EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Depuis 20021(*), conformément à l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et au règlement (UE) 2018/1727, l'agence européenne de coopération judiciaire pénale (Eurojust) a pour mission d'appuyer et de renforcer la coordination entre les autorités et les juridictions des États membres chargées des enquêtes et des poursuites pénales, afin de lutter contre la criminalité transfrontalière.
Comme l'a démontré la dernière évaluation de son activité, en juillet 20252(*), Eurojust joue aujourd'hui un « rôle pivot » dans le soutien aux enquêtes transfrontières et accomplit ses tâches avec une efficacité saluée par l'ensemble des acteurs de « la chaîne pénale », en organisant des réunions de coordination, en résolvant des conflits de compétences entre autorités nationales, en mettant en place des équipes communes d'enquête (ECE) ou en assurant l'effectivité des mandats d'arrêt européens.
Pour évaluer l'ampleur de cette aide, on peut se référer au dernier rapport d'activité de l'agence, qui indique qu'en 2025, des procureurs de l'ensemble des États membres ont demandé un soutien d'Eurojust dans des enquêtes pénales transfrontières concernant 86 647 suspects, 3,1 millions de victimes, 32,2 milliards d'euros de préjudice et 2 702 dossiers relatifs à des organisations criminelles.
Ces demandes ont abouti à l'arrestation de 4 443 suspects et à la saisie ou au gel d'1,2 milliard d'euros d'avoirs criminels et de produits stupéfiants pour un montant de 31,4 milliards d'euros.
En complément, Eurojust est, à l'heure actuelle, le «coeur battant » des réseaux de coopération judiciaire européens, qu'elle accueille souvent « dans ses murs », pour échanger expériences et bonnes pratiques, favoriser les connaissances interpersonnelles et faciliter la coordination opérationnelle : on peut citer le Forum consultatif (qui réunit régulièrement les procureurs généraux et les directeurs des administrations chargé de la politique pénale des états membres), le réseau des équipes communes d'enquête, le réseau « Génocide », établi en 2002 par le Conseil de l'Union européenne pour enquêter sur les crimes de droit international, ou le réseau judiciaire européen contre la criminalité organisée, mis en place en 2024 pour faire face aux évolutions des réseaux criminels en Europe.
Or ces derniers sont en pleine mutation. En effet, selon le rapport 2025 d'Europol sur l'évaluation de la menace que représente la grande criminalité organisée dans l'Union européenne (SOCTA), ces réseaux criminels :
- sont plus violents ;
- investissent toujours plus le monde numérique pour communiquer, commettre des infractions et se financer (« dark web »3(*) ; cyberattaques ; vols de données ; financement par les cryptomonnaies4(*)...) ;
- sont de plus en plus souvent interconnectés avec des réseaux criminels internationaux mais aussi avec des acteurs hostiles aux États membres de l'Union européenne ;
- développent ou rachètent un nombre croissant d'activités commerciales légales pour « blanchir l'argent sale » et servir de paravent à leurs activités criminelles ;
- utilisent plus fréquemment des jeunes mineurs pour commettre leurs infractions.
Toutefois, si le constat sur ces évolutions fait consensus, les conséquences à en tirer pour les missions d'Eurojust divisent les partenaires européens. Ainsi, alors qu'un certain nombre d'États membres, dont la France, considérait que des amendements au statut actuel de l'agence étaient suffisants pour renforcer encore son efficacité, la Commission européenne a tranché pour une réforme globale de l'agence.
Elle a ainsi présenté, le 24 juin 2026, la proposition de règlement COM(2026) 570 final, qui a pour objectif d'actualiser le mandat d'Eurojust. Cette proposition fait partie d'un ensemble de quatre textes ayant trait à la coopération européenne en matière de police et de justice pénale, avec :
- une proposition de réforme du statut et des missions d'Europol, agence de coopération policière européenne (COM(2026) 580 final), qui fait l'objet d'une autre proposition d'avis motivé de la commission des affaires européennes du Sénat ;
- une proposition de règlement COM(2026) 314 final modifiant le règlement (UE) 2018/1725 (ou RPDUE) qui décline le cadre juridique européen de protection des données personnelles (RGPD) pour les traitements de données effectués par les institutions et organes de l'Union européenne, en particulier ceux compétents dans le secteur « justice-affaires intérieures » ;
- une proposition de révision de la directive 2014/41/UE sur la décision d'enquête européenne en matière pénale (COM(2026) 313 final).
