L'EXCEPTION TERRITORIALE : UN ATOUT POUR LA FRANCE
Un rapport de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire
M. Jean François-Poncet (UMP- Lot-&-Garonne), vient de présenter au nom de la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement du territoire, un rapport sur l'état du territoire.
SYNTHÈSE
Introduction
Le concept d'aménagement du territoire a pris son sens actuel à l'issue de la seconde guerre mondiale, lorsqu'il a fallu reconstruire et s'organiser pour participer à la croissance économique européenne, alors exceptionnelle.
Pour Jean François Gravier, auteur de l'ouvrage, paru en 1947 et devenu célèbre, « Paris et le désert français », il pouvait être ainsi défini : « une volonté et une action de l'Etat ; l'équipement raisonné des grandes infrastructures pour accompagner et impulser la croissance économique ; le souci de rééquilibrer la répartition des activités sur le territoire national pour éviter l'étouffement de Paris, relancer la province, soutenir les régions en émergence, particulièrement celles qui avaient été les moins favorisées par les évolutions antérieures... ».
Aujourd'hui certains s'interrogent. L'aménagement du territoire a-t-il encore un sens à l'heure de la mondialisation ?
En mettant l'accent sur les liens qui unissent la décentralisation ‑au moment où celle-ci s'apprête à franchir une étape décisive- et l'aménagement du territoire, non seulement dans l'esprit de la population qui attend de la décentralisation un surcroît de développement mais dans la réalité des faits, le Président de la République a pris position sur cette question.
Et en effet, la décentralisation ne creuserait-elle pas les fractures du territoire si elle ne s'accompagnait pas d'une authentique péréquation des ressources entre les collectivités ? Ne convient-il pas aussi de prendre en considération la nouvelle donne constituée par la diffusion des techniques modernes de communication, la mobilité des capitaux, des savoir-faire et des hommes ainsi que les plus récentes tendances démographiques ?
Pour que décentralisation rime avec développement, n'importe-t-il pas que l'Etat conserve et si possible consolide son rôle de stratège du territoire, tout en laissant aux collectivités une très large liberté d'initiative et d'action ?
Ceci, d'autant plus, que de nombreux indices ont semblé mettre en évidence un recul français dans la hiérarchie européenne et mondiale. L'office européen des statistiques estime ainsi que les deux tiers, voire les trois quarts, des régions françaises se situent, en terme de produit intérieur brut par habitant, en deçà de la moyenne européenne et que cette situation s'est aggravée depuis dix ans.
Pour évaluer l'importance de ce retard et réfléchir sur les politiques propres à le combler, ne conviendrait-il pas de dresser un bilan de l'état réel du territoire 40 ans après la création de la DATAR et 17 ans après l'adoption de l'Acte unique européen.
Que constatons-nous ?
1. En matière démographique, nous assistons à deux inversions de tendance particulièrement significatives :
L'inversion des mouvements migratoires entre Paris et la province ce qui, au demeurant, ne dépeuple pas l'Ile-de-France en raison de son exceptionnel dynamisme démographique. Même si elle subit un net déclin migratoire, l'Ile‑de‑France reste en effet une région jeune qui enregistre un fort excédent naturel des naissances. On relèvera que dans ses projections pour 2030, l'INSEE rappelle que la région Ile‑de‑France sera vraisemblablement la région la plus jeune de France avec une moyenne d'âge inférieure à 40 ans.
La seconde inversion de tendance démographique concerne l'espace rural. Le solde migratoire de celui-ci est désormais partout positif, y compris dans l'espace rural dit « isolé ».
2. S'agissant de l'Ile‑de‑France on relève trois données majeures :
L'écart économique entre la région Ile‑de‑France et la province s'est accru en dix ans (le PIB par habitant de l'Ile‑de‑France dépassant la moyenne nationale de +54 % en 2000 contre +42 % en 1982) tandis que s'est maintenue l'hégémonie francilienne s'agissant de la captation des fonctions et activités supérieures et ce, en dépit d'une politique de délocalisations qui s'est accélérée depuis une dizaine d'années : les délocalisations ont avoisiné les 25.000 en 30 ans (1960/1990) ; en l'espace d'une dizaine d'année (1990/2000) elles s'élevaient déjà à une quinzaine de milliers.
