[Sénat - Travaux - [Séance du 28 avril 1999]

Séance du 28 avril 1999

BASES JURIDIQUES
POUR L'ACQUIS DE SCHENGEN

Adoption d'une résolution d'une commission

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la résolution (n° 299, 1998-1999), adoptée par la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale en application de l'article 73 bis , alinéa 8, du règlement, sur le projet de décision du Conseil déterminant les bases juridiques pour l'acquis de Schengen qui a été révisé à la suite de la réunion du groupe « Acquis de Schengen » des 14 et 15 mai (n° E-1219). [Rapport n° 290 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui la résolution adoptée par la commission des lois le 7 avril dernier, sur l'initiative de M. Paul Masson, présentée en application de l'article 73 bis du règlement du Sénat, sur le projet de décision du Conseil déterminant les bases juridiques pour l'acquis de Schengen.
En premier lieu, il convient de souligner que ce projet de décision du Conseil de l'Union européenne est le premier projet d'acte de l'Union européenne transmis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 25 janvier 1999. La présente résolution est donc la première à intervenir au Parlement dans un domaine qui ne relève pas du pilier communautaire - premier pilier - de l'Union.
Cette résolution souligne deux problèmes liés à l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne : celui de la gestion future du système d'information Schengen, le SIS, et celui de l'avenir de la clause de sauvegarde prévue à l'article 2, paragraphe 2, de la convention d'application des accords de Schengen signée le 19 juin 1990.
Le 14 juin 1985, la France, l'Allemagne et les pays du Benelux décidaient, à Schengen, de supprimer progressivement les contrôles effectués au passage de leurs frontières communes.
M. Emmanuel Hamel. Erreur grave !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La convention d'application de cet accord prévoit diverses mesures visant à compenser la perte de sécurité due à la suppression de ces contrôles, s'analysant principalement comme des mesures de coopération policière entre les Etats membres.
Dans le cadre du traité de Maastricht signé le 7 février 1992,...
M. Emmanuel Hamel. Erreur funeste !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. ... l'Union européenne est également appelée à mener une politique communautaire de libre circulation à l'intérieur de ses frontières et à intervenir dans un cadre intergouvernemental dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.
Des risques de chevauchements des compétences sont ainsi apparus, générant de véritables incohérences juridiques. M. Paul Masson, dans son rapport sur la convention d'application de l'accord de Schengen remis au Premier ministre en janvier 1996, constatait, à titre d'exemple, que la liste des pays tiers soumis à l'obligation de visa était différente dans le cadre de l'Union européenne et dans celui de l'accord de Schengen. En conséquence, il préconisait, dans un souci de simplification, l'intégration de Schengen dans la partie intergouvernementale de l'Union européenne.
Selon des modalités différentes, le traité d'Amsterdam prévoit cette intégration puisqu'il comporte un protocole annexé qui prévoit l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.
Le transfert de cet acquis est réalisé par la détermination, pour chaque disposition, d'une base juridique appartenant soit à la partie communautaire - premier pilier - soit à la partie intergouvernementale - troisième pilier - du traité sur l'Union européenne.
La base juridique applicable pour chacune des dispositions constituant l'acquis de Schengen est déterminée par le Conseil statuant à l'unanimité. Si l'unanimité n'est pas dégagée, les dispositions sont considérées comme des actes relevant du domaine intergouvernemental.
Ce protocole d'intégration entrera en vigueur en même temps que le traité d'Amsterdam, le 1er mai prochain. A cette date, le Conseil de l'Union européenne se substituera au Comité exécutif de Schengen.
Dans un premier temps, l'intégration dans l'Union européenne des dispositions de Schengen et leur ventilation dans le premier ou le troisième pilier n'aura pas de conséquences directes, le contenu même des dispositions n'étant pas affecté par ces opérations.
En revanche, les règles applicables pour la modification de ces dispositions varieront en fonction des bases juridiques retenues et l'intégration conduira à soumettre l'acquis de Schengen au contrôle de la Cour de justice des Communautés européennes.
Les dispositions rattachées au troisième pilier le seront sur des articles du titre VI du traité sur l'Union européenne relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Les décisions en ces matières seront prises à l'unanimité sur l'initiative de tout Etat membre ou de la Commission. Le Parlement européen sera consulté sur les décisions-cadres, les décisions et les conventions prévues à l'article 34.
Les dispositions rattachées au premier pilier le seront pour la presque totalité à des articles du nouveau titre IV du traité instituant la Communauté européenne, créé par le traité d'Amsterdam et relatif aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes.
En ces matières, les décisions sont prises en application de l'article 67 du traité sur la Communauté européenne, selon une procédure dérogatoire au droit communautaire.
Pendant une période de cinq ans après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen, la Commission partageant l'initiative des propositions avec les Etats membres.
A l'issue de cette période de cinq ans, la Commission acquiert le monopole de l'initiave. Le Conseil peut, à l'unanimité, décider de passer, dans tout ou partie des matières concernées, à une procédure impliquant la prise de décision à la majorité qualifiée et la codécision avec le Parlement européen.
Durant les cinq premières années, le rattachement au titre IV du traité sur la Communauté européenne - premier pilier - ou au titre VI du traité sur l'Union européenne - troisième pilier - n'aura donc pas d'incidence sur la procédure de décision, sauf pour les dispositions concernant les visas.
Le système d'information Schengen est l'élément clé de la coopération instituée entre les Etats membres par la convention d'application des accords de Schengen. Il vise la mise en commun, sous forme de base informatisée, de données policières relatives à des personnes recherchées et à des véhicules ou objets : armes à feu, documents d'identité, billets de banque, etc. Il comporte un système central, situé à Strasbourg, dont la France assure la gestion pour l'ensemble de ses partenaires - C.SIS - et, dans chaque pays, une partie nationale - N.SIS - assurant la consultation de la copie nationale du fichier Schengen ainsi qu'une unité de support - SIRENE - répondant aux besoins d'informations complémentaires pour mener une procédure.
Après un début difficile, la base, devenue opérationnelle en 1995, est désormais alimentée par les dix pays participant à l'accord. Elle fonctionne de manière satisfaisante et a démontré qu'elle était un outil performant à l'usage des services de police, de gendarmerie et de douanes, ainsi que des services chargés de la délivrance des visas. Elle comprend près de 8 millions de références, la France, l'Allemagne et l'Italie en ayant chacune intégré plus de 2 millions. En 1997, la France a découvert, sur son territoire, 9 029 signalements intégrés au SIS par nos partenaires, tandis que 3 143 signalements français étaient découverts par eux.
