EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
La contribution aux frais de garderie et d'administration versée à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et les autres personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier constitue une ressource destinée à participer au financement des missions assurées par l'établissement public au bénéfice de ces propriétaires.
Le régime actuellement applicable à cette contribution appelle toutefois une clarification de son assiette, tant au regard de sa finalité que des difficultés concrètes rencontrées par les communes forestières.
La décision n° 2026-1193 QPC du 10 avril 2026 du Conseil constitutionnel a rappelé que la contribution aux frais de garderie et d'administration constitue une imposition de toute nature et que le législateur est, à ce titre, tenu d'en déterminer les modalités de recouvrement. Cette décision a également mis en lumière la nécessité de mieux encadrer l'assiette de cette contribution, dès lors que celle-ci pouvait inclure des produits sans rapport direct avec les prestations effectivement réalisées par l'Office national des forêts.
Le présent texte vise ainsi à inscrire dans la loi un cadre clair, lisible et équitable, permettant de faire coïncider l'assiette de la contribution avec la raison même de son existence : contribuer au financement des missions de gestion, de conservation, de surveillance et d'administration des forêts relevant du régime forestier.
En l'état, les produits tirés de parcelles relevant du régime forestier peuvent provenir d'activités dont la nature est étrangère à la gestion forestière proprement dite. C'est notamment le cas de certaines activités liées à l'exploitation du sous-sol, à la production d'énergies renouvelables ou encore aux installations de télécommunications.
La même difficulté se pose pour les installations de stockage de déchets non dangereux (ISDND). Ces installations peuvent être implantées sur des terrains relevant du régime forestier, alors même que les recettes qu'elles procurent aux collectivités concernées ne résultent ni de l'exploitation forestière ni d'une activité directement rattachée aux missions de gestion des forêts confiées à l'ONF. La situation observée dans le département du Var illustre de manière particulièrement concrète cette difficulté. Trois installations de stockage de déchets non dangereux y sont implantées. Alors que la commune de Ginasservis a obtenu la distraction du régime forestier de la parcelle concernée par son installation, les communes de Pierrefeu-du-Var et de Bagnols-en-Forêt se trouvent dans une situation différente. La volonté du législateur vise l'exonération pour les établissements, autorisés avant la promulgation de la présente loi, de la contribution aux frais de garderie et d'administration, sans que cela soit une mesure incitative à l'autorisation de nouvelles installations en forêt.
Des collectivités placées dans des situations comparables peuvent ainsi être soumises à des règles différentes selon le statut forestier de la parcelle concernée. Cette situation nourrit, chez les maires concernés, un sentiment d'iniquité qu'il appartient au législateur de prendre en considération.
Or, les activités mentionnées ne sauraient être assimilées aux produits directement issus de la gestion des peuplements forestiers, de leur exploitation, de la chasse, de la pêche ou des conventions et concessions liées à l'utilisation ou à l'occupation des forêts. Dans plusieurs situations, leur implantation intervient d'ailleurs à la suite d'une procédure de défrichement ou d'une autorisation spécifique, ce qui souligne encore davantage leur caractère distinct de l'activité forestière.
Il ne s'agit toutefois pas de répondre à une situation propre à quelques communes ou à un secteur d'activité particulier. Le problème posé est plus général : lorsqu'une collectivité tire des revenus d'une activité qui ne participe pas à la gestion ou à la valorisation de la forêt et qui ne correspond pas aux missions exercées par l'Office national des forêts au titre du régime forestier, il apparaît difficilement justifiable que ces revenus soient intégralement compris dans l'assiette d'une contribution destinée à financer ces mêmes missions.
Le principe doit donc être celui d'une assiette recentrée sur les produits présentant un lien suffisamment direct avec la gestion et l'utilisation des forêts relevant du régime forestier.
Cette clarification répond à un objectif d'équité entre les communes forestières. Elle permet également d'éviter que le maintien d'une parcelle dans le régime forestier ait pour conséquence de soumettre à contribution des recettes qui trouvent leur origine dans des activités étrangères à la gestion forestière.
