Mercredi 20 janvier 1999

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président, puis de M. Jean-Léonce Dupont, vice-président. -

Audition de M. Pierre Daniel, secrétaire général et M. Fernand Girard, délégué général de l'enseignement catholique

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de MM. Pierre Daniel, secrétaire général etFernand Girard, délégué général de l'enseignement catholique.

Après avoir prêté serment, M. Pierre Daniel a rappelé que le mode de gestion des établissements privés sous contrat relevant de la loi de 1959 présentait plusieurs particularités par rapport à la gestion des établissements de l'enseignement public. S'agissant du taux moyen d'encadrement des élèves, il a indiqué que ce dernier s'élevait à 13,63 pour le second degré contre 11 pour l'enseignement public et a fait observer que les décharges de direction dans le premier degré de l'enseignement privé n'existaient que dans les établissements comptant plus de huit classes, contre trois ou quatre classes dans l'enseignement public.

Il a annoncé que l'enseignement privé entendait faire un effort pour accueillir plus largement les jeunes provenant de milieux défavorisés, notamment dans les zones d'éducation prioritaire et a souligné la nécessité d'une coopération avec l'enseignement public au sein des réseaux d'éducation prioritaire, afin d'éviter toute forme de concurrence dans ces zones pour accueillir les meilleurs élèves.

Il s'est par ailleurs interrogé sur les conséquences du développement de l'intercommunalité s'agissant notamment de l'autorité compétente ayant vocation à signer les contrats d'association.

Évoquant les difficultés particulières de l'enseignement dispensé dans les départements et les territoires d'outre-mer, il a souligné les retards de scolarisation en Guyane et a relevé que la loi référendaire sur la Nouvelle-Calédonie comportait un transfert de compétences pour l'enseignement privé du premier degré, qui n'avait pas accompagné un transfert des moyens.

Après avoir prêté serment, M. Fernand Girard a rappelé que les modalités de gestion des personnels enseignants des établissements agricoles sous contrat étaient fixées par la loi dite Rocard, du 31 décembre 1984 et résultait d'une dotation en emplois gérée au niveau national par le ministre de l'agriculture. Il a indiqué que ces moyens avaient progressé pour tenir compte des modifications intervenues dans les obligations de service, les horaires d'enseignement et de l'augmentation des effectifs scolarisés.

Sur ce dernier point, il a rappelé que si les effectifs d'élèves de l'enseignement privé agricole avaient fortement crû ces dernières années, ce dernier avait strictement respecté l'engagement de modération des effectifs contenu dans le protocole de 1997 que lui avait imposé le ministre de l'agriculture pour des raisons d'économies.

Il a précisé que sur 4.730 enseignants, 94 % exerçaient devant les élèves et rappelé que la détermination du nombre des emplois dans les régions résultait d'une analyse des besoins et du souci de réduire les écarts constatés entre les taux d'encadrement. Il a cependant souligné que la plupart des régions ne bénéficiaient pas de dotations suffisantes pour maintenir un taux d'encadrement constant et ce, malgré le ralentissement de la progression des effectifs résultant de l'application du protocole.

Un large débat s'est alors institué.

M. Adrien Gouteyron, président, s'est demandé si le protocole signé en 1997 imposait à l'enseignement privé agricole les mêmes contraintes de modération que celles imposées à l'enseignement public, et a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de gestion des enseignants, la répartition des moyens entre les académies et sur les rôles respectifs des recteurs et des chefs d'établissement en ce domaine.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint, a souhaité que soient précisés les effectifs scolarisés dans l'enseignement privé, le taux d'absentéisme et les modalités de remplacement des enseignants, ainsi que les règles d'affectation des personnels non enseignants.

M. André Vallet, rapporteur adjoint, a évoqué les difficultés éventuellement rencontrées par les établissements d'enseignement privé dans leurs relations avec les collectivités locales et s'est demandé si la formation des maîtres était identique à celle dispensée dans l'enseignement public, si l'enseignement privé recourait aux heures supplémentaires pour remplacer les professeurs absents et quelle était la place occupée par l'enseignement catholique dans cet enseignement.

