COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
SOMMAIRE
COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 179
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE 183
B. DEUXIÈME PARTIE : L'APPLICATION DES LOIS PAR SECTEUR DE COMPÉTENCES 188
1. Défense et forces armées 188
Le présent bilan d'application des lois suivies par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées porte sur les lois adoptées au cours de la session parlementaire 2021-2022 - soit entre le 1er octobre 2021 et le 30 septembre 2022. Il étudie également les mesures réglementaires publiées jusqu'au 31 mars 2023 pour les lois adoptées tant au cours de cette session qu'au cours des précédentes.
Pour la session parlementaire 2021-2022, une partie importante de l'activité législative de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a consisté en l'examen de projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de traités ou accords internationaux.
Au cours de la session parlementaire 2021-2022, le Sénat a adopté en séance publique 18 projets de lois de ratification de conventions et accords internationaux relevant de la compétence de la commission. Certains de ces projets de loi n'ont pas encore été examinés par l'Assemblée nationale et les lois n'ont donc pas toutes été promulguées. Dans tous les cas, ces conventions et accords ne sont pas pris en compte dans le contrôle de la mise en application des lois puisqu'ils n'appellent aucune mesure d'application réglementaire.
En outre, la loi n° 2022-272 du 28 février 2022 visant à faire évoluer la gouvernance de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et à créer les instituts régionaux de formation, relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a été promulguée au cours de la session concernée.
A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET DE SYNTHÈSE
1. Le stock des lois suivies par la commission
Au cours de la session 2021-2022, la loi n° 2022-272 du 28 février visant à faire évoluer la gouvernance de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et à créer les instituts régionaux de formation, relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a été promulguée. Toutefois, celle-ci, d'application directe, ne prévoit aucune mesure d'application.
À la date du 31 mars 2023, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suivait également l'application de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense, ainsi que la loi n° 2021-1031 du 4 aout 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
a) Les lois totalement applicables
Dans le stock des lois adoptées antérieurement à la session 2021-2022, la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense est devenue totalement applicable au cours de la période précédente.
La loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est, au 31 mars 2023, totalement applicable.
Plusieurs décrets prévus par la loi avaient été adoptés dès la fin de la période précédente :
- Le décret n° 2021-1071 du 12 août 2021 portant modification du décret n° 2013-1154 créant un Conseil national du développement et de la solidarité internationale. Il précise la composition, l'organisation et les modalités de fonctionnement du Conseil national du développement et de la solidarité internationale (art 7 de la loi) ;
- Le décret du 30 décembre 2021, portant approbation des statuts de la société Expertise France.
Les décrets suivants ont été adoptés avant la période de référence du 31 mars 2023 :
- Le décret n° 2022-571 du 19 avril 2022, définissant les catégories d'organisations de la société civile au profit desquelles l'État met en oeuvre un dispositif dédié à des projets de développement en vue de l'octroi, le cas échéant, d'une subvention, prévu à l'article 2 de la loi;
- Le décret n° 2022-787 du 6 mai 2022 relatif aux modalités de fonctionnement de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement, prévu à l'article12Division IIIalinéa 8 de la loi.
Toutefois, plus d'un an et demi après la promulgation de cette loi, et malgré la publication de ce décret, cette commission, qui doit être composée d'un collège de parlementaires et d'un collège de personnalités qualifiées, n'a toujours pas été mise en place.
C'est un sujet que la commission suit attentivement. Les co-rapporteurs de la commission ont d`ailleurs écrit à la ministre de l'Europe et des affaires étrangères un courrier en date du 5 avril, lui demandant de leurs indiquer quelles sont les perspectives pour cette mise en place et, le cas échéant, quelles sont les circonstances qui la bloquent encore.
Enfin, l'ordonnance n° 2022-533 définissant la nature, les conditions et les modalités d'octroi par le Gouvernement de privilèges, immunités et facilités à des organisations internationales, des agences décentralisées de l'Union européenne et à certaines associations ou fondations, autorisée par l'article 13 de la loi, a bien été prise le 13 avril 2022 et déposée au Sénat le 1er juin 2022.
Pour ces deux lois, la commission continue d'assurer le suivi des rapports demandés au Gouvernement.
b) Les lois partiellement applicables
Au 31 mars 2022, dans le stock antérieur, on comptait une loi partiellement applicable avec un taux d'application relativement élevé (le même que pour les sessions précédentes). Il s'agit de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État est applicable à 83 % ; un décret est toujours attendu sur ce texte (voir Infra).
2. L'état d'application des lois d'initiative sénatoriale
Au cours de la session 2021-2022, la loi n° 2022-272 du 28 février visant à faire évoluer la gouvernance de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et à créer les instituts régionaux de formation, relevant du secteur de compétence de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a été promulguée.
Elle est issue de la proposition de loi n° 234 (2021-2022) de Mme Samantha CAZEBONNE et plusieurs de ses collègues, déposée au Sénat le 30 novembre 2021.
Toutefois, celle-ci, d'application directe, ne prévoit aucune mesure d'application.
Dans le stock des lois suivies actuellement par la commission, on ne compte donc aucune loi d'origine sénatoriale.
3. L'application des lois votées selon la procédure accélérée
Au cours de la session 2020-2021, la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales a été votée selon la procédure accélérée.
Dans le stock de lois plus anciennes toujours suivies par la commission, la procédure accélérée avait été engagée par le Gouvernement sur :
- la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense ;
- et sur la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État.
