70 pays d’Europe, d’Amérique, d’Asie et d’Océanie selon les modalités fixées par un arrêté ministériel du 10 décembre 1949. Deux idées étaient à la base de cet arrêté : mieux connaître nos compatriotes expatriés en exigeant leur immatriculation dans les consulats et encourager leur regroupement en demandant qu’ils soient membres d’une association ou d’un « organisme » français pour pouvoir voter. Ce double critère, et le système électoral mis en place, devaient rester en vigueur jusqu’en 1982.
Les élections se déroulaient alors en deux temps. D’abord au sein des associations, chaque organisme reconnu désignait des délégués selon la règle suivante : un pour moins de 50 membres, deux de 50 à 100 membres, un supplémentaire pour 100 membres ou fraction de 100. Le collège électoral ainsi composé élisait ensuite le ou les représentants au CSFE dans les mêmes conditions que les collèges sénatoriaux en France : majorité absolue au premier tour, majorité relative au second.

La Constitution de 1958 précise que « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat »

L’article 24 de la Constitution du 28 septembre 1958 précise que « Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat ». Deux ordonnances sont promulguées le 15 novembre 1958 et le 4 février 1959, pour organiser cette représentation et donner de nouveaux statuts au CSFE qui désormais, tout en gardant son rôle consultatif, fait fonction de collège électoral unique pour l’élection des Sénateurs de l’étranger. Le nombre de ceux-ci passe de trois à six, deux représentant l’Europe et l’Amérique, un l’Asie-Océanie et trois l’Afrique, qui fait son entrée au CSFE. Le CSFE est donc divisé en trois sections pour les élections sénatoriales du 23 avril 1959. Le CSFE comptait alors 84 membres, et il apparaît nettement que l’Europe et l’Amérique sont sous-représentés par rapport à l’Afrique. Le nombre des sénateurs sera donc augmenté à neuf pour les élections de 1962.

 

La loi du 7 juin 1982 instaure l’élection des délégués au CSFE au suffrage universel

Mais la première grande réforme du CSFE n’interviendra que bien plus tard. C’est ainsi que la loi du 7 juin 1982 instaure notamment l’élection au suffrage universel direct des délégués au CSFE qui n’est plus composé de personnalités désignées (à l’exception de 21 membres choisis pour leur compétence, mais sans droit de vote sénatorial), et l’élection des 12 sénateurs par les seuls membres élus du CSFE.
L’abstentionnisme important constaté lors des élections de 1997 (24% de participation) et de 2000 (19%) avait conduit à la création en septembre 2000, d’une commission temporaire chargée de la réforme du CSFE. Le rapport final de cette commission, adopté à l’unanimité en session plénière et remis au ministre en septembre 2003, proposait notamment un certain nombre de mesures dont plusieurs ont été prises en compte par un décret et un arrêté en date du 25 août 2003 (nouvelle composition de l’ex-bureau permanent, devenu bureau, nouvelle structure de chaque commission permanente, élection des trois vice-présidents par les seuls 150 membres élus, création d’une commission de l’Union européenne, caractère public des séances).

 

La loi du 9 août 2004 crée l’Assemblée des Français de l’étranger

La loi n° 2004-805 du 9 août 2004 créant l’Assemblée des Français de l’étranger est venue compléter le nouveau dispositif en :

- changeant l’appellation du CSFE en « Assemblée des Français de l’étranger ». Loin de n’être qu’un effet terminologique, cette dénomination traduit la reconnaissance de la collectivité publique des Français établis hors de France.

- réduisant de 20 à 12 le nombre des personnalités désignées, qui n’auront plus que voix consultative sur la base d’une liste préalablement arrêtée de fonctions. Cette diminution exprime le souhait, à terme, de transformer l’Assemblée en une institution uniquement composée d’élus, présidence comprise.
- révisant la carte électorale, en prenant notamment en compte les évolutions démographiques des communautés françaises à l’étranger. Le nombre de conseillers élus passera ainsi progressivement, lors des prochains renouvellements triennaux de juin 2006 et juin 2009, de 150 à 155 (y compris le représentant de la communauté française d’Andorre qui sera lui aussi élu) et le nombre des circonscriptions sera porté de 48 à 52.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 instaure la représentation des Français de l’étranger à l'Assemblée nationale

La loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 introduit la représentation à l’Assemblée nationale des Français établis hors de France. L'article 24 de la Constitution est modifié pour prévoir que "Les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale et au Sénat" et non plus seulement au Sénat.

