Table des matières
DÉLÉGATION DU SÉNAT POUR LA PLANIFICATION
Mercredi 15 octobre 2003
- Présidence de M. Joël Bourdin, président.
Nouvelles règles pour les politiques budgétaires en Europe - Examen du rapport d'information
M. Joël Bourdin, président, a précisé que le rapport sur les actes du colloque organisé le 5 juin dernier avec la commission des finances était l'occasion de revenir sur la question du renouvellement des règles européennes encadrant les politiques budgétaires. Il a indiqué que ce colloque avait été l'occasion d'échanges sur le pacte de stabilité et de croissance (PSC) dans un collège pluraliste d'experts reconnus avec MM. Christopher Allsopp, professeur d'économie à l'université d'Oxford et ancien membre du Comité de Politique monétaire britannique, Marco Buti, expert auprès de la Commission européenne, Jean-Paul Fitoussi, président de l'Observatoire français des conjonctures économiques, Olivier Garnier, directeur de la stratégie et de la recherche économique à la Société Générale Asset Management, excellent connaisseur des Etats-Unis, Jean Pisani-Ferry, professeur d'économie à l'Université de Paris-Dauphine et Jean-Luc Tavernier, directeur de la Prévision du ministère de l'économie et des finances, qui s'exprimait à titre personnel.
Il a rappelé les motifs qui avaient incité la délégation à tenir ce colloque :
- l'adoption par la délégation pour la planification, à l'automne dernier, d'un rapport contenant des analyses approfondies du pacte, qu'il a paru utile de confronter avec les avis des experts ;
- le fonctionnement « tumultueux » de la discipline budgétaire en Europe ;
- la nécessité pour les Parlements nationaux de tenir toute leur place dans des débats cruciaux, même si leur dimension est européenne.
Après s'être félicité que les propos tenus lors du colloque eurent confirmé la pertinence des recommandations de la délégation, il est revenu sur l'évolution du cadre de la discipline budgétaire en Europe.
Il a estimé qu'à partir d'un pacte de stabilité et de croissance, qu'il a qualifié de pacte initial, une dérive s'était produite vers un autre pacte, le pacte révisé. Il a rappelé que le pacte initial était un ensemble de trois actes européens, une déclaration politique, la Déclaration du Conseil des chefs d'Etat européen d'Amsterdam en 1997, et deux actes juridiques, un règlement sur le renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la coordination des politiques économiques, et un règlement visant à accélérer et à clarifier la procédure concernant les déficits excessifs. Il a précisé que le premier règlement exige que, dans le cadre de programmes de stabilité nationaux, chaque Etat présente une trajectoire d'« équilibre voire d'excédent de ses finances publiques à moyen terme » et que le second règlement organise la prévention et la répression des déficits publics excessifs, c'est-à-dire des déficits excédant 3 points de PIB.
M. Joël Bourdin, président, a alors souligné que ce pacte de stabilité et de croissance d'origine comportait des règles affectées d'importantes imprécisions. A ce propos, il a mis en exergue les questions posées par la « règle de l'équilibre voire de l'excédent à moyen terme des finances publiques ». Estimant que cette règle pouvait, a priori, sembler claire, il a jugé qu'à l'examen, elle ne l'était pas et posait deux problèmes majeurs.
Premièrement, la conception du moyen terme peut opposer deux visions : l'une du « moyen terme-échéance », l'autre du « moyen terme-période ». Cette dernière vision est celle que les Britanniques privilégient, l'équilibre des finances publiques étant, au Royaume-Uni, apprécié sur l'ensemble du cycle économique.
Alors qu'une telle approche semblait devoir être privilégiée dans le cadre du pacte de stabilité parce qu'elle est économiquement fondée sur l'idée que la politique budgétaire doit contribuer à la stabilisation de l'activité économique, et parce que le fait même que le pacte de stabilité évoque, en creux, l'éventualité de déficits non excessifs conduit à cette conclusion, ce n'est malheureusement pas ce choix qui a été fait. L'Europe a fait le choix de se référer à l'autre vision du moyen terme, celle du « moyen terme-échéance ». C'est ainsi que la Commission et le Conseil ont fixé des objectifs de retour à l'équilibre à telle ou telle date, sans souci du contexte économique et qu'ont été adoptés des Codes de conduite qui privilégient cette approche.