En pratique, cette réforme s'inscrit dans une volonté plus globale de la Commission européenne, de procéder à une refonte très ambitieuse de l'architecture européenne de la justice pénale et de la sécurité intérieure. Cette vision, reprise dans la nouvelle stratégie de sécurité intérieure de l'Union européenne (ProtectEU)5(*), constitue aussi le socle des projets de réforme des statuts d'Europol6(*) et de Frontex7(*) (en attendant celle du Parquet européen), ainsi que de la révision des règles européennes de traitement des données personnelles par les organes de l'Union européenne travaillant dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice8(*). Elle vise, à la fois, à doter ces organes européens de pouvoirs supplémentaires afin de favoriser leur autonomie, à faciliter les échanges de données personnelles entre eux et avec des tiers, mais aussi à renforcer l'influence de la Commission européenne au sein de ces organes, au détriment de celle des États membres.
La réforme d'Eurojust proposée par la Commission européenne a pour objectif d'étendre les missions de l'agence9(*), en particulier en la mobilisant désormais (comme Europol) contre les violences de genre, la violation des mesures restrictives de l'Union européenne et les menaces hybrides.
Elle tend aussi à instituer de nouveaux outils de coopération (plateformes de coopération judiciaire ; centres d'expertise...), à clarifier sa coopération avec Europol et le Parquet européen, et à sécuriser ses actions de collecte, de traitement et de stockage d'éléments de preuve.
La réforme conforte également son pouvoir d'initiative et renforce ses possibilités de coopération avec des pays tiers.
La proposition de règlement COM(2026) 570 final vise en outre à modifier structurellement la gouvernance de l'agence. À l'heure actuelle, la définition des priorités stratégiques et l'adoption du budget de l'agence relèvent du collège d'Eurojust, qui comprend un représentant par État membre, et d'un président, qui représente Eurojust, assisté de deux vice-présidents, qui l'appuient et le remplacent. Ils sont soutenus par un conseil exécutif (qui prépare les décisions) et par un directeur administratif, chargé de la gestion « quotidienne » de l'agence et de la mise en oeuvre des décisions.
La réforme proposée supprimerait un poste de vice-président, cantonnerait le collège aux fonctions d'exécution opérationnelle, tout en lui enlevant la définition des priorités stratégiques. Cette dernière, tout comme la gestion administrative de l'agence, serait désormais de la compétence d'une nouvelle instance, le conseil d'administration (composé d'un représentant par État membre et d'un représentant de la Commission européenne).
En outre, au sein de ce conseil, la Commission européenne disposerait d'un « quasi-droit de veto ». L'article 11 de la proposition de règlement prévoit en effet que le conseil d'administration devrait reporter l'adoption d'une proposition de décision si la Commission européenne soulevait de « sérieuses préoccupations » concernant une proposition de décision présentée au conseil d'administration sur des questions liées au règlement délégué (UE) 2019/71541 de la Commission, qui porte règlement financier-cadre des organismes créés en vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et du traité Euratom, ainsi qu'au statut des fonctionnaires et au régime applicable aux autres agents de l'Union européenne. Dans un délai de 15 jours, le conseil d'administration devrait alors réexaminer cette proposition, le cas échéant modifiée. La proposition ne pourrait alors être adoptée qu'à une majorité des deux tiers de ses membres, incluant le représentant de la Commission européenne, ou à la majorité des quatre cinquièmes des représentants des États membres.
Cette réforme est désormais en négociation au Conseil ou les discussions entre États membres devraient être longues et aboutir à une position commune au printemps prochain. Quant au Parlement européen, il commence seulement ses travaux après avoir désigné le député européen, Francisco Assis (Portugal ; SD).
Mais pour la commission des affaires européennes du Sénat, qui soutient Eurojust, son indépendance d'action et ses personnels, les articles 6 à 15 et 19 à 23 de la proposition de règlement COM(2026) 570 final, prévoyant ce bouleversement de la gouvernance d'Eurojust, soulèvent de sérieuses difficultés au regard du principe de subsidiarité.
En effet, aux termes de l'article 85 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), Eurojust est bien une agence chargée d'appuyer et de renforcer les autorités nationales des États membres, compétentes pour enquêter et poursuivre pénalement la criminalité transfrontière.