Plusieurs textes ont été adoptés par la suite pour traduire dans les faits la volonté des constituants :

- la loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés

- la loi n° 2011-411 du 14 avril 2011 ratifiant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France.

Pour la première fois, onze députés ont été élus par les Français de l’étranger à l'occasion des élections législatives de 2012 (voir infra).

La loi du 22 juillet 2013 a profondément réorganisé la représentation des Français établis hors de France en créant 442 conseillers consulaires, en réduisant le nombre de conseillers siégeant à l'AFE et en élargissant le collège sénatorial.

La composition de l'Assemblée des Français de l'étranger

Depuis la réforme du 22 juillet 2013, l'Assemblée des Français de l'Etranger (AFE) est composée de 90 membres élus parmi les 443 conseillers consulaires élus au scrutin proportionnel de liste dans 130 circonscriptions. Le président de l'Assemblée est désormais élu en son sein parmi les 90 conseillers.

Ne sont désormais plus membres de l'AFE : les 23 parlementaires (12 sénateurs et 11 députés) qui en étaient auparavant membres de droit et les 12 personnalités qualifiées, auparavant désignées par le président pour leur connaissance des problèmes liés à l’expatriation. Le ministre des Affaires étrangères ne préside plus de droit cette assemblée comme ce fut le cas avant la réforme de 2013.

Un collège électoral sénatorial élargi par la réforme du 22 juillet 2013 :

 

Avant la réforme, les 155 conseillers élus, les 12 sénateurs et les 11 députés constituaient  le collège électoral des sénateurs.

La réforme introduite par la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France élargit ce collège en le portant de 178 à 534 membres. Il est désormais composé des 11 députés élus par les Français expatriés et des 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France, des 443 conseillers consulaires et de leurs 68 délégués.

Chaque circonscription est dotée d'un conseil consulaire en charge notamment des questions d'aide sociale, d'éducation et de scolarité.

Un peu d'histoire

La loi n° 90-384 du 10 mai 1990 modifiant la loi du 7 juin 1982 relative au CSFE avait apporté des modifications substantielles à la composition du Conseil (augmentation du nombre de ses membres élus, de la durée de leur mandat, modalités de son renouvellement), et au statut de ses membres (régime indemnitaire, mode d'élection, incompatibilités et inéligibilités, etc.).

Une deuxième loi n° 92-547 du 22 juin 1992 relative aux circonscriptions électorales pour l'élection des membres du CSFE avait établi une nouvelle ventilation des circonscriptions consulaires dans plusieurs États dont les structures avaient connu, entre temps, des transformations profondes (Allemagne, Namibie, ex-URSS, ex-Yougoslavie). A nouveau, la loi n° 2004-805 du 9 août 2004 a modifié certains des éléments antérieurs, le nombre des membres élus de l'AFE devant être porté de 150 à 155 et la délimitation des circonscriptions électorales devant être retouchée à compter des renouvellements triennaux de cette assemblée en 2006 et 2009.

Par la suite, les lois n° 92-547 du 22 juin 1992 et n° 2004‑805 du 9 août 2004 ont adapté le dispositif antérieur avec notamment une nouvelle ventilation des circonscriptions consulaires et un ajustement de la composition de l’Assemblée.

Renouvelable par moitié tous les trois ans, les 155 conseillers du collège électoral étaient élus pour six ans, au suffrage universel direct, par les Français de l'étranger inscrits sur la liste électorale consulaire.

Le mode d'élection prévu par la loi du 7 juin 1982 (la représentation proportionnelle intégrale) a été modifié par la loi n° 86-1115 du 15 octobre 1986, pour se rapprocher du système retenu pour les sénateurs, avec dualité du mode de scrutin (majoritaire ou proportionnel, suivant le nombre des sièges à pourvoir).

Depuis la loi du 10 mai 1990, l'élection au scrutin majoritaire à un tour avait lieu désormais dans les circonscriptions où le nombre de sièges à pourvoir était de un ou deux, tandis que la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne était applicable dans les circonscriptions où le nombre de sièges à pourvoir était de trois ou plus.

Outre ses 155 membres élus, qui seuls participaient à l'élection des sénateurs, l’AFE comportait des personnalités désignées pour six ans par le ministre des affaires étrangères « en raison de leur compétence dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger ». 

Leur nombre, naguère de 20 (plus le représentant de la Principauté d’Andorre), avait été ramené à 12 par la loi de 2004. Avec l’entrée en vigueur complète de la loi de 2004, les personnalités qualifiées qui siégeaient jusque là avec voix délibérative ne disposaient plus que d’une voix consultative.