M. Joël Bourdin, président, a alors montré qu'en marge du PSC initial s'est développé, avec deux Codes de conduite successifs, un « pacte de stabilité et de croissance révisé », dont on ne parle jamais mais qui a profondément changé la donne.
Evoquant le second chef d'imprécision de la « règle de retour à l'équilibre, voire à l'excédent », il a constaté que le concept d'équilibre budgétaire était loin d'être clair et que deux visions pouvaient s'opposer : une vision raffinée, celle des économistes, et une vision plus simpliste. Celle-ci privilégie une approche comptable, dans laquelle l'équilibre public est atteint lorsque le solde nominal des recettes et des dépenses publiques est nul. Lors du colloque, tous les intervenants ont considéré que l'équilibre n'était pas que cela et qu'il fallait, pour se faire une idée précise de l'équilibre des finances publiques, corriger le solde nominal des effets, positifs ou négatifs, des rythmes de la conjoncture afin de considérer la position structurelle des finances publiques.
Rappelant que la délégation avait souscrit à une telle amélioration de méthode, il a indiqué qu'elle avait dénoncé, en revanche, l'usage qu'on entend en faire dans les Codes de conduite. Il a précisé, sur ce point, que s'il est exact que la position structurelle des finances publiques est plus importante que la situation nominale du solde, comme l'épisode de la « cagnotte », considérée, à tort, pour un excédent permanent l'avait montré, on ne pouvait en déduire, comme le font les Codes de conduite, que la règle d'équilibre du pacte s'applique au solde structurel, et encore moins, comme le font aussi ces Codes, recommander une situation d'excédent structurel permanent.
Il a estimé qu'une telle évolution comportait une atteinte au pacte de stabilité et de croissance initial et accentuait singulièrement la rigueur des règles budgétaires en Europe.
A ce sujet, il a formulé une observation de principe. Rappelant que lors du colloque un débat s'était engagé sur la meilleure procédure de réforme du pacte, certains estimant qu'une réforme ouverte était souhaitable, d'autres qu'une voie interne, c'est-à-dire une réforme par le changement des pratiques du Conseil était préférable, il a jugé qu'une telle voie serait plus simple puisque si l'unanimité est requise pour changer ouvertement les règles, c'est à la majorité qualifiée que le Conseil européen établit sa jurisprudence. Mais il a souligné qu'il est tout à fait condamnable de modifier subrepticement des règles en restreignant encore davantage la souveraineté des Etats, mais aussi la portée du vote démocratique des budgets nationaux.
M. Joël Bourdin, président, après avoir mentionné que, si le colloque avait plutôt été l'occasion d'une confrontation d'opinions, il avait aussi révélé un consensus sur la nécessité de réformer le pacte, a passé en revue les principales questions auxquelles la réforme devrait répondre.
Première question : faut-il une réforme du pacte ? Il a mentionné que la réponse donnée par les intervenants a été positive et que la délégation ne pouvait souscrire, pour des raisons de principe mais aussi d'efficacité, à une modalité de réforme de l'intérieur et qu'elle souhaitait une réforme ouverte.
Deuxième question : faut-il encadrer les politiques budgétaires nationales ? Là aussi, une réponse affirmative s'est dégagée des débats. Cependant, il a souligné quelques divergences qui dépendent de l'appréciation que chacun se fait du degré des interdépendances entre les positions budgétaires des Etats et l'euro. Certains intervenants ont indiqué qu'il ne fallait pas exagérer ces interdépendances et qu'ainsi l'encadrement des politiques budgétaires nationales ne devait pas être trop strict. D'autres ont émis une opinion contraire. Dans ce domaine, une position médiane semble s'imposer.
Troisième question : faut-il encadrer les politiques budgétaires nationales par des règles européennes ? Même si certains intervenants ont particulièrement appelé de leurs voeux une amélioration de la gouvernance européenne, un consensus selon lequel, dans l'état actuel de la construction européenne, des règles sont nécessaires lui a semblé pouvoir être constaté.
Sur ce point, les divergences ont surtout porté sur le degré de liberté à donner au Conseil avec, d'une part, les partisans de la rigueur qui souhaitent que le Conseil ait une compétence liée, et même que les compétences de la Commission soient renforcées pour éviter une application trop politique des règles, et une autre approche qui souhaite élargir le rôle du Conseil.