M. Jean Bernadaux s'est interrogé sur le potentiel de remplacement selon les académies et sur le caractère éventuellement polyvalent des personnels concernés.

Évoquant les résultats du baccalauréat, Mme Hélène Luc a observé que les établissements d'enseignement privé pratiquaient une certaine forme de sélection même si certains d'entre eux s'efforçaient de développer une réelle mixité sociale. Elle a par ailleurs regretté que les élus locaux n'aient pas la possibilité de voter au sein des conseils d'administration des établissements.

MM. Claude Domeizel et Pierre Martin se sont interrogés sur les modalités des remplacements, sur la formation des personnels qui en sont chargés et sur celle des chefs d'établissement.

Répondant à ces interventions, MM. Pierre Daniel et Fernand Girard ont notamment apporté les précisions suivantes :

- la répartition des moyens résulte de propositions établies au niveau de chaque académie pour l'enseignement général et fait l'objet d'arbitrages ministériels ;

- 2,1 millions d'élèves sont scolarisés dans les établissements privés sous contrat, soit 20 % de l'ensemble des effectifs, l'enseignement catholique représentant 95 % des établissements ;

- la répartition des moyens en personnel n'est pas seulement établie en fonction du nombre d'élèves de l'académie mais elle tient également compte des caractéristiques des différentes zones et de la nécessité de maintenir des classes à faibles effectifs tout en sauvegardant, dans ces dernières, la qualité pédagogique de l'enseignement ;

- les rectorats sont en mesure de fournir des statistiques sur l'absentéisme dans l'enseignement privé, à partir des moyens de suppléance qui permettent des remplacements très rapides ;

- les personnels de l'enseignement privé chargés des remplacements sont dans une situation précaire ; ils sont inscrits sur une liste au niveau de chaque académie et ne sont rémunérés qu'en fonction des remplacements effectués ;

- les accords dits Lang-Cloupet de 1993 ont permis d'aligner la formation des professeurs de l'enseignement privé sur celle des maîtres de l'enseignement public ;

- l'importance prévisible des départs à la retraite des enseignants d'ici à 2007 plaide pour un accroissement significatif du nombre de places offertes dans les concours de recrutement ;

- la bivalence des professeurs du second degré est davantage développée dans l'enseignement privé ;

- les résultats des élèves de l'enseignement privé au baccalauréat sont très similaires à ceux de l'enseignement public ;

- la formation continue des enseignants résulte toujours d'une démarche volontaire des intéressés et nécessite l'accord du chef d'établissement et du recteur ;

- la mobilité des enseignants est difficile à mettre en oeuvre dans l'enseignement agricole privé compte tenu de l'absence d'aides à la mobilité et de l'éloignement des établissements ;

- les capacités d'accueil de l'enseignement agricole doivent être maintenues pour répondre aux besoins spécifiques des élèves qui ne trouvent pas leur place dans l'enseignement général ;

- l'ouverture de classes dans l'enseignement privé se fait dans le cadre strict du schéma prévisionnel des formations élaborées pour chaque région.

Audition de M. Jean-Jacques Roméro, secrétaire général du syndicat national des personnels de direction de l'éducation nationale (SNPDEN)

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-Jacques Roméro, secrétaire général du syndicat national des personnels de direction de l'éducation nationale (SNPDEN).

Après avoir prêté serment, M. Jean-Jacques Roméro a souligné que les personnels de direction de l'éducation nationale avaient contribué, depuis une quinzaine d'années, à faire évoluer leurs établissements et leur rôle. Il a considéré que leurs tâches avaient été rendues plus difficiles par l'affirmation de tendances contradictoires, à la fois jacobines et décentralisatrices. Il a ajouté que le rôle considérable, dans la gestion du système éducatif, des groupes de pression, représentés au Conseil supérieur de l'éducation, , ne facilitait pas l'évolution de leur fonction.