Paris a eu tendance à « assécher » les forces vives de l'espace géographique situé sous son influence. Les départements de la périphérie du Bassin Parisien ont enregistré, par exemple, un recul, depuis 10 ans en produit intérieur brut par habitant.
Selon certaines études, le statut de « capitale mondiale » de Paris aurait décliné depuis une dizaine d'années, cette évolution ayant concerné plus particulièrement son rôle de place financière internationale et de centre de fonctions politiques internationales.
3. Les métropoles régionales ont bénéficié, quant à elles, au cours des dix dernières années, d'un développement démographique et économique assez remarquable. On peut cependant s'interroger sur la part qui, dans ce développement, revient à l'Etat et celle qui résulte de dynamismes internes ?
Dans leur ensemble, les grandes villes ont peu entraîné leur espace régional dans le sillage de leur développement économique. Les métropoles régionales n'ont-elles pas eu tendance à reproduire le schéma parisien avec un système de développement « asséchant » par rapport à leur espace régional environnant ?
Elles restent, en tout cas, de taille modeste à l'échelle européenne et surtout à l'échelle mondiale. Toutes sont en retrait par rapport à des métropoles européennes voisines comme Barcelone, Milan, Stuttgart, Francfort, Bruxelles ou Genève. Certes, la France compte 30 agglomérations de plus de 200.000 habitants sur les 165 de l'Union européenne, soit 18 % du total, alors que la population française représente 16 % de la population européenne. Le « déficit français » concerne en réalité l'échelon intermédiaire (c'est-à-dire les villes de 1,5 à 5 millions d'habitants du type Milan ou Munich). L'absence de liaisons aériennes internationales à partir de grands aéroports de province constitue sans doute aussi un handicap majeur. Aucun de ces aéroports ne dépasse en effet le seuil de 10 millions de passagers. Les grands pays européens voisins (Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne) disposent tous d'au moins deux plates-formes dépassant ce seuil, les aéroports de Milan et de Francfort assurant une liaison transatlantique quotidienne, celui de Barcelone une liaison hebdomadaire.
4. Les villes moyennes font, quant à elles, preuve d'un réel dynamisme, toujours sous l'impulsion de leurs élus. La plupart d'entre elles ont su organiser leur espace géographique avec les communautés d'agglomérations. Presque toutes sont désormais équipées d'infrastructures d'enseignement supérieur telles que les instituts universitaires de technologies et les formations du premier cycle universitaire.
On constate toutefois que leur capacité de développement reste trop largement dépendante de leur appartenance aux deuxième ou troisième couronnes des métropoles urbaines. Dans l'attente d'une nouvelle politique d'aménagement du territoire qui saurait en exploiter tous les atouts, les villes moyennes constituent un « riche tissu » caractéristique de cette exception territoriale française qu'il convient désormais de promouvoir.
5. L'espace rural n'est plus une cause perdue. Nous assistons au contraire à une évolution profonde de sa réalité et de son image. Le moteur de l'activité y reste l'agriculture, même si le poids de celle-ci ne cesse de se réduire au profit d'autres fonctions polyvalentes telles que le tourisme, la mise en valeur des sites, le loisir, l'hôtellerie rurale...
On relève qu'une partie de l'espace rural, située dans l'aire d'attraction des grandes villes, profite de l'expansion et du dynamisme de ces dernières (c'est le phénomène de la « rurbanisation »), mais même l'espace rural plus isolé connaît un véritable « renouveau résidentiel ».
Une politique plus volontariste pourrait-elle accompagner ce dynamisme résidentiel par un nouveau dynamisme économique ?
6. Contrairement à ce que certains prétendent, tout montre que le besoin de transports va accompagner, au cours des vingt prochaines années, le développement économique avec un taux de croissance comparable.
