Service des commissions
M. PIERRE MOSCOVICI PRESENTE DEVANT LES SENATEURS LES CONCLUSIONS DU SOMMET INFORMEL DE PÖRTSCHACH ET LES PERSPECTIVES DE RATIFICATION DU TRAITE D'AMSTERDAM
La commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées et la délégation du Sénat pour l'Union européenne ont entendu, le jeudi 5 novembre 1998, M. Pierre Moscovici, ministre délégué auprès du ministre des affaires étrangères, chargé des affaires européennes.
Après avoir félicité M. Michel Barnier pour sa récente élection à la présidence de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, M. Moscovici a présenté un bilan de la réunion informelle des chefs d'Etat et de gouvernement de Pörtschach. Il a noté que cette réunion avait été marquée, du côté allemand, par un engagement européen désormais plus déterminé encore, selon le ministre délégué, à rapprocher l'Europe des préoccupations de ses citoyens. M. Pierre Moscovici a commenté la reprise de relations étroites et régulières entre le gouvernement français et le nouveau gouvernement allemand, citant à cet égard la mise en place d'un groupe de travail dans la perspective du prochain sommet franco-allemand de Postdam.
Le ministre délégué aux affaires européennes a alors estimé qu'à Pörtschach s'était manifestée l'aspiration des Quinze à une réorientation profonde de la construction européenne, qu'il s'agisse de ses aspects économiques et sociaux, des politiques communes, de la sécurité ou des institutions de l'Union.
Ainsi, a poursuivi le ministre délégué, la volonté de coordonner les positions des membres du Conseil de l'euro s'est-elle exprimée lors de la réunion informelle de Pörtschach, au cours de laquelle s'est manifesté un sentiment général de confiance inspiré des effets bénéfiques de l'euro, "bouclier protecteur des turbulences monétaires internationales". A cet égard, le ministre délégué a jugé souhaitable de parvenir à un équilibre satisfaisant entre "l'euro-onze" et la Banque centrale européenne dans le cadre d'une expression commune des Etats de la zone euro dans les enceintes internationales (G7/G8-FMI).
M. Pierre Moscovici a ensuite évoqué l'approfondissement de la réflexion en cours sur la coordination des politiques économiques. Il a estimé que la relance des grands travaux d'Essen devrait être inscrite à l'agenda européen afin de consolider la croissance européenne. Il s'est également prononcé en faveur du renforcement de la procédure définie à Luxembourg susceptible d'amorcer une certaine convergence sur les questions d'emploi. Le ministre délégué a, par ailleurs, relevé la volonté du nouveau gouvernement allemand de faire progresser l'harmonisation fiscale au sein de l'Union, au cours de la présidence allemande du premier semestre 1999.
La négociation de l'Agenda 2000 s'inspire aussi, a poursuivi M. Pierre Moscovici, du souci d'aboutir à une Europe plus solidaire, et serait l'une des principales priorités de la future présidence allemande. Selon le ministre délégué, la négociation de ce dossier ne manquera pas de susciter quelques difficultés pour la France, qui bénéficie pleinement de la politique agricole, principale politique commune de l'Europe. M. Pierre Moscovici a, sur ce point, précisé que la France entendait défendre ses intérêts nationaux, qui visent à préserver la politique agricole commune en évitant tout désengagement financier de l'Union, les positions du gouvernement français et du Chef de l'Etat étant, à cet égard, parfaitement cohérentes. Mais la France défendra également, a relevé le ministre délégué, l'intérêt communautaire, qui conduit à éviter des dépenses incompatibles avec la discipline budgétaire de l'Union économique et monétaire. M. Pierre Moscovici a estimé que les Quinze devraient reconduire l'effort consenti dans le cadre "du paquet Delors II", le niveau de développement de l'Union européenne ne justifiant pas, a-t-il souligné, un accroissement de la dimension redistributrice des finances communautaires.
Le ministre délégué a alors abordé la réflexion en cours, dans le domaine de la sécurité intérieure, sur la définition d'une politique commune en matière de visas, d'asile et d'immigration, sujets inscrits à l'ordre du jour du Conseil informel des ministres de l'Intérieur et de la justice de Vienne, le 29 octobre dernier. M. Pierre Moscovici a estimé que les différences sensibles subsistant sur ces questions entre les Etats membres conduiraient à des avancées très progressives dans ce domaine. Le sommet spécial prévu au cours de la prochaine présidence finlandaise (du second semestre 1999) atteste la priorité très forte attachée par les Quinze à ces problèmes.
Quant à la politique étrangère et de sécurité commune, une réflexion avait été engagée, a noté M. Pierre Moscovici, lors du conseil informel de Pörtschach sur la définition d'une véritable politique européenne de défense. Le ministre délégué a observé la "montée en puissance d'un débat" dont les prochaines étapes seraient la réunion ministérielle des pays membres de l'UEO des 16-17 novembre 1998, ainsi que le sommet de l'Alliance atlantique de Washington, en avril 1999.
