La loi du 31 décembre 1913 (PDF - 3.16 Mo) constitue le socle fondamental de protection des monuments historiques. Elle prévoit un mécanisme simple et ingénieux qui reprend et complète les dispositions antérieures.
Si la notion même de monument historique apparaît sous la Révolution, c’est la Monarchie de Juillet qui lui donne son essor en créant, d’une part, un poste d’inspecteur des monuments historiques et, d’autre part, une commission des monuments historiques chargée d’assurer la sauvegarde des monuments jugés intéressants. En l’espace de neuf ans, de 1840 à 1849, la commission triple le nombre de monuments classés pour raison historique. La chapelle du Couvent des Filles du Calvaire (dite Chapelle de la Reine), par exemple, qui jouxte l’hôtel du Petit Luxembourg, est classée par arrêté du 24 mars 1848, alors que le Palais lui-même devra attendre 1862 pour bénéficier du même sort.
Pour autant, la commission manque de pouvoirs légaux, et c’est la IIIe République qui lui donne les moyens de remplir son rôle par trois lois destinées à mettre en place une véritable protection des immeubles et biens mobiliers présentant un intérêt pour l’art ou l’histoire. Ce sont ces textes que la loi du 31 décembre 1913 reprend et complète, à l’issue d’une procédure parlementaire en deux étapes consistant, pour la première, à faire face au besoin urgent de sauvegarder le patrimoine religieux mobilier et immobilier et, pour la seconde, à reprendre en une seule loi les dispositions éparses existant jusqu’alors.
Bien qu’elle ait fait l’objet de modifications ultérieures, la loi du 31 décembre 1913 demeure le socle fondamental de notre législation en matière de protection des monuments historiques.
La notion de monument historique
« Les prémices de la notion de monument historique se dessinent pendant la Révolution, les élus du peuple appelant tour à tour à faire table rase de l'Ancien-Régime et à conserver le patrimoine comme partie intégrante de l'identité nationale. Suite à la constitution des biens nationaux à la faveur de la nationalisation des biens du clergé, de la Couronne et des nobles émigrés, l'État se voit attribuer la responsabilité de sélectionner parmi l'ensemble de ces nouvelles propriétés publiques, celles qui méritent d'être conservées et transmises aux générations futures.
« En 1790, l'Assemblée Constituante crée la Commission des Monuments, chargée d'élaborer les premières instructions concernant l'inventaire et la conservation des œuvres d'art. Les biens nationaux connaissent cependant des fortunes diverses et tandis que certains sont livrés à la vindicte populaire, la plupart sont livrés à des particuliers ou disparaissent. En septembre 1792, l'Assemblée vote un décret autorisant la destruction des symboles de l'Ancien Régime. Un mois plus tard, un autre décret est voté, assurant au contraire la conservation des chefs d'œuvre d'art menacés par la tourmente révolutionnaire. Face à la multiplication des actes de vandalisme s'élève la voix de l'abbé Grégoire, évêque constitutionnel de Blois, qui fustige les auteurs de ces actes menaçant à ses yeux l'identité nationale. Ses propos ne resteront pas lettre morte puisque la Convention promulgue le 24 octobre 1793 un nouveau décret interdisant les démolitions et prévoit que les monuments transportables intéressant les arts et l'histoire seront transférés dans le musée le plus proche.
« Peu après, le 15 mars 1794, la Commission temporaire des Arts - qui a remplacé la Commission des Monuments - adopte une Instruction sur la manière d'inventorier et conserver dans toute l'étendue de la République tous les objets qui peuvent servir aux arts, aux sciences et à l'enseignement. En 1795, Alexandre Lenoir est nommé pour créer le musée des Monuments français.
« C'est à la monarchie de Juillet que l'on doit la création en 1830, à la demande de François Guizot, alors ministre de l'Intérieur, d'un poste d'Inspecteur général des monuments historiques chargé de s'assurer sur les lieux de l'importance historique ou du mérite d'art des édifices du royaume et de veiller à leur conservation. Ce poste est d'abord confié au jeune historien Ludovic Vitet puis à Prosper Mérimée en 1834. Ce dernier va poser les bases de ce qui deviendra le Service des Monuments historiques, en mettant en place la Commission des Monuments historiques. Créée en 1837, elle effectue un travail d'inventaire, de classement et de répartition des fonds consacrés par l'État à la sauvegarde des monuments jugés intéressants.
