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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 10 juin 2014

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

La réunion est ouverte à 15 h 03

Audition de M. Michel Barnier, commissaire européen chargé du marché intérieur et des services

Au cours d'une première réunion tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition de M. Michel Barnier, commissaire européen chargé du marché intérieur et des services, conjointement avec la commission des affaires européennes.

M. Philippe Marini, président. - Nos commissions se sont assigné, dans leur programme d'activité, de rencontrer en cette fin de mandat plusieurs membres de la Commission européenne : ceux dont les portefeuilles touchent le plus directement nos activités. Michel Barnier, en charge du marché intérieur et des services, succède ainsi à Joaquín Almunia et Algirdas Semeta.

Ces rencontres sont destinées à faire le point sur les principaux dossiers que les commissaires ont fait avancer, sur les résultats qu'ils ont atteints et sur les chantiers qu'ils doivent transmettre à leurs successeurs. C'est pour les commissions du Parlement une excellente occasion d'aborder de plain-pied les problématiques européennes.

Michel Barnier a été, tout au long de son mandat, particulièrement accessible aux parlementaires français, notamment aux sénateurs, sans doute pour avoir conservé une bonne part de la culture du Sénat dont il a présidé la délégation pour les affaires européennes.

Nous vous avions rencontré lors de notre séminaire annuel qui s'est tenu à Bruxelles en mai 2011. Il s'agissait d'une initiative de Jean Arthuis qui s'apprête à nous quitter le 1er juillet pour siéger au Parlement européen.

Plus de trente textes touchant les matières bancaires et financières ont été discutés sous votre égide : sur les agences de notation, le régime prudentiel des banques, les fonds de gestion alternatifs, les marchés financiers, les produits dérivés, etc...

J'aimerais pour ma part vous interroger sur un sujet d'actualité : la situation de certaines banques européennes, notamment la BNP, du fait des interprétations données par les autorités judiciaires américaines à certaines transactions en devises. Cela pourrait-il devenir un problème de régulation ?

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. - Je voudrais saluer Michel Barnier, qui a bien voulu répondre à notre invitation conjointe. Je me souviens moi aussi qu'il a été président de ce que l'on appelait alors la délégation pour l'Union européenne et que lorsque j'étais jeune sénateur, il a été mon « maître de stage ». Le temps a bien passé depuis.

Nous vous accueillons dans un contexte particulier, puisque la Commission européenne terminera son mandat à la fin du mois d'octobre. Les élections du 25 mai ont largement renouvelé la composition du Parlement européen. Des discussions ont commencé pour la désignation du président de la Commission, qui devrait être élu le 15 juillet - tout au moins le Parlement devra-t-il donner son accord à la proposition du Conseil européen ; la nouvelle Commission sera désignée en octobre.

Depuis la grave crise financière qui a failli tout emporter et la crise des dettes souveraines dont nous subissons encore les effets ravageurs, l'Union européenne a dû beaucoup agir. Vous avez été, monsieur le Commissaire, à l'origine de nombreuses initiatives législatives visant à rétablir la confiance : c'est l'intérêt de votre audition d'évaluer ce qui a été fait et d'envisager les nombreux chantiers qui doivent encore être menés à bien.

Depuis deux ans, les bases d'une union bancaire ont été jetées. Le Sénat a beaucoup travaillé pour qu'elle réponde aux objectifs ambitieux qui lui sont assignés ; notre collègue Richard Yung a suivi ce dossier au sein de la commission des affaires européennes. Nous voulons mettre fin aux errements qui ont fait tant de mal : l'union bancaire doit être un outil de protection des épargnants et des contribuables européens. Nous voulons déconnecter durablement dettes bancaires et dettes souveraines. Le mécanisme de surveillance unique confié à la Banque centrale européenne (BCE), consistant à superviser les principales banques de la zone euro, est en vigueur depuis novembre 2013 et entrera en application en novembre 2014. Vous nous direz votre appréciation sur ce processus essentiel au retour de la confiance dans le système financier.

Ce premier mécanisme doit être complété par l'accord de finalisation sur le mécanisme de résolution unique, lui aussi essentiel pour que les contribuables ne subissent plus les conséquences des défaillances bancaires. Un conseil et un fonds de résolution uniques seront instaurés. Ce dispositif ne sera cependant opérationnel qu'une fois ratifié l'accord intergouvernemental signé le 21 mai. Nous entendrons votre évaluation de ce mécanisme.

Votre important portefeuille vous a aussi conduit à prendre des initiatives pour relancer la dynamique du marché unique : ainsi l'Acte pour le marché unique. Comme l'a démontré il y a quatre ans le rapport de Mario Monti, ce marché subit une crise de confiance. Nos concitoyens ont trop souvent le sentiment qu'il ne leur est pas profitable. La crise et le chômage de masse ont aggravé ce climat de défiance. La montée des populismes et des mouvements extrémistes l'a manifesté dans les urnes en France comme à l'étranger.

Nous devons bâtir un marché unique pour les citoyens ; l'assainissement budgétaire est important, mais il n'est pas moins essentiel de créer les conditions d'un retour à la croissance et à l'emploi. Nous avons aussi beaucoup travaillé sur la question des travailleurs détachés et le risque de dumping social : notre collègue Éric Bocquet suit ce dossier pour la commission des affaires européennes. Un accord a été trouvé sur la directive d'exécution - encore faudra-t-il s'entendre sur le problème crucial de la mise en oeuvre et de l'efficacité des contrôles.

M. Michel Barnier, commissaire européen chargé du marché intérieur et des services. - Je me souviens que vous m'aviez invité en mars 2012 ; je suis depuis resté disponible pour le Sénat comme pour l'Assemblée nationale. La tradition d'audition des commissaires européens que vous avez créée devrait être systématisée.

Je ne sais quelle leçon vous tirez de ce qui s'est passé le 25 mai ; mais faute qu'il ait eu lieu avant l'élection, le débat doit être engagé maintenant : rétablissons le lien entre ce que nous faisons à Bruxelles et à Strasbourg, dans ce jeu institutionnel européen un peu complexe, et les enjeux nationaux. Ce lien passe d'abord par les parlements nationaux : ils doivent utiliser leur capacité d'écoute et d'influence pour reconnecter ces deux débats, faute de quoi il ne faudra pas s'étonner que les choses s'aggravent encore.

Je suis très heureux de venir pour rendre des comptes, d'autant que je n'attache pas moins d'importance à l'effet de suivi qu'aux effets d'annonce. Quatre ans, c'est un temps suffisant pour tirer les leçons de la crise qui en 2008 a failli faire tout exploser ; mais c'est aussi l'occasion de dire quelle est la valeur ajoutée de l'action européenne face à une telle crise. Nous nous trouvions dans une situation d'instabilité et de volatilité générales sur les marchés ; beaucoup d'épargnants craignaient à juste titre pour leur patrimoine et la zone euro était au bord de l'implosion. Je me souviens des questions que l'on me posait ; je serai demain soir à Washington, pour la huitième fois depuis le début de mon mandat, et j'y ai souvent entendu demander : « Quand la zone euro va-t-elle exploser » ?

Les responsabilités sont partagées : il y a eu le choc externe, massif, venu des États-Unis et du comportement irresponsable de certaines banques, des bonus inexplicables sinon par la prise de risques que l'on fait payer finalement au contribuable, de l'absence de supervision, des produits toxiques, de la dérégulation générale - encouragée d'ailleurs par l'Europe pendant trente ans, gouvernements de gauche et de droite confondus -, une confiance excessive dans l'autorégulation, enfin l'absence d'une gouvernance mondiale, que sont venues pallier en 2008 et 2009 les réunions du G 20.

Au-delà de ce choc externe, la crise a révélé d'un coup toutes les faiblesses de l'Europe, notamment celle que Jacques Delors avait clairement identifiée au début de l'euro : on ne peut avoir l'union monétaire dans la désunion économique, budgétaire et fiscale. À ces faiblesses collectives touchant la gouvernance de la zone euro, aggravées par le défaut de supervision et de régulation financière, se sont ajoutées celles de chacun des États membres. La crise l'a bien montré : l'Europe est une zone où le problème de l'un devient très vite le problème de tous ; cela est vrai des banques et des États, et pas seulement de la Grèce.

Il est clairement apparu que, face à ce risque systémique, il n'y avait pas de bonne réponse nationale. Dans un monde globalisé comme l'est celui de la finance, nous devons élaborer une réponse européenne et collective. J'ai eu la preuve qu'aucun régulateur national ne peut à lui seul encadrer les produits dérivés, dont la masse se monte à 600 000 milliards de dollars, dont la plupart sont sous la table - over the counter, de gré à gré. Nous avons commencé à changer cela, en imposant des règles : la transparence, l'enregistrement et la compensation de ces produits dérivés. Mais un seul régulateur ne peut maîtriser de tels échanges ; pire, il y a lieu de craindre que si les superviseurs nationaux restent juxtaposés, leur action ne soit contre-productive : certains superviseurs ont ainsi demandé aux banques de leur pays de cantonner leurs actifs dans les frontières nationales, ce qui a limité les possibilités de financement transfrontalier et fragmenté le marché interbancaire au détriment des entreprises et des particuliers.

Face à une crise globale, la réponse doit être au moins européenne. Je m'y suis consacré depuis quatre ans et demi, avec mon cabinet et mes équipes : nous avons présenté et fait voter quarante et une lois de régulation financière...

M. Philippe Marini, président. - Je croyais une trentaine, j'étais bien en-deçà...

M. Michel Barnier. - Toutes n'ont pas la même importance, beaucoup étant des lois d'application. Mon objectif a été de créer un unique cadre réglementaire pour les vingt-huit pays : only one single rule book, y compris pour le Royaume-Uni et tous les pays qui ne sont pas dans la zone euro. Quant à l'union bancaire, elle consiste à mettre en oeuvre dans la zone euro, où nous avons un risque systémique et une solidarité obligée entre banques et États, les mêmes règles bancaires qui s'imposent aux autres, mais appliquées de manière intégrée et beaucoup plus efficace, en un mot fédérale.

Lors de mon arrivée en 2010, ma priorité a été de mettre en oeuvre le rapport de Jacques de Larosière sur la supervision. Les trois autorités de régulation qu'il prévoyait étaient plutôt des coordinations de superviseurs nationaux : l'Autorité bancaire européenne (ABE), l'Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) et l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP). Vous avez la mémoire de cette période très grave, vous mesurerez donc à quel rythme les esprits évoluent : il était à l'époque inimaginable d'aller plus loin que la création de ces trois autorités. L'idée de Jacques de Larosière de créer un seul superviseur pour la zone euro semblait irréalisable ; pourtant cela a été possible deux ans plus tard en raison de la gravité de la crise. Nous avons créé ces trois autorités et le Comité européen du risque systémique.

La sous-capitalisation des banques a trouvé sa réponse dans la mise en oeuvre de Bâle III, les marchés dérivés ont fait l'objet du règlement EMIR (European Market Infrastructure Regulation) et l'union bancaire a imposé l'application rigoureuse et homogène de ces règles aux 6 200 banques de la zone euro, qu'il s'agisse de leur supervision cohérente par la BCE avec un même manuel ou de la résolution bancaire, c'est-à-dire de la mise en faillite ordonnée des banques, afin que les banques payent pour les banques quand elles sont en difficulté, pas les contribuables.

Vous avez suivi tout cela avec attention, et j'ai toujours été très heureux de lire et d'utiliser les rapports du Sénat - je pense notamment à celui de François Marc de février 2014 et à celui de Richard Yung sur le mécanisme de résolution unique ; vous êtes toujours les bienvenus à Bruxelles.

Par rapport à l'agenda que je m'étais fixé et que j'avais annoncé devant le Parlement européen en janvier 2010, nous avons réalisé 80 % de notre objectif. Restent trois points : faire adopter, tout d'abord, les 20 % des textes de régulation financière que j'ai présentés au nom de la Commission européenne et qui sont dans le pipe-line législatif du Parlement européen et du Conseil. Ainsi la réforme structurelle des banques, qui concerne les vingt-neuf plus grandes d'Europe : chacune a un bilan tellement lourd par rapport au PIB des pays où elle se trouve - parfois équivalent, sinon supérieur - qu'une difficulté pour l'une d'entre elles créerait un problème systémique auquel les législations nationales ne sauraient répondre. Les quelques critiques qu'a suscitées en France la création de ce cadre européen ne m'empêcheront pas d'avancer.