Il a indiqué que la délégation avait développé sur ce point une position équilibrée considérant que les règles devaient être d'application automatique lorsqu'il s'agit de traiter des erreurs manifestes et qu'il fallait à cette fin instituer un véritable organe d'audit chargé de vérifier que les règles sont bien appliquées, mais estimant aussi qu'il fallait, dans certaines limites, laisser plus de marge au Conseil, en lui confiant la compétence de définir régulièrement des cibles de politiques budgétaires.
Quatrième question : comment améliorer la discipline budgétaire dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance ?
Mentionnant que sur ce point il semblait n'exister presque aucun consensus global, il a jugé que les désaccords reflétaient des visions opposées de la politique budgétaire mais aussi de la façon de traiter les problèmes de soutenabilité budgétaire.
S'agissant de la soutenabilité budgétaire, si tous les intervenants se sont accordés pour diagnostiquer que les pays européens vont subir une forte dynamique des dépenses publiques en raison du vieillissement démographique, les recommandations varient. Pour certains, il faut provisionner ces charges futures dès maintenant et, par conséquent, dégager des excédents structurels et cet objectif doit être inscrit dans la pratique du pacte. C'est la position de la Commission que le Conseil a adoptée dans les Codes de conduite. Pour d'autres, le pacte de stabilité ne doit pas s'occuper de ces questions ou, en tout cas, ne doit pas s'en occuper comme il le fait aujourd'hui. Tel est le point de vue de la délégation qui constate que les règles du « pacte initial » ne posent pas l'obligation d'un excédent public structurel, et rappelle que le pacte de stabilité a été justifié par le souci de prévenir les dommages que pourrait causer à la monnaie européenne un dérapage des situations budgétaires nationales.
La constitution d'excédents n'est pas la seule et la meilleure manière de solutionner les problèmes de soutenabilité liés au vieillissement démographique ; il vaut mieux pour cela mettre en oeuvre de vraies réformes structurelles, comme le gouvernement s'y emploie. Enfin, se donner un objectif d'excédent structurel pour résoudre des problèmes de soutenabilité des finances publiques qui se poseront à terme, c'est sacrifier la contribution de la politique budgétaire à la stabilisation économique à court terme.
Il ne faut pas pour autant négliger les dettes publiques latentes et c'est aussi avec cette préoccupation à l'esprit que la délégation a dessiné ses propres propositions de réforme du pacte.
Abordant le débat sur la vision de la politique budgétaire, M. Joël Bourdin, président, a alors précisé que deux points paraissaient faire l'objet d'un quasi-consensus : la nécessité de remédier à l'asymétrie du pacte et de mieux prendre en compte les liens entre les dynamiques économiques et les finances publiques.
La plupart des intervenants ont déploré le manque d'incitations à assainir les finances publiques dans les périodes de forte activité économique exercées par le pacte. Telle est l'analyse de la délégation et c'est pourquoi elle a proposé que le Conseil puisse définir régulièrement une cible de solde nominal qu'il faudrait atteindre, sauf à subir des sanctions. Alors qu'aujourd'hui, il n'y a de sanctions qu'en cas de déficit excessif, demain il y aurait des sanctions en cas d'effort insuffisant d'assainissement. Il va de soi que la cible définie par le Conseil devrait tenir compte des perspectives économiques ; ce serait ainsi une cible mouvante. Il va de soi aussi qu'aucun Etat ne devrait se voir contraint d'aller au-delà d'un effort raisonnable qui pourrait être défini par référence à une amélioration du solde structurel excédant 0,5 point de PIB.
En outre, si tout le monde paraît s'accorder pour reconnaître qu'il faut mieux prendre en compte les liens entre dynamiques économiques et finances publiques, le consensus ne va pas plus loin.
Les intervenants ont tous admis que le solde nominal, qui est le seul visé dans le pacte initial n'était pas un bon indicateur et qu'il serait préférable de suivre le solde structurel, c'est-à-dire un indicateur plus représentatif de la situation réelle des finances publiques.
Cependant, la possibilité de suivre un tel indicateur, qui est assez difficile à mesurer, a été mise en doute et il existe surtout une profonde divergence sur le diagnostic à associer aux différentes valeurs qu'il peut prendre.