« Une première liste de monuments dont le classement est considéré comme urgent est établie en 1840 : elle comporte des monuments préhistoriques et des bâtiments antiques et médiévaux. Grâce aux travaux de la Commission, le nombre de monuments historiques passe de 934 en 1840 à 3000 en 1849. La Commission aura néanmoins agi pendant plus d'un demi-siècle sans disposer d'aucun moyen juridique dans le cadre de sa mission. Démunie de pouvoirs légaux et, par conséquent, impuissante face aux initiatives privées, communales ou départementales, ses recommandations restent souvent lettre morte auprès des élus et du clergé. Ludovic Vitet et Prosper Mérimée tenteront tous deux de convaincre les responsables politiques de les aider d'un tout petit bout de loi [car] d'ici dix ans il n'y aura plus de monument en France, mais il faudra attendre la IIIe République pour que cette idée se concrétise. »
(Rapport d'information [n° 599 (2009-2010) du 30 juin 2010] de Mme Françoise FÉRAT, sénateur de la Marne, « Au service d'une politique nationale du patrimoine : le rôle incontournable du Centre des monuments nationaux », pp. 99-100)
Les trois lois de protection des immeubles et biens mobiliers présentant un intérêt pour l’art ou l’histoire (1887 et 1909).
La loi du 30 mars 1887 (PDF - 3.92 Mo) établit la possibilité de classer les biens immobiliers des personnes publiques et privées. Les personnes privées doivent être consentantes. S’agissant des biens mobiliers, seuls ceux appartenant aux personnes publiques peuvent être classés. Une fois le bien classé, l’autorisation préalable du ministre des Beaux-arts est indispensable à sa restauration, sa modification ou sa destruction. L’aliénation des biens mobiliers classés nécessite également l’autorisation du ministre. Ces règles sont sanctionnées civilement (actions en dommages-intérêts et en nullité des aliénations irrégulières).
- La loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des églises et de l’Etat renforce les dispositions de 1887 pour protéger les édifices cultuels et les objets d’église classés, mais également l’ensemble des objets d’art. Elle pénalise les sanctions en prévoyant une amende pour les travaux de restauration réalisés sans autorisation et un emprisonnement pour l’exportation d’un objet ou la destruction d’un immeuble classés.
- La loi du 19 juillet 1909 (PDF - 1.76 Mo) permet de classer les objets mobiliers des particuliers et interdit l’exportation de tout meuble classé.
Malgré ces dispositions, des biens classés dépérissent et la nécessité d’un dispositif d’ensemble plus contraignant conduit au dépôt à la Chambre des députés, le 11 novembre 1910, d’un projet de loi relatif à la conservation des monuments et objets ayant un intérêt historique et artistique.
L'examen en deux temps du projet de loi sur les monuments historiques
La loi d’urgence du 16 février 1912
Devant la complexité de la matière abordée par ce texte, les députés hésitent à voter, dans la précipitation, le projet gouvernemental dans son entier et préfèrent aller au plus pressé en n’adoptant, le 14 avril 1911, qu’une partie du texte – l’article 24 transformé en un projet de loi à article unique – qui autorise l’administration, lorsqu’un objet classé est menacé, d’ordonner son transfert dans un trésor de cathédrale, s’il s’agit d’un objet cultuel, ou dans un musée public, pour les autres objets.
Le 15 juin 1911, ce texte est déposé au Sénat par Théodore STEEG, ministre de l’Instruction publique et des Beaux-arts. La commission chargée de l’examiner ne se réunit qu’une fois (124S 1539 (JPG - 160 Ko)) pour constituer son Bureau et désigner son rapporteur, Maurice FAURE. Dans son rapport (n° 399 (PDF - 6.07 Mo)), ce dernier remarque, d’une part, « qu’un grand nombre d’objets classés se trouvent dans les édifices servant au culte et dans leurs dépendances » et, d’autre part, que « la surveillance en est devenue particulièrement difficile dans les églises ouvertes et accessibles à tous ». Aussi, estime le rapporteur, est-il « extrêmement urgent d’assurer la sécurité des divers objets classés en permettant, en cas de péril bien constaté, d’en ordonner le transfert provisoire dans un dépôt public voisin, sous les conditions légales instituées par l’article 24 et avec toutes les garanties auxquelles ont droit les collectivités propriétaires. »
Le 30 décembre 1911, après la lecture de ce rapport en séance publique, le Sénat adopte sans discussion l’article unique qui devient la loi du 16 février 1912 (PDF - 7.51 Mo).
La loi sur les monuments historiques du 31 décembre 1913
Cette mesure d’urgence ainsi prise, les députés poursuivent, pendant deux ans, l’examen des articles restant du projet de loi initial. Après son adoption par la Chambre, le 20 novembre 1913, le texte est à nouveau déposé au Sénat, cette fois par Louis KLOTZ, ministre de l’Intérieur, le 19 décembre suivant. Le 26 décembre, il est examiné par la commission relative à la création d’une Caisse des monuments historiques (124S 1612 (JPG - 306 Ko)), qui nomme Jean-Honoré AUDIFFRED rapporteur.