Deuxièmement, le système bancaire parallèle ou shadow banking, au sujet duquel j'ai présenté plusieurs textes qui doivent être adoptés. La tâche est très lourde, étant donnée l'amplification des transactions sur le marché parallèle. Je ne le condamne pas idéologiquement, car il rend à l'économie et aux territoires des services que le secteur traditionnel n'a pas rendus, mais il doit être régulé et astreint à des règles de transparence. Cela doit devenir la première tâche du G 20, maintenant que l'essentiel de ses recommandations ont été mises en oeuvre par chacun de ses partenaires.

Il faut prendre garde à un certain essoufflement de la régulation financière et à l'idée que, la crise étant finie, on serait revenu au business as usual. Loin s'en faut : les lois que nous avons fait adopter ne sont pas toutes opérationnelles et de grands secteurs appellent des règles nouvelles. Ne relâchons pas nos efforts et n'ayons pas la mémoire courte, dans un contexte général où les taux sont historiquement faibles et où les liquidités très abondantes peuvent inciter certains acteurs à prendre des risques non contrôlés.

Le troisième texte auquel je tiens beaucoup porte sur les indices, comme l'Euribor, qui donnent lieu à des manipulations scandaleuses. J'espère qu'il sera adopté avant la fin de l'année.

Ces réformes, parfois très techniques, doivent être mises en oeuvre ; peut-être faudra-t-il, au terme de leur nécessaire évaluation, revoir à la hausse certains de nos accords politiques. Mes textes contiennent pour cela beaucoup de clauses de revue et d'évaluation avec des périodes transitoires : ainsi celui sur les hedge funds, particulièrement pertinent dans le contexte actuel, celui sur l'audit, dont la réforme n'a pas été à la hauteur de ce que j'aurais souhaité ou encore ceux sur les agences de notation.

Il faudra enfin observer l'impact de cette législation sur l'économie ; nous avons pour l'instant vu celui, dramatique, de l'absence de régulation. J'ai veillé très précisément au triple calibrage de chacun de ces textes, pour qu'ils soient efficaces et justes, cohérents entre eux et propices à la coordination transatlantique - c'est pour cela que je vais demain pour la huitième fois aux États-Unis : il s'agit de veiller à ce que ceux qui ont pris les mêmes engagements pour réguler la finance internationale mènent bien, dans le même temps, des actions parallèles.

Le rétablissement de la stabilité et de la confiance des marchés financiers, dont nous sommes trop dépendants, est la condition préalable de toute initiative de croissance et de relance économique. Nous y sommes presque parvenus : le Conseil européen du 29 juin 2012 - le premier auquel ait participé le président Hollande - a réuni toutes les réponses à la crise, et y a ajouté l'union bancaire et le volet de croissance. Cette réponse très forte a rendu à l'Europe un peu de calme et de sérénité ; c'est pourquoi je me suis attaché immédiatement après à mener à bien l'union bancaire ; j'ai proposé en septembre suivant la première proposition sur la supervision, moins d'un an après celle sur la résolution et, moins de deux ans après, tout avait été voté, ce qui dans le temps démocratique européen est extrêmement rapide.

Il s'agit maintenant de relancer la croissance. Le marché unique - 500 millions de consommateurs, 22 millions d'entreprises - est dans une situation paradoxale : il serait la première victime de la crise si elle entraînait le retour du protectionnisme, mais il est aussi le premier atout pour sortir de la crise. Pourvu que son fonctionnement s'améliore, on peut y trouver deux à trois points de croissance supplémentaire, sans sortir de chez nous : nous n'avons pas d'excuse pour ne pas aller la chercher. C'est pourquoi j'ai établi un agenda de cinquante mesures très concrètes : le brevet unique que les entreprises attendent depuis des années, la simplification des marchés publics pour ne plus en détourner les PME, le e-commerce, la signature électronique, ou encore l'entreprenariat social - une entreprise sur quatre qui se créent en Europe appartient au secteur de l'économie sociale et solidaire, dont Bruxelles ne s'était jamais vraiment occupé. Cela est vrai aussi de toutes les formes nouvelles de financement, comme le crowdfunding - le financement participatif.

L'agenda prioritaire de la croissance et du financement de long terme contient de nouvelles idées que nous testons : une bonne titrisation, contrôlée, serait notamment un outil pour faciliter le financement des PME et permettre à l'économie de trouver des prêts bancaires. On peut en créer un marché actif et bien régulé.

M. François Marc, rapporteur général. - Je me réjouis moi aussi de la présence de Michel Barnier. Vous nous dites que l'Europe a beaucoup travaillé ces dernières années pour adapter la régulation bancaire et financière. Pourtant, nos concitoyens ont parfois l'impression que ce processus est très lent. Beaucoup ignorent totalement les progrès accomplis : un effort de communication est donc souhaitable.

Dans l'intervalle nécessaire à la mise en place de ces réglementations, comment éviter le retour au business as usual ? Je pense notamment à la limitation des bonus, car il semblerait que les banques soient déjà en train de contourner la nouvelle législation. La commission des finances, pour le cas de la France, devra s'investir dans une réponse à ce problème.

La directive MIF 2, récemment adoptée, prévoit un encadrement mais non une interdiction du trading à haute fréquence. Pourquoi n'a-t-on pas pu ou voulu interdire cette pratique, pourtant largement décriée ?

Le mécanisme de résolution unique, adopté par le précédent Parlement, constitue une architecture très progressive : pourra-t-il mettre fin au lien entre risque bancaire et risque souverain ? L'urgence n'est-elle pas plutôt de préparer des solutions pour les banques européennes, dont la revue par la BCE révèlera sans doute à l'automne que nombre d'entre elles sont sous-capitalisées ? On verra alors resurgir la question lancinante d'une recapitalisation par le mécanisme européen de stabilité (MES) : peut-elle être envisagée ?

J'en terminerai avec une question qui intéresse les Français : la taxe sur les transactions financières. Son introduction à l'échelle européenne ou du moins de la zone euro, est soutenue par la France depuis près de deux ans, sans avancée concrète. Où en est-on ? Où sont les blocages ? Quel en sera l'assiette : seules les actions seront-elles concernées, comme dans le dispositif français, ou taxera-t-on également les obligations et, surtout, les produits dérivés ? A-t-on quelques perspectives d'aboutissement ?

M. Philippe Marini, président. - Je donne la parole à Richard Yung, en sa double qualité de membre de la commission des finances, devant laquelle il a rapporté la loi sur la réforme bancaire, et de membre de la commission des affaires européennes, auteur de nombreuses propositions de résolution.

M. Richard Yung. - Les propositions de résolutions, on les met sur la rivière et elles flottent vers leur destin, parfois incertain...

Vous avez raison de dire, monsieur le Commissaire, que nous devrions rencontrer plus souvent vos collègues : nous n'en faisons sans doute pas assez, notamment à l'égard de la BCE.

Vous présentez un bilan impressionnant de textes et de régulations, qui me donnerait presque l'impression que ce n'est pas un libéral qui parle, mais quelqu'un de mon bord, et je m'en réjouis.

Vous avez évoqué la cohérence de l'action européenne avec celle des Américains. Quelle perception avez-vous de l'évolution de la législation très complexe de ce pays ? Se rapproche-t-elle de la nôtre ?

Quant au MES et au filet de sécurité européen, nous nous trouvons dans une période transitoire qui durera un ou deux ans. Que se passerait-il en cas de défaillance d'une banque dans cette période ? Il semble y avoir un blocage côté allemand ; voyez-vous des progrès dans ce domaine ?

Êtes-vous heureux de l'architecture construite pour la résolution ? Nous avions été plusieurs à souhaiter pour la Commission un rôle plus fort que celui qui lui a été attribué.

Quant à la séparation des activités bancaires, vous avez présenté des directives et des règlements que nous avons étudiés avec intérêt. La législation allemande diffère de la nôtre, puisqu'elle repose plutôt sur la notion de risque que sur celle de bilan. Nous avons été choqués par le baiser que vous avez donné aux Britanniques... Un baiser financier, bien sûr, pas le baiser de la mort.

M. Philippe Marini, président. - Nous voilà rassurés.

M. Richard Yung. - Vous sembliez leur dire : « Ce que vous avez fait est tellement bien que ma législation ne s'appliquera pas chez vous ». Cette exception nous a inspiré un peu d'amertume...

Mme Nicole Bricq. - La question du rapporteur général sur la taxe sur les transactions financières met le doigt sur un problème auquel nous faisons face depuis la crise financière : la relation entre la Commission, le Conseil et les États. Quelle est donc votre vision de la réforme de la Commission ? Ce débat a malheureusement été absent de la campagne européenne. Lorsque la Commission a présenté son avant-projet il y a quelques années nous nous étions rendus à Bruxelles et avions rencontré le commissaire à la fiscalité. La Commission avait beaucoup consulté, notamment les entreprises, et adapté son avant-projet. Or, très tôt, la France - sous l'ancien gouvernement, mais le nouveau est sur la même ligne - a fait son propre système, si bien que nous avons maintenant un blocage qui vient de ce qu'elle n'arrive pas à convaincre l'Italie et l'Allemagne. Le projet de directive, que je trouvais assez bon, est donc bloqué, et la Commission ne parvient pas à reprendre la main sur les États à cause de ce problème politique. Cela pose la question du rapport de la Commission avec les États, alors que le Parlement monte en puissance. Où se font les arbitrages ? Il faudrait s'inspirer de l'exemple de la BCE, que Mario Draghi est parvenu à rendre plus transparente. Comment pensez-vous que puissent évoluer ces rapports, qui engagent notre avenir collectif ?

Une question plus pratique et d'actualité sur laquelle j'aimerais votre avis à son sujet : il s'agit de l'affaire BNP-Paribas aux États-Unis. Je connais bien les dégâts que peut faire le principe d'extra-territorialité. C'est une arme puissante dont les Américains disposent et qui crée en leur faveur un rapport de force déséquilibré avec l'Europe. Notre seule grande banque internationale, qui finance des entreprises, risque de perdre sa licence aux États-Unis. De quelle arme pourrions-nous nous doter pour leur répondre ?

M. Philippe Marini, président. - Je remercie Nicole Bricq de nous faire bénéficier de son expérience et d'avoir repris la question que je posais sur les rapports entre les autorités américaines et certaines banques, dont BNP-Paribas. L'extra-territorialité de la puissance qui détient la devise la plus puissante du monde, au seul motif que des transactions sont théoriquement compensables sur le territoire américain, va assez loin. Certains mauvais esprits pourraient y voir une méthode comparable à celles de la big stick policy de Theodore Roosevelt à l'égard de la zone caraïbe avant 1914.

M. Aymeri de Montesquiou. - J'aimerais, en complément des interrogations de Nicole Bricq, demander à Michel Barnier si l'on peut envisager une solidarité européenne sur ce dossier. La guerre d'Irak a coûté 14 000 milliards de dollars et a provoqué un déséquilibre international extrêmement important ; les subprimes ont détruit le système financier international et Goldman Sachs a entériné les comptes falsifiés de la Grèce, ce qui a failli faire exploser l'euro. Tout cela passe-t-il en pertes et profits ? La politique du big stick peut-elle continuer ? Cette idée me semble insupportable. La responsabilité américaine dans les déséquilibres financiers internationaux est grande et nous plaiderions coupables ? Peut-on envisager une réaction collective européenne ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Trois agences de notation occidentales toutes-puissantes se partagent le marché. La Chine et la Russie viennent de s'associer afin de créer une agence concurrente et de mettre en place un système de notation dual apportant une alternative aux trois grandes agences anglo-saxonnes. Vous avez rappelé qu'il y avait eu trois textes européens sur le sujet, en 2008, 2010 et 2011, mais ils n'ont pas permis de promouvoir une approche européenne, territoriale, des agences de notation. La création d'une agence de notation est certes un processus très long, mais les réactions de ces dernières semaines, y compris le « carton jaune » infligé par Moody's à la France pour sa réforme territoriale, m'incitent à me demander si nous n'aurions pas dû nous défendre davantage, en adoptant une législation beaucoup plus percutante.

M. Francis Delattre. - Les dispositifs de financement de l'économie varient d'un pays à l'autre. En France, plus de 80 % des investissements des entreprises se font par crédit bancaire. J'aimerais vous interroger sur Bâle III et sur la possibilité de renforcer les possibilités de prêts aux entreprises dans ce contexte, et sachant que les États-Unis semblent s'être déjà largement exclus de ces accords, qu'ils avaient pourtant négociés. Dès lors que l'on impose aux banques européennes des contraintes plus fortes, ne les met-on pas en difficulté dans la concurrence mondiale ?

À Wall Street, tout est reparti comme avant la crise. Les économistes se demandent simplement où et comment va apparaître la nouvelle bulle financière. Notre nouvelle régulation bancaire ne nous condamne-t-elle pas à payer alors l'essentiel de la casse ?