Il a insisté sur le fait que les personnels de direction avaient aujourd'hui une double mission : assurer la qualité du service public de l'éducation et garantir l'exigence démocratique du système éducatif.

Il a ajouté que les chefs d'établissement souhaiteraient recevoir une lettre de mission annuelle du ministre de l'éducation nationale et une autre du recteur, afin que soient précisés les objectifs qu'il leur faut atteindre.

Il a relevé trois raisons pouvant expliquer la réduction des recrutements de personnels de direction depuis plusieurs années.

En premier lieu, les besoins sont souvent mal, voire pas évalués. Ainsi, depuis la réforme du statut des personnels de direction en 1988-1989, le déficit de créations de postes par rapport aux départs à la retraite va croissant. De même, la mise en place du congé de fin d'activité en 1997, qui n'a été accompagné d'aucune mesure de renouvellement des personnels, a engendré un manque de 350 emplois à la rentrée 1998. Sur 13.000 chefs d'établissement, 1.000 postes sont aujourd'hui vacants : il s'agit essentiellement de postes d'adjoints de direction, le plus souvent dans des collèges difficiles.

En second lieu, il a souligné le " malthusianisme " des jurys de concours qui soulignent la baisse continue du niveau des candidats.

Enfin, il a mis en exergue le manque de candidats, qui résulte selon lui d'une certaine appréhension de la fonction chez les enseignants. Il a en effet indiqué que le métier de chef d'établissement, s'il était exaltant, comportait de nombreuses obligations de service et était insuffisamment rémunéré, en début de carrière notamment. Il a déploré l'impossibilité d'exercer les importantes responsabilités dont les chefs d'établissement sont investis, faute de moyens administratifs et réglementaires adaptés.

M. Jean-Jacques Roméro a fait part de la satisfaction de son organisation devant la mise en place d'une table ronde présidée par le recteur Blanchet et consacrée à l'élaboration d'un nouveau statut des personnels de direction. Dans ce cadre, il a exprimé son souhait d'aller au bout de la logique de déconcentration, qui consisterait à donner aux chefs d'établissement les pouvoirs d'exercer leurs responsabilités en termes d'évaluation, de formation continue ou de détermination des types de postes.

Il a également expliqué que les chefs d'établissement devaient disposer de collaborateurs qui prendraient en charge les tâches administratives et de gestion quotidiennes afin de gérer les établissements sur le plan matériel et financier. En outre, il a souhaité que soient revues les missions dévolues aux conseillers principaux d'éducation (CPE). Enfin, il a insisté sur la nécessité de développer les services médico-sociaux au sein des établissements.

Il a indiqué que son syndicat, au sein de la table ronde, ferait des propositions pour élargir le recrutement des personnels de direction à l'extérieur de l'éducation nationale, transformer fondamentalement leur formation, de manière à faire des chefs d'établissement de véritables cadres du système éducatif, permettre la mobilité entre les corps d'inspection et ceux de direction, et mettre en oeuvre une véritable évaluation. Il a estimé que ces propositions permettraient aux personnels de direction de faire évoluer le système éducatif de la massification vers une véritable démocratisation.

M. Jean-Claude Carle, rapporteur adjoint, a souhaité obtenir des précisions sur les propositions visant à faciliter le recrutement des chefs d'établissement, mais aussi à accroître leur autonomie et celle des établissements en général. Il s'est interrogé sur l'éventuel déficit de personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS), puis a voulu savoir si la bivalence, voire la polyvalence des enseignants, pouvait remédier aux dysfonctionnements constatés en matière de gestion des personnels de l'éducation nationale. Enfin, il a évoqué la tentation des proviseurs de multiplier les options rares de manière à sélectionner leurs élèves, ainsi que la possibilité de faire présider le conseil d'administration d'un établissement par une personnalité extérieure comme c'est le cas dans l'enseignement agricole.

