EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
« Aujourd'hui, 25 ans après sa création, Europol est plus que jamais au coeur du cadre de sécurité de l'Union européenne »1(*). Agence d'appui et de renforcement des services de police des États membres de l'Union européenne, Europol a su « monter en puissance », dans l'analyse des grands réseaux criminels actifs en Europe, dans le soutien opérationnel aux enquêtes pénales transfrontières et dans le traitement de volumes importants de données personnelles, afin d'effectuer des recoupements entre plusieurs affaires. Son action est particulièrement utile aux plus petits États membres, qui ne disposent pas toujours des ressources nécessaires pour mener des enquêtes au long cours contre la criminalité qui ne connaît pas de frontières. Mais la France bénéficie aussi de l'expertise d'Europol au quotidien, en particulier sur les traitements de données personnelles massifs et/ou complexes, ou dans le cadre d'équipes communes d'enquête (ECE).
Quelques exemples récents illustrent cette collaboration importante : début juin 2026, une opération de police conjointe franco-espagnole ayant reçu le soutien de l'agence, a abouti au démantèlement d'un réseau de fabrication de faux papiers et à la saisie de 800 faux documents à Alicante (Espagne). En juillet, toujours à la suite d'une coopération franco-espagnole appuyée par Europol, quatre personnes responsables d'un trafic de déchets dangereux, qui ont fait passer clandestinement des déchets de construction par camion, de la France vers l'Espagne, ont été arrêtées. Enfin, début septembre, une vaste opération conjuguant les efforts des polices française, belge, néerlandaise et irlandaise, ainsi que d'Europol, a fait cesser un trafic de chevaux de course, dont l'identité était falsifiée pour être transformés en « boulettes de viande ».
Constatant la valeur ajoutée de la coopération policière et judiciaire européenne contre cette criminalité transfrontière, le Sénat a, depuis la création d'Europol en 2002, accompagné et soutenu sa croissance.
Cependant, dans son rapport de 2025 d'évaluation de la menace représentée par la grande criminalité organisée dans l'Union européenne (rapport SOCTA 2025), l'agence Europol elle-même a fait part de sa forte préoccupation au sujet de « l'ADN en mutation de la grande criminalité organisée » en Europe. Ce rapport a ainsi démontré que la criminalité active en Europe prospérait en ligne et voyait ses activités facilitées par l'intelligence artificielle et par les nouvelles technologies. Il a aussi souligné qu'elle était désormais plus violente, parfois en lien avec des pays tiers ou organisations hostiles à l'Union européenne, et qu'elle tendait à utiliser de plus en plus de jeunes délinquants mineurs pour commettre vols ou meurtres en son nom.
Face à ces changements, la Commission européenne estime qu'Europol ne dispose pas de moyens juridiques et technologiques suffisants, que son action de soutien demeure « limitée et fragmentée » et que son mandat ne couvre pas les nouvelles formes de criminalité (cyberattaques...)2(*).
Elle a donc souhaité modifier le statut actuel d'Europol en présentant, le 24 juin 2026, la proposition de règlement COM(2026) 580 final. Cette proposition fait partie d'un ensemble de quatre textes ayant trait à la coopération européenne en matière de police et de justice pénale, avec :
- une proposition de réforme du statut et des missions d'Eurojust, agence de coopération européenne en matière de justice pénale - COM(2026) 570 final ;
- une proposition de règlement COM(2026) 314 final modifiant le règlement (UE) 2018/1725 (ou RPDUE) qui décline le cadre juridique européen de protection des données personnelles (RGPD) pour les traitements de données effectués par les institutions et organes de l'Union européenne, en particulier ceux compétents dans le secteur « justice-affaires intérieures » ;
- une proposition de révision de la directive 2014/41/UE sur la décision d'enquête européenne en matière pénale - COM(2026) 313 final.
La proposition de règlement COM(2026) 570 final est désormais en négociation au Conseil et la discussion devrait aboutir à l'adoption d'un mandat de négociation au printemps prochain. Au Parlement européen, le rapporteur sur le texte vient d'être désigné. Il s'agit de M. Thomas Tobé (Suède - PPE).