Je tiens à souligner toutefois que le SIS devra à court terme subir d'importantes adaptations pour assurer le passage du système à l'an 2000 et intégrer les cinq Etats nordiques, le passage à une nouvelle génération du système, le SIS II, étant envisagé à l'échéance de 2005.
S'agissant de la détermination des bases juridiques du SIS, compte tenu de la difficulté de la négociation, trois options étaient envisagées voilà encore quelques jours.
Une première option, défendue par la Commission, la Grande-Bretagne et l'Irlande, consiste à donner une double base juridique, dans le premier et le troisième pilier, aux dispositions concernant la gestion, l'accès et la protection des données et une base du premier ou du troisième pilier aux dispositions relatives aux signalements en fonction de la nature de ceux-ci.
Une deuxième option, défendue par la France et sept autres pays - la Suède, l'Italie, l'Espagne, la Grèce, le Danemark, le Portugal et l'Autriche - consiste à intégrer l'ensemble du dispositif dans le troisième pilier au titre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
La troisième option, défendue pour le moment par l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg et la Finlande, consiste à intégrer les dispositions concernant la gestion du SIS dans le troisième pilier, à donner une double base aux dispositions concernant la protection des données et à inclure les dispositions relatives aux signalements et à l'accès soit dans le premier, soit dans le troisième pilier.
Rappelons que le Gouvernement français a opté dès l'origine pour le rattachement de l'intégralité du SIS au troisième pilier. Il est maintenant soutenu par sept autres pays, comme je l'ai dit voilà un instant. La réponse de M. le ministre de l'intérieur à une question de notre collègue M. Paul Masson sur le sujet, publiée au Journal officiel du 25 mars 1999, confirme nettement cette position.
Il est parfaitement logique de rattacher le SIS au troisième pilier, dans la mesure où il a été conçu avant tout comme un outil de coopération policière et parce que cette coopération relève elle-même du troisième pilier. De plus, le système a été organisé pour être intégré étroitement aux systèmes nationaux. Il serait donc extrêmement difficile de le faire fonctionner selon des règles communautaires. Une scission du dispositif entre deux ensembles de règles différentes ou l'attribution d'une double base introduirait une incertitude et une complexité qui ne pourrait que lui être néfaste.
Il doit donc être considéré, comme l'estime M. Paul Masson, que la France doit rester ferme sur sa position et n'accepter aucun compromis tendant à remettre en cause la gestion d'un système qui a prouvé son efficacité et doit, à court terme, faire l'objet d'importantes adaptations. Cette fermeté se justifie d'autant plus que, si l'unanimité n'est pas dégagée, ce qui est maintenant le cas, nous le savons, la position retenue par défaut sera celle d'un maintien de l'ensemble du dispositif dans le troisième pilier.
En ce qui concerne la clause de sauvegarde de l'article 2, paragraphe 2, de la convention d'application des accords de Schengen permettant à un Etat de rétablir librement les contrôles à ses frontières intérieures, elle reste un outil indispensable pour assurer l'ordre public et la sécurité nationale. D'ailleurs, la France l'utilise depuis le 1er juillet 1995 aux frontières terrestres avec la Belgique et le Luxembourg en raison des problèmes de trafic de drogue en provenance des Pays-Bas.
Elle peut également faciliter la lutte contre l'immigration clandestine en permettant de prononcer des non-admissions des étrangers aux frontières, plutôt que de procéder à des procédures plus lourdes de réadmission. Elle peut aussi être un moyen de pression politique sur des partenaires pour les engager à prendre des mesures compensatoires à la libre circulation.
S'agissant de la détermination de ses bases juridiques, l'ensemble des Etats membres semblent avoir accepté son rattachement au premier pilier, considérant qu'il est préférable de soumettre l'exception au principe de la libre circulation aux mêmes règles que le principe lui-même.
Toutefois, l'intégration de la clause de sauvegarde dans le cadre de l'Union européenne ne doit pas aboutir à priver les Etats de la responsabilité de sa mise en oeuvre. La Commission européenne pourrait être tentée de proposer l'adoption d'une procédure limitant l'autonomie des Etats dans la mise en oeuvre de la clause.
La commission des lois souhaite donc que le Gouvernement s'oppose à toute modification de la clause qui irait dans ce sens, ce qui, tant que les décisions sont prises à l'unanimité - au moins pendant les cinq premières années suivant l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam - garantirait le maintien de la responsabilité exclusive des Etats en la matière.
Il faut être néanmoins conscient du fait que l'autonomie des Etats pourrait être limitée par l'intervention de la Cour de justice. En dépit des dispositions de l'article 68, paragraphe 2, énonçant que « la Cour de justice n'est pas compétente pour statuer sur les mesures ou décisions prises en application de l'article 62, point 1, portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure », la Cour, qui a une conception extensive de ses compétences, pourrait être conduite à vérifier la réalité de la menace pour l'ordre public et la sécurité intérieure des Etats membres. La Cour pourraît ainsi être saisie sur le fondement d'une atteinte à la liberté de circulation, soit sur saisine de la Commission européenne ou d'un Etat membre, soit sur renvoi préjudiciel d'une juridiction nationale de dernier ressort saisie par un particulier.
La commission des lois partage donc les inquiétudes de M. Paul Masson concernant l'avenir du système SIS et de la clause de sauvegarde. Nous souhaitons que le système SIS continue, en l'état, à relever entièrement d'une gestion intergouvernementale.
S'agissant de la clause de sauvegarde, nous considérons que sa mise en oeuvre doit continuer à relever de la responsabilité exclusive de chaque Etat.
M. Emmanuel Hamel. Très bien !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. La commission des lois vous propose en conséquence, mes chers collègues, d'adopter la résolution qu'elle vous soumet.
Par ailleurs, il semble qu'une réunion du conseil « affaires générales » se soit tenue lundi dernier. Nous souhaitons connaître les décisions qui ont été prises concernant la ventilation de l'acquis de Schengen, décisions que M. le ministre nous indiquera certainement.
Dans le cas où le transfert de la clause de sauvegarde dans le domaine communautaire aurait été décidé, il conviendrait naturellement de modifier la résolution pour y supprimer la mention du caractère éventuel de ce transfert.
Pour le cas où le SIS aurait été laissé par défaut dans le troisième pilier, la résolution garderait sa valeur, des négociations pouvant se poursuivre après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam.
La commission des lois vous remercie par avance, monsieur le ministre, de bien vouloir préciser au Sénat les décisions prises en la matière. Elle invite la Haute Assemblée à adopter cette résolution. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne.
M. Michel Barnier, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si ce débat est tardif, le projet de décision du Conseil sur lequel nous débattons est extrêmement important, comme l'a souligné à l'instant M. le rapporteur.