M. André Vallet, rapporteur adjoint, a rappelé le système mis en place par M. Daniel Bancel, recteur de l'académie de Lyon, consistant à confier les remplacements de courte durée à des étudiants afin d'éviter les lourdeurs du statut des titulaires remplaçants. Il s'est interrogé sur l'efficacité des zones d'éducation prioritaire (ZEP) ainsi que sur les critères ayant présidé au classement des établissements dans ces zones. Il a voulu connaître l'appréciation que portait le syndicat sur l'affectation des chefs d'établissement confirmés dans les ZEP et sur le recours aux maîtres auxiliaires.

M. Xavier Darcos s'est demandé s'il convenait de rendre obligatoire la mobilité des personnels de direction et a rappelé que les chefs d'établissement de l'enseignement privé sous contrat recrutaient eux-mêmes leur équipe enseignante et définissaient leur projet pédagogique. Il a voulu savoir s'il était possible d'étendre ce système à l'enseignement public, le manque de chefs d'établissement de très grande qualité constituant le maillon faible de cet enseignement.

M. Serge Lagauche a suggéré que les chefs d'établissement, sans choisir l'équipe enseignante, puissent au moins choisir leurs assistants.

M. Gérard Braun s'est interrogé sur l'avenir des emplois-jeunes au sein de l'éducation nationale.

Répondant à ces interventions, M. Jean-Jacques Roméro a insisté sur le fait que, pour améliorer le recrutement des personnels de direction, ces derniers devaient pouvoir bénéficier de la confiance de leur ministère de tutelle et des parents d'élèves, mais également disposer de perspectives de carrière mieux identifiées.

Il a estimé que les personnels ATOS avaient subi l'essentiel des bouleversements du système éducatif français intervenus depuis plusieurs années, les besoins en enseignants ayant été relativement bien couverts. Plaidant pour une meilleure définition de leur rôle en raison de l'intervention des lois de décentralisation, il a proposé que les personnels ATOS de niveau attaché puissent devenir les assistants des chefs d'établissement.

Il a indiqué que les chefs d'établissement devaient vérifier que tous les élèves bénéficiaient de leurs cours mais a regretté que les personnels de direction disposent de moyens insuffisants pour accomplir cette tâche, ajoutant que les moyens de remplacement avaient été considérablement réduits. Il a suggéré d'apporter des modifications au statut des enseignants de manière à assouplir le système de remplacement. Il a toutefois ajouté que, dans le système actuel, certains enseignants exerçant des tâches de remplacement pouvaient remplacer un de leur collègue absent pour une courte période dans une discipline qui n'était pas la leur. Il a approuvé la solution consistant à recourir à des étudiants pour assurer des remplacements. Afin d'accroître l'autonomie des établissements, il a expliqué que la satisfaction des besoins effectivement rencontrés sur le terrain, et qui sont très différents selon les établissements, nécessitait de laisser des heures d'enseignement à la disposition de ces derniers, au sein de la dotation horaire globale.

M. Jean-Jacques Roméro a souligné la nécessité, notamment au collège, d'engager une réflexion sur un redécoupage disciplinaire. Il a également affirmé que la création d'un corps de surveillants serait très utile dans les établissements, notamment pour ceux qui sont confrontés à des problèmes de violence récurrents.

Il a souligné le rôle considérable des ZEP, estimant que cette politique de discrimination positive avait empêché la fracture sociale de s'aggraver, mais a indiqué que les établissements, dans ces zones, devraient bénéficier d'une autonomie accrue, et que les besoins pédagogiques devaient y être mieux ciblés. Reconnaissant que les chefs d'établissement confirmés devraient travailler en priorité dans les ZEP, il a rappelé que son syndicat n'avait jamais demandé l'application d'un barème pour l'affectation des personnels de direction, ajoutant que la présence trop longue au sein d'un établissement était néfaste, tant pour les enseignants que pour les élèves.

Il a indiqué que les chefs d'établissement étaient favorables au recours aux maîtres auxiliaires.