En matière bancaire et fiscale, les États-Unis légifèrent peu, ils cognent. Ils ont infligé à UBS une amende record et retiré son agrément. Résultat, la Suisse a abandonné ses pratiques opaques. Je ne connais pas le dossier BNP -peut-être y a-t-il eu abus - mais je sais que la régulation ne peut être que mondiale.

Au Sénat, nous avons particulièrement mal vécu l'affaire Dexia. Avec la nouvelle régulation, peut-on penser qu'aucune banque ne pourra plus se trouver dans une situation aussi périlleuse ?

M. André Gattolin. - Votre objectif est de restaurer la confiance, de créer les conditions du retour de la croissance, dites-vous. Je souhaiterais vous interroger sur l'architecture et l'organisation de la Commission européenne. La direction de la concurrence est très rigoureuse ; le financement des entreprises très difficile, notamment en France. Il n'y a pas de politique industrielle européenne. Les inégalités fiscales ou d'investissement au niveau mondial sont inquiétantes. Or la posture de l'Union européenne demeure idéologique. Autant les crédits d'impôt recherche sont facilités, autant les crédits d'impôt sectoriels, nécessaires pour développer les industries stratégiques à risques, notamment dans les nouvelles technologies, sont bannis, alors que l'Amérique du Nord et l'Asie utilisent les règles plus souples de l'OMC et font de la ré-industrialisation. Nos conditions de concurrence sont irréelles au regard de ce que pratiquent les autres continents. Comment rendre la politique économique européenne plus cohérente ?

M. Jean Bizet. - En donnant l'avis de la Commission européenne, le 2 juin dernier, sur l'état de nos finances, José Manuel Barroso a employé des termes mesurés mais clairs, soulignant les difficultés de la France à engager des réformes structurelles et à réduire les dépenses publiques. Nous sommes en situation de surveillance renforcée. Dans l'hypothèse où la croissance ne repartirait pas, comment la position de la Commission pourrait-elle évoluer, sans risquer d'inquiéter les marchés ?

Que pensez-vous de la décision de la BCE, dont Mario Draghi est un formidable président ? La baisse des taux directeurs sera-t-elle de nature à relancer la croissance ? Ne vient-elle pas un peu tard ?

Je me réjouis de l'accord du 9 décembre sur les travailleurs détachés, qui a permis l'adoption définitive de la directive d'exécution le 7 mai dernier, mais en tant que partisan d'un libéralisme encadré, je regrette la timidité de la Commission dans le contentieux autour de Ryanair et Air France : on peut craindre la disparition, à terme, du pavillon français. La création d'emplois ne dispense pas de respecter un certain nombre de règles.

Mme Fabienne Keller. - Je salue le travail considérable réalisé par Michel Barnier, en synergie avec ses collègues. Le règlement Emir amorce l'obligation de déclaration des produits dérivés, avec l'idée d'une convergence dans un système de compensation permettant de suivre les flux financiers. Quelles sont les perspectives ? Si c'est business as usual, avec un foisonnement de produits non maîtrisés, on risque une nouvelle crise.

M. Éric Bocquet. - Dans une interview au journal Les Echos, Paul Krugman, prix Nobel d'économie 2008, estime que la France souffre d'hypocondrie et que sa situation est loin d'être comparable à celle de l'Italie, par exemple. Il en veut pour preuve les taux d'emprunt historiquement bas dont la France bénéficie. Partagez-vous cette analyse ?

M. Philippe Marini, président. - Vous voyez quel intérêt soulève votre audition, monsieur le Commissaire !

M. Michel Barnier. - Monsieur le rapporteur général, le temps de la démocratie est forcément plus long que le temps des marchés. Le processus collégial n'est pas une formalité mais une garantie : l'alchimie entre services, cabinets, commissaires sert à construire l'intérêt général. Une fois que nous avons abouti à une proposition, vient le temps du processus démocratique, devant le Parlement et le Conseil en formation législative. Entre le moment où un texte est présenté et son adoption, il faut compter entre un et trois ans.

J'ai présenté le texte sur la réforme structurelle du secteur bancaire après que bien d'autres mesures ont été adoptées. Nous avons fait quarante-et-une lois, qui suffisaient pour la quasi-totalité des banques, mais pas pour les trente plus grandes. Il était plus sérieux de faire cette réforme après le reste. Je souhaite que le gouvernement et le Parlement français prennent leurs responsabilités sur un texte que je crois raisonnable et complémentaire des législations nationales existantes. « Un baiser aux Britanniques » ? Ce n'est pas comme ça que je travaille. J'ai proposé un texte qui va plus loin que la loi française et allemande en interdisant le proprietary trading, la spéculation pour compte propre, qui n'a aucun lien avec l'économie réelle. Je vais moins loin que le rapport Liikanen sur la filialisation : c'est un texte raisonnable pour traiter les vingt-neuf banques qui sont too big to fail, too complex to resolve, trop chères pour être financées par les fonds publics. Le rapport Vickers va théoriquement plus loin. La Commission contrôlera s'il y a bien équivalence entre les législations européenne et nationales ; si tel est le cas, il n'y aura pas lieu d'imposer la loi européenne.

Nous sommes le premier continent à avoir encadré les bonus, grâce au Parlement européen, que j'ai soutenu. La loi s'applique, cela n'a pas fait plaisir aux banques. L'ABE sera très vigilante sur les risques de contournement. Nous ne sommes pas une économie administrée, il n'est pas question d'encadrer les rémunérations mais les bonus porteurs de risques, risques qui sont payés in fine par le contribuable.

Nous n'avons pas interdit le trading haute fréquence, méthode utile pour la liquidité mais qui comporte des risques. Nous l'avons encadrée. Laissons ces mesures être mises en oeuvre, nous verrons s'il y a lieu d'aller plus loin. J'ai essayé de peser le pour et le contre. Le texte comporte en outre des dispositions intéressantes contre la spéculation excessive sur les matières premières, notamment agricoles, que je considère scandaleuse.

Sur la résolution, le dispositif est assez éloigné de ce que je proposais initialement, mais c'est le fruit d'un compromis. Le Conseil et le Parlement européen travaillent chacun de leur côté, puis il faut se mettre d'accord. Le dernier trilogue sur la résolution bancaire a duré dix-sept heures, sans interruption. Ce texte est sérieux, crédible, et a été reçu comme tel par les acteurs financiers. Même s'il y a une progressivité dans la mutualisation, le mouvement sera prouvé en marchant. L'important est d'avoir enfin un système de résolution, un mécanisme de décision rapide. Avec la directive Résolution, les actionnaires paieront plus que les contribuables. Les stress tests en cours démontreront sans doute certaines faiblesses des banques, qu'il faudra traiter par des mesures de restructuration bancaire, de capitalisation et d'appel au marché, mais nous ne sommes pas là dans le cadre d'une faillite bancaire.

J'ai soutenu depuis le premier jour la taxe sur les transactions financières, qui avait été demandée par Nicolas Sarkozy et Angela Merkel. Mon collègue Algirdas Semeta, qui ne manque pas de courage, a présenté un texte ambitieux, avec une taxe à taux faible et base large, y compris sur les produits dérivés. Faute d'unanimité, il a été restreint. Onze pays ont décidé de s'engager, c'est un progrès. Une telle taxe me paraît économiquement supportable, techniquement assez facile et moralement juste. Je préfèrerais qu'elle soit mondiale, pour que les marchés financiers contribuent à relever les défis mondiaux.

M. Philippe Marini, président. - Tant qu'elle ne s'applique pas à Londres...

M. Michel Barnier. - Les Britanniques ont la Stamp Duty Reserve Tax.

M. Philippe Marini, président. - Cela ne va pas très loin.

M. Michel Barnier. - La Commission propose, les gouvernements et le Parlement disposent. Bruxelles ne décide pas de tout. Ministre à quatre reprises, j'ai rarement connu des processus de consultation équivalents à celui de la Commission. Et nous tenons compte de toutes les réponses que nous recevons !

Il est très important que vous invitiez les commissaires et les responsables de la BCE, mais il y aurait aussi intérêt à confronter vos points de vue avec les députés européens.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - La commission des finances du Sénat attache une importance particulière à la conférence interparlementaire prévue à l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Mais il est difficile de trouver une vision commune avec les Allemands, qui nous opposent immédiatement des arguments constitutionnels. Il est indispensable que les parlementaires nationaux échangent davantage avec le Parlement européen.

M. Simon Sutour, président de la commission des affaires européennes. - Nous rencontrons les parlementaires européens à l'occasion des Cosac et nous tenons une réunion trimestrielle avec les membres de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale et les eurodéputés français. Ces derniers sont malheureusement peu assidus. Les instances existent, mais les députés européens considèrent que les affaires européennes leur appartiennent, quoi qu'en dise la Constitution !

M. Michel Barnier. - Continuez ! Peut-être en organisant des réunions spécifiques, par exemple sur les questions financières. Certains eurodéputés français sont très compétents sur ces sujets.

S'agissant du maintien de l'égalité des conditions de concurrence, notre législation est somme toute très proche de celle des États-Unis, qui sont nos principaux partenaires : nous avons avancé parallèlement avec eux. Je souhaite que l'accord transatlantique comporte notamment des mesures sur l'interopérabilité de nos systèmes de régulation. J'y travaille et nous avons beaucoup avancé.

L'affaire BNP-Paribas est instruite par la justice américaine.

Mme Nicole Bricq. - Je ne parlais pas du fond, mais du principe de réciprocité.

M. Michel Barnier. - Compte tenu de l'importance de cette banque, elle doit être traitée de manière équitable et objective. Les chiffres avancés justifient l'attention du gouvernement et des autorités européennes. Je suis très soucieux de la réciprocité et j'ai d'ailleurs présenté un projet sur la réciprocité dans les marchés publics.

Mme Nicole Bricq. - Le Parlement européen l'a voté.

M. Michel Barnier. - J'attends que le Conseil des ministres en fasse autant.

M. Philippe Marini, président. - L'Europe n'est pas une plus grande France.

M. Michel Barnier. - Grâce au trilogue, monsieur Yung, nous sommes parvenus à un dispositif opérationnel sur la résolution.

L'organisation de la Commission est un problème d'actualité. Avec le retour de la stabilité est venu le temps de l'initiative politique. Je vous recommande mon livre, dont le titre reprend une phrase de Périclès, citée par Thucydide dans La Guerre du Péloponnèse : « Se reposer ou être libre, il faut choisir ». J'y traite du sujet, prioritaire à mes yeux, de l'industrie. Je propose moins de réglementation et plus de politique, qu'il s'agisse d'industrie, de numérique, de défense, d'énergie. Sans stratégie, la direction de la concurrence est toute puissante, m'a toujours dit mon directeur de cabinet, qui a longtemps été chargé de la lutte anticartel. Pourquoi ne ferions-nous pas pour l'industrie ce que nous avons fait pour l'agriculture ? Un groupe d'experts européens, présidé par Jean Therme, a identifié les technologies clés, les key enabling technologies, qui sont en voie de disparition en Europe. Protection n'est pas protectionnisme : avec les règles actuelles de concurrence, plus on s'éloigne de la recherche fondamentale pour se rapprocher de la mise en marché, moins on peut aider. Résultat, les États-Unis, la Chine achètent la recherche que nous avons financée et industrialisent chez eux !

M. André Gattolin. - Absolument.

M. Michel Barnier. - Il faut faire évoluer les règles en matière d'aides d'État : c'est possible sans changer les traités.

La question des agences de notation m'a beaucoup occupé ; par leurs excès et leurs défauts, elles ont dans certains cas accentué la crise. Certains produits toxiques étaient bien notés, certaines banques sur le point de faire faillite aussi. Les textes que j'ai présentés ont mis fin à l'absence de transparence, aux conflits d'intérêts, à l'absence de supervision. Vingt-quatre agences sont désormais enregistrées et supervisées par l'AEMF. Vous avez évoqué l'initiative russo-chinoise. Nous n'avons pas les 300 millions d'euros nécessaires à la création d'une agence européenne, mais les petites agences pourraient se regrouper... Avec ces textes, il ne s'agit pas de casser le thermomètre mais de s'assurer qu'il fonctionne correctement.

Les banques financent 75 % de l'économie européenne, contre 25 % aux États-Unis. Cela explique le soin que j'ai apporté aux textes instituant les règles de Bâle III. Les premières estimations sur les règles de liquidité publiées par le comité de Bâle en 2011 auraient eu des conséquences dramatiques sur le financement de l'économie ; le comité les a revues. J'ai souhaité réduire les exigences prudentielles lorsque les banques financent les entreprises, notamment les PME, car l'effet de levier est très important ; Nicolas Dufourcq vous le dira.