Ce débat est tardif, en effet, puisque la négociation de ce projet de décision, qui a été engagée dès la signature du traité d'Amsterdam, au début du mois d'octobre 1997, s'achève, qu'un accord politique sur le texte a déjà été constaté et que la décision sera adoptée par un prochain Conseil dès l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Nous ne pouvons donc pas espérer, mes chers collègues, que la résolution que nous allons, j'espère, adopter aujourd'hui puisse réellement influer sur le projet tel qu'il a été négocié depuis un an et demi.
Nous ne sommes d'ailleurs en rien responsables de ce retard, car il nous était tout à fait impossible du point de vue juridique d'adopter plus tôt une résolution. En effet, jusqu'à la toute récente révision constitutionnelle portant sur l'article 88-4 de la Constitution, les assemblées parlementaires ne pouvaient pas se prononcer sur cette matière pourtant si sensible de la sécurité intérieure, même si des progrès - reconnaissons-le - avaient été déjà réalisés dans l'information de nos assemblées, en particulier à l'issue de la mission qu'avait effectuée notre collègue Paul Masson, à la demande du Premier ministre de l'époque, M. Alain Juppé.
Il n'en reste pas moins que le Gouvernement connaissait bien le point de vue du Sénat puisque M. Paul Masson avait rendu publics, au nom de la délégation pour l'Union européenne, deux rapports sur le transfert de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne : le premier, quelques jours après le début de la négociation, en novembre 1997, et le second, au mois de décembre dernier.
Je veux croire, monsieur le ministre, que les appels à la prudence de notre collègue Paul Masson ont été entendus des négociateurs français et que le projet de décision du Conseil dont nous débattons aujourd'hui sur la base de la proposition de résolution retenue par la commission des lois a pris en compte les préoccupations que nous avions alors exprimées.
Quoique tardif, notre débat d'aujourd'hui demeure - je le dis après vous, monsieur le rapporteur - important.
Il est important parce qu'il porte sur la matière de la sécurité intérieure, dont la communautarisation partielle par le traité d'Amsterdam conduira très certainement notre assemblée à se pencher très souvent, à l'avenir, sur ces difficiles questions qui étaient traitées jusqu'à présent à l'échelon purement intergouvernemental et qui concernent notamment les visas, l'asile, l'immigration, le droit de séjour des réfugiés et la surveillance des frontières intérieures et exérieures.
Constituant en quelque sorte une première, notre débat d'aujourd'hui témoigne, s'il en était besoin, que le Sénat exercera sa vigilance sur ce sujet pendant les cinq ans qui viennent, au cours desquels se mettra en place la nouvelle politique communautaire en matière de sécurité. Il s'agit bien d'une période intermédiaire pendant laquelle chaque Etat disposera, je le rappelle, d'un droit de veto, jusqu'au moment où le conseil des ministres aura décidé à l'unanimité que la question de la sécurité des citoyens sera gérée à la majorité qualifiée.
Notre rôle consiste dès maintenant, alors même que le traité d'Amsterdam n'entrera en vigueur que dans quelques jours, à démontrer au Gouvernement que nous sommes et que nous resterons vigilants sur cette question et que nous serons prêts à l'aider, à le conseiller et à appuyer ses positions lorsque celles-ci nous paraîtront aller dans le bon sens.
C'est ainsi que nous pouvons - que nous devons, me semble-t-il - approuver la position défendue par la France voilà quelques jours au sein du COREPER, le comité des représentants permanents, à propos de l'intégration du secrétariat Schengen au sein du secrétariat général du conseil de l'Union. La France a eu raison, à mon avis, de se prononcer contre l'intégration sans concours, et en complète contradiction avec les règles de la fonction publique européenne, des soixante-deux salariés du secrétariat Schengen, qui avaient d'ailleurs déjà été, à l'époque, intégrés dans cette dernière structure sans passer le moindre concours. Je serais heureux, monsieur le ministre, que vous nous disiez si le Gouvernement a l'intention de porter cette affaire devant la Cour de justice. A l'évidence, l'Union européenne n'a rien à gagner à de telles pratiques au moment où les citoyens européens appellent à une gestion rigoureuse.
La proposition de résolution insiste sur deux questions essentielles : la gestion future du système d'information Schengen, le SIS, et l'avenir de la clause de sauvegarde.
Concernant la clause de sauvegarde, je ne reviendrai pas sur l'analyse très pertinente de M. le rapporteur. Je considère comme lui qu'il ne faudrait pas que son intégration dans le cadre de l'Union aboutisse à priver les Etats de la responsabilité de sa mise en oeuvre. Je suppose, monsieur le ministre, que le Gouvernement en est conscient et qu'il s'opposera éventuellement à toute modification, notamment de procédure, qui conduirait à limiter l'autonomie des Etats dans son usage, tout au moins pendant la période de cinq ans après la mise en application du traité d'Amsterdam. J'aimerais que vous nous confirmiez que tel est bien l'état d'esprit du Gouvernement.
J'insisterai davantage ici sur le point central de la proposition de résolution qui porte sur les conditions de gestion future du système d'information Schengen, dont tout le monde sait maintenant le rôle qu'il joue dans l'efficacité des polices en Europe.
Dois-je rappeler que, de 1996 à 1997, on a constaté une augmentation très notable des signalements intégrés dans le SIS, c'est-à-dire des renseignements nominatifs ou des données liées à la sécurité concernant des personnes recherchées par les polices ? Leur nombre est ainsi passé de 4,5 millions à plus de 5,5 millions. L'augmentation du nombre global de réponses positives est tout aussi importante tant à l'intérieur de chaque pays Schengen - plus de 21 000 en 1997 - qu'à l'extérieur de chaque pays Schengen - environ 15 000 en 1997.
La gestion du SIS est un point sensible, et c'est à juste titre que le Gouvernement français a toujours estimé que cette gestion devait rester de la seule responsabilité des Etats et ne devait être transférée ni à la Commission européenne ni à une agence qui aurait été créée par elle. La sensibilité du fichier Schengen, qui est placé, pour sa partie centrale, à Strasbourg, sous la responsabilité de la France, est d'ailleurs suffisante pour que notre vigilance soit grande. Faut-il rappeler que l'arrestation d'un employé en Belgique, auteur présumé de communication de données fournies par les Etats à des malfaiteurs néerlandais, a été à l'origine d'un accroissement de la prise de conscience du danger qui guette constamment les organisations disposant de données sensibles et a eu pour conséquence « un regain de vigilance et d'activité des Etats dans le domaine de la protection des données » ?
C'est ce souci de vigilance qui sous-tend la proposition de résolution que notre collègue Paul Masson avait déposée avec le soutien unanime de la délégation pour l'Union européenne.