En pratique, cette proposition de règlement tend à remplacer le règlement « Europol » actuel3(*) par un nouveau cadre normatif pour :
- étendre les compétences d'Europol (aux « menaces hybrides », à la cybercriminalité et aux violences de genre ; développement de son rôle pionnier en matière de recherche et d'innovation dans le domaine de la sécurité intérieure...) ;
- renforcer sa capacité d'analyse (par une fourniture accrue d'informations de la part des États membres...) ;
- accroître son appui opérationnel aux États membres (possibilité de soutien financier aux États membres ; instauration d'un système de vérifications croisées et d'une application de correspondance ADN ; mise en place d'une « infrastructure en nuage » (cloud) d'Europol...) ;
- conforter ses modalités de coopération avec les pays tiers et les parties privées (accès direct aux données de ces partenaires et échanges d'informations renforcés).
La commission des affaires européennes considère que, dans leur principe, l'extension des compétences de l'agence en matière de lutte contre la cybercriminalité, l'accroissement de sa capacité d'analyse en soutien aux services de police, ou encore la clarification de ses liens avec l'agence Eurojust, vont dans le bon sens.
En ligne avec ses positions récentes sur Europol, exprimées dans la résolution européenne du Sénat n° 42 (2025-2026) du 23 janvier 2026, elle rappelle cependant deux « lignes rouges » sur l'avenir de cette agence :
- d'une part, les « actualisations statutaires » d'Europol, d'Eurojust et de Frontex « peuvent renforcer les compétences de ces agences de manière pertinente, d'une part, si ce renforcement n'entraîne pas de nouvelles dépenses excessives [...] et, d'autre part, si, conformément aux traités, ces agences réformées demeurent bien des outils de soutien aux États membres et non des structures dotées de pouvoirs opérationnels autonomes » ;
- d'autre part, plus spécifiquement, « l'agence Europol, dont la qualité du soutien aux enquêtes des services de police des États membres doit être soulignée, peut être confortée dans ses activités de traitement des données issues d'investigations et dans sa coopération avec les pays tiers, mais pas être transformée en "FBI européen" ».
La commission des affaires européennes relève que, dans une période budgétaire difficile pour notre pays, la nécessité d'une forte augmentation du budget de l'agence à 3 milliards d'euros sur la période 2028-2034, telle que le propose la Commission européenne, ne va pas de soi et que cette hausse doit être justifiée par des progrès concrets de la coopération policière européenne et de l'efficacité opérationnelle, dans le respect des droits fondamentaux. Elle constate de plus qu'une telle enveloppe dépendra, au final, des résultats des négociations en cours sur le prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne pour la période 2028-2034.
Par ailleurs, elle considère que certaines dispositions de la proposition de règlement COM(2026) 580 final suscitent des interrogations au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Tout d'abord, force est de constater que les articles 69, 75, 76 et 78 de la proposition de règlement, relatifs à la gouvernance d'Europol, tendent à mettre cette dernière sous l'autorité de la Commission européenne, au lieu de celle des États membres. Or aujourd'hui, en application des traités européens, Europol est une agence opérationnelle de soutien aux services de police des États membres et la Commission n'a aucun rôle opérationnel en matière de police.
Par ailleurs, si l'extension de la compétence d'Europol à la lutte contre les cyberattaques et les violations des mesures restrictives de l'Union européenne ne semble pas poser problème, du fait de leur caractère transfrontalier et de leur lien avec des enquêtes pénales, et si l'extension relative aux violences de genre sera interprétée dans une même logique, l'octroi d'une compétence à Europol en matière de lutte contre les menaces hybrides semble contrevenir au principe de subsidiarité et doit, à ce titre, être rejeté.
Tout en comprenant le souhait de certains États membres d'obtenir des garanties de sécurité supplémentaires à l'égard d'agressions ou de menaces en provenance de pays tiers, tels que la Russie, la commission des affaires européennes du Sénat souligne que l'ajout d'une telle compétence à Europol lui permettrait, ainsi qu'à Eurojust, à Frontex et à la Commission européenne, de s'immiscer dans les échanges d'informations et les actions des services de renseignement, qui relèvent pourtant de la sécurité nationale. Or cette dernière, aux termes de l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, reste de la responsabilité exclusive des États membres. Un tel mélange des genres serait ainsi la cause de nouvelles vulnérabilités pour les États membres (risques de vols de données confidentielles et d'espionnage accrus ; publicité subie d'actions des services de renseignement...).
Si certaines actions hostiles doivent être mieux qualifiées dans le droit de l'Union européenne pour pouvoir être poursuivies, il est possible de compléter la liste des infractions pénales relevant de la compétence d'Europol (cette liste est précisée en annexe I du règlement « Europol ») sans procéder à la refonte proposée par la Commission européenne.