M. Jean-Jacques Roméro a reconnu que les réunions des conseils d'administration des établissements étaient souvent trop longues, mais a rappelé que les personnalités qualifiées qui en sont membres y sont rarement présentes, et a souligné que le système actuellement en vigueur dans l'enseignement agricole ne donnait guère satisfaction. Il a expliqué que les conseils d'administration des établissements du second degré adoptaient des décisions reposant sur le consensus et que, dans ces conditions, il n'était pas imaginable d'adopter un projet d'établissement, voté par la majorité du conseil d'administration, mais rejeté par l'équipe enseignante.

Enfin, il a insisté sur la nécessaire définition de postes à profil pour les enseignants et les personnels ATOS, cette proposition s'inscrivant dans les réformes avancées par le rapport Pair.

Audition de M. Jacky Richard, chef du service de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN)

La commission d'enquête a enfin procédé à l'audition de M. Jacky Richard, chef du service de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN).

Après avoir prêté serment, M. Jacky Richard a rappelé que l'IGAEN était un corps de contrôle et d'évaluation tel qu'il en existe dans tous les ministères, chargé de vérifier le respect des normes financières, administratives et " organisationnelles ". Il a indiqué que le ministère de l'éducation nationale présentait la particularité de disposer de deux inspections générales : l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et l'inspection générale de l'éducation nationale. Il a souligné que l'IGAEN n'avait pas vocation à porter une appréciation sur les actes pédagogiques mais était chargée d'évaluer le fonctionnement général du système éducatif ; elle dispose pour cette mission de 80 inspecteurs et de 15 chargés de mission, répartis en sept groupes territoriaux.

Détaillant ensuite les principales activités de l'IGAEN, M. Jacky Richard a précisé que les grandes orientations étaient définies chaque année par une lettre de mission du ministre. Il a ajouté que la première activité de l'inspection consistait à assurer un suivi permanent des établissements scolaires et d'enseignement supérieur ainsi que des services académiques, ce suivi faisant l'objet d'un rapport annuel de synthèse. Il a indiqué que l'IGAEN effectuait également des missions ponctuelles portant sur des dysfonctionnements spécifiques qui lui avaient été signalés et qu'elle établissait des rapports sur des thèmes choisis par le ministre, comme la déconcentration du mouvement des enseignants, l'allocation des moyens dans le premier degré et la mise en place des emplois-jeunes. L'inspection peut enfin être chargée par le ministre d'étudier en urgence certaines questions, comme l'absentéisme des enseignants, le bizutage des élèves, la situation des personnels de surveillance.

Il a indiqué que l'IGAEN rédigeait ainsi entre 120 et 150 rapports chaque année.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Adrien Gouteyron, président, s'est enquis des compétences respectives des deux inspections au sein du ministère de l'éducation nationale. Soulignant que le rôle essentiel de l'IGAEN consistait à vérifier que les établissements utilisaient à bon escient les moyens mis à leur disposition, il a souhaité savoir si le suivi permanent effectué par l'inspection donnait lieu à un rapport systématique et régulier et quelles étaient les modalités de contrôle des services académiques.

M. André Vallet, rapporteur adjoint, s'est demandé si les statistiques citées par le ministre sur l'absentéisme, ou le taux d'encadrement étaient fournies par l'IGAEN et s'est interrogé sur leur fiabilité. Il a ensuite souhaité savoir si la tonalité des rapports de l'inspection pouvait être orientée en fonction des souhaits du ministre et s'est enquis du sort de ces rapports et des propositions qui sont formulées. Il a demandé si la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré pouvait permettre de réaliser une meilleure adéquation entre les moyens existants et les besoins des établissements et si la bivalence des enseignants pouvait apporter une réponse aux difficultés de gestion des personnels rencontrées par les établissements, notamment les collèges.

M. Gérard Braun a souhaité obtenir des précisions sur le rapport de l'IGAEN consacré à la mise en place des emplois-jeunes et s'est demandé si l'inspection avait étudié le problème des investissements réalisés par les collectivités locales dans les écoles et les établissements scolaires.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président, a estimé que la bivalence des enseignants du second degré devait être encouragée pour des raisons pédagogiques et de gestion des personnels et que celle-ci était susceptible de réduire le coût du système éducatif.