La question est d'autant plus sensible et délicate que les Etats ont décidé, le 19 décembre 1996, de lancer une étude technique destinée à définir l'architecture et les caractéristiques techniques d'un système d'information Schengen de deuxième génération, baptisé « SIS II ». Ce projet, qui en est actuellement au stade de l'étude préalable, est destiné à pouvoir prendre en charge de nouveaux Etats membres - en particulier, comme vous l'avez dit, monsieur le rapporteur, les pays nordiques - et sa mise en service n'interviendra au plus tôt qu'en 2003 ou 2004.
Mais, d'ici à cette date, l'actuel système devra évoluer, ne serait-ce que pour la question du passage à l'an 2000. Dans un souci d'efficacité, il est évident que la gestion et l'évolution du système informatique doivent relever d'une seule et même autorité responsable. Ce sont les Etats qui ont créé cet outil dont personne ne conteste aujourd'hui l'efficacité. Ce sont les Etats, et donc le Conseil, qui doivent à l'avenir en garder la maîtrise pour la raison qui tient au choix du traité d'Amsterdam lui-même, lequel a tracé la limite de la communautarisation au titre de la sécurité intérieure.
Or, l'article 30 du traité sur l'Union européenne mentionne clairement que « la collecte, le stockage, le traitement, l'analyse et l'échange d'informations, y compris d'informations détenues par des services répressifs » relèvent bien de l'action en commun des Etats. J'ajoute que cette position me semble confortée d'un point de vue pratique par le fait que le budget du SIS continuera à relever directement des Etats.
Si, comme nous le souhaitons, les dispositions régissant le SIS sont rattachées au pilier intergouvernemental du traité, il est possible que la Commission saisisse alors la Cour de justice, dans l'espoir que celle-ci juge que la partie du SIS relative à l'immigration, en particulier les signalements, doit être transférée au domaine communautaire du traité qui régit les questions relatives à l'asile. Pour ma part, je n'imagine pas, mes chers collègues, que la Cour de justice puisse se prononcer en ce sens, car le traité que j'ai quelque raison de bien connaître a fait le choix de laisser dans les mains des Etats la coopération policière.
Mes chers collègues, au moment où le conflit du Kosovo pose avec une acuité redoublée le problème de la responsabilité des Etats face au problème des réfugiés, l'heure doit être à la recherche de l'efficacité et non aux querelles internes. Je forme donc très sincèrement le voeu que ce grand chapitre de la sécurité des citoyens ouvert par le traité d'Amsterdam soit l'occasion d'un travail en bonne intelligence entre la Commission, d'une part, et les Etats membres, d'autre part.
L'intérêt de tous est que la sécurité soit maintenue dans cet esprit de bonne intelligence pour nos compatriotes, pour les citoyens de l'Europe. L'intérêt supérieur de nos nations est de vivre en paix et de pouvoir s'organiser face à toutes les menaces qui pèsent au quotidien sur nos populations.
L'intérêt de tous est que l'Europe soit ressentie comme une grande cause.
C'est pourquoi, au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, je vous invite, mes chers collègues, à adopter la proposition de résolution qui nous est présentée aujourd'hui par la commission des lois. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Unioncentriste.)
M. le président. La parole est à Mme Dieulangard.
Mme Marie-Madeleine Dieulangard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la résolution dont nous débattons aujourd'hui est l'occasion pour nous de faire le point sur l'accord intervenu, ce lundi, au Conseil Affaires générales sur des questions importantes que soulève l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre juridique de l'Union européenne.
Cette intégration figure parmi les engagements pris par les Etats lors de la signature du traité d'Amsterdam ; elle nécessite des discussions d'une complexité technique manifeste et qui renvoient à des décisions qui peuvent parfois être lourdes de conséquences politiques et sociales.
En effet, depuis plus d'une décennie, deux ordres juridiques parallèles cohabitent, visant tous deux à construire un espace de libre circulation entre partenaires européens. Cette architecture devenait, à l'évidence, une source de confusions pour les citoyens et de difficultés accrues pour les Etats.
Ainsi, alors qu'étaient signés, en 1985 et en 1990, les actes fondamentaux du système de Schengen, qui allaient recueillir au fil des années les adhésions de l'ensemble des partenaires européens, à l'exception notable du Royaume-Uni et de l'Irlande, la Communauté européenne, fortement incitée par le Parlement européen, prenait l'engagement, lors du sommet de Fontainebleau, de favoriser la liberté de circulation des personnes.
Le traité de Maastricht consacrait, par la suite, un nouveau domaine de coopération en créant un troisième pilier de compétences consacré à la justice et aux affaires intérieures.
Il devenait donc urgent d'assurer une plus grande cohérence et une meilleure lisibilité des politiques lancées en vue de garantir l'exercice d'une liberté essentielle au développement d'une citoyenneté européenne.
Le traité d'Amsterdam constitue une étape importante et marque l'aboutissement des démarches entreprises depuis plus de dix ans ; il fixe comme objectif la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice.
Comme le rappelle M. Masson, cette entreprise a été particulièrement complexe, car elle supposait avant tout que les Etats arrêtent ce qu'ils entendaient transférer dans le cadre juridique de l'Union européenne. Cette question est désormais réglée.
Demeure la question délicate de la ventilation des différentes mesures de Schengen dans le corps normatif communautaire, sous deux titres : le nouveau titre IV, portant sur les visas, l'asile, l'immigration et les autres politiques liées à la liberté de circulation des personnes, ainsi que la coopération judiciaire en matière civile, et le titre VI, relatif à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Les Etats doivent ici s'accorder sur leur volonté d'aller plus loin - ou non - dans la mise en commun de certaines de leurs compétences, dont certaines relèvent de la souveraineté nationale.
Cette question éminemment politique se traduit par l'attribution de nouvelles bases juridiques qui s'inscrivent dans le premier ou le troisième pilier.
Dans le premier figurent - celà a déjà été dit - les politiques pour lesquelles le degré de communautarisation est le plus élevé. Il intègre, rappelons-le, les domaines des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes.
La coopération policière et judiciaire en matière pénale demeure régie par des procédures intergouvernementales et est rattachée au troisième pilier.
Or, cette répartition est particulièrement symbolique des tiraillements que peut susciter la nouvelle configuration institutionnelle de l'Union européenne, car les procédures qui s'appliqueront aux nouvelles initiatives relatives à Schengen consacrent, selon qu'il s'agit du premier ou du troisième pilier, un partage des pouvoirs différent entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen. Cette répartition pourra évoluer à l'issue d'une période transitoire de cinq ans.
Si le pouvoir d'initiative est partagé entre le Conseil et la Commission dans le premier et le troisième pilier, la Commission détiendra dans cinq ans le monopole de l'initiative dans le cadre du premier pilier.