Sommes-nous à l'abri d'une nouvelle crise ? Non, mais nous sommes mieux outillés, nous pouvons mieux anticiper, mieux réagir, limiter l'impact des crises pour le contribuable, faire payer les responsables : la directive Abus de marché criminalise certaines manipulations. Le plus important demeure la supervision, qui permet de réagir vite et d'interdire certaines pratiques.

J'ai participé activement aux délibérations du collège des commissaires européens sur les recommandations faites à la France : les commissaires sont coresponsables, je l'ai dit. La France a bien fait de ne pas demander un délai supplémentaire. Le gouvernement français peut atteindre 3 % en 2015 ; c'est dans l'intérêt national. Il est aberrant de consacrer 46 milliards d'euros au seul service de la dette ! La clé pour réussir, au-delà de la réduction des dépenses, réside dans la croissance. Nous pensons que les estimations de croissance du gouvernement sont crédibles.

Pour avoir été sénateur, député, président de conseil général, je sais que ce pays a une réserve d'innovation, d'initiative, d'énergie qu'il faut libérer. C'est ainsi que nous trouverons les quelques points de croissance nécessaires pour réduire le déficit. Le plan présenté par Manuel Valls va dans la bonne direction. Il faut aller plus loin et plus vite, accompagner la politique budgétaire d'une politique économique, de flexibilisation du marché du travail, de financement des retraites, de formation professionnelle, qui est la seule possible.

Je connais mal le dossier Ryanair évoqué par Jean Bizet ; je tâcherai de vous faire une réponse écrite.

J'ai soutenu Michel Sapin sur les travailleurs détachés. La directive est utile si elle est appliquée, elle ne doit pas être détournée. À titre personnel, j'ai proposé que l'on dresse une liste noire des entreprises qui fraudent et que l'on coordonne dans un corps européen les inspections du travail.

M. Philippe Marini, président. - Envoyons nos inspecteurs du travail dans d'autres pays !

M. Michel Barnier. - Madame Keller, le marché des dérivés était le plus important, mais le moins transparent. Nous y avons mis de la lumière par les obligations d'enregistrement, de standardisation, de compensation. La résolution des chambres de compensation est un sujet pour l'avenir. Avec l'entrée en vigueur du règlement EMIR, la part de produits enregistrés va passer de 15 % à 70 %.

M. Philippe Marini, président. - Vous nous avez répondu de manière approfondie, motivée et souvent passionnée ; merci de cette belle prestation.

La séance est levée à 16 heures 50

Loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013 - Audition de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition, préparatoire à l'examen du projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013, de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international.

M. Philippe Marini, président. - Nous sommes heureux d'accueillir Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement, sur les deux missions dont il a la charge : « Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement ». Pour donner « chair à cette loi sèche », nous procèderons par questions. J'en ai deux pour ma part. Les contributions financières de la France aux organisations internationales ont représenté environ 30 % des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » ; y a-t-il une marge de manoeuvre en ce domaine, ou s'agit-il d'un abonnement fixe ? Quelle évolution prévoir ?

Le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement » porte les crédits des contributions volontaires de la France à divers organes spécialisés des Nations-Unies pour 50 millions d'euros par an ; suivant quelle doctrine les sélectionnons-nous ? Ces crédits seront-ils constants, en hausse ou en baisse ?

M. Richard Yung, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État ». - La mission « Action extérieure de l'État » comportait trois programmes en 2013 : le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde », le plus important ; le programme 185 au nom évocateur de « Diplomatie culturelle et d'influence », qui souffre le plus en 2013 et qui finance en grande partie des opérateurs, en particulier l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) à hauteur de 420 millions d'euros ; le programme 151 « Français à l'étranger et action consulaire », qui regroupe l'ensemble de l'action consulaire ainsi que les crédits d'aide à la scolarité des élèves français établis hors de France.

D'après les documents budgétaires, l'effort de rationalisation des effectifs de votre ministère s'est poursuivi en 2013. Entre la mission « Action extérieure de l'État » et le programme 209, on atteint 14 000 équivalents temps plein travaillé environ, contre un peu plus de 16 000 en 2008. Malgré les différents rapports sur la question, nous avons peine à voir où se situent les priorités : qui visite les consulats voit qu'ils sont bien à la peine et se demande quand les missions seront réduites.

La prise en charge des frais de scolarité des lycéens français à l'étranger a été supprimée en 2013 ; quel en est le bilan et quelles seront les évolutions ?

Il y a deux ans, j'avais préconisé une forte diminution du nombre d'ambassadeurs thématiques, moins en raison de leur coût que de la faible utilité de certains postes et de leur mode de nomination parfois douteux - une simple note de service et non une nomination en conseil des ministres ; or, leur nombre n'a pas baissé ; ne voulez-vous pas tenir compte des observations judicieuses du Sénat ?

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie d'avoir rappelé la continuité de nos positions.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'État ». - Les acquisitions immobilières à l'étranger ainsi que les opérations de rénovation lourde sont financées par des cessions immobilières. L'intégralité de ces sommes a-t-elle été versée sur le compte d'affectation spéciale ou bien la règle générale qui en affecte 30 % au désendettement a-t-elle été respectée en 2013 ? Quel a été le bilan des cessions et les besoins du ministère ont-ils pu être satisfaits ?

Le flux d'affaires de 2014 suffira-t-il, malgré les contributions exceptionnelles de votre ministère à la sécurisation de nos postes à l'étranger (10 millions d'euros) et au désendettement (22 millions d'euros) ? Ces besoins ne risquent-ils pas de nous conduire à vendre à tout prix certains biens qui pourraient être utiles ou mieux valorisés ? Je reviens de Vienne, où la cession prochaine du palais Clam-Gallas suscite un fort émoi non seulement dans la communauté française toute entière, mais aussi chez nos amis autrichiens. Je vous le dis tout de go : je crains que nous ne le vendions mal et qu'une opération immobilière se fasse sur notre dos ; pourquoi ne pas la réaliser nous-mêmes et conserver ainsi le bâtiment ?

J'avais préconisé, l'année dernière, de mettre en place au plus vite des schémas pluriannuels de stratégie immobilière, en particulier dans des pays comme l'Italie où nous disposons d'un parc immobilier très important et qui pourrait certainement être optimisé : 40 % du Palais Farnèse est ainsi affecté à l'École française de Rome. Les services diplomatiques gagneraient à y être regroupés. Avez-vous engagé cette démarche ?

Nos représentations à Vienne accomplissent un travail remarquable ; allant aussi loin qu'on peut aller dans l'optimisation, ils pourraient servir d'exemple aux autres pays où nous avons plusieurs ambassadeurs.

L'évolution de votre périmètre ministériel, notamment en matière de commerce extérieur, va-t-elle se traduire par une évolution du périmètre de la mission « Action extérieure de l'État » ?

Je conclurai par une remarque : votre ministère travaille bien, mais on ne peut pas le dégraisser indéfiniment sans toucher l'os.

M. Louis Duvernois, rapporteur pour avis de la commission de la culture sur la mission « Action extérieure de l'État ». - Dès votre nomination, vous avez souligné voter intérêt pour la francophonie. J'ai lu dans la presse que le président Abdou Diouf, secrétaire général de l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) pourrait être remplacé par une personnalité française, ce qui serait une grande première. Confirmez-vous cette rumeur, et de qui s'agirait-il ? La France est le premier bailleur de fonds de cette organisation ; nommer une personnalité française pourrait être l'occasion de reprendre en main ce secteur d'activité.

À l'issue d'une expérimentation menée dans douze pays, vous avez finalement décidé de ne pas rattacher les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) à l'Institut français mais de les conserver au sein de votre ministère. Or celui-ci n'est pas le mieux pourvu en termes budgétaires... Pourtant, il est nécessaire que le réseau des SCAC soit alimenté convenablement ; mais il ne l'est plus. Dès lors, votre décision n'est-elle que temporaire ? Est-il permis de penser que nous reviendrons à l'esprit de la loi du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État, ce qui permettrait d'envisager plus facilement l'obtention d'autres types de ressources, notamment au travers de partenariats avec le secteur privé ?

Une réflexion sur l'avenir de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger est engagée. Les parents d'élèves représentent désormais 65 % de l'investissement financier, contre 35 % pour la puissance publique. De grands établissements demandent à ne plus être homologués : cela pourrait faire tâche d'huile et détricoter un maillage élaboré avec beaucoup de soin et de talent. Le temps ne serait-il pas venu, sinon de réunir des « états généraux », du moins de lancer une concertation interministérielle sur le financement de ce réseau, censé être sanctuarisé, mais qui accueille 5 000 élèves supplémentaires chaque année à budget constant ?

M, Philippe Marini, président. - Je crains qu'il n'y ait plus guère de sanctuaires budgétaires...

Mme Leila Aïchi, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères sur la mission « Action extérieure de l'État ». - Quel est le coût de la participation de la France à l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), à la commission préparatoire au Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICEN) ou d'une éventuelle ambassade auprès de l'Union africaine ? Quelle a été l'économie réalisée grâce à la fusion des services de votre ministère dans le cadre de la RGPP ?

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale de la mission « Aide publique au développement ». - Selon le Comité d'aide au développement de l'OCDE, l'aide au développement a augmenté de plus de 6 % dans le monde, pour atteindre en 2013 son plus haut niveau historique. Celle de la France, à contre-courant, baisse de 10 % - l'une des plus fortes réductions parmi les pays contributeurs - et ne représente plus que 0,41 % de notre revenu national brut (RNB), contre 0,50 % en 2010. Nous avons été dépassés par le Japon. Qu'en est-il du respect de l'objectif de 0,7 % du RNB, que le Royaume-Uni respecte, malgré le contexte économique difficile.

Notre aide repose pour une part très importante sur l'Agence française de développement (AFD), limitée dans son action dans plusieurs pays amis de la France - je pense en particulier au Maroc et à la Tunisie - par le niveau de ses fonds propres. J'aimerais donc connaître votre position quant à l'augmentation de ses fonds propres et à la répartition de son bénéfice entre les dotations en fonds propres et le versement de dividendes à l'État.

Par ailleurs, pouvez-vous expliquer le taux d'exécution particulièrement faible des crédits de ces principaux outils de notre aide liée que sont le fonds d'aide au secteur privé (FASEP) et la réserve pays émergents (RPE). Enfin, le président de la République s'était engagé à doubler la part de l'aide française transitant par les ONG : cet engagement sera-t-il tenu ?

M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères et du développement international. - Me souvenant des temps anciens où je m'occupais des finances publiques, je me réjouis de vous retrouver... d'autant que vous n'avez pas tous changé... Ce que vous avez dit est parfaitement juste. Me voici pourtant dans une situation un peu difficile : s'il est vrai qu'on ne peut « racler l'os deux fois », en tant que membre du Gouvernement, je comprends qu'on demande au ministère des affaires étrangères de réduire ses dépenses, sous peine de tomber dans le paradoxe des trains à grande vitesse, qui ne doivent passer nulle part, mais s'arrêter partout. Le principe de non-contradiction doit s'appliquer au Gouvernement : je ne pourrai pas faire de réponses aussi enthousiasmantes que nous le souhaiterions.

Notre contribution aux organisations internationales représente des sommes colossales qui reviennent chaque année : nos efforts tendent à ce qu'elles n'augmentent pas, malgré des marges faibles. En premier lieu, lorsque nous en discutons le budget, nous nous opposons au sein des organisations à ce que les dépenses augmentent de manière inconsidérée. D'autre part, en 2013, notre quote-part à l'ONU - obéissant à des calculs très complexes - a pu être réduite de 9 %, ce qui dégage des économies en 2014. Pour 2016-2018, nous plaidons avec nos partenaires européens pour une révision des barèmes, afin de corriger la distorsion entre le poids réel des économies dans le monde et leur contribution. Soyons honnêtes : cela se fera au détriment d'autres pays. Les opérations de maintien de la paix, en nombre constant, devront coûter moins cher ; à cet égard nous devrons porter notre attention sur la demande américaine de plafonner leur propre contribution.

Cependant ces réductions ne sont pas infinies : si elle veut conserver sa place dans le monde, la France doit contribuer à sa juste part. Une étude conjointe de l'inspection générale des finances et de l'inspection générale des affaires étrangères nous donnera une image complète des contributions, au-delà de celles versées à l'ONU, afin de savoir si l'investissement consenti correspond bien à nos priorités.