L'effort consenti en faveur des infrastructures de transports au cours de la période récente apparaît comme largement insuffisant et nous conduit directement à des problèmes de saturation et d'engorgement. A cet égard, la France enregistre un dangereux retard sur ses voisins européens. Les difficultés rencontrées pour relancer le fret ferroviaire, de même que les recommandations tendant à abandonner le mode fluvial comme solution alternative, constituent autant de facteurs tendant à renforcer le retard français.
Une politique plus volontariste, en matière d'infrastructures de transports, ne règlera pas le problème du « mur financier » qui constitue l'hypothèque majeure. Le territoire de transit international qu'est devenue la France pourrait s'inspirer de l'initiative allemande tendant à taxer les poids lourds qui circulent sur les axes hors péages à travers un système GPS. Notre pays ne doit plus se contenter de subir les coûts externes d'un transport international de marchandises dont les dépenses de carburant sont, en outre, bien souvent effectuées à l'étranger.
Si rien n'est fait, nous verrons se mettre en place une véritable situation de crise sans le domaine des transports.
7. Nous avons aussi assisté à une diffusion des infrastructures universitaires (premier cycle, IUT, antennes universitaires pluridisciplinaires) à travers tout le territoire. La diminution rapide de la démographie étudiante pose d'ores et déjà cependant le problème du maintien de ces structures en faveur desquelles les collectivités territoriales (et notamment les moins favorisées) ont consenti un effort financier parfois très important.
Dans les grandes villes, la « déconcentration universitaire » s'est souvent traduite par la division d'une université en plusieurs entités correspondant aux « anciennes facultés ». Il convient absolument que cet éclatement ne nuise pas au rayonnement international des pôles d'excellence française face aux grandes universités étrangères, notamment celles qui ont su préserver l'intégrité de leur capital intellectuel et de leur influence tout en se constituant en « réseau » à l'intérieur de leur espace régional (exemple de l'université en « réseau » de Bologne).
8. Les collectivités territoriales ont consenti, dans le domaine culturel, un effort financier très important en saisissant le lien qui existe entre le développement économique et le développement culturel. Elles consacrent ainsi, en moyenne, près de 10 % de leur budget à cette politique, tandis que l'Etat peine, on le sait, à s'approcher du mythique « 1 % ». Pourtant, des signes d'essoufflement se manifestent marquant, là comme ailleurs, les limites d'un système qui tend à exiger toujours plus des collectivités locales.
9. Dans le domaine des NTIC (nouvelles technologies de l'information et de la communication) et du télétravail, nous sommes en présence d'un véritable retard français.
Une question se pose sur les raisons de cette situation. Sont-elles relatives au déficit en infrastructures ou à des facteurs plus consubstantiels ? Le débat ne fera pas l'impasse sur le rôle des opérateurs (et notamment France Télécom) dont les stratégies sont souvent dictées par de tout autres impératifs que l'aménagement du territoire.
La fracture électronique est aussi territoriale. Les NTIC ont eu une tendance naturelle à s'implanter dans les zones agglomérées au détriment des autres. De nombreux territoires restent privés d'une « couverture » permettant l'utilisation des « mobiles » et l'accès au haut débit. C'est à l'Etat qu'il appartient incontestablement de « piloter » les investissements nécessaires à ce maillage.
Conclusion
Les mouvements de concentration observés en France au niveau tant national que territorial ‑la « métropolisation »‑ n'ont pas permis au « site France » de développer, dans bien des domaines, les tailles-critiques et la même attractivité que beaucoup de ses voisins. Ces évolutions n'en ont pas moins créé une fracture importante entre les pôles et le reste du territoire.
Cette contradiction laisse à penser que notre pays n'a pas su utiliser tous ses atouts et notamment son vaste territoire accueillant, son espace rural, sa fonction nouvelle de territoire européen de transit, son tissu vivant de villes petites et moyennes...
La France a plus que jamais besoin d'un « Etat stratège » pour mobiliser toutes ses chances dans la grande compétition internationale.