Les sénateurs représentant les Français établis hors de France

Comme leurs collègues représentant les collectivités territoriales, les sénateurs représentant les Français établis hors de France sont issus du suffrage universel indirect.

Jusqu'en 1983, ils étaient désignés par le Sénat sur proposition du Conseil supérieur des Français de l'étranger. Depuis la réforme intervenue à cette date, ils sont élus par un collège formé des membres élus de l'AFE.

La loi n° 83-390 du 18 mai 1983 relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France puis la loi n° 2004-805 du 9 août 2004 constituent le prolongement et l'aboutissement logiques de la réforme de 1982, en faisant de l'AFE un véritable collège électoral chargé d'élire les sénateurs des Français de l'étranger.

La loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 a porté de 6 à 12 le nombre de sièges des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Il convenait, en effet, que ces sénateurs soient plus nombreux pour mieux représenter les Français établis à l'étranger, dont le nombre s'est accru depuis 1958, notamment en Europe.

Ce texte a également rapproché du droit commun des élections sénatoriales les conditions d'éligibilité, les incompatibilités et les règles applicables au contentieux des élections des sénateurs représentant les Français de l'étranger. Ainsi, en dehors de leur nombre et de la composition de leur collège électoral, les sénateurs des Français de l'étranger ont le même statut électoral que leurs collègues sénateurs des départements : mandat de 6 ans, âge d'éligibilité fixé à 30 ans, scrutin à deux degrés et renouvellement partiel au même rythme que celui des autres séries du Sénat.

Contrairement à une idée assez répandue, le droit n’exige pas que les sénateurs des Français de l’étranger soient eux-mêmes des expatriés, pas plus que les sénateurs des départements ne doivent obligatoirement habiter dans une des communes de leur département d’élection. Cela étant, la plupart des sénateurs des Français de l’étranger ont de solides attaches personnelles ou familiales dans telle ou telle région du monde, soit qu’ils y résident à temps plus ou moins plein, soit qu’ils y aient une activité professionnelle. De cette sorte, les sénateurs ont une bonne connaissance des problèmes spécifiques que rencontrent les expatriés, au même titre que les sénateurs des départements ont une expérience approfondie de la vie et de la gestion des collectivités locales.

En pratique, le collège électoral, formé des seuls membres élus de l’Assemblée des Français de l'étranger (les sénateurs, membres de droit de l'AFE, ne participent pas au collège électoral), se réunit au ministère des affaires étrangères le jour du renouvellement de la série concernée. L'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. 

Les douze sièges de sénateur des Français de l'étranger, précédemment répartis entre les trois séries A, B et C du Sénat, ont été redistribués entre les deux nouvelles séries créées par suite de la réduction de neuf à six ans du mandat sénatorial en juillet 2003. Ainsi, d’un système où quatre d'entre eux étaient élus à chaque renouvellement triennal pour un mandat de neuf ans, on est passé à un système où l’élection concernera à chaque renouvellement six sénateurs pour un mandat de six ans (compte tenu des mesures transitoires, cette réforme prendra son plein effet à compter du renouvellement de 2010). 

La loi du 6 juin 2000 sur la parité des sexes a été rendue de plein droit applicable aux candidatures aux sièges de sénateur des Français de l’étranger. De cette sorte, les listes doivent obligatoirement faire alterner un candidat de chaque sexe.

La réforme de l'Assemblée des Français de l'étranger et la création de conseillers consulaires

La loi du 22 juillet 2013 a profondément réformé la représentation des Français établis hors de France en créant des conseillers consulaires et en réformant l'Assemblée des Français de l'étranger.

La réforme introduite par la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France prévoit que :

443 conseillers consulaires sont élus pour 6 ans, au suffrage universel direct, dans 130 conseils consulaires, dont l’organisation et les attributions ont été précisées par décret. Le monde a été découpé en 15 circonscriptions, chacune devant compter de un à neuf conseillers consulaires ;

- parmi les 443 conseillers consulaires, 90 sont élus par leurs pairs, pour siéger à l’Assemblée des Français de l’étranger (AFE), en réunion plénière, deux fois par an à Paris ;

68 délégués consulaires sont élus pour trois ans pour participer à l’élection des sénateurs.

Composé des 11 députés élus par les Français expatriés et des 12 sénateurs représentant les Français établis hors de France, des 443 conseillers consulaires et de leurs 68 délégués, le collège électoral sénatorial des Français de l’étranger s’en trouve donc élargi, passant de 178 à 534 membres.