4. La publication des rapports du gouvernement
a) La publication et l'exploitation des rapports de l'article 67 de la loi de 2004 de simplification du droit
Aux termes de l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit :
« A l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes règlementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
La Commission a été destinataire du rapport de l'article 67 relatif à la loi n°2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, en date du 18 mai 2022.
b) La publication des rapports du Gouvernement demandés par le parlement
Pendant la période considérée, la commission a reçu trois rapports attendus sur la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire (LPM) pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense :
La commission a ainsi reçu dans les temps les deux bilans de l'exécution de la programmation militaire qui doivent lui être transmis avant le 15 avril et avant le 15 septembre en application de l'article 10 de la loi de 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025.
Le rapport présentant le bilan opérationnel et financier relatif aux opérations extérieures et missions intérieures dans le cadre de l'information annuelle du Parlement sur les opérations extérieures et les missions intérieures en cours (article 4 de la loi) a également été déposé.
Enfin, le rapport annuel d'activité de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes prévu à l'article 34 de la LPM, a enfin été déposé au Sénat le 9 juin 2022. Ce rapport rend compte des conditions d'exercice et des résultats du contrôle exercé par l'autorité nationale de sécurité des systèmes d'information.
Concernant la loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, elle prévoit un nombre important de rapports au Parlement :
Il s'agit d'abord de 6 rapports qui doivent établir un état des lieux dans un délai fixé par la loi. 5 ont été déposés dans les délais prévus par la loi.
- Le rapport prévu à l'article 2 relatif aux différentes activités pouvant être comptabilisées au titre de l'aide publique au développement de la France, a été déposé le 9 mars 2022.
- Le rapport prévu à l'article 10 sur les coopérations opérationnelles entre l'Agence française de développement et la Caisse des dépôts et consignations, a été déposé le 18 mars 2022.
- Le rapport prévu à l'article 15-II présentant une évaluation du dispositif relatif à l'offre d'opérations de banque à des personnes physiques résidant en France par des établissements de crédit ayant leur siège dans un Etat figurant sur la liste des États bénéficiaires de l'aide publique au développement, a été déposé le 1er mars 2022.
- Le rapport prévu à l'article 15-III examinant les modalités de réduction des coûts de transaction des envois de fonds effectués par des personnes résidant en France vers leurs familles dans les pays en développement, a été déposé le 27 octobre 2021.
- Le rapport prévu à l'article 17 évaluant les possibilités de dispense de criblage des bénéficiaires finaux de l'aide a été déposé le 14 décembre 2021. Il donne des lignes directrices pour concilier le principe de non-discrimination dans l'attribution de l'aide dans des zones caractérisées par une situation de crise persistante et l'existence de groupes armés, d'une part, et le respect des obligations découlant de l'interdiction de mettre à disposition des ressources économiques à des personnes impliquées dans des activités terroriste, d'autre part. Ces lignes directrices ont été élaborées au terme d'échanges avec notamment les organisations de la société civile, il faut maintenant en observer la mise en oeuvre.
En revanche, le rapport prévu à l'article 16 présentant la stratégie de la France en matière de mobilité internationale en entreprise et en administration, n'a pas encore été déposé, alors que le délai prévu par la loi est expiré (6 août 2022).
La loi prévoit également trois rapports au Parlement qui doivent être présentés à échéance régulière :
Le rapport sur la stratégie de développement solidaire et de lutte contre les inégalités mondiales (article 3) qui doit être présenté chaque année avant le 1er juin a été déposé le 1er aout 2022.
En revanche, le rapport annuel de la commission d'évaluation de l'aide publique au développement prévu à l'article 12 de la LPM n'a pas été déposé, mais cela s'explique par le fait que la mise en place effective de la commission n'a toujours pas eu lieu (voir intra page 4).
Enfin, un rapport sur les experts techniques internationaux français, qui doit être présenté tous les deux ans (article 11), et dont le délai de dépôt n'est pas encore expiré.
5. Les avis et rapports d'information publiés par la commission
Au cours de la session 2021-2022, la commission a rendu 11 avis rapports ou avis budgétaires. En effet, 5 d'entre eux ont été publiés sous la forme de rapports d'information, compte tenu du rejet du projet de loi de finances.
Lors de cette période, la commission a adopté 3 rapports d'information et un rapport présentant l'avis de la commission sur les contrats d'objectifs et de moyens d'une grande institution.
On rappelle que la commission avait publié 6 rapports d'information au cours de la précédente session, 11 rapports d'information au cours de la session 2019-2020, 7 rapports d'information au cours de la session 2018-2019, et 7 rapports d'information au cours de la session 2017-2018.
Les rapports d'information de la session 2021-2022 ont porté sur les thèmes suivants :
- « Amis, alliés mais pas alignés - pour des relations transatlantiques équilibrées », rapport n° 764 (2021-2022) du 6 juillet 2022 par M. Pascal ALLIZARD, Mme Hélène CONWAY-MOURET et M. André GATTOLIN ;
- « Quel avenir pour le corps diplomatique ? », rapport d'information n° 777 (2021-2022) du 13 juillet 2022, par MM. Jean-Pierre GRAND et André VALLINI. Ce rapport a fait l'objet d'une couverture médiatique particulièrement importante. Il constitue également un travail de référence pour les États généraux de la diplomatie initiés ensuite par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ;
- « La France face au jeu des puissances en Méditerranée », rapportn° 899 (2021-2022) du 27 septembre 2022, par Mmes Catherine DUMAS et Isabelle RAIMOND-PAVERO.
S'y est ajouté un rapport présentant l'avis de la commission sur les contrats d'objectifs et de moyens d'une grande institution :
- « Projet de contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) (2021-2023) » rapport n° 305 (2021-2022) du 15 décembre 2021 par MM. Ronan LE GLEUT et André VALLINI.