Quant à l'évolution du réseau, les représentants du personnel avec qui nous en parlons savent que les temps sont difficiles. Le principe de l'universalité du réseau reste intangible. Ce n'est pas jouer les casuistes que de ne pas le confondre avec l'exhaustivité et l'uniformité : nous devons être présents dans toutes les zones du monde, mais pas forcément dans toutes les capitales ni partout de la même façon. Autant nous pouvons dans certains cas « battre arrière », comme disent les marins, autant notre réseau, encore largement façonné durant les années 1960 à 1970, nous incite à faire mieux dans certaines zones appelées à se développer énormément. Les prévisions donnent au Nigeria 950 millions d'habitants à la fin du siècle. En outre, contre la représentation habituelle, la francophonie est aussi vivante dans des États non francophones : comme me le disait le président du Gabon, son pays compte numériquement moins de locuteurs du français que le Nigeria.

Il conviendra par conséquent d'être sélectif. Nous en parlons avec les ambassadeurs, les organisations syndicales, le Conseil des affaires étrangères, les commissions compétentes. Pour certains postes, nous avons décidé d'évoluer vers un format extrêmement allégé ; c'est le cas au Cap-Vert, en Guinée-Bissau, au Honduras, en Papouasie-Nouvelle Guinée ou au Tadjikistan... D'autres, parmi ceux qu'on appelle les « grands postes », en Allemagne, en Espagne, en Italie, au Royaume-Uni ou aux États-Unis sont soumis à une certaine rationalisation ; j'ai demandé aux ambassadeurs eux-mêmes de réfléchir, ouvrant la voie à un exercice d'itération. Nous revoyons la carte des implantations, sur le plan culturel, notamment. Nous continuerons cette démarche de rationalisation dans le domaine de l'expertise technique, trop fragmentée en France dans les différents ministères si on la compare au cas allemand, conformément aux dispositions d'un amendement voté à l'initiative de votre collègue Jacques Berthou lors de l'examen du projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale.

La réforme des bourses a donné ses premiers résultats, malgré quelques erreurs...

M. Philippe Marini, président. - Personne ne se plaint !

M. Laurent Fabius, ministre. - Ils correspondent aux objectifs fixés ; les bourses sont en ligne avec les revenus des familles et nous rendent une certaine maîtrise budgétaire. L'enveloppe inscrite en loi de finances initiale pour 2013 a été respectée. En 2014, grâce à l'évolution des taux de change, nous pourrons restituer quatre des 118 millions d'euros de crédits ouverts. À quelques ajustements près, les choses sont assez bien menées.

Il y a du travail à faire sur les missions consulaires. Elles sont indispensables à certains endroits ; certaines de leurs tâches devront être modifiées. Nous devrons réfléchir sur le rôle des consuls honoraires, parfois si utiles ; j'ai ainsi assoupli les règles liées à l'âge pour ne pas en voir partir certains, qui sont excellents.

En novembre 2012, il y avait 27 ambassadeurs thématiques ; il n'y en a plus que 19, dont 11 agents du ministère. Comme vous l'avez dit, ce n'est pas une affaire de coût. J'ai diminué leur nombre en préservant les plus utiles et en utilisant les compétences internes. J'ai supprimé les ambassadeurs chargés de l'audiovisuel extérieur, de la préfiguration de l'Office méditerranéen de la jeunesse, du partenariat oriental de l'Union européenne, des relations avec la société civile... En revanche, le coprésident du Groupe de Minsk a été remplacé. L'Agence française pour les investissements internationaux (AFII) ayant fusionné avec Ubifrance, sa présidente, Muriel Pénicaud, a été nommée ambassadrice déléguée aux investissements internationaux. J'ai modifié le dispositif relatif au changement climatique et chargé Laurence Tubiana de ces négociations. J'ai créé des postes sans charge financière, importants malgré les sourires qu'ils peuvent susciter : celui d'ambassadeur pour le sport, qui, on le voit au Brésil ou au Qatar comme pour les Jeux, est un des véhicules principaux du rayonnement - si le Président de la République va au Japon accompagné de Teddy Riner, cela a un impact plus fort qu'avec une autre personnalité. Ici aussi, la cartographie obéit à l'évolution de nos intérêts.

Nous devons nous saisir du vaste sujet de la politique immobilière, non seulement à cause des contraintes financières mais aussi pour des exigences de sécurité et d'efficacité : le rayonnement de la France est mieux assuré par des services situés dans le même bâtiment, qui travaillent ensemble. L'idée d'une seule implantation de la France est justifiée, lorsque c'est possible. Comme le dit Roland du Luart, il ne faut pas être forcé à vendre, sous peine de vendre mal. Le ministère n'est souvent pas le mieux qualifié : dans le passé, des transactions auraient pu être plus profitables. Nous savons désormais réaliser de bonnes opérations. Il faut intéresser le ministère à ces cessions ; une bonne partie de leur produit est ainsi réinvesti dans la sécurité. Les ambassadeurs en Libye, en Irak, au Yémen sont très courageux, mais il faut les protéger.

La vente du palais Clam-Gallas ne signifie pas la fermeture de l'Institut français, auquel cette ancienne résidence n'est pas adaptée. Son nouveau projet culturel déterminera la nature de l'investissement. Une densification a été étudiée. J'ai demandé que tout cela soit revu, mais cela paraît difficile.

Le palais Farnèse, qui n'est d'ailleurs pas à nous, pourrait être optimisé selon deux scénarios, si l'École française de Rome libérait des surfaces : soit la majeure partie des services de l'État pourraient s'y regrouper, soit, parce qu'il est difficile de transformer les couloirs de la bibliothèque en bureaux, sa vocation de lieu d'exposition se développerait grâce à un partenariat avec une fondation culturelle.

Je ne sais pas qui succèdera au président Diouf, tâche qui ne sera pas facile. Il y a des candidatures du nord et du sud, de l'est et de l'ouest. J'ai lu comme vous des lignes sur une possible candidature française. Si c'était le cas, sans doute serais-je au courant. Restons prudents ; le sommet a lieu en novembre : cela nous laisse du temps. Bien sûr, nous contribuons beaucoup et la France doit affirmer sa présence ; mais il serait délicat de présenter les choses ainsi.

L'Institut français conservera un rôle de coordination. La généralisation de l'expérimentation coûterait trop cher. Ne privons pas les ambassadeurs de leur bras armé. La diplomatie de la France est globale ; nous ne pouvons pas séparer les diplomaties politique, culturelle, économie et scientifique. Le problème est l'allocation des moyens. Dans certains pays, il faudra faire appel aux partenaires privés. Auteur d'une bande dessinée célèbre, notre conseiller culturel nous a ainsi proposé devant la disparition de la dernière librairie française à New York, d'en ouvrir une dans les locaux du consulat ; il a trouvé des mécènes pour plusieurs millions de dollars. Bien sûr, vous ne pouvez pas faire cela dans tous les pays. Comme me l'a dit le président Xavier Darcos, il faut accepter une part plus grande de financements privés.

L'AEFE rencontre un succès considérable. Faut-il réserver nos écoles à l'étranger aux élèves français ? Je ne le crois pas. Il faut un brassage, car les élèves étrangers deviennent nos meilleurs ambassadeurs. L'État contribue au financement, les familles sont aussi sollicitées. Toutefois notre système reste moins cher que d'autres. Des députés comme Philip Cordery travaillent sur ce sujet. Je suis ouvert.

J'ai demandé à Bercy que la maquette budgétaire corresponde au nouvel organigramme du Gouvernement. Je n'ai pas encore de réponse.

Selon nos estimations, l'aide publique au développement s'est élevée en 2013 à 8,5 milliards d'euros, soit 0,41 % du revenu national brut, contre 0,45 % en 2012. Cette baisse est conjoncturelle, madame Keller : elle est due à la baisse des flux nets de prêts déclarables au titre de l'aide publique au développement et à la baisse des annulations de dette. Anne Paugam, qui s'est engagée à venir deux fois par an devant la commission des affaires étrangères du Sénat, avait réclamé une hausse des fonds propres. Après une discussion interministérielle, une solution satisfaisante a été trouvée, même si elle n'est pas exactement celle qu'elle souhaitait. La diminution du nombre de projets tient à l'instabilité politique qui prévaut dans certaines régions, comme le Proche-Orient, et à un renforcement des exigences de qualité des projets, notamment en matière de responsabilité environnementale et de développement durable. Je souhaite que notre présence soit la plus large possible et que les engagements soient respectés.

Leila Aïchi m'a posé une colle, mais j'avais révisé : notre contribution à l'AIEA s'élève à 16,5 millions d'euros, et à 2,5 millions d'euros pour le Fonds de contribution technique. La création d'un poste d'ambassadeur auprès de l'Union africaine coûterait 500 000 euros. Notre ambassadrice à Addis-Abeba, Brigitte Collet, accomplit un travail excellent et assume une double mission. Un de ses collaborateurs est spécialement dédié à l'Union africaine. Il est peu probable que nous nommions à courte échéance un ambassadeur auprès de l'Union africaine. Enfin, notre contribution au TICEN est de 1,8 million de dollars et 3,8 millions d'euros.

M. André Ferrand. - Vous avez défendu l'idée d'une diplomatie globale, réunissant diplomatie classique, économique et culturelle. Je souscris à votre vision. Plusieurs rapports parlementaires ont dénoncé le manque de lisibilité et de clarté du dispositif du dispositif d'appui au commerce extérieur. Les entreprises ne savent à qui s'adresser : à l'État, aux régions ? Avec mes collègues Yannick Botrel, Joël Bourdin et Christian Bourquin nous avons publié l'an passé un rapport intitulé L'agroalimentaire français face au défi de l'export : pour une réforme ambitieuse du dispositif public de soutien. J'espère qu'il vous est parvenu. S'il concerne l'agroalimentaire, ses conclusions valent pour tout le dispositif. Les rôles entre Ubifrance et la Sopexa doivent être clarifiés. Des choix ont été faits avec l'AFII et Ubifrance. Où en est-on sur la « marque France », ou sur la création de maisons de la France, destinées à regrouper les opérateurs pour créer des synergies, à l'image d'Atout France ?

Vous avez souhaité la création de conseils économiques dans les ambassades ainsi que des conseils d'influence, outils d'une diplomatie globale. Avec quels résultats concrets ?

M. Laurent Fabius, ministre. - Vos questions sont fondamentales. D'autres que moi pourraient aussi bien y répondre - je pense en particulier à Nicole Bricq qui a suivi tout cela dans un passé récent. En ce qui concerne le commerce, il est trop tôt pour juger les résultats de la redistribution gouvernementale intervenue il y a deux mois. L'idée est simple : les différents ministères doivent travailler à la même tâche, aussi bien à Paris qu'à l'étranger. Le décret de 1979 est clair : les ambassadeurs, qui ne proviennent pas nécessairement du Quai d'Orsay, sont les patrons de tous les services dans le pays où ils sont en poste. Ce principe a été réaffirmé, c'est un gage d'efficacité. À Paris, les administrations centrales du ministère de l'économie et du ministère des finances, d'une part, et du ministère des affaires étrangères, d'autre part, doivent se coordonner. Pour des raisons sociologiques évidentes, des réticences se sont manifestées au début, mais nous avons élaboré des protocoles afin que les entreprises sachent à qui s'adresser. Les choses se mettent donc en place. Nous avons déjà opéré le regroupement de l'AFII et d'Ubifrance. Avec mon collègue Stéphane Le Foll, nous avons décidé de renforcer la convergence de notre action à propos de la Sopexa en matière agricole, même si les modalités restent à définir. Il en va de même pour Atout France en matière de tourisme. En tout cas, nous avons intérêt à nous présenter sous la bannière France. J'ai demandé aux ambassadeurs de me soumettre un plan d'action. Ne sont-ils pas les mieux placés pour inciter la venue de touristes en France ? Sans brusquer les choses, l'idée est de favoriser la convergence.

L'objectif des maisons de la France n'est pas d'augmenter notre présence immobilière, mais de renforcer notre présence réelle. Nous n'avons pas les moyens de construire partout de nouveaux complexes immobiliers. En revanche nous devons afficher partout le « panneau France ». Dans les domaines commerciaux, la marque France est perçue positivement. Donnons-lui les moyens d'être plus efficace. Favoriser la convergence et la coordination, réunir diplomatie classique et diplomatie économique, tourisme ou à agriculture compris, allait dans le sens de l'histoire. Nous dresserons un bilan dans six mois ou un an.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie.