La prise de décision au sein du Conseil demeure subordonnée à l'unanimité pendant cinq ans, mais le Conseil pourra décider, toujours à l'unanimité, d'adopter certaines mesures du premier pilier à la majorité qualifiée.
Enfin, le Parlement européen serait mieux associé à la prise de décision. Alors qu'il n'était qu'informé, il sera consulté sur les différents projets de règlement ou de décision du Conseil. A l'issue de cette période transitoire, ce dernier pourra décider à l'unanimité d'en faire un véritable colégislateur dans le cadre de la procédure de codécision.
Cette intervention du Parlement européen contribue donc à combler le déficit démocratique qui caractérisait, par essence, le système Schengen. En tant que socialistes, nous ne pouvons que nous en féliciter.
Enfin, l'intégration de l'acquis de Schengen dans le traité d'Amsterdam permet d'associer la Cour de justice des Communautés européennes à la mise en oeuvre des droits et devoirs qui résultent des réglementations édictées en matière de franchissement des frontières intérieures et extérieures.
Nous pensons que cette nouvelle intervention est le corollaire indispensable de l'affirmation de ce nouvel espace de liberté, de sécurité, de justice que nous avons placé au centre des priorités de l'Union européenne.
La proposition de résolution dont nous débattons ce soir met l'accent sur deux questions sensibles et révélatrices des difficultés que soulève la ventilation des acquis de Schengen.
Quelles seront les nouvelles modalités de gestion du système d'information Schengen ?
Quelles seront les conditions d'utilisation de la clause de sauvegarde ?
S'agissant du réseau informatisé d'échange de données, il avait été envisagé de le doter d'une double base juridique relevant à la fois du premier et du troisième pilier puisque certains outils qu'il met en place peuvent être utilisés à des fins à la fois policières et administratives par les autorités consulaires, par exemple. Je pense ici au fichier des étrangers signalés aux fins de non-admission sur le territoire d'un Etat membre.
Or, sur le plan politique, il est difficile d'envisager que les actions des forces de police et de gendarmerie soient encadrées par une réglementation communautaire, même s'il est important de développer des synergies entre les différents services européens, au travers d'EUROPOL, par exemple.
Sur le plan juridique, cette architecture impliquerait pour un même dispositif une double procédure de décision au Conseil, à la majorité qualifiée et à l'unanimité, et supposerait que le Parlement européen soit associé dans le cadre d'une procédure de consultation et de codécision.
Pour ces raisons, le Gouvernement français a défendu l'intégration du SIS dans le troisième pilier. A l'issue des négociations, c'est cette option qui semble avoir été retenue.
J'en viens maintenant à la question du recours à la clause de sauvegarde. Elle est d'autant plus importante que toutes les politiques relatives à la libre circulation sont désormais intégrées dans le premier pilier.
La convention de 1990 énonce qu'un Etat peut décider « que durant une période limitée des contrôles frontaliers soient effectués lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exige ».
La France en fait un usage qu'il est difficile de qualifier de temporaire puisque cette clause fonde les contrôles qui s'opèrent, par exemple, dans les trains en provenance des Pays-Bas et de la Belgique depuis maintenant plus de trois ans.
Dans quelle mesure le rattachement de cette clause au premier ou au troisième pilier peut-il conditionner le régime juridique plus ou moins restrictif de son fonctionnement ?
Nous pensons que la clause de sauvegarde, énoncée au paragraphe 2 de l'article 2 de la convention de 1990, doit connaître le même régime juridique que le principe d'absence de contrôle au franchissement des frontières intérieures auquel elle déroge, tel qu'il est reconnu à l'article 62 du traité des Communautés européennes.
Cette solution permet d'assurer une cohérence dans la mise en oeuvre de la liberté de circulation, qui, malgré des proclamations solennelles, rencontre encore des difficultés dans sa concrétisation.
D'ailleurs, n'est-ce pas cette préoccupation de cohérence qui a inspiré la volonté de la France de ne pas accepter la logique de la double base juridique pour les mesures relevant du SIS ?
Nous sommes conscients que le rattachement de la clause de sauvegarde au premier pilier peut susciter des interrogations quant à la marge de manoeuvre que pourront préserver les Etats dans l'usage de cette dérogation.
Quelles en seront les incidences au regard de leurs rapports avec les institutions communautaires, en particulier la Cour de justice des Communautés européennes ?
Les précisions apportées par les dispositions des traités encadrent clairement les compétences de la Cour. En effet, le recours préjudiciel que peuvent introduire le Conseil, un Etat, la Commission ou une juridiction nationale de dernier ressort reste limité et conditionné : le traité des Communautés européennes ainsi que le protocole intégrant l'acquis de Schengen excluent que la Cour se prononce sur des décisions relatives au maintien de l'ordre public ou à la sauvegarde de la sécurité intérieure. La Cour ne peut, dès lors, juger ni de l'opportunité ni de la proportionnalité des mesures prises par les Etats dans le cadre de la clause de sauvegarde.
Nous estimons donc que cette dérogation ne sera pas remise en cause par son intégration dans le premier pilier.
Cette restriction est d'ailleurs critiquée par certains juristes, qui estiment qu'elle crée « une zone d'impunité ou d'immunité juridictionnelle ».
Les appréhensions que suscitent les évolutions du processus décisionnel dans l'Union, l'extension de la compétence de la Cour de justice, illustrent parfaitement les ambiguïtés qu'a engendrées l'édification du système de Schengen.
Celui-ci fut conçu à l'origine comme un espace d'émancipation, destiné à assurer la libre circulation de ses ressortissants. Or, en pratique, les mesures compensatoires permettant de garantir la sécurité du territoire et des populations sont devenues tout aussi prépondérantes.
Implicitement, Schengen s'est construit autour de l'idée que l'ouverture des frontières intérieures induisait un déficit en termes de sécurité. Les retards enregistrés dans la mise en oeuvre de la liberté de circulation des personnes, le contraste avec les avancées réalisées en termes de liberté de circulation des biens et des capitaux, sont à cet égard éloquents.
En signant le traité d'Amsterdam, les Etats européens font de la construction d'un espace de liberté, de sécurité et de justice un des grands chantiers de l'Europe du xxie siècle.
L'Europe est donc bien le cadre pertinent pour appréhender les nouvelles dimensions de politiques jusqu'ici cantonnées à la seule sphère nationale.
Ainsi, la gestion des flux migratoires est un défi que doivent relever l'ensemble des Etats membres qui sont des territoires attractifs pour des ressortissants de pays en voie de développement ou d'Europe centrale et orientale.
S'il n'est pas question d'aligner nos politiques nationales sur un modèle commun tant nos histoires, nos situations politiques, nos modèles d'intégration sont différents, leur coordination est toutefois indispensable.
