EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La multiplication des scandales au sein d'établissements privés d'accueil collectif de jeunes enfants ces dernières années a fait apparaitre au grand jour la crise structurelle que traverse le secteur de la petite enfance.
Si les crèches municipales représentent 36 % du parc, contre 20 % pour les structures associatives, ce sont désormais les crèches privées qui portent la majorité des créations de places. Selon le rapport « Données départementales sur l'offre d'accueil du jeune enfant - séries longues et résultats détaillés 2023 » publié par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) le 28 mai 2025, aujourd'hui en France, plus d'une place en crèche sur deux est créée par le secteur privé lucratif.
Ce mouvement de libéralisation et de privatisation du secteur de la petite enfance a commencé dans les années 2000, soutenu par les pouvoirs publics, et a ouvert la voie à l'implantation de grands groupes privés, le plus souvent contrôlés par des fonds d'investissement.
En effet, alors que jusqu'au début des années 2000, le mode de garde en crèche se limitait à des structures publiques ou associatives, à partir de 2003, le gouvernement de Jacques Chirac a choisi de subventionner les entreprises privées notamment grâce au crédit d'impôt famille, dans le but de créer des places supplémentaires de crèche en France.
Ce mouvement de libéralisation a ensuite été conforté en 2010 sous la présidence de Nicolas Sarkozy, qui a choisi d'inclure les services de la petite enfance dans le champ d'application de la directive européenne dite « Bolkestein » lors de sa transposition, ouvrant ainsi l'ensemble du secteur de la petite enfance à la concurrence européenne.
Le décret n° 2010-613 du 7 juin 2010 relatif aux établissements et services d'accueil des enfants de moins de six ans, dit décret « Morano », va plus loin encore en autorisant le surbooking, soit la possibilité d'ajouter 20 % de places supplémentaires pour chaque crèche à leur quota. Si cette possibilité devait permettre de gérer dépannages et urgences, ce taux de remplissage est petit à petit devenu la norme.
Enfin, le passage d'une tarification au forfait à une tarification à l'heure en 2014 a permis aux crèches privées à but lucratif de prospérer dans notre pays.
La politique familiale française est donc tournée depuis plus de vingt ans vers une logique quantitative où la priorité est de créer de nouvelles places en crèches au coût le plus bas.
Le sous-financement chronique du secteur par l'État engendre une crise systémique par la dégradation des conditions d'accueil et de travail.
Même les collectivités territoriales - dont les dotations ne cessent de diminuer - ont dû se tourner vers le secteur privé lucratif pour déployer une offre d'accueil sur leur territoire, sans avoir à se constituer tiers-financeur. Les appels d'offres des collectivités territoriales sont dominés par le critère du coût, favorisant ainsi les grands groupes privés.
Les politiques mises en oeuvre par les gouvernements successifs durant les mandats d'Emmanuel Macron n'ont pas permis de lutter contre cette crise structurelle.
Au contraire, dans un contexte de forte demande, le chef de l'État a promis deux cent mille nouveaux berceaux grâce à une libéralisation accrue avec la création d'un niveau de diplôme inférieur au CAP. De plus, le service public de la petite enfance, entré en vigueur au 1er janvier 2025, ne dispose pas des moyens financiers nécessaires à la mise en place d'un accueil de qualité sur l'ensemble du territoire.
Face à ce manque de moyens, certaines communes n'auront d'autre choix que de faire appel à des entreprises privées à but lucratif, accentuant un peu plus la marchandisation du secteur.
Or, des rapports d'inspections notamment de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS), des ouvrages dont celui de Victor Castanet ou encore des rapports parlementaires ont tous pointé du doigt les mêmes dysfonctionnements et dérives au sein des crèches privées à but lucratif.
Tous décrivent la structuration d'un système où la logique de profit prime la bientraitance et le bien-être des enfants mais aussi des personnels qui les accompagnent. Un système dans lequel est organisé le sous-effectif, la suroccupation, le rationnement des repas, des couches...
À titre d'exemple, en juin 2025, un rapport de l'IGAS dénonçait les pratiques du groupe La Maison Bleue pour des manquements aux standards d'encadrement et de qualification ainsi que pour leur stratégie de captation indue.
Nous ne pouvons plus rester aveugles à ces alertes répétées et documentées.
Psychologues, scientifiques et éducateurs sont unanimes, les premières années de la vie façonnent de manière décisive les facultés cognitives, affectives et sociales de l'enfant. Ce contexte contribue à la dégradation des conditions de travail des personnels et donc à l'attractivité de ces métiers désormais en tension.