La réunion est levée à 19h20

Mercredi 11 juin 2014

- Présidence de Mme Michèle André vice-présidente, puis de M. Philippe Marini, président -

La réunion est ouverte à 9 h 33

Nocivité du diesel pour la santé - Examen du rapport et du texte de la commission

Au cours d'une première réunion tenue le matin, la commission procède à l'examen du rapport et à l'élaboration du texte de la commission sur la proposition de loi n° 496 (2013-2014) de Mme Aline Archimbaud et plusieurs de ses collègues relative à la nocivité du diesel pour la santé.

Mme Michèle André, présidente. - J'ai le plaisir d'accueillir parmi nous Aline Archimbaud, qui a demandé, en application de l'article 18 du règlement du Sénat, à être entendue par notre commission, ce à quoi nous avons agréé lors de notre réunion de mercredi dernier.

M. Gérard Miquel, rapporteur. - La proposition de loi qui nous est soumise vise à instaurer une taxe additionnelle de 500 euros à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules dont le moteur fonctionne au gazole.

L'objectif de notre collègue Aline Archimbaud est de réduire les émissions de substances polluantes liées au diesel, dans un souci de santé publique, pour répondre au constat scientifiquement prouvé selon lequel les substances polluantes, et tout particulièrement les particules fines, très nocives pour la santé, sont à l'origine de milliers de décès prématurés. C'est d'ailleurs pourquoi des directives européennes fixent des niveaux maximum de particules admissibles dans l'air - régulièrement dépassés dans nos grandes agglomérations.

Les véhicules diesel, majoritaires au sein du parc automobile français, sont une des sources d'émission de particules. Relevons que le niveau d'émission varie beaucoup selon l'âge et la technologie du véhicule diesel. La pollution aux particules est particulièrement le fait des véhicules anciens, soit sept millions de véhicules représentant 27 % du parc en circulation.

Les progrès technologiques et l'évolution de la réglementation européenne ont rendu les nouveaux véhicules diesel légers beaucoup plus performants en matière d'émissions de substances polluantes. Depuis la norme Euro 5 de janvier 2011, les filtres à particules sont obligatoires sur les véhicules diesel et des seuils d'émissions de particules identiques, en masse et en nombre, sont fixées pour les moteurs diesel et essence. J'ajoute qu'avec l'application de la norme Euro 6 à tous les véhicules neufs mis en circulation à compter du mois de septembre 2014, l'écart de pollution liée aux oxydes d'azote entre essence et diesel sera ramené à 20 mg/km, contre 350 mg/km environ au début des années 2000 dans le cadre de la norme Euro 3.

Un exemple concret permet de mesurer l'ampleur des progrès réalisés dans la réduction des émissions de substances polluantes au fil de normes Euro toujours plus exigeantes : un véhicule diesel léger respectant les normes Euro 5 et 6 émet une masse de particules 600 fois plus faible qu'un véhicule Euro 1, datant des années1992-1996. Autrement dit, il faut 600 véhicules diesel Euro 5 et 6 pour émettre autant de particules qu'un seul véhicule diesel ancien. Le problème de la pollution liée au diesel concerne donc d'abord les véhicules les plus anciens.

Pour être complet, il me faut préciser que, contrairement aux véhicules légers, les véhicules lourds tels que camions, bus, engins de travaux publics ont été très tôt équipés de systèmes avec réservoirs d'urée captant le dioxyde d'azote. En revanche, ils émettent encore beaucoup de particules fines, car le filtre à particules ne leur a été imposé que depuis 2005. Il conviendrait de mettre en place un système de contrôle pour vérifier la fiabilité de ces équipements au cours du temps.

Le dispositif proposé par notre collègue Aline Archimbaud est une taxe additionnelle de 500 euros sur les cartes grises des véhicules diesel, dont le montant serait revalorisé chaque année de 10 %. Cette taxe atteindrait ainsi 1 297 euros au bout de dix ans, et 3 364 euros au bout de vingt ans.

Je comprends l'inspiration de ce dispositif qui répond à une préoccupation de santé publique ; il appelle toutefois un certain nombre de remarques.

Tout d'abord, l'assiette de la taxe est très large et n'est pas définie avec suffisamment de précision. Elle ne détermine pas quels véhicules sont concernés et traite donc de manière équivalente les différents types de véhicules - véhicules particuliers, véhicules utilitaires légers, poids lourds - quel que soit leur tonnage, leur âge ou leur usage - transport de marchandises, de voyageurs, véhicules utilisés par les activités artisanales, engins de chantiers, véhicules à usage agricole - indépendamment de leur niveau d'émission de particules.

Ensuite, une ambiguïté demeure sur le champ d'application de la taxe : je crois comprendre que les auteurs de la proposition de loi souhaitaient en limiter l'application aux seuls véhicules neufs, et en exempter les véhicules d'occasion. Cependant, la rédaction proposée aboutit à taxer tous les véhicules fonctionnant au gazole, qu'ils soient neufs ou d'occasion, puisqu'elle s'applique à toutes les délivrances de certificats d'immatriculation et non au seul premier certificat délivré.

La taxe serait recouvrée comme un droit de timbre et s'appliquerait six mois après la promulgation de la loi, pour un rendement estimé à 650 millions d'euros par an. En l'absence d'information sur le marché des véhicules diesel d'occasion, ce chiffrage suppose que la taxe proposée porterait uniquement sur les achats de véhicules particuliers neufs.

Troisièmement, la taxe pose un problème de cohérence fiscale. Elle est contradictoire avec le bonus-malus. La coexistence des deux dispositifs pourrait aboutir à ce que certains modèles soient à la fois subventionnés et taxés ! Par exemple, une Peugeot 208 1,4 litre e-HDi serait pénalisée de 500 euros par la nouvelle taxe, tout en bénéficiant de 150 euros de bonus (barème 2014) en raison d'un niveau de CO2 de 87 grammes par kilomètre.

Il convient également de rappeler que le diesel n'est pas l'unique source d'émission de particules. Le domaine du transport dans son ensemble est responsable de 14 % des émissions de particules fines de moins de 2,5 micromètres (PM 2,5) au niveau national, contre 41 % pour le secteur résidentiel tertiaire et 31 % pour l'industrie manufacturière. On peut relever qu'un chauffage au bois très performant du point de vue environnemental selon le classement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) produit annuellement autant de particules que 1 000 véhicules diesel récents. Ajoutons que les moteurs à essence à injection directe de dernière génération émettent eux aussi des particules.

Enfin, du point de vue des émissions de CO2, le diesel présente un avantage sur l'essence. Je rappelle à cet égard que les normes européennes portent à la fois sur les émissions de substances polluantes - ce sont les normes Euro - mais aussi sur les émissions de CO2, dans le cadre d'un règlement qui impose des objectifs particulièrement stricts - 95 grammes de CO2 par kilomètre à l'horizon 2020 pour les véhicules neufs - aux constructeurs automobiles, qui comptent sur le diesel pour les atteindre. C'est ainsi que l'on voit le parc automobile allemand, mais aussi américain, se diéséliser. Le diesel joue donc un rôle important dans la lutte contre le changement climatique, alors que le taux de CO2 dans l'atmosphère atteint des sommets. Ainsi, l'Organisation météorologique mondiale vient de révéler que, pour la première fois, la concentration de CO2 dans l'air que nous respirons a dépassé le seuil symbolique de 400 parties par mission (ppm) dans l'ensemble de l'hémisphère nord.

Or, la taxation de 500 euros sur chaque véhicule diesel ne permettrait pas aux constructeurs automobiles de rentabiliser les investissements réalisés pour atteindre les normes européennes, dans un contexte déjà difficile pour eux. En outre, l'application de la taxe se traduirait par des coûts supplémentaires liés à la reconversion de leur outil industriel afin de le mettre en mesure de répondre à la hausse non anticipée de la demande de véhicules à essence.

Mais une telle reconversion prend du temps, et, dans l'intervalle, cette offre pourrait être fournie par les constructeurs étrangers, alors que la compétition est particulièrement intense. Cette mesure aurait donc pour conséquence de fragiliser notre industrie automobile.

Enfin, la taxe vise indifféremment les véhicules anciens et les véhicules neufs. Elle ne cible donc pas spécifiquement les véhicules les plus anciens qui demeurent très présents dans le parc automobile, tout en étant de loin le plus polluants. Sa conséquence probable étant de ralentir le renouvellement du parc automobile en dissuadant les automobilistes roulant beaucoup de changer de véhicule, elle ne permettrait pas de réduire significativement et durablement les effets nocifs du diesel sur la santé.

Pour conclure, je pense que la fiscalité ne peut être qu'un outil parmi d'autres pour répondre au problème de santé publique posé par le diesel. Il ne me paraît pas opportun de créer une taxe de plus dans le contexte actuel, d'autant plus que son efficacité n'est pas démontrée. Je relève en outre que cette proposition de loi, qui porte sur un dispositif fiscal, ne respecte pas le principe du monopole des lois de finances.

Je crois que la meilleure manière d'améliorer rapidement la qualité de l'air en zone urbaine consiste d'abord à prendre des mesures ciblées sur les véhicules anciens - telle que la prime à la casse - pour accélérer le renouvellement, sachant qu'il faut environ huit ans pour renouveler 50 % et 20 ans pour renouveler 90 % du parc automobile. Mais en avons-nous vraiment les moyens ? Il s'agit, ensuite, de creuser la piste d'une évolution du bonus-malus pour introduire dans son barème une composante liée aux émissions de substances polluantes. Je compte pour ma part déposer un amendement en ce sens dans le prochain collectif budgétaire ou en loi de finances pour 2015. Le bonus-malus, qui ne tient compte aujourd'hui que des émissions de CO2, n'est pas complet : il faudrait lui ajouter un paramètre relatif à l'émission de particules fines.

Je remercie Aline Archimbaud de nous avoir permis de lancer ce débat. Toutefois, pour les raisons précédemment évoquées, je vous invite à ne pas adopter la présente proposition de loi. Je vous rappelle que si nous n'adoptions pas de texte, la discussion en séance porterait sur le texte de la proposition de loi tel que rédigée par ses auteurs.

Mme Aline Archimbaud, auteure de la proposition de loi. - Je remercie la commission des finances d'avoir bien voulu m'entendre, et le rapporteur pour son écoute et son attention à mes préoccupations. Nous avons en effet beaucoup discuté et échangé. L'objectif de ce texte est avant tout sanitaire. Il s'agit d'entendre enfin les alertes lancées par de nombreux médecins, et non des moindres. Jocelyne Just, chef du service de pneumologie de l'hôpital pour enfants Armand Trousseau, que j'ai rencontrée, dénonce ainsi le danger des particules fines, responsables, selon les chiffres les plus récents de l'Institut national de veille sanitaire, de 15 000 décès prématurés par an. Il est vrai que ces particules, ainsi que l'a rappelé Gérard Miquel, ne sont pas produites par les seuls moteurs diesel, mais il reste que la responsabilité du diesel est prépondérante. De multiples pathologies pulmonaires leur sont imputables, et une étude de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) en date de juin 2012 les classe parmi les éléments cancérigènes certains.

Le rapporteur a évoqué les nouveaux filtres à particule diesel, mais le débat n'est pas clos : un certain nombre de tests - réalisés en laboratoire, et non dans des conditions réelles de circulation - indiquent que l'on ne trouve plus de particules à la sortie des filtres, mais d'autres études montrent qu'à un ou deux mètres de distance, elles se reconstituent. Les médecins estiment qu'il faudrait un recul de dix ans pour déterminer si ces filtres sont vraiment efficaces, étant entendu qu'ils émettent des nanoparticules qui, pénétrant plus profondément dans les voies respiratoires, peuvent être plus dangereuses encore pour la santé - provoquant asthme, bronchopneumopathies, voire risque d'accidents vasculaires cérébraux (AVC).

En déposant cette proposition de loi, nous entendons enclencher une dynamique vertueuse. Connaissant les limites de l'initiative parlementaire, je sais que ce texte ne saurait se suffire à lui-même : il doit être relayé par les autorités et par d'autres mesures qui le complètent. Nous ne pouvions ainsi prévoir la création d'un fond au bénéfice d'une nouvelle prime à la casse, car l'article 40 nous serait aussitôt opposé, mais c'est une voie qui mériterait d'être suivie. Le rapporteur a souligné que ce sont les véhicules anciens qui sont les plus polluants : il faudrait trouver le moyen d'encourager les propriétaires, souvent modestes, de tels véhicules, à en changer. Gérard Miquel a d'ailleurs eu raison de dire que la rédaction actuelle du texte pose problème : nous n'entendions instituer de taxe que sur les nouveaux véhicules, et non sur tous. Ceux qui ont, dans le temps, acheté un véhicule diesel parce qu'une fiscalité avantageuse les y poussait ne doivent pas être pénalisés.