La première objection ne paraît pas décisive. La mesure du solde structurel pose certainement des problèmes techniques mais ils peuvent être surmontés et, d'ailleurs, le suivi du solde structurel est déjà réalisé partout. En particulier, le Conseil, en application du pacte, a demandé à certains Etats, dont la France, de réduire son déficit structurel, ce qui montre que ce concept est déjà intégré au pacte.
La seconde question est plus conflictuelle. Pour certains, le solde structurel doit être équilibré et même excédentaire. Pour d'autres, cette exigence est sans fondement économique car il convient de tenir compte des besoins de stabilisation économique, qui peuvent nécessiter de pratiquer une politique de déficit contracyclique, et d'éviter qu'une exigence comptable trop forte ne se traduise par le sacrifice de certaines catégories de dépenses publiques.
La délégation s'est, de longue date, rangée à ces derniers arguments. Même si elle se méfie beaucoup des facilités de l'endettement public et des conséquences néfastes auxquelles il peut conduire, elle a considéré qu'il n'y avait pas de fondement pour empêcher un financement partiel par l'emprunt de dépenses non récurrentes et à utilité prolongée, comme les investissements publics. Sans aligner complètement sa position sur la fameuse « règle d'or », qui justifie, et limite, l'emprunt à proportion des investissements publics, elle ne peut en ignorer certains fondements.
C'est pourquoi la délégation a considéré qu'un déficit structurel pouvait être autorisé à condition qu'il n'excède pas un plafond, qu'elle suggère de fixer à 2 points de PIB, alors que cette règle n'existe pas aujourd'hui dans le pacte de stabilité.
La question des liens entre croissance et finances publiques a engendré une seconde discussion autour de la réactivité de la politique budgétaire. Sur ce point, M. Joël Bourdin, président, a d'abord indiqué qu'il était souhaitable, aux yeux de la délégation, que le Conseil puisse définir, dans certaines limites, des objectifs budgétaires mouvants et sanctionnables dans les périodes de forte croissance.
Puis, il a abordé une seconde proposition, qui a été beaucoup débattue lors du colloque, qui consisterait à tenir compte de la nature de certaines dépenses publiques particulièrement favorables à la croissance et à appliquer l'actuelle limite de 3 % à un solde où, des recettes publiques, ne seraient plus déduites de l'ensemble des dépenses publiques mais des dépenses publiques amputées de ces dépenses porteuses de croissance.
M. Joël Bourdin, président, a relevé que cette solution n'avait pas la faveur de la délégation pour des raisons tenant notamment à la difficulté d'identifier de telles dépenses et aux inconvénients éventuels d'une confusion entre l'objectif légitime d'amélioration de l'efficacité économique de la dépense publique et l'objectif d'assurer les Etats européens contre des dérapages budgétaires. Il a enfin jugé qu'il serait judicieux d'élargir les bandes de fluctuation du solde public. Il a rappelé que, comme plusieurs intervenants au colloque, la délégation avait considéré qu'il convenait de s'interroger sur la justification économique de la limite actuelle de 3 points de PIB, estimant qu'on pouvait l'assouplir sans prévoir de grands dommages.
Il a souligné que si l'on portait cette limite à 5 points de PIB, compte tenu des autres propositions de la délégation, qui vont dans le sens d'une plus grande rigueur, l'éventualité d'un déficit serait réservée à des circonstances réellement exceptionnelles.
Pour conclure sa présentation, M. Joël Bourdin, président, a récapitulé les propositions de la délégation pour améliorer la coordination des politiques budgétaires en Europe.
La délégation souhaite ainsi substituer aux règles actuelles un pacte de stabilité et de croissance débarrassé de ses ambiguïtés et mieux fondé économiquement, c'est-à-dire un pacte organisé autour de « la règle des trois soldes » instaurant une discipline budgétaire basée sur une rigueur adaptée et une souplesse tempérée.