Il est donc indispensable que le service public de la petite enfance favorise la création de crèches publiques où l'intérêt de l'enfant prime sur le profit. Le service public de la petite enfance doit répondre à une exigence de qualité pour les enfants, à une nécessité d'encadrement des prix pour les familles mais également au bon usage des fonds publics.
Si cette proposition de loi ne peut solutionner l'ensemble des difficultés du secteur de la petite enfance en France, elle entend néanmoins mettre un frein à sa marchandisation en proposant une régulation accrue des acteurs privés à but lucratif pour remettre les besoins de l'enfant au coeur de son organisation.
Ainsi, le titre Ier la proposition de loi a pour objet de renforcer les contrôles des structures privées à but lucratif.
En effet, dans le rapport sénatorial d'information « Pour un contrôle des crèches au service de la qualité de l'accueil des enfants » du 19 mars 2025, les rapporteurs font le constat d'un sous-dimensionnement chronique des moyens humains et financiers alloués au contrôle des crèches et appellent à la mise en place d'un contrôle au service de la qualité de l'accueil, d'un renforcement de l'évaluation et de l'accompagnement des professionnels et à une prise de conscience collective - et à tous les échelons - de l'impératif du respect du bien-être de l'enfant.
Au regard de l'ampleur des financements publics dans le secteur, il apparait donc nécessaire de perfectionner l'arsenal juridique à disposition des autorités publiques pour effectuer le contrôle des établissements et des groupes qui n'est, à ce jour, pas à la hauteur. À titre d'exemple, la part les financements publics issus de la Caisse d'allocations familiales (CAF) représentait 28 % du chiffre d'affaires du groupe Les Petits Chaperons Rouges. Or, il est impossible, à ce jour, de s'assurer que les financements publics servent exclusivement à l'amélioration de la qualité de l'accueil dans les établissements.
Aussi, l'article 1er de la présente proposition de loi a pour objet de permettre aux départements de déléguer, dans le cadre d'une contractualisation avec les organismes débiteurs de prestations familiales, le contrôle du respect des normes du référentiel bâtimentaire ainsi que le contrôle quinquennal des établissements et des services d'accueil des enfants de moins de six ans prévu par l'article L. 2324-2-4 du code de la santé publique à des organismes tiers certifiés.
En effet, les services départementaux de la protection maternelle et infantile (PMI) sont aujourd'hui débordés face à la multiplication de leurs missions et à la baisse de leurs effectifs. Face à cette situation, il apparait important que l'expertise des professionnels de PMI se concentre sur l'aide à apporter aux équipes sur l'amélioration de leurs pratiques.
L'article 2 entend donner à la Cour des comptes le pouvoir de contrôler les groupes privés de crèches sur le modèle des prérogatives dont elle dispose concernant les établissements et services sociaux ou médico-sociaux.
En effet, comme le précise le rapport sénatorial « Pour un contrôle des crèches au service de la qualité de l'accueil des enfants », à ce jour, « ni la Cour ni les chambres régionales des comptes ne peuvent contrôler les établissements ne recevant pas de financement direct de la CAF ou de la commune, au premier rang desquels les micro-crèches “Paje” ».
L'article 3 a pour objet de permettre au directeur de la CAF de prononcer des sanctions administratives quand les agents de contrôle constatent une fraude, comme il peut déjà le faire quand un allocataire a commis une fraude aux prestations.
L'article 4 propose donc la création d'une carte de qualification professionnelle permettant de certifier les qualifications des employés sur le modèle de la carte prévue à l'article L. 313-1-4 du code de l'action sociale et des familles pour les professionnels intervenant au domicile des personnes âgées ou de personnes handicapées.
L'article 5 rend obligatoire la publication sous une forme visuellement identifiable des résultats des contrôles et la date du dernier contrôle effectué sur une plateforme accessible en ligne. Cette publication, déjà mise en place dans plusieurs pays tel que la Grande-Bretagne ou le Québec, répond à un besoin de transparence qui permettra de renforcer la relation de confiance entre les parents et les professionnels chargés d'accueillir leurs enfants.
Enfin, pour pallier les disparités et l'absence de données aux niveaux départemental et national concernant les événements indésirables graves dans les structures et leurs suivis, l'article 6 met en place une procédure normalisée de déclaration d'événements indésirables graves (EIG), à l'instar de celle existant pour les établissements sociaux et médico-sociaux.