Nous avons tous le souci des finances publiques. L'absence de convergence de la fiscalité sur le diesel et l'essence représente, chaque année, un manque à gagner de l'ordre de 7 milliards d'euros. En outre, dans une étude de juillet 2012, le Commissariat général au développement durable estime le coût pour la société des pathologies associées aux particules fines entre 20 et 30 milliards d'euros. Ce sont des sommes énormes, qui seraient mieux utilisées dans des démarches positives, depuis la prime à la casse, pour encourager les propriétaires de véhicules diesel, et notamment les plus modestes, à se débarrasser de véhicules anciens, jusqu'à l'encouragement des constructeurs dans la recherche et développement en faveur de véhicules propres.

Le rapporteur suggère d'introduire dans le bonus-malus un nouveau critère, pour prendre en compte l'émission de particules fines. Cette proposition a le mérite de se greffer sur un dispositif déjà existant. En attendant qu'avance le débat sur l'efficacité des filtres diesel de même que celui sur les moteurs essence à injection rapide, elle me paraît fort intéressante à étudier.

M. Philippe Dallier. - Je me pose les mêmes questions que le rapporteur. Il n'est pas de bonne méthode de traiter de la même manière tous les véhicules diesel, qu'ils soient neufs ou anciens. Pénaliser les véhicules anciens, ce serait pénaliser tous les Français qui ont choisi le diesel parce que, pour des raisons professionnelles ou vivant loin de tout, ils roulent beaucoup. La prime à la casse avait donné, il est vrai, de bons résultats. Cela ne sera pas facile par les temps qui courent, mais il faudrait trouver le moyen d'alimenter un fond pour la réactiver. Il me semble bien préférable d'inciter que de pénaliser en créant une taxe de plus.

Je remercie notre rapporteur pour les précisions qu'il nous a apportées quant aux normes nouvelles en matière de diesel. On comprend qu'une entreprise comme Peugeot paye aujourd'hui une stratégie largement orientée, par le passé, vers le diesel. Attention à ne pas trop charger la barque.

Pour toutes ces raisons, je ne pourrai voter ce texte.

Mme Nicole Bricq. - Je suis très attachée au monopole des lois de finances et j'estime que la fiscalité écologique mérite une approche globale.

J'ai lu attentivement votre exposé des motifs, et ressenti un certain embarras. Car votre proposition de loi touche à des enjeux économiques, de politique industrielle, fiscale, sociale, qui débordent largement son seul cadre. Je veux ici souligner que dès 1998, dans le premier rapport consacré à la fiscalité écologique, je préconisais un relèvement des accises sur le diesel, afin de nous faire entrer dans la moyenne européenne. La Commission européenne a d'ailleurs relevé, il y a quelques jours, dans son avis sur notre programme national de réforme pour 2014, le problème qui est le nôtre. J'ajoute que la spécificité de notre parc automobile nous oblige à importer du diesel. La carte des raffineries s'en est également trouvée modifiée, puisque certaines implantations ont été supprimées faute d'être rentables. Tout cela pèse lourd sur notre balance commerciale.

Cependant, on ne peut traiter comme vous le faites un problème aussi global. Outre que la question du parc ancien emporte une dimension sociale qui ne peut être négligée, du point de vue de notre politique industrielle, alors que notre économie est à plat et a besoin de relance, le moment me semble mal choisi pour mettre en place le dispositif que vous proposez. Il n'en est pas moins vrai qu'il y a là un problème sanitaire majeur, qui finira par nous rattraper. Et c'est bien pourquoi je regrette que le mouvement lancé du temps du gouvernement Jospin pour faire entrer nos accises dans la moyenne européenne ait été interrompu : c'était une mesure sage, qui nous permettait de lisser l'effort. Et nous n'en serions pas là où nous en sommes aujourd'hui, avec certains parcs de bus dont la durée d'utilisation ne fait de surcroît qu'augmenter, par exemple en Ile-de-France.

Si donc je reconnais que le problème que vous soulevez est réel, j'estime que la solution que vous proposez n'est pas la bonne, et je voterai contre ce texte.

Présidence de M. Philippe Marini, président.

M. Jean-Vincent Placé. - Je souscris évidemment à ce texte porté par les écologistes. Je ne conteste pas les arguments qu'a avancés Nicole Bricq, mais il existe toujours de bonnes raisons de ne rien faire. J'ai prédit, il y a quelques années, aux responsables de Renault et Peugeot en Seine-Saint-Denis, que si leur stratégie n'allait pas à une reconversion écologique, ils disparaîtraient. Or, elle est allée à l'inverse : Peugeot s'est orienté vers le diesel, allant même jusqu'à inventer cette curiosité bien française qu'est l'hybride diesel ! Et c'est ainsi que le défaut d'innovation stratégique va finir par faire d'un grand groupe français une société chinoise.

Prendre ses responsabilités, ce n'est pas dire les choses, mais les faire. À ne rien faire, on prend la voie qui a conduit aux drames de l'amiante et du sang contaminé, et j'assume mes propos. L'OMS classe les particules fines parmi les cancérigènes certains : 42 000 décès leur sont imputables, dont 14 000 directement liés au diesel. Et puisque le sujet francilien a tout à l'heure affleuré, je dirai que je me réjouis du souci de la maire de Paris d'éradiquer le diesel, comme l'a fait le Japon. Après les succès plus que mitigés du Concorde, du minitel, allons-nous continuer nos errements, et nous obstiner dans cet avantage donné au diesel, quand les Américains lui imputent un désavantage et assument une politique entièrement tournée vers l'essence ?

Nous avons voté la taxe carbone, la contribution climat-énergie : il faut poursuivre dans cette voie de la fiscalité écologique, et prendre des mesures sur les particules fines. La proposition d'Aline Archimbaud a le mérite d'évoquer tous les aspects du problème. Oui, Nicole Bricq, la question doit être envisagée globalement. Certes, elle comporte une dimension sociale, et il faut penser à tous ceux qui ont investi dans une voiture diesel sans même en avoir encore amorti le coût. Mais dans sa dimension industrielle, je demande que l'on y réfléchisse, car il est des orientations qui sont de moins en moins efficaces en termes de dynamique industrielle et de compétitivité à l'exportation. Quant à sa dimension environnementale, je n'y reviens pas.

Je note et je m'en félicite, pour en avoir discuté avec lui, l'idée pertinente du rapporteur d'améliorer le bonus-malus en intégrant un critère relatif aux particules fines dans son barème. Notre proposition de loi visait à replacer ce sujet important sur le devant de la scène, pour trouver ensemble des propositions. Les écologistes sont prêts à travailler de concert sur toute initiative.

M. Aymeri de Montesquiou. - Je remercie le néo-maire lotois pour sa sagesse. Nous avons tous le souci de réduire la pollution. Et les progrès sur cette voie sont indéniables. Mais sortons, de grâce, du dogmatisme : pourquoi sanctionner les véhicules diesel si les modèles nouveaux ne sont pas polluants ? Outre que la taxation doit être proportionnelle à la pollution, on ne saurait sanctionner quelqu'un que pour avoir fait un mauvais choix. Or, alors que les tracteurs à essence ne sont plus que des pièces de musée, un agriculteur n'a d'autre choix que celui du tracteur diesel : il serait inique de le soumettre à une telle pénalité indifférenciée.

Mme Fabienne Keller. - Je salue le travail d'Aline Archimbaud. Sur le constat, il y a consensus. Les études relatives aux effets des particules fines sur la santé sont nombreuses et convergentes, et plusieurs contentieux européens sont en cours car toutes nos agglomérations ne respectent pas les seuils fixés par les directives, dont je rappelle qu'elles ne font que décliner les règles de l'OMS.

J'ai eu la chance de participer aux travaux du groupe de travail sur la fiscalité environnementale, qui a longuement débattu de ces questions et qui a conclu à la nécessité d'une convergence de la fiscalité sur le diesel et l'essence. Préconisation qui ne s'est pourtant pas retrouvée dans la loi de finances... Voilà qui témoigne, pour le moins, d'un manque de volonté de l'exécutif. C'est pourtant ce double mouvement qu'il faudrait enclencher : convergence fiscale et accompagnement de l'industrie, qui est prête à aller de l'avant, mais a besoin d'un processus planifié, et stabilisé, pour ne pas détruire d'emplois.

Je m'interroge donc sur ce texte, certes convaincant, mais dont l'efficacité me paraît limitée. Pour arrêter un dispositif d'ensemble efficace, il faut faire pression au sein de l'exécutif. Moyennant quoi votre texte d'initiative parlementaire, s'il est certes une belle opération de communication, met en relief l'absence de décision de l'exécutif dans le projet de loi de finances pour 2014, et sans doute pour 2015...

M. Philippe Marini, président. - Nous le déplorons d'autant plus que la fiscalité écologique devait être un moyen de financer le crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE). On n'en a pas vu le premier centime d'euro.

M. Jacques Chiron. - Je partage le sentiment du rapporteur. Je rappelle toutefois qu'un rattrapage de l'écart de fiscalité avait été entamé en 1998, à la suite du rapport de Nicole Bricq, dont Dominique Voynet avait mis en oeuvre les préconisations. Puis le mouvement s'est arrêté à partir des années 2003-2004.

Une mise au point, enfin : si les familles modestes achètent des véhicules diesel, c'est qu'elles se fournissent bien souvent sur le marché de l'occasion, où ces voitures, qui, étant plus résistantes, ont une durée de vie plus longue, sont nombreuses. L'aspect social de ce dossier est donc fort.

M. Roger Karoutchi. - Il n'est jamais mauvais de rappeler que le diesel est dangereux pour la santé, mais je n'irais pas, comme Jean-Vincent Placé, jusqu'à évoquer le scandale du sang contaminé. J'observe, cependant, que le Gouvernement n'est pas allé dans le sens de la convergence diesel-essence dans le projet de loi de finances pour 2014, et ne semble pas prêt à le faire dans celui de l'année à venir.

Mettre en cause les exécutifs des collectivités qui choisissent tel ou tel modèle de bus est absurde : on ne peut pas, après nous avoir poussés, au moment de passer commande, à choisir tel ou tel modèle, au motif qu'il préservait mieux la qualité de l'air, nous reprocher, quelques années après, d'avoir fait un choix scandaleux. Cessons de culpabiliser les élus, et essayons d'évoluer.

Parce que je vois mal l'intérêt et la portée de ce texte, je ne le voterai pas.

M. François Marc, rapporteur général. - Je réagis aux propos de Philippe Marini sur la fiscalité écologique, dont il nous dit que nous en aurions bien besoin pour financer le CICE. Je rappelle que la loi de finances pour 2014 a institué la contribution climat-énergie (CCE), qui doit monter en puissance d'ici 2016 pour atteindre un produit de plusieurs milliards d'euros. Là se trouve la composante écologique du financement du CICE.

S'agissant de la fiscalité sur le gazole, la loi de finances pour 2014 comporte deux dispositions. Son article 32, dans le cadre de la contribution climat-énergie, prévoit une augmentation de la taxation sur le gazole plus rapide que sur l'essence entre 2013 et 2016 : respectivement 9,7 % et 5 %. Son article 30, ensuite, introduit une composante air dans la taxe sur les véhicules de société, qui pénalise davantage les véhicules diesel que ceux à essence. Même si ces dispositions restent insuffisantes au regard des objectifs de cette proposition de loi, elles ont le mérite d'exister : la machine est en route.

M. Philippe Marini, président. - Le projet de loi de finances rectificative sera l'occasion d'échanger plus avant sur le sujet...

M. Gérard Miquel, rapporteur. - On ne peut pas accuser tel ou tel constructeur. Tous ont fait des efforts de recherche remarquables. Le groupe PSA a créé, avec un industriel japonais, le premier pot catalytique en céramique, qui casse les particules fines. Ces pots, certifiés par un organisme suisse indépendant, équipent la plupart des véhicules légers. Reste le problème des flottes de camions et engins de travaux publics, qui ont été très tôt équipés de filtres avec réservoirs à urée piégeant les oxydes d'azote - technologie aujourd'hui transférée sur les véhicules légers - mais qui, n'étant pas équipés de pots catalytiques, émettent des particules fines en quantité. Les véhicules utilitaires, nombreux à Paris, n'étaient pas équipés. Ils le sont à présent.

J'ai visité un centre de recherche à Vélizy-Villacoublay : un hybride essence à air comprimé verra bientôt le jour, qui consommera deux litres à deux litres et demi d'essence aux cent kilomètres. Mais cela ne vaut que pour les petits véhicules. Il est difficile, en revanche, de passer tout notre parc de gros véhicules à l'essence. Une Peugeot 5008 diesel - équipée d'un pot catalytique - consomme neuf litres aux cent. À l'essence, elle en consommerait vingt. Imaginez les émissions de CO2 à Paris !