Elle l'est d'autant plus que l'Union européenne reconnaît des droits aux ressortissants de pays tiers séjournant régulièrement sur le territoire européen.
Des étapes ont déjà été franchies dans la définition d'une politique de visas ou de demandes d'asile. Reste à entrer dans la phase opérationnelle.
De nouvelles coopérations policières et judiciaires doivent permettre d'améliorer la lutte contre une criminalité qui, depuis longtemps déjà, se joue de la matérialité des frontières et sait parfaitement exploiter les limites de la territorialité des compétences policières et judiciaires.
D'autres affaires, plus personnelles, comme les conflits opposant des parents divorcés de nationalités différentes, mériteraient une simplification des procédures et une meilleure coordination entre magistrats afin de ne pas aggraver des conflits suffisamment douloureux.
J'en terminerai en rappelant que la liberté de circulation des personnes est la pierre angulaire de l'édification d'une citoyenneté européenne qui, peu à peu, s'esquisse.
Les principes sont acquis au travers, notamment, du droit de séjour reconnu au profit des étudiants européens et de leurs conjoints ou de la liberté d'établissement. Un pas décisif a été accompli avec la reconnaissance du droit de vote des ressortissants communautaires aux élections européennes et aux élections locales.
Mais des obstacles subsistent, à commencer par le septicisme que peut inspirer une telle mobilité dans un environnement social dominé par la précarité de l'emploi.
Cette « révolution » repose pourtant sur la conviction désormais ancrée, en particulier chez les jeunes générations, que nos sociétés se conçoivent autant dans l'interdépendance que dans la souveraineté, et qu'elles évoluent et s'enrichissent non pas en se repliant sur les fondements de leur identité nationale mais à la faveur des liens tissés entre elles. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Machet.
M. Jacques Machet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'un des résultats majeurs du traité d'Amsterdam consiste à avoir intégré les questions relatives à la libre circulation des personnes dans le traité communautaire. L'objectif de l'Union européenne est désormais de constituer un « espace de liberté, de sécurité et de justice ».
Le traité a d'abord inséré au coeur « des politiques de la communauté » du traité de Rome, un titre IV relatif aux « visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ». C'est une véritable révolution, dans la mesure où les Etats ont toujours considéré que ces questions relevaient de leur propre souveraineté, un traitement intergouvernemental préservant cette dernière.
Cependant, il a fallu régler au préalable le sort de l'action entreprise dans le cadre des accords de Schengen, rendue inutile en vertu de cette redistribution des responsabilités au sein du traité sur l'Union. Cette clarification passait inévitablement par l'intégration des mesures prises au titre des accords de Schengen. C'est ce qu'il a été convenu d'appeler « l'acquis Schengen ».
De multiples difficultés, en effet, auraient résulté de la survie de ces mécanismes concernant les mêmes Etats et le même objectif, celui du franchissement libre des frontières intérieures et du franchissement coordonné des frontières extérieures de l'Union. La solution de l'intégration était donc la plus rationnelle, sur le plan politique comme sur le plan technique.
Toutefois, toutes les difficultés ne sont pas réglées, loin s'en faut, et l'une des plus complexes tient dans la ventilation qui doit être opérée, au sein de cet acquis, entre les questions relevant du premier pilier, c'est-à-dire le pilier communautaire, et le troisième pilier, soit le pilier intergouvernemental.
La gestion future du système d'information Schengen, le SIS, est le premier point envisagé par la résolution. Ce système fonctionne aujourd'hui de façon très satisfaisante et il apparaît comme la pierre angulaire des accords de Schengen. La France souhaite qu'il continue à relever d'une gestion entre Etats. Mais il est légitime de s'interroger sur le fondement de cette position. S'il est vrai qu'il fut conçu comme un outil de coopération, est-il pour autant raisonnable de le maintenir en dehors de la Communauté ?
Même si nous comprenons la position du Gouvernement, il nous semble que ce n'est pas une bonne méthode car elle risque d'aboutir à une Europe à intégration variable, ce dont, bien sûr, nous ne voulons pas.
La communautarisation du SIS nous paraît donc préférable, car l'incorporation de l'acquis Schengen apparaît bien comme la preuve du caractère attractif du modèle communautaire. Elle donne raison à ceux qui présentaient Schengen comme un laboratoire préparant la voie à une démarche plus intégrée. C'est - faut-il le rappeler ? - un résultat majeur du traité d'Amsterdam.
Le second point envisagé par la résolution est consacré à l'avenir de la clause de sauvegarde. Elle trouve actuellement sa place dans le traité révisé et sera probablement intégrée dans le pilier communautaire.
La réaffirmation de la compétence exclusive des Etats membres pour ce qui relève « du maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure » est effectivement reproduite dans le premier paragraphe de l'article 64 du traité sur l'Union européenne.
De plus, à l'inscription explicite de la clause de sauvegarde dans le traité s'ajoute une réserve apportée à la compétence préjudicielle de la Cour de justice, par l'article 68, paragraphe 2. Cette dernière ne pourra statuer sur les mesures ou décisions communautaires portant sur la clause d'ordre public et de sécurité intérieure. Autrement dit, le contrôle juridictionnel de la clause de sauvegarde de l'article 2 de la convention d'application des accords de Schengen était, à l'évidence, un enjeu important, et l'exclusion explicite de l'intervention de la Cour de justice à son sujet est un acquis sur lequel personne ne souhaite revenir.
L'autonomie des Etats dans la mise en oeuvre de cette clause ne nous paraît donc pas pouvoir être entravée par la cour.
Enfin, si la démarche d'intégration est un mouvement capital et irréversible, largement approuvé par le Parlement, il nous semble que les modalités de sa mise en oeuvre concernent le pouvoir exécutif, la marge d'appréciation et d'influence des parlementaires à ce niveau étant très limitée.
Estimant que le système d'information Schengen devrait plutôt relever du pilier communautaire et que la clause de sauvegarde est garantie par le traité lui-même, traité que le Sénat a ratifié il y a peu, le groupe de l'Union centriste, fidèle à sa conception de l'Europe, est conduit à s'abstenir sur le vote de cette résolution.
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant toute chose, je tiens à souligner notre satisfaction - mais une satisfaction mitigée parce que ce débat est tout de même tardif - de la mise en oeuvre jusqu'à son terme, c'est-à-dire la séance publique, de la procédure de l'article 88-4 de la Constitution qui permet au Parlement de voter des résolutions demandant au Gouvernement d'adopter telle ou telle attitude au sujet d'une proposition d'acte communautaire.