La règle systématique de retour à l'équilibre nominal des comptes publics, coûte que coûte, indépendamment de la conjoncture économique, premier pilier du pacte de stabilité et de croissance, doit être abandonnée au profit d'une règle prescrivant le respect de deux soldes budgétaires :
- nul pays de la zone euro ne doit être autorisé à connaître un déficit structurel supérieur à un certain niveau que la délégation suggère de fixer à 2 points de PIB ;
- des exigences renforcées, à géométrie variable, pourront être définies chaque année, par le Conseil, en fonction des perspectives économiques et des orientations souhaitées de politique budgétaire. Toutefois, nul pays ne pourra, au terme de ce processus, se voir contraint d'améliorer son solde structurel de plus de 0,5 point de PIB par an.
Par souci de disposer d'un filet de sauvegarde, il est proposé de considérer comme excessif tout déficit nominal de plus de 5 points de PIB (contre 3 points de PIB aujourd'hui). Etant donné l'exigence posée en matière de déficit structurel, ce filet ne devrait jouer qu'exceptionnellement.
Cette proposition de réforme s'accompagne de propositions institutionnelles. Elles consistent d'abord à assortir le dépassement de chacun de ces trois soldes de sanctions alors qu'aujourd'hui, seuls les déficits excessifs sont sanctionnés. Ainsi, un Etat qui ne profiterait pas des opportunités d'assainissement de ses comptes en phase haute du cycle pourrait désormais être sanctionné.
En outre, la création d'un organisme de surveillance des positions budgétaires des Etats, respectant les critères de tout organe d'audit, en particulier l'indépendance et la transparence, s'impose.
La Commission, qui ne peut être juge et partie, conserverait l'ensemble des autres prérogatives qu'elle exerce dans le domaine de la coordination des politiques économiques.
Enfin, il faut rapprocher les organismes européens (Conseil, Commission et le nouvel organe de surveillance dont la création est proposée) des citoyens de la zone euro, en leur imposant une obligation d'exposer régulièrement leurs décisions aux Parlements nationaux.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Gérard Bailly a estimé que la perspective de l'élargissement devait être prise en compte et qu'il conduirait à aménager le PSC.
M. Marcel Lesbros a souligné la diversité des situations budgétaires en Europe.
M. Jean-Pierre Plancade a considéré que si des règles budgétaires étaient nécessaires, il fallait pouvoir les adapter et ainsi concilier discipline et souplesse.
M. Joseph Kerguéris, jugeant qu'il était important de pouvoir renouveler des méthodes inadaptées, s'est inquiété de l'insuffisante prise en compte dans le PSC pour le moyen terme et de sa focalisation sur des indicateurs artificiels de très court terme. Il a souhaité que les travaux de la délégation puissent contribuer au nécessaire débat sur le cadre européen des politiques budgétaires.
M. Serge Lepeltier, tout en approuvant les conclusions du rapport, s'est demandé si, en l'état des choses, la proposition de porter le seuil du déficit excessif à 5 points de PIB ne risquait d'apparaître comme un plaidoyer de circonstances.
Sur ce point, M. Joël Bourdin, président, après avoir mentionné que le solde public américain était passé en très peu de temps d'un excédent de 1,5 point du PIB à un déficit de 6 points, a d'abord tenu à préciser que la délégation avait formulé cette suggestion il y a un an, soit à un moment où le solde public français se situait sensiblement en deçà de la limite actuelle de 3 points de PIB. Il a par ailleurs insisté sur le sens à attribuer à cette proposition, qui n'est pas de recommander le recours à un tel déficit mais, au contraire, de fixer une limite sanctionnable.
Concédant que cette limite serait moins rigoureuse que le plafond actuel, il a souligné, d'une part, qu'elle serait aussi plus réaliste et, d'autre part que, compte tenu des exigences renforcées que comporte le système préconisé par la délégation avec désormais deux autres soldes sanctionnables, le plafond de 5 points de PIB pouvait être considéré comme un filet de sauvegarde destiné à une application réellement exceptionnelle. Il a insisté sur les garanties offertes par une gestion budgétaire plus contracyclique en phase haute du cycle et sur la limite fixée au déficit structurel de 2 points de PIB, qui ne doit pas être considérée comme un objectif mais bien comme un plafond. Pour conclure, il a expliqué que, loin d'être une proposition de circonstances, la réforme du pacte de stabilité et de croissance, préconisée en novembre 2002 par la délégation, avait pour but d'améliorer structurellement le fonctionnement de la politique économique en Europe.
La délégation a alors adopté le rapport sur les nouvelles règles pour les politiques budgétaires en Europe.