C'est pourquoi la solution consistant à modifier le bonus-malus me semble préférable. A l'heure actuelle, un moteur diesel, ayant un taux d'émission de CO2 inférieur au moteur à essence, ne paye pas de malus. Si l'on ajoute une composante particules fines, on rétablit l'équilibre. Cela ne résoudra pas le problème des camions venus d'Espagne ou d'ailleurs qui, ayant fait le plein avant la frontière, traversent la France jusqu'au Nord en empruntant nos routes départementales, et qui ne sont pas équipés de pots catalytiques. C'est pourquoi j'estime que ce sujet important appelle une réflexion d'ensemble, tout en s'orientant, pour l'heure, vers cette piste du bonus-malus.

M. Philippe Marini, président. - Nous serons très attentifs à cette initiative dès le projet de loi de finances rectificative. Nous allons maintenant passer au vote, et je remercie Mme Archimbaud, avant qu'elle ne se retire comme le veut l'article 18 du règlement, de son initiative. (Mme Aline Archimbaud se retire).

M. Jean-Vincent Placé. - Je ne participerai pas au vote puisque le rapporteur, qui a fait un travail très sérieux et que je remercie, nous a fait une proposition alternative qui nous permettra d'avancer dans le consensus, au service de l'intérêt général.

M. Philippe Marini, président. - Quelle habileté !

La commission décide de ne pas adopter de texte sur la proposition de loi relative à la nocivité du diesel pour la santé.

En conséquence et en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte initial de la proposition de loi.

Compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » - Contrôle budgétaire - Communication

La commission entend ensuite une communication de M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, sur le compte de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - À la mission « Engagements financiers de l'État », dont je suis rapporteur spécial, sont rattachés deux comptes d'affectation spéciale (CAS) et deux comptes de concours financiers (CCF).

Le compte de concours financiers (CCF) « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » a été créé en 2006, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il retrace les avances accordées par le Trésor - et, concrètement, gérées par l'Agence France Trésor - à divers organismes. Les dépenses du compte de concours financiers sont constituées des avances ainsi consenties, et les recettes du compte des remboursements opérés à l'État.

Pourquoi m'être intéressé au CCF « Avances » ? Car nous touchons là à une fonction particulière de l'État, celle de prêteur à d'autres organismes publics - ce qu'on appelle les « organismes divers d'administration centrale » (ODAC) - ou à des organismes gérant des services publics. En d'autres termes, l'État exerce un rôle de banquier pour d'autres administrations, les avances du Trésor étant soit des avances de trésorerie à court terme (à échéance de quelques semaines ou quelques mois), soit des prêts. Dans tous les cas les avances sont remboursées suivant un échéancier et à un taux d'intérêt correspondant à celui des obligations d'État de même échéance.

Je passerai assez rapidement sur les avances de trésorerie à court terme, qui ne donnent pas lieu à des incidents de paiement, mais elles constituent, en volume, les masses financières les plus importantes transitant sur le compte de concours financiers. Il s'agit notamment du préfinancement des aides agricoles communautaires, soit environ 6,5 milliards d'euros par an : la France, comme d'autres États membres de l'Union européenne, verse ces aides aux agriculteurs dans la deuxième quinzaine d'octobre, le remboursement par l'Union européenne n'intervenant que début décembre. Il y a donc un préfinancement sur deux mois qui ne pose pas de réel problème.

Le débat sur les taux d'intérêt est assez largement sans objet, puisque les taux sont ceux des obligations du Trésor de même échéance - l'objet des avances n'étant pas que l'État s'enrichisse au détriment d'autres organismes publics ou d'organismes gérant des services publics. Il s'agit bien de tenir compte de la situation où se trouvent temporairement les bénéficiaires des avances, qui ont des besoins de financement à un moment donné pour, par exemple, réaliser des opérations d'investissement, et qui disposeront dans le futur de ressources supplémentaires qui garantiront le remboursement de l'avance.

Ainsi, deux questions se posent d'emblée : pourquoi accorder une avance (quelles ressources gagent l'octroi de l'avance) ? Le bénéficiaire pourra-t-il honorer ses remboursements ?

Ces deux critères ont guidé mes travaux, notamment lors des auditions qui m'ont conduit à rencontrer non seulement l'Agence France Trésor - avec qui nous avons eu des contacts fréquents - mais aussi les représentants de quatre organismes bénéficiaires d'avances : l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ; l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ; la Cité de la Musique, dans le cadre de l'achat de la salle Pleyel ; enfin, l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (ONIAM) au titre de l'indemnisation des victimes du benfluorex (commercialisé sous le nom de Mediator).

Un changement législatif important a créé un nouveau cas de recours aux avances : l'article 12 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2011 à 2014 a interdit aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de s'endetter auprès d'un établissement de crédit ou d'émettre un titre de créance d'une durée supérieure à douze mois. Certains ODAC, privés de financements bancaires, se sont alors tournés vers le Trésor pour solliciter des avances. Des avances leur ont été accordées au regard de leurs ressources futures pour assurer le remboursement du prêt.

Un dernier cas d'avances récurrentes, au sens où un montant est inscrit chaque année en loi de finances, est celui de l'ONIAM. Lorsque l'ONIAM estime qu'une victime présente un préjudice imputable au benfluorex, et si le laboratoire ou son assureur ne propose pas une juste indemnisation de ce préjudice, l'ONIAM sert lui-même l'indemnisation à la victime avant de se substituer à elle dans l'action civile contre le laboratoire. Aujourd'hui, les laboratoires Servier ont toujours suivi l'avis des experts pour les indemnisations, et aucune dépense n'a donc été engagée à ce jour au titre des avances. Mais si des avances devaient être accordées à ce titre, leur remboursement reposerait sur l'aléa de décisions de justice favorables à l'État après que l'ONIAM eut assigné les laboratoires Servier pour obtenir le paiement des indemnités aux victimes. Une telle ressource présenterait donc un caractère incertain. Par ailleurs, le montant des avances à l'ONIAM inscrites en loi de finances initiale (soit 15 millions d'euros) est manifestement surdimensionné au regard du montant total des indemnisations versées à ce jour aux victimes (soit 10 millions d'euros).

L'exemple de l'ONIAM pose un certain nombre de questions : était-il pertinent de recourir au dispositif des avances, le remboursement étant aléatoire ? Pourquoi avoir fixé un taux d'intérêt nul pour les avances à l'ONIAM, par dérogation au droit commun dans le cadre d'un décret en Conseil d'État, conformément à l'article 24 de la LOLF ? Il n'existe pas aujourd'hui de doctrine sur l'octroi des avances par le Trésor. Il serait utile, pour l'avenir, que l'Agence France Trésor se dote d'une telle doctrine, précisant notamment le taux d'intérêt, la durée et les ressources permettant le remboursement.

S'agissant des avances récurrentes, depuis l'entrée en vigueur des dispositions législatives interdisant aux ODAC les emprunts bancaires d'une durée de plus d'un an, l'AEFE finance par des avances, et non plus par des prêts bancaires, la construction et la rénovation des écoles françaises à l'étranger, pour les 75 établissements que l'AEFE gère directement. Je me souviens de l'inquiétude de certains de nos collègues fin 2010 : ne risquait-on pas, en interdisant l'emprunt bancaire de longue durée, de mettre en péril le plan de financement des écoles françaises à l'étranger ? L'AEFE m'a fait part de sa satisfaction, et elle honore ses remboursements très régulièrement : le système a bien marché. Les frais de scolarité et le fonds de roulement de l'AEFE comme des établissements concernés assurent par ailleurs un volume suffisant de ressources propres pour cofinancer les projets, puis permettre le remboursement des avances.

D'autres avances, également récurrentes, posent davantage question : il s'agit des avances accordées au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », que connaît bien notre collègue François Fortassin, en sa qualité de rapporteur spécial du budget annexe. Chiffres à l'appui, je ne peux que confirmer ses observations : ces avances n'assurent plus le financement d'un besoin imprévu ou accidentel pour couvrir des besoins ponctuels de trésorerie, mais correspondent bien à des ressources pérennes, puisque le cumul des avances remboursées depuis 2005 est inférieur de plus de 1,2 milliard d'euros à celles accordées. Je recommande donc de ne plus recourir aux avances pour couvrir un déséquilibre financier structurel du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », ce qui implique de trouver d'autres modes de financement de ce budget - subventions, qui supposeraient de réintégrer le budget annexe dans le budget général de l'État, ou augmentation des ressources propre -, ou encore de revoir le montant des dépenses. Mais ce n'est pas à moi d'en juger dans le cadre de ce travail...

M. François Fortassin. - Cela aura toute ma sympathie...

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - J'en viens à présent aux avances accordées ponctuellement, sur une base pluriannuelle. D'emblée, je tiens à préciser qu'il n'existe pas une procédure normée : l'octroi d'une avance apparaît comme une procédure exceptionnelle, dans le cadre de négociations longues entre le bénéficiaire de l'avance, le ministère de tutelle et la direction du budget. L'avance n'est alors souvent que l'une des composantes de plans de financement complexes... Toutes les avances répondent ainsi à du sur-mesure.

Certaines avances se sont avérées être des subventions déguisées, puisqu'elles n'ont jamais été remboursées : par exemple, une avance de 22 millions d'euros au Centre national pour l'aménagement des structures des exploitants agricoles (CNASEA), octroyée en 2006, et a donné lieu en totalité à un constat de perte en 2007 ; toujours en 2006, une avance de 50 millions d'euros a été octroyée à l'Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER), et a fait l'objet d'un constat de perte en 2007 en presque totalité pour un montant de 47,6 millions d'euros. Ces deux avances (qui ont simplement transité par le CNASEA et l'OFIMER) avaient le même objet - permettre au Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP) de mettre en place un dispositif assurant aux entreprises de pêche professionnelle adhérentes un plafonnement du prix du gazole ; le dispositif reposait sur des achats d'options sur les marchés du gazole, jusqu'à ce que le FPAP mette fin à ses activités à la fin de l'année 2006.

Une avance à l'Office de développement de l'économie agricole des départements d'outre-mer (ODEADOM), accordée en 2007 pour un montant de 32,5 millions d'euros, a été renouvelée en 2008 et a fait l'objet d'un constat de perte en totalité ; il s'agissait d'aider les producteurs antillais de bananes, confrontés à une perte de compétitivité et à des aléas climatiques, notamment le passage du cyclone Dean en août 2007.

Au total, les pertes d'avances inscrites sur le CCF se sont élevées à 102,1 millions d'euros en 2007 et 2008, qui ont été à ce sujet des années noires. Il existait d'autres mécanismes que les avances pour financer ces opérations - les subventions budgétaires ou encore les décrets pour dépenses accidentelles dans le cas de l'ODEADOM. Le principe même des avances avait ainsi été contourné, mais félicitons-nous qu'il n'y ait plus eu, depuis la loi de règlement pour 2008, de constats de perte au titre d'avances du Trésor. Heureusement, de tels cas appartiennent désormais au passé !

Par ailleurs, les incidents de paiement peuvent prendre la forme du renouvellement de l'avance, ou de son rééchelonnement.

Ainsi, l'avance dont a bénéficié l'Institut national de la recherche d'archéologie préventive (INRAP) en 2006, à hauteur de 23 millions d'euros, n'a été remboursée qu'à hauteur de 7,5 millions d'euros ; pour le solde (soit 15,5 millions d'euros), l'avance a été dépréciée et renouvelée ; ce montant reste donc à rembourser, dans l'attente - comme l'a indiqué l'AFT - « d'une amélioration de la santé financière de l'INRAP », liée notamment aux incertitudes sur la redevance d'archéologie préventive qui finance l'INRAP, et qui est un sujet bien connu de notre commission - nos collègues Yann Gaillard et Aymeri de Montesquiou ne me contrediront pas.

L'AFITF a également bénéficié d'avances dont l'une, octroyée fin 2009 à hauteur de 143 millions d'euros, aurait dû initialement être remboursée le 15 décembre 2011 et a été rééchelonnée dans un contexte d'incertitudes sur le financement global de l'AFITF - notamment en ce qui concerne l'écotaxe « poids lourds ». Sur le capital restant dû de 91,4 millions d'euros fin 2013, l'AFITF s'est engagée à rembourser 45 millions d'euros cette année, et le solde en 2015. Mais avec quelles ressources, si l'écotaxe n'est pas mise en place ?

L'avance octroyée à la Cité de la Musique n'a, elle, jamais été rééchelonnée - et pour cause, le ministère de la Culture n'ayant pas défini d'échéancier de