Il faut toutefois rappeler que cette procédure se résume à un simple avis et n'engage en rien le Gouvernement, ce qui ne permet pas au Parlement national d'exercer un contrôle réel et efficace sur l'activité européenne. Le contenu de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité est en deçà, à notre avis, de ce qui est pourtant nécessaire à l'activité parlementaire sur ce plan.
L'objet de l'acte communautaire sur lequel porte la proposition de M. Paul Masson est l'intégration de la convention de Schengen dans les traités organisant l'Union européenne.
Avant de donner une appréciation sur le texte qui nous est soumis aujourd'hui, je souhaite rappeler le point de vue des sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen sur la convention de Schengen qui, bien entendu, est en toile de fond du débat.
Nous avions, dès 1990, date à laquelle a été signée la convention d'application de l'accord établi le 14 juin 1985, marqué notre opposition à l'égard du dispositif de Schengen. Notre hostilité était notamment fondée sur la démarche beaucoup trop sécuritaire du dispositif. Nous avions alors souligné la tendance à amalgamer terrorisme, criminalité, drogue et immigration extra-communautaire.
Les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen se sont, à plusieurs reprises, élevés contre une conception de l'Europe forteresse, refermée sur elle-même.
Sur le plan institutionnel, nous avions mis en évidence la perte de contrôle démocratique et de transparence sur les mesures de sécurité dites « compensatoires ». Il nous apparaît en effet toujours que, au-delà de la nécessaire coopération judiciaire et policière entre Etats européens, le cadre national demeure aujourd'hui, par la cohérence qu'il affiche, et en raison du manque de transparence des institutions communautaires, le plus ouvert au contrôle démocratique des mesures nécessaires au maintien de la sécurité.
Pour quelles raisons avons-nous critiqué le système d'information Schengen ?
D'après les informations connues, les données transmises au SIS concernent essentiellement l'immigration. L'Union européenne se doit, de par sa culture et sa richesse - c'est du moins ainsi que mon groupe conçoit la construction européenne - de permettre l'intégration des étrangers présents sur son sol en situation régulière. La réponse du fichier Schengen, malheureusement, est quelque peu différente.
L'objet de notre débat d'aujourd'hui est l'intégration de Schengen au traité sur l'Union européenne. Cette intégration est la conséquence logique de l'adoption du traité d'Amsterdam et de sa ratification par notre pays.
Notre groupe est attaché au maintien dans le troisième pilier de la construction européenne des questions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Le rattachement au premier pilier des questions relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes peut, nous semble-t-il, sur certains points, être examiné très favorablement.
Mais, en l'état actuel d'une Europe dépourvue de contrôle démocratique réel et approfondi, il nous apparaît en tout cas hâtif de passer à la règle de la majorité qualifiée dans ces domaines, d'ici à cinq années.
Sur le contenu même de la proposition de résolution, les sénateurs communistes avaient souhaité un vote par division et voici pourquoi.
Le premier point qui vise à maintenir le système d'information Schengen dans le domaine intergouvernemental pourrait entraîner, suite à ce que j'ai dit précédemment, notre approbation.
Mais nos attendus ne sont pas les mêmes que ceux de l'auteur de la résolution. M. Masson a déclaré par exemple, lors du débat de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sans d'ailleurs être contredit par les orateurs prenant la parole après lui : « Je suis très réservé sur le transfert du système d'information Schengen à la Commission, car le système intergouvernemental fonctionne ; pour le reste, nous assisterons alors à des débats philosophiques, qui ne seront certes pas sans intérêt, mais qui seront en plus aggravés par les discussions au Parlement européen, où on évoquera la question des droits de l'homme ou même on remettra en question la raison d'être du système lui-même. »
Pour ma part, je souhaite l'extension du droit de contrôle du Parlement européen, une écoute attentive et un lien fort entre les parlementaires siégeant à Strasbourg et les représentants des associations des droits de l'homme de l'ensemble du continent, ainsi - c'est la règle du débat démocratique - que des modifications éventuelles d'orientation de certains acquis de Schengen, si l'opinion européenne le souhaite.
Notre abstention porte donc sur ce point, et nous l'avions indiqué au sein de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, laquelle n'avait pas adopté une position unanime, contrairement à ce qu'affirmait tout à l'heure M. Barnier.
Sur le second point, qui vise à maintenir intégralement la clause de sauvegrade qui permet à un Etat de rétablir le contrôle aux frontières « lorsque l'ordre public ou la sécurité nationale l'exige », notre appréciation sur les termes de la résolution est positive, car le contrôle de la mise en oeuvre de cette clause doit rester, selon nous, de la compétence exclusive des Etats.
Nous nous abstiendrons, puisque le vote est global, sur l'ensemble de la proposition de résolution. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je me réjouis que vous ayez souhaité maintenir ce débat, bien que, entre-temps, le conseil des ministres de l'Union européenne, conformément au calendrier fixé, ait achevé l'examen du projet de décision relatif à l'intégration de Schengen dans l'Union. Il s'inscrit - M. Duffour l'a rappelé - dans le cadre des nouvelles dispositions constitutionnelles qui étendent le champ du contrôle parlementaire sur les questions européennes, et il était normal que la Haute Assemblée tienne à les appliquer pleinement.
Il importait de réaliser cette intégration avant le 1er mai, date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, afin de faciliter l'établissement d'un cadre juridique clair. Il n'y avait, il est vrai, aucun risque de solution de continuité, puisqu'en l'absence de décision sur la ventilation, c'est le droit antérieur qui aurait continué de prévaloir. Mais, dès lors que le traité d'Amsterdam prévoyait l'intégration de Schengen dans le cadre institutionnel de l'Union, il était logique de veiller à une parfaite cohérence des différentes formes de coopération existantes.
La décision du Conseil « Affaires générales » du 26 avril fera l'objet d'une nouvelle adoption formelle le 10 mai, par ce même Conseil « Affaires générales ».
Un seul cadre institutionnel prévaut désormais : celui de l'Union. Dans ce cadre, le traité d'Amsterdam prévoit la communautarisation des dispositions relatives aux visas, à l'asile et à l'immigration. Les dispositions relatives à ces questions figurant dans Schengen doivent donc désormais suivre le même régime juridique.
Schengen, comme vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur, ne concerne pas encore tous les Etats membres. C'est donc, comme la monnaie unique, une forme de coopération renforcée. Et, comme pour la monnaie unique, je pense que nous verrons petit à petit l'ensemble des Etats membres s'y rallier, parce que cette coopération a fait la preuve de son utilité et, je dirais même, de son caractère indispensable. Nos amis britanniques ont d'ailleurs déjà fait un pas en ce sens et j'ai le sentiment que nous sommes sur la bonne voie, celle de la généralisation.