S'agissant enfin des aspects institutionnels de la construction européenne qui constituent l'une des priorités de la présidence autrichienne, M. Pierre Moscovici a commenté les avancées accomplies à Pörtschach en vue d'améliorer le fonctionnement pratique des institutions, en ce qui concerne notamment la question de la subsidiarité. Le ministre délégué a souligné la cohérence des positions allemande et française sur la nécessité de réformer les institutions avant les prochains élargissements.
M. Pierre Moscovici a alors évoqué la perspective de la ratification par la France du traité d'Amsterdam, dont la procédure était désormais lancée. Il a rappelé le calendrier retenu afin que le processus de ratification soit achevé au début de l'année 1999, faisant observer que la France serait l'un des derniers Etats à ratifier le traité d'Amsterdam. Le ministre délégué a relevé que le projet de loi de révision constitutionnelle avait tiré les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel, et limitait de ce fait son objet à une modification de l'article 88-2 de la Constitution, afin d'autoriser par avance les transferts de compétences nécessaires en vue de passer à la majorité qualifiée dans le domaine de l'immigration, des visas et de l'asile.
M. Pierre Moscovici a également commenté les propositions formulées au sein de la délégation pour l'Union européenne du Sénat afin d'étendre le contrôle parlementaire prévu par l'article 88-4 de la Constitution aux 2e et 3e piliers.
Le ministre délégué a, par ailleurs, exprimé des réserves sur l'instauration d'un contrôle de constitutionnalité des projets d'actes de droit communautaire, ainsi que sur la mise en oeuvre d'un contrôle parlementaire sur la négociation des traités.
Tout en relevant les lacunes du traité d'Amsterdam dans le domaine institutionnel, le ministre délégué a plaidé pour la ratification de celui-ci. Il a jugé souhaitable de ne pas bloquer les prochains élargissements au nom de la réforme institutionnelle, tout en reconnaissant qu'il convenait aujourd'hui d'être "exigeants" sur le plan institutionnel.
*
* *
A la suite de l'exposé du ministre, M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a d'abord souligné que la délégation, outre le rôle de veille parlementaire qu'elle continuera d'exercer sur les questions européennes, assurera un suivi particulier de chacun des Etats candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Il a ajouté que la délégation demeurerait un lieu de débats et souhaitait renforcer son rôle d'explication et de sensibilisation pour les questions européennes, notamment vis-à-vis de l'opinion publique.
Revenant sur le sommet de Pörtschach, M. Michel Barnier s'est réjoui du retour à l'esprit originel qui avait présidé à l'institution du Conseil européen. Il a souligné, en particulier, que cette instance devait constituer le principal lieu d'impulsion pour déterminer les orientations de l'Union. Il a ajouté que la convergence politique conjoncturelle de la plupart des gouvernements représentés à Pörtschach ne signifie évidemment pas que la construction européenne puisse être l'affaire d'une seule sensibilité politique.
Le président de la délégation a souhaité ensuite obtenir des précisions sur l'évolution possible du Conseil "affaires générales" de l'Union européenne dont le fonctionnement ne paraît pas satisfaisant. Il a par ailleurs demandé au ministre délégué chargé des affaires européennes son appréciation sur la proposition faite par M. Mario Monti, membre de la Commission européenne, d'ouvrir la possibilité d'un financement par endettement, dans le respect des critères fixés à Maastricht, d'une véritable politique d'investissements pour l'Union européenne.
Il s'est également interrogé sur les conditions dans lesquelles un certain nombre d'Etats candidats à l'élargissement, qui n'ont pas été retenus dans le premier groupe de pays avec lesquels allaient s'engager les négociations relatives aux adhésions, pourraient finalement participer à ce processus. M. Michel Barnier a par ailleurs demandé quelle était la position du gouvernement français sur la prochaine désignation du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune. Il a souhaité également connaître l'apport du pacte européen pour l'emploi par rapport aux autres dispositions déjà adoptées dans ce domaine, notamment dans le cadre du Conseil européen d'Amsterdam.
Evoquant enfin la ratification du traité d'Amsterdam, M. Michel Barnier a souhaité que la révision constitutionnelle puisse être l'occasion de réduire le fossé qui s'est creusé entre l'opinion publique et la construction européenne. Il a observé que l'adoption de résolutions, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, n'a en rien modifié l'équilibre de nos institutions. Il a estimé qu'il convenait de prévoir dès maintenant les conditions dans lesquelles la France serait amenée, d'ici cinq ans, à accepter le passage à la majorité qualifiée pour certaines questions liées à la libre circulation des personnes. Enfin, il a souligné que la nécessité d'une réforme institutionnelle préalable à l'élargissement devait être rappelée par le Parlement, soit dans le cadre d'une résolution, soit dans celui d'un article additionnel.