Le rapport sénatorial « Pour un contrôle des crèches au service de la qualité de l'accueil des enfants » conclut que l'amélioration de la qualité de l'accueil ne peut pas non plus faire l'économie d'une refonte globale du mode de financement de l'accueil des jeunes enfants et de la prestation de service unique.
En effet, les entreprises privées mues par des ambitions commerciales ont investi le secteur. Aidées par de l'argent public, une place en crèche privée lucrative, s'appuie aujourd'hui sur un financement public à hauteur de 66 %.
Selon une étude de l'Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) et l'Inspection Générale des Finances (IGF), le marché des crèches privées lucratives représentait, en 2015, un chiffre d'affaires de 958 millions d'euros, soit près du double du niveau de 2009, qui s'établissait à 598 millions d'euros. Selon ces deux inspections, cette forte progression a été favorisée par la mise en place du crédit d'impôt famille (CIFAM) en 2004 et de la généralisation des micro-crèches « Paje » en 2010. Ainsi, les entreprises privées sont les bénéficiaires d'un modèle économique dans lequel la « contribution élevée des finances publiques » leur offre de hauts niveaux de rentabilité.
À titre d'exemple, le « Rapport sur le modèle économique des crèches et sur la qualité de l'accueil des jeunes enfants au sein de leurs établissements », du 27 mai 2024 précisait que « dès lors, lorsque l'on additionne les dépenses de la branche famille au titre de la Paje, qui peuvent couvrir jusqu'à 85 % du prix facturé aux familles, le crédit d'impôt pour garde d'enfants, qui, par déduction fiscale, peut permettre une prise en charge de leurs dépenses à hauteur de 50 %, et enfin les mécanismes fiscaux résultant du CIFAM, on aboutit à un financement public vraisemblablement supérieur au coût de revient de la structure » .
Aussi, dans son titre II, la proposition de loi entend contrôler l'utilisation de l'argent public par les grands groupes privés gestionnaires de crèches.
Ainsi, l'article 7 interdit aux fonds d'investissement d'investir dans les crèches et les grands groupes qui les gèrent.
Cette proposition déposée par la députée Céline HERVIEU avait fait l'objet d'une adoption transpartisane à l'Assemblée Nationale. En effet, de nombreux groupes politiques partagent l'ambition de stopper cette recherche effrénée de profits au détriment de la qualité de l'accueil de nos jeunes enfants en crèche.
L'article 8 a pour objectif d'instaurer la modularité du montant de la prestation de service unique (PSU) en fonction de critères de qualité pour les crèches privées à but lucratif.
En effet, la PSU qui est une aide versée par la CAF aux gestionnaires de crèches par le biais d'une tarification horaire, encourage la maximisation du taux d'occupation des crèches et la recherche de profits au préjudice de la qualité d'accueil. Aucune modulation du montant versé avec des critères liés à la qualité n'est prévue.
Cet article propose donc d'introduire dans le mode de calcul de la PSU différents critères qualitatifs tels que la mixité sociale, le taux d'enfants en situation de handicap accueillis, le taux de personnel qualifié, ou encore le respect de la loi Egalim dans les repas servis ou le respect dun projet pédagogique. Cette liste de critères devra être précisée par décret après consultation des parties prenantes professionnelles de la petite enfance.
Dans son article 9, la présente proposition de loi entend réduire le taux du crédit d'impôt famille (CIFAM) accordé aux entreprises pour leurs dépenses ayant pour objet de financer la création ou le fonctionnement d'établissement d'accueil de jeunes enfants qui accueillent les enfants de moins de 3 ans de leurs salariés de 50 % à 25 %.
Le CIFAM a été créé afin d'inciter les entreprises à s'impliquer davantage dans la politique familiale et à soutenir leurs salariés pour leur permettre de mieux concilier vie professionnelle et vie familiale.
Or, comme le relèvent l'IGAS et l'IGF dans leur publication « Micro-crèches : modèles de financement et qualité d'accueil », de janvier 2024 « le CIFAM est désormais davantage une aide au fonctionnement régulier pour les établissements d'accueil de jeunes enfants en participant au financement de places en crèches existantes ».
Il apparait aujourd'hui que ce dispositif fiscal est l'un des éléments essentiels du modèle économique des crèches privées à but lucratif.