Schengen, et c'est son mérite, a permis de créer et de développer des habitudes de travail en commun, notamment un réflexe d'échanges systématiques d'informations dont les services de police, de gendarmerie, des douanes et de la justice ne peuvent plus désormais se passer, parce qu'ils mesurent aujourd'hui à quel point leur efficacité s'en trouve accrue. Comme l'a justement indiqué M. Machet, Schengen - on peut le dire au moment où la communautarisation se réalise - a pleinement joué son rôle de laboratoire.
Je ne reviendrai pas sur tous les points qui ont été mentionnés pendant le débat, qui a été très riche, sur un sujet, il est vrai très technique, comme l'intervention de Mme Dieulangard l'a justement rappelé. Ce serait long et je crois que, sur nombre de ces points, j'ai déjà eu l'occasion de donner ici ou là, et surtout devant la Haute Assemblée, la position du Gouvernement, en particulier lors des débats de révision constitutionnelle et de ratification.
Deux points ont retenu plus particulièrement votre attention, puisqu'ils ont fait l'objet de recommandations : le système d'information Schengen, le SIS, et la clause de sauvegarde.
Les préoccupations exprimées, il y a plusieurs mois déjà, par M. Paul Masson - dont chacun connaît la passion qu'il voue depuis l'origine à Schengen - étaient, comme vous le savez, bien connues du Gouvernement, qui en a largement tenu compte. Je ne serai pas long, puisqu'encore une fois la décision est désormais acquise, le Conseil « Affaires générales » s'étant prononcé sur ce dossier.
En premier lieu, s'agissant du système d'information Schengen qui est, pour reprendre une expression de M. Masson, la pierre angulaire des accords de Schengen, le maintien de ce système dans le troisième pilier est acquis par défaut.
C'est donc une victoire provisoire, dirai-je, de notre position puisque cette solution par défaut traduit le fait que les Etats membres n'ont pu se mettre tous d'accord sur ce point.
Certes, nous avons pu rallier une majorité à nos thèses, mais cela n'a pas suffit. Il est vraisemblable que la discussion reprendra ultérieurement, une fois le traité d'Amsterdam entré en vigueur. Attendons donc de voir ce que la présidence va faire.
Il n'est pas certain que la présidence allemande ait le temps de reprendre au fond cette discussion. Cela nous mènera dès lors à la présidence finlandaise, dont, pour être très honnêtes, nous ne connaissons pas encore les intentions.
Nous verrons ce qui adviendra. Quoi qu'il en soit, nous continuerons, soyons-en certain, monsieur Courtois, à faire valoir notre point de vue en faveur du maintien dans le troisième pilier.
A cet égard, et M. Barnier le sait, nous avons tenu compte des préoccupations exprimées par M. Masson. D'une manière générale, nous écoutons toujours très attentivement le Sénat, notamment sur ces questions qui lui sont particulièrement chères.
En deuxième lieu, s'agissant de la clause de sauvegarde, c'est-à-dire de la faculté pour tout Etat partie à Schengen de rétablir temporairement des contrôles à ses frontières pour des raisons d'ordre public ou de sécurité nationale, je sais que M. Paul Masson et nombre d'autres parmi vous s'inquiétaient d'une possible ventilation dans le pilier communautaire, option qui a été finalement retenue par le Conseil et que nous avons d'ailleurs défendue.
Je ne reviens pas sur tous les arguments qui plaidaient en faveur de cette option. Je rappelle simplement, d'abord, que ce transfert dans le pilier communautaire ne dépossédera nullement la France de sa compétence exclusive dans la mise en oeuvre de cette clause. Le mécanisme de déclenchement de la clause de sauvegarde prévu par la convention Schengen, qui relève de l'appréciation souveraine des Etats, n'est pas remis en cause.
Je rappelle, ensuite, que l'article 64 du traité précise que la communautarisation des règles relatives au franchissement des frontières ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure.
Enfin, le traité instituant la Communauté européenne, tout comme le protocole intégrant l'acquis de Schengen posent le principe de l'incompétence de la Cour pour statuer sur les mesures ou décisions portant sur le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure. Donc, même en cas de contentieux, la possibilité de voir la Cour de justice apprécier le bien-fondé de l'application de la clause de sauvegarde par un Etat membre paraît très peu vraisemblable. Et je vous confirme, monsieur Barnier, que le Gouvernement sera très vigilant sur ce point.
Il est un troisième point que M. Barnier a mentionné et sur lequel il a souhaité connaître la position du Gouvernement, il s'agit de la délicate question de l'intégration du « personnel Schengen » dans le secrétariat général du Conseil.
Cela a donné lieu à une proposition de création de postes qui, de toute évidence, excède - il s'agit d'une litote - les besoins du secrétariat. Nous avons clairement manifesté notre ferme opposition à ce projet. La procédure de décision est en cours et nous n'envisageons pas, à ce stade, d'intenter un recours. Nous avons fait une déclaration écrite et cela nous paraît suffisamment clair.
Le débat sur cette « ventilation de l'acquis Schengen » est désormais derrière nous. Il faut nous concentrer maintenant sur l'application qui sera faite des décisions et du nouveau traité qui va entrer en vigueur.
Je répondrai toutefois à M. Duffour, qui rappelait les réserves du groupe communiste républicain et citoyen à l'égard d'un dispositif d'abord sécuritaire : il faut désormais voir ce dispositif dans le cadre plus général du traité d'Amsterdam, où cet aspect sécuritaire est indissociable d'une mesure positive en faveur de la libre circulation, de l'accueil et de l'intégration des étrangers, bref, de la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, cette dernière dimension étant, comme vous l'avez dit, essentielle pour les citoyens de l'Union.
Je souhaite, encore une fois, que nous voyions d'abord des aspects positifs, concrets et opérationnels, plutôt que de nous livrer à des exercices théoriques - et, à vrai dire, un peu rétrospectifs - sur les conséquences hypothétiques de la ventilation de telle ou telle disposition dans le premier ou le troisième pilier.
Nous disposons aujourd'hui d'instruments efficaces qui vont nous permettre de construire des politiques communes dans des domaines essentiels : la libre circulation, le contrôle des flux migratoires, la sécurité, c'est-à-dire - comme le rappelait avec justesse Mme Dieulangard - des sujets essentiels pour nos concitoyens.
En intégrant Schengen dans l'Union, nous renforçons la cohérence du cadre juridique dans lequel nous construisons l'Europe de demain. Pensons aux nouveaux partenaires que nous voulons accueillir, demain, dans cette Europe - l'actualité au Kosovo nous rappelle qu'il y a un avenir à la grande Europe au-delà même, peut-être, un jour, des pays actuellement candidats - et présentons-leur l'image d'une Europe lisible, en état de marche, solidaire, soucieuse d'être à la hauteur de ses responsabilités nouvelles. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de la résolution de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.