Le 29 décembre 1913, le Sénat adopte le texte en séance publique, quasiment sans discussion. Seule l’intervention de Louis LARERE, sénateur des Côtes-du-Nord, rompt la monotonie de la procédure. Il prend en effet la parole sur l’article 16 pour réclamer qu’une indemnité soit versée aux propriétaires de bien mobiliers que la loi interdit de vendre à l’étranger : « Si vous édictez que vous aurez le droit de dire que ces objets d’art ne pourront plus être vendus qu’à des Français, il est évident que vous écartez d’eux, […] non seulement le plus grand nombre d’acquéreurs, mais surtout les acquéreurs les plus riches ou, tout du moins, les plus généreux, ceux qui payent le plus cher. Et cela, vous le faites sans indemnité ».
Le rapporteur et le sous-secrétaire d’Etat des Beaux-arts, Paul JACQUIER, lui répondent que le classement de tels objets ne pourra être prononcé que par une loi spéciale, et que celle-ci se chargera d’indemniser les propriétaires. Le texte est finalement adopté sans modification.
La loi reprend les articles restés utiles des lois antérieures, tout en y ajoutant plusieurs dispositions nouvelles. L’administration aura dorénavant le pouvoir de classer les immeubles des particuliers, même contre leur gré ; elle pourra restaurer d’office un immeuble classé, et interdire que toute construction neuve s’y adosse. En ce qui concerne les objets immobiliers classés, la loi organise leur récolement périodique, rend imprescriptible l’action en revendication de l’objet irrégulièrement aliéné, et reprend les dispositions de la loi du 16 février 1912 en autorisant le Gouvernement à placer d’office, dans un musée ou le trésor d’une cathédrale, les objets classés dont la conservation sur place paraît mal assurée.
Bien qu’elle ait fait l’objet de modifications ultérieures, la loi du 31 décembre 1913 (PDF - 3.16 Mo) demeure le socle fondamental de notre législation en matière de protection des monuments historiques.
Jean-Honoré AUDIFFRED
S’agissant de la politique mis en œuvre dans le domaine des monuments historiques, Jean-Honoré AUDIFFRED regrette dans son rapport (n° 503 (PDF - 17.76 Mo)) que l’administration ne consacre pas d’avantage de crédits à la mise en valeur des monuments classés :
« Le ministre des beaux-arts dispose annuellement de crédits importants […] pour la conservation, l’entretien et l’acquisition de monuments historiques. […] Mais, en fait, la presque totalité des crédits, pour ne pas dire la totalité, passe en travaux d’architecture. […] Il y a là un abus. […] On ne s’est pas contenté, à Paris, de conserver et de réparer la tour Saint-Jacques et le musée de Cluny. La ville a dépensé des sommes importantes pour les isoler, les dégager, les mettre en beauté. […] Ce qui a été accompli là doit être réalisé partout ailleurs où de semblables mesures s’imposent. Mais cela ne peut être que si l’administration des Beaux-arts s’applique à dépenser moins pour des restaurations souvent fâcheuses, […] et à dépenser plus pour les acquisitions de monuments, l’isolement et le dégagement de ces monuments. »
En revanche, concernant le projet de loi soumis au Sénat, Jean-Honoré AUDIFFRED, conscient de la nécessité de mettre rapidement en œuvre une procédure efficace et cohérente pour préserver les monuments historiques, demande à ses pairs d’adopter le texte sans modification : « Nous ne contestons pas qu’une étude attentive et minutieuse des textes adoptés par la Chambre pourrait nous amener à vous proposer certaines améliorations, mais ces perfectionnements qui ne pourraient être que de détail, auraient le grand inconvénient de prolonger un état de choses qui ne saurait subsister sans danger. L’administration des Beaux-arts n’a pas, à l’heure actuelle, les moyens efficaces de préserver, dans tous les cas, d’une destruction possible, des monuments ou des fragments de monuments qui doivent à tout prix être conservés ; ses droits, ses moyens d’action, incomplets pour les immeubles, le sont encore davantage pour les objets mobiliers.
« Faut-il, pour faire une œuvre plus parfaite, différer encore pendant de longs mois, la promulgation d’une loi impatiemment attendue par les artistes et tous les amis des arts, au risque de laisser détruire pendant l’intervalle des richesses précieuses ? Votre commission ne le pense pas.