Une telle évolution ne remet nullement en cause le financement des missions de l'Office national des forêts. Au contraire, elle permet de conforter la légitimité de la contribution en faisant correspondre son assiette avec son objet. Elle contribue ainsi à sécuriser durablement le financement des missions de l'ONF au service des collectivités propriétaires, dans un contexte où celles-ci sont confrontées à des enjeux croissants de dépérissement des peuplements, d'adaptation des forêts au changement climatique et de prévention et de lutte contre les incendies.
Le présent texte tire également les conséquences de la nécessité de sécuriser les règles de contrôle, de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions applicables à cette imposition, conformément aux exigences constitutionnelles rappelées en 2026.
L'article 1er procède ainsi à la refonte des dispositions du code forestier relatives aux contributions dues à l'Office national des forêts. Il définit notamment l'assiette et le taux de la contribution aux frais de garderie et d'administration, précise les règles applicables à la contribution additionnelle et fixe les modalités de contrôle, de recouvrement et de contentieux de ces contributions.
Il prévoit ainsi que sont exclus de l'assiette les produits tirés de l'exploitation du sous-sol, des installations de stockage de déchets non dangereux, des installations de production d'énergies renouvelables et de télécommunications, ainsi que les dons, legs et subventions.
Cette rédaction permet de poser une règle générale et objective : les recettes qui ne présentent pas de lien direct avec les missions forestières de l'Office national des forêts ne doivent pas entrer dans l'assiette de la contribution destinée à financer ces missions.
L'article 2 a pour objet de maintenir la gouvernance actuelle de l'ONF, en conservant les règles de composition du conseil d'administration fixées par l'article L. 222-1 du code forestier, qui ont montré leur efficacité depuis soixante ans.
L'article ajoute l'ONF à l'annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, qui, en application de l'article 4 de cette loi, énumère les établissements et entreprises publics exonérés de l'application du titre II de cette loi, relatif au fonctionnement et à la composition du conseil d'administration ainsi qu'à l'élection et au statut des représentants des salariés.
La loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée s'applique aux établissements publics industriels et commerciaux de l'État lorsque la majorité de leur personnel est soumise aux règles du droit privé. Son article 4 dispose toutefois que les établissements et entreprises publics énumérés à l'annexe III de cette loi sont exclus du champ d'application de l'ensemble du titre II de cette loi.
Depuis 2023, les salariés de droit privé sont majoritaires dans les effectifs de l'ONF et le conseil d'administration devrait donc être composé, lors de son prochain renouvellement en décembre 2026, selon les règles fixées par la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée, en l'absence d'inscription de l'ONF dans la liste figurant à l'annexe III de cette loi.
Or l'application de ces dispositions alourdirait considérablement le fonctionnement du conseil d'administration de l'ONF, pouvant entraîner un ralentissement des décisions, ce qui serait préjudiciable aux intérêts des collectivités territoriales et de l'État propriétaires de forêts publiques, ainsi qu'à ceux de la filière « forêt-bois ».
Une entrée de l'ONF dans le champ d'application de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée, plus de quarante ans après l'adoption de celle-ci et soixante ans après la création de l'établissement, remettrait profondément en cause l'équilibre trouvé au sein du conseil d'administration entre l'État, les élus, les partenaires de la filière, les associations et les représentants du personnel. Or dans sa décision n° 83-162 DC du 20 juillet 1983, relative à la loi relative à la démocratisation du secteur public, le Conseil constitutionnel a jugé que le législateur pouvait, sans méconnaître aucun principe ni aucune règle de valeur constitutionnelle, exclure certains organismes du champ d'application de cette loi, en tenant compte « des équilibres déjà établis [...] entre les intérêts locaux, professionnels ou catégoriels ».
Pour l'ensemble de ces raisons, il est donc nécessaire d'ajouter l'ONF à l'annexe III de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 précitée, qui, en application de l'article 4 de cette loi, énumère les établissements et entreprises publics exonérés de l'application du titre II de cette loi, relatif au fonctionnement et à la composition du conseil d'administration ainsi qu'à l'élection et au statut des représentants des salariés.