M. Adrien Gouteyron, président, s'est demandé si la déconcentration du mouvement des enseignants permettrait de répondre de manière plus satisfaisante aux voeux géographiques exprimés par les intéressés et quelle serait la marge de manoeuvre des recteurs compte tenu du maintien d'un barème national. Il a ensuite souhaité que le Parlement ait connaissance des rapports de synthèse de l'IGAEN afin de contrôler l'utilisation des moyens votés dans la loi de finances.

Soulignant l'importance de l'absentéisme et des heures d'enseignement non effectuées, faute de remplaçants, M. Jean-Léonce Dupont, vice-président, s'est interrogé sur les mesures qui pourraient être proposées pour réduire ce phénomène.

En réponse à ces interventions, M. Jacky Richard a notamment apporté les précisions suivantes :

- l'IGAEN ne s'interdit pas de traiter les questions de vie scolaire, qui sont également de la compétence de l'IGEN, en examinant notamment la gestion financière et administrative des établissements et l'organisation des emplois du temps ; les deux corps d'inspection mènent ainsi des missions conjointes dans ces domaines ;

- l'IGAEN s'attache à étudier précisément l'utilisation des crédits et des emplois gérés par les établissements en veillant à la bonne application des normes administratives et financières ; elle s'assure notamment que la répartition des emplois et des blocs horaires est satisfaisante ;

- en règle générale, les statistiques de l'éducation nationale sont établies par la direction de la programmation et du développement et par la direction des affaires financières ; l'inspection fournit pour sa part des chiffres tirés d'échantillons représentatifs utilisés dans le cadre de ses études. A partir d'un échantillon de 913 établissements, elle a estimé que 13 % des heures dues aux élèves n'étaient pas effectuées par leur professeur, 8 à 9 % de ces heures n'étant pas assurées faute de remplacement ;

- l'objectivité des rapports des l'IGAEN est garantie par l'indépendance et la diversité de ce corps ;

- les rapports de l'IGAEN sont fréquemment utilisés, comme en témoigne la réforme du mouvement des enseignants du second degré ;

- la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré devrait permettre aux recteurs d'obtenir une meilleure adéquation des personnels aux postes proposés ; il convient à cet égard de souligner que 50 % des demandes de mutation formulées lors du mouvement national s'expriment à l'intérieur d'une académie et que 4 % seulement des demandes satisfaites portent sur un poste précis situé hors de l'académie d'origine ;

- la déconcentration du mouvement devrait permettre de mieux prendre en compte les intérêts des élèves et des services, et donc des enseignants ;

- l'inspection générale a étudié en janvier 1998 les modalités de recrutement des emplois-jeunes et a mené en juin 1998 des investigations dans six académies pour apprécier les tâches confiées aux emplois-jeunes ; il est encore trop tôt pour se prononcer sur le devenir des aides éducateurs qui ont enregistré un taux de sortie de l'ordre de 5 % pendant leur première année de mise en oeuvre ;

- la mise en place éventuelle d'une bivalence des enseignants du second degré ne doit pas être présentée comme une solution aux difficultés de gestion des personnels enseignants mais comme un outil pédagogique favorisant un travail en équipe pluridisciplinaire afin d'aider les élèves en difficulté ;

- la communication des rapports de l'IGAEN au Parlement peut être envisagée dans la mesure où un rapport d'inspection n'est pas un document interne et peut donc être communiqué sous réserve de ne pas comporter de mentions nominatives ;

- le recteur Bloch a proposé des solutions afin de réduire l'absentéisme dans le cadre de la table ronde intitulée " Pas de classe sans enseignant " ; il propose notamment d'organiser les examens en perturbant le moins possible le fonctionnement des établissements, d'organiser les périodes de formation continue hors du temps scolaire et de laisser aux personnels de direction la responsabilité de recourir aux enseignants de leur établissement pour les remplacements de courte durée.

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