M. Daniel Hoeffel a souhaité savoir si le montant consacré aux fonds structurels pourrait être reconduit au même niveau, alors même que le processus d'élargissement ferait apparaître de nouveaux besoins. Il s'est demandé notamment si une aide pouvait être versée au titre des fonds structurels à certains pays candidats à l'adhésion européenne. Il a enfin interrogé le ministre délégué sur les moyens de relancer une politique de grands travaux dans un contexte de maîtrise des dépenses communautaires.
M. Christian de La Malène s'est étonné de l'optimisme manifesté par M. Pierre Moscovici en indiquant, s'agissant de la crise financière, que les économies européennes, indépendamment de l'euro, présentaient de toute façon moins de vulnérabilité que les économies des pays asiatiques. Il s'est également inquiété des conditions dans lesquelles s'engageait la négociation de l'"Agenda 2000", en soulignant que la France ne devait pas annoncer prématurément un éventuel accord pour augmenter sa contribution. Enfin, il s'est interrogé sur la manière dont la France pourrait faire prévaloir l'idée d'un préalable institutionnnel.
M. Aymeri de Montesquiou a souhaité savoir quelles seraient les conséquences, pour la législation française, d'un rapprochement des politiques fiscales européennes.
M. Pierre Mauroy a d'abord estimé que le sommet de Pörtschach justifiait en effet un certain optimisme. Il a souligné que dans la période récente, malgré d'incontestables efforts, la construction européenne avait souffert d'une absence d'impulsion. Il a relevé à cet égard la dimension trop exclusivement économique des initiatives adoptées. Il s'est donc félicité que le dernier Conseil européen informel ait marqué une réappropriation de la construction européenne par les responsables politiques. Il a toutefois regretté que les questions institutionnelles n'aient pas été au centre des débats, alors même que la France ne devait pas endosser vis-à-vis des pays candidats la responsabilité de retards dans le processus d'élargissement.
M. Alain Peyrefitte a souhaité connaître la position du Gouvernement vis-à-vis des propositions de la Commission en matière de financement de la politique agricole commune.
Mme Danielle Bidard-Reydet a interrogé le ministre délégué sur les mesures concrètes destinées à appliquer le pacte pour la croissance et l'emploi.
M. Jean-Pierre Fourcade a attiré l'attention sur les asymétries des systèmes sociaux européens, notamment dans le choix des politiques de prélèvements. Il a insisté en conséquence sur la nécessité de mieux coordonner également les politiques sociales. Par ailleurs, il a relevé que le rôle protecteur de l'euro dépendait beaucoup du rapport entre cette monnaie et le dollar. Il s'est interrogé, à cet égard, sur la possibilité de mettre en place un système de fluctuation coordonnée des devises. Revenant sur le programme des grands travaux communautaires, M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur leurs effets quantitatifs en matière de réduction du chômage européen. Il a souhaité que puissent être considérés d'autres mécanismes plus efficaces, relatifs notamment aux conditions de taxation des bas salaires.
M. Hubert Haenel a interrogé le ministre délégué sur les progrès concrets réalisés dans le domaine de la coopération judiciaire, ainsi que sur un éventuel projet, envisagé dans le cadre communautaire, de démilitarisation du statut de certaines forces de sécurité. Enfin, il s'est demandé si le projet de TGV-Est pourrait bénéficier d'une contribution au titre des grands travaux.
M. Emmanuel Hamel s'est interrogé sur les moyens dont dispose le Gouvernement français pour mieux faire valoir auprès de la Commission les fortes réserves qu'inspirent certains dysfonctionnements communautaires. Par ailleurs, compte tenu de l'importance des enjeux soulevés, il a estimé nécessaire que le traité d'Amsterdam soit soumis par référendum au peuple français.
M. Xavier de Villepin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a souhaité connaître le sentiment du ministre délégué sur les conditions de mise en oeuvre de l'euro dans le contexte de la crise asiatique ainsi que sur le rôle de la Banque centrale européenne. Il s'est interrogé par ailleurs sur la signification et les perspectives ouvertes par l'évolution récente des positions britanniques en matière de sécurité européenne. Enfin, il a souligné l'importance d'entreprendre une véritable réforme des institutions européennes ; il a rappelé, à cet égard, l'initiative qui avait été prise conjointement par la France, l'Italie et la Belgique et a insisté sur l'opportunité d'un article additionnel au projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam, qui pourrait être élaboré par le Gouvernement en concertation avec le Parlement et qui permettrait de souligner solennellement la nécessité d'une réforme institutionnelle.