D'autres articles de la proposition de règlement (articles 8 et 9) contraignent les services de police et de gendarmerie, mais aussi les cellules de renseignement financier (ex. : Tracfin en France), à transmettre obligatoirement et systématiquement des informations à Europol et/ou à lui offrir un accès direct et immédiat à leurs bases de données.
Les échanges d'informations entre services de police et Europol sont bien sûr nécessaires, mais ils doivent être organisés avec souplesse, en fonction de la disponibilité des informations et en fonction des besoins de ces services.
L'accès direct et immédiat aux données des bureaux nationaux de recouvrement des avoirs (registres nationaux d'état civil, immobiliers, commerciaux...) pose d'abord une question de principe. Pourquoi Europol, agence de soutien aux services nationaux, aurait-elle besoin de collecter en permanence l'ensemble de ces données personnelles, au lieu de traiter celles qui sont liées à des enquêtes ou des demandes des autorités habilitées des États membres ? La Commission européenne ne répond pas à cette interrogation cruciale. Or un tel accès pourrait mettre en cause des enjeux de sécurité nationale, celle-ci relevant de la seule responsabilité des États membres aux termes de l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (TUE), et ne pas être conforme à nos normes constitutionnelles sur la protection des individus et de leurs données.
En outre, d'autres dispositions de proposition de règlement autoriseraient Europol à adresser des injonctions aux États membres, à charge pour ces derniers d'y répondre dans des délais contraints et en motivant leurs éventuels refus. À cet égard, il faut citer :
- l'article 9, qui autorise Europol à demander aux autorités compétentes des États membres de prendre des « mesures immédiates », sauf si, dans un délai de 24 heures, cette autorité prouvait qu'une telle mesure serait contraire aux intérêts essentiels de l'État membre concerné en matière de sécurité ;
-l'article 11, qui ouvre à Europol le droit d'enjoindre à un État membre d'ouvrir une enquête pénale, sauf réponse négative motivée apportée par ce dernier dans le délai d'un mois ;
- l'article 24, qui impose aux États membres de doter les pôles opérationnels et spécialisés d'Europol en experts, alors même que ces derniers sont déjà parfois insuffisants pour répondre aux priorités nationales en matière de sécurité (numérique et IA ; lutte anti-terroriste...) ;
- l'article 26, qui prévoit l'insertion obligatoire de « bureaux d'appui Europol », composés d'agents d'Europol ayant déjà travaillé dans les services compétents des États membres, au sein des unités nationales Europol (qui sont les unités faisant l'interface avec l'agence au sein des services et ministères des États membres), afin de s'assurer que les États membres prennent les mesures appropriées pour bénéficier d'un soutien efficace de l'agence. Une telle insertion donne en effet un « signal politique » très négatif car elle semble témoigner d'une défiance des institutions de l'Union européenne à l'égard des actions de coopération des services des États membres.
L'ensemble des articles 8, 9, 11, 24 et 26 inverseraient les relations prévues par les traités entre les États membres et l'agence, en transformant une agence d'appui et de renfort en « tuteur » et en autorité hiérarchique qui superviserait les activités des États membres. Une telle évolution, outre qu'elle serait nuisible à l'efficacité opérationnelle et à la confiance mutuelle des services concernés, paraît contrevenir au principe de subsidiarité.
Pour ces motifs, la commission des affaires européennes du Sénat a adopté la proposition de résolution européenne portant avis motivé suivante.
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
- Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne :
o M. Nicolas de MAISTRE, préfet, chef du secteur « justice-affaires intérieures » ;
o Mme Marie DUGRÉ, adjoint au chef du service « justice-affaires intérieures », conseiller justice pénale ;
o M. Alexandre NASCIOLI, conseiller « affaires intérieures » chargé de la coopération policière.
* 1 « ProtectEU : une stratégie européenne de sécurité intérieure », COM(2025) 148 final, 1er avril 2025.
* 2 Voir l'analyse d'impact de la proposition de règlement, SWD(2026) 580 final.
* 3 Règlement (UE) 2016/794 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l'agence de l'Union européenne pour la coopération des services répressifs (Europol) et remplaçant et abrogeant les décisions du Conseil 2009/371/JAI, 2009/934/JAI, 2009/935/JAI, 2009/936/JAI et 2009/968/JAI.