En effet, dans le cas des dépenses relatives à la création ou au fonctionnement d'un établissement d'accueil de jeunes enfants, le crédit d'impôt en réduit le coût pour l'entreprise à hauteur de 50 %, et la déduction de ces dépenses du résultat fiscal de l'entreprise, génère une économie supplémentaire pour l'entreprise à hauteur du taux de l'impôt sur les sociétés, soit 25 % en 2025. Au total, les dépenses engagées par les entreprises éligibles au CIFAM en faveur du financement des places en crèches dont bénéficient leurs salariés sont ainsi financées à hauteur de 75 % par une dépense fiscale à la charge de l'État.
Ce dispositif est donc très coûteux pour les finances publiques et l'État devient de fait un tiers-financeur important des établissements d'accueil de jeunes enfants, à travers cette dépense fiscale.
Outre le coût important pour les finances publiques le dispositif soulève différentes problématiques.
En effet, le dispositif concerne principalement les grandes entreprises privées et les grands groupes à but lucratif, eux seuls disposant d'une force commerciale suffisante pour démarcher les entreprises et les encourager à réserver des berceaux.
De plus, le CIFAM a un effet inflationniste sur le prix du berceau. Le prix de réservation payé par l'employeur est souvent deux à trois fois supérieur à la contribution des autres tiers-financeurs au financement des crèches.
Enfin, cette pratique de réservation de berceaux est profondément inégalitaire car elle favorise les salariés de grandes entreprises ou d'administrations publiques au détriment de ceux qui ne peuvent bénéficier du soutien de leur employeur.
Aussi, l'article 10 vise à mettre fin à la réservation de berceaux par les crèches privées à but lucratif.
L'émergence de plateformes de réservation de berceaux portées par les grandes entreprises de crèches, mais aussi par des entreprises indépendantes, montre qu'il s'agit d'un marché susceptible de générer une rentabilité conséquente.
Aujourd'hui, il existe cinq acteurs majeurs de l'intermédiation en matière de réservation de places en crèches, dont un seul n'est pas un grand groupe gestionnaire de crèches, les quatre autres étant des ramifications des quatre grands groupes de crèches privées.
Ces activités d'intermédiation posent question dans la mesure où les marges dégagées sont financées à hauteur de 75 % par de l'argent public. Comme le décrivent l'IGAS et l'IGF dans leur évaluation du CIFAM, les plateformes d'intermédiation se rémunèrent en prélevant à leur profit une partie du prix de la réservation facturé à l'entreprise réservataire. Le prix de la réservation est ainsi partagé entre le gestionnaire de crèches qui fournit la prestation d'accueil effectif de l'enfant et la plateforme d'intermédiation qui propose un service commercial de mise en relation.
Tout l'enjeu de ce système d'intermédiation se situe dans le montant de la commission que prélève la plateforme d'intermédiation. Or, ce montant est variable selon les marchés auxquels ces entreprises répondent mais aussi en fonction de la capacité de négociation que la crèche partenaire est en mesure de développer. Surtout, il souffre d'une opacité absolue, puisque l'entreprise réservataire n'a aucun moyen de vérifier que le prix de réservation qu'elle paie correspond au coût réel du berceau dans la crèche partenaire, et cette dernière ne peut pas savoir si le prix proposé par la plateforme d'intermédiation correspond effectivement au montant in fine facturé à l'entreprise réservataire.
Par le biais du CIFAM, le service proposé par les plateformes d'intermédiation est en réalité financé très largement par de l'argent public.
Selon les informations communiquées par les entreprises proposant ces services d'intermédiation lors d'un rapport sénatorial, le montant prélevé représente en moyenne entre 2 500 euros et 4 000 euros par berceau. Ainsi, en s'appuyant sur un exemple fondé sur les prix médians facturés par l'une des structures d'intermédiation, un berceau vendu 16 000 euros à une entreprise réservataire est acheté à 12 000 euros auprès de la crèche partenaire qui accueillera l'enfant. Néanmoins, selon les observations de l'IGAS et de l'IGF, on peut constater des prix facturés aux entreprises réservataires correspondant parfois au double de la somme versée à la crèche partenaire, générant ainsi une marge de l'ordre de 50 % du prix payé par le réservataire.
Il n'est pas acceptable que de l'argent public serve à financer un service de commercialisation de berceaux générant des gains d'une telle ampleur.
Il convient donc de mettre fin à la réservation par un tiers réservataire, un mécanisme aujourd'hui en vigueur en France et qui fait figure d'exception.
L'article 11 gage cette proposition de loi.