En réponse aux sénateurs, M. Pierre Moscovici a apporté les précisions suivantes :
-s'agissant du contexte politique, il convenait simplement de prendre acte de la convergence des orientations de la plupart des gouvernements des différents Etats de l'Union ;
- s'agissant des réformes institutionnelles pouvant être faites le plus rapidement, la présidence autrichienne a fait la proposition suivante : le Conseil "affaires générales" pourrait être subdivisé en deux instances, la première consacrée aux questions de politique étrangère et de sécurité commune, la seconde aux affaires communautaires proprement dites ; aucune décision définitive n'a été encore arrêtée en la matière, et la réflexion se poursuit, le ministre estimant qu'elle devrait déboucher sur une évolution pragmatique ;
- la nécessité de relancer les grands travaux pouvait conduire à réfléchir sur de nouveaux modes de financement, dans le cadre des disciplines fixées à Maastricht ;
- les négociations d'élargissement, avec le premier groupe des six pays retenus pour l'élargissement de l'Union, débuteront le 10 novembre prochain ; les négociations avec d'autres pays candidats pourraient s'ouvrir à la fin de l'année 1999 et, dans ce cadre, la France n'acceptera pas que soient exclus des pays qui lui sont traditionnellement proches ;
- la désignation du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune ne pourra intervenir qu'après la ratification du traité d'Amsterdam et le titulaire devra avoir un profil politique, conception partagée par le Président de la République et le Premier ministre ;
- la priorité accordée à l'emploi pourrait se traduire par une meilleure prise en compte des références quantitatives fixées lors du Conseil européen de Luxembourg tout en assurant un contrôle effectif des performances des Etats dans ce domaine ; cette question constitue l'un des thèmes de discussion du groupe de travail franco-allemand et le prochain sommet de Vienne pourrait enregistrer les premiers résultats dans ce domaine ;
- la révision constitutionnelle ne devrait pas fournir l'occasion d'une modification des rôles respectifs de la loi et du règlement et les compétences particulières de l'exécutif dans le domaine de la négociation des traités devraient être préservées ;
- la nécessité d'une réforme institutionnelle doit être rappelée, même s'il faut éviter vis-à-vis de nos partenaires européens candidats à l'adhésion d'utiliser l'expression de "préalable institutionnel à l'élargissement" ; un effort d'explication apparaît nécessaire à cet égard afin de souligner l'intérêt pour les pays candidats eux-mêmes de rejoindre une Union dont le fonctionnement aura été amélioré ; un article additionnel au projet de loi de ratification du traité d'Amsterdam constitue sans doute le cadre le plus adapté pour rappeler le principe d'une telle réforme institutionnelle ;
- s'agissant des fonds structurels, la programmation sur la période 2000-2006 s'inscrit dans le cadre d'une Union formée par quinze Etats-membres ; dans ce cadre, les dépenses nécessaires à la préparation de l'élargissement revêtent un aspect résiduel ;
- le rôle de "bouclier" joué par l'euro apparaît manifeste si l'on tient compte des graves conséquences de la crise asiatique sur une économie aussi puissante que celle du Japon ;
- aucune position n'a été arrêtée sur la contribution française au budget communautaire, même si la nécessité d'une évolution ne peut être exclue ;
- s'agissant du financement de la politique agricole commune, le rapport de la Commission a présenté plusieurs formules ; la France pour sa part a marqué son opposition, d'une part à un éventuel écrêtement des soldes et d'autre part au principe même d'un cofinancement de la politique agricole commune ;
- les discussions sur l'Agenda 2000 s'avéreront sans doute difficiles ; les décisions en la matière seront prises à l'unanimité et aucun recours au compromis dit de Luxembourg n'est envisagé à ce stade ;
- dans le domaine fiscal, l'harmonisation, dans le cadre d'une procédure de décision à l'unanimité, devrait porter principalement sur la fiscalité des entreprises et celle de l'épargne ; un code de bonne conduite doit être adopté afin notamment d'éliminer l'existence de paradis fiscaux en Europe ; la France a déjà pris sa part dans l'effort commun de convergence ; la nécessité d'un rapprochement dans le domaine des prélèvements sociaux s'avère plus délicate ;
- la question de la parité euro-dollar relève, pour beaucoup d'Etats européens, de la compétence exclusive de la Banque centrale européenne ;
- la coopération judiciaire peut se traduire par des rapprochements en matière de droit pénal, de droit civil et aussi de droit des entreprises ;
- la question du statut des forces de sécurité relève de la seule compétence des Etats-membres et il n'y a sur ce sujet aucune discussion en cours au sein des institutions européennes ;
- l'évolution des positions britanniques sur les questions de défense européenne ne pourra s'apprécier que sur le moyen terme mais marque pour l'heure une attitude plus ouverte, dont le ministre délégué s'est félicité, dans la perspective de la construction d'une identité européenne de sécurité et de défense.