« […] Nous vous demandons, en conséquence, de l’adopter sans lui faire subir aucune modification, pour qu’elle puisse devenir immédiatement applicable. »
Les modifications apportées à la loi de 1913
La loi du 23 juillet 1927 (PDF - 2.29 Mo) instaure un second niveau de protection : l'inscription à l'Inventaire supplémentaire des monuments historiques – devenue en 2005 l'inscription au titre des monuments historiques – pour les immeubles présentant un intérêt non plus « public » mais « suffisant » pour en rendre désirable la préservation.
La loi du 2 mai 1930 (PDF - 10.18 Mo) prévoit le classement – et la protection – des monuments naturels et des sites présentant un caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque. Il peut s’agir d’un fonds rural, d’un lac, d’un cours d’eau, etc. Autour des monuments naturels et des sites classés, la loi prévoit l’établissement d’une zone de protection à l’intérieur de laquelle tous les projets de grands travaux doivent être soumis au ministre des Beaux-arts.
La loi du 25 février 1943 (PDF - 2.88 Mo) crée un « champ de visibilité » de 500 mètres maximum, entourant les monuments historiques, à l’intérieur duquel aucune construction nouvelle, aucune transformation ou modification d’immeuble, ne peut avoir lieu sans autorisation.
Enfin, la loi Malraux du 4 août 1962 (PDF - 2.85 Mo), complétant la législation sur la protection du patrimoine historique et esthétique de la France, crée la notion de « secteurs sauvegardés ». Créés et délimités par arrêté conjoint du ministre des affaires culturelles et du ministre de la construction, ces derniers permettent d’assurer la sauvegarde et la mise en valeur d’ensembles urbains cohérents. Le premier secteur sauvegardé se trouve dans la ville de Sarlat, en Dordogne, qui conserve le tracé de ses rues médiévales et les façades de ses hôtels datant de la Renaissance.
Le Palais du Luxembourg
La construction du Palais du Luxembourg, confiée en 1615, par Marie de Médicis, à l'architecte Salomon de Brosse, est à peu près achevée en 1631. Il sert de résidence princière jusqu’à la Révolution. Il devient alors prison, avant d'être affecté, en 1795, au Directoire, puis, fin 1799, au Sénat conservateur. Il subit alors de profondes modifications architecturales afin de lui permettre de répondre mieux à sa vocation parlementaire, vocation qu'il ne perdra plus, sauf pendant quelques courtes périodes. Tandis que son aspect extérieur reste, pour l'essentiel, inchangé, ses aménagements intérieurs sont très sensiblement modifiés, entre 1799 et 1805, par l'architecte Chalgrin. L'escalier principal d'accès au premier étage laisse ainsi place à la salle des séances du Sénat et se trouve, de ce fait, déplacé de la partie centrale du bâtiment vers l'aile Ouest.
En 1814, le Palais est affecté à la Chambre des pairs de la Restauration. Sous la Monarchie de Juillet, l'accroissement du nombre des pairs de France conduit l'architecte Alphonse de Gisors à avancer la façade sud de trente mètres sur le jardin pour permettre la construction de la bibliothèque et de la salle des séances actuelles. Sous la IIe République, le Palais accueille l'éphémère Commission des travailleurs puis il revient au Sénat dès le rétablissement de l’Empire. En 1852, Alphonse de Gisors tire les ultimes conséquences des extensions survenues sous la Monarchie de Juillet pour supprimer, sur l'ordre de Napoléon III, les cloisons séparant encore les trois salles du bâtiment principal. Il réalise ainsi la grande galerie, alors Salle du Trône et dénommée aujourd'hui salle des Conférences.
En 1862, le Palais est classé monument historique alors que la Chapelle des Filles du Calvaire, qui jouxte l’hôtel du Petit Luxembourg, l’est depuis 1848 pour échapper à la démolition – consécutive à l’élargissement de la rue de Vaugirard – qui a déjà emporté certains bâtiments du couvent et l’église elle-même.
Dès lors, le Palais ne subit plus de modifications architecturales majeures. Pour autant, il continue d’être le siège successif de différentes institutions. A la chute du Second Empire, il abrite d’abord la préfecture de la Seine puis, en 1879, lorsque le siège des pouvoirs publics est transféré de Versailles à Paris, il est affecté au Sénat qui y siège jusqu'en 1940. Occupé par la Luftwaffe (1) sous l’occupation, le Palais du Luxembourg devient le siège de l'Assemblée consultative provisoire en 1944. En 1945, la Haute Cour de justice y tient ses séances puis, en 1946, la Conférence de la Paix. Fin 1946, le Palais est affecté au Conseil de la République puis, en 1958, au Sénat de la Ve République. D’importants travaux y sont encore menés – mais cette fois dans les sous-sols – pour construire un parking et aménager des salles de réunion.
(1) Armée de l'air allemande