Il est donc parfaitement nécessaire que sa gouvernance permette, d'une part, aux magistrats représentant les États membres, via le collège, de déterminer ses choix stratégiques et opérationnels et, d'autre part, préserve la confidentialité des dossiers pénaux concernés et l'indépendance des magistrats d'Eurojust. Or, en marginalisant le collège et en confiant la majeure partie des décisions à un conseil d'administration où la Commission européenne aurait une voix prééminente sur certaines décisions, alors même qu'elle n'exerce aucun rôle en matière de justice pénale, la réforme paraît outrepasser les traités. En outre, il est difficile pour la Commission européenne de plaider une démarche de simplification alors qu'elle envisage de créer un organe de décision de plus au sein d'Eurojust.
Cette position est partagée par une majorité d'États membres (19). Ainsi, dans le cadre des négociations en cours sur cette réforme, ils ont obtenu de la présidence irlandaise du Conseil la poursuite des discussions sur un texte provisoire alternatif abandonnant le projet de conseil d'administration, confirmant le rôle du collège pour les décisions stratégiques et le budget, et confiant, par défaut, les autres tâches au conseil exécutif.
Une autre évolution majeure du texte pose question au regard du principe de subsidiarité : il s'agit de l'extension des prérogatives de l'agence Eurojust à la lutte contre les menaces hybrides liées aux infractions pénales relevant de sa compétence.
En effet, l'octroi de pouvoirs à Eurojust à l'égard de menaces hybrides liées aux infractions pénales pour lesquelles elle est compétente est source de risques car, faute de définition dans le droit de l'Union européenne, ce concept « fourre-tout » permettrait à Eurojust, mais aussi à Europol et à la Commission européenne, d'intervenir dans des échanges d'informations et des actions relevant strictement de la sécurité nationale, en contradiction avec l'article 4, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (TUE), qui stipule que la sécurité nationale reste de la seule responsabilité des États membres.
Les autres extensions de compétences de l'agence à la cybercriminalité et aux violations de mesures restrictives de l'Union européenne (c'est-à-dire, aux violations des sanctions de l'Union européenne à l'égard de certaines personnes physiques ou morales) ne semblent pas poser de difficulté du fait de leur caractère transfrontalier et de leur lien avec des enquêtes pénales.
Il en va de même pour la compétence nouvelle d'Eurojust relative aux « violences de genre », qui sera de facto limitée aux violences de genre ayant une dimension transfrontalière, afin de rester conforme au mandat de l'agence et aux traités.
Compte tenu de ces observations, la commission des affaires européennes du Sénat a adopté la proposition de résolution européenne portant avis motivé suivante :
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
- Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne :
o M. Nicolas de MAISTRE, chef du service « justice-affaires intérieures » ;
o M. Pierre BECKERS, conseiller justice pénale.
* 1 Décision 2002/187/JAI du Conseil.
* 2 SWD(2025) 182 final.
* 3 Ou Internet clandestin. Il s'agit de la partie « cachée » d'Internet, qui est uniquement accessible via des navigateurs spécifiques et fédère un ensemble de sites Web qui nécessitent une autorisation spécifique pour y accéder. Les sites concernés offrent un anonymat complet à leurs utilisateurs grâce à des logiciels de chiffrement.
* 4 Une cryptomonnaie (ou un cryptoactif) est une monnaie numérique ou virtuelle qui n'a pas de support physique (ni pièce ni billet) et qui fonctionne de manière décentralisée sur internet.
* 5 Communication de la Commission européenne COM(2025) 148 final, en date du 1er avril 2025.
* 6 Proposition de règlement COM(2026) 580 final, présentée également le 24 juin 2026, et qui fait l'objet d'une autre proposition d'avis motivé de la commission des affaires européennes du Sénat.
* 7 Proposition de règlement COM(2026) 1 030 final, présentée le 27 octobre dernier.
* 8 Proposition de règlement COM(2026) 314 final, présentée le 23 juin 2026.
* 9 L'article 4 de la proposition de règlement détaille les missions de l'agence en 13 points, parmi lesquels il faut mentionner, l'appui aux autorités nationales compétentes chargées des enquêtes et des poursuites pénales contre la criminalité grave, comme c'est le cas à l'heure actuelle, mais aussi à celles des organisations internationales (associées). Eurojust voit aussi son rôle affirmé dans le traitement et l'échange d'informations opérationnelles pertinentes, dans la vérification de liens éventuels entre des investigations en cours, dans la collecte et le stockage d'éléments de preuves liés aux crimes internationaux (cette mission étant déjà mise en oeuvre dans le cadre de la guerre en Ukraine), dans le gel et la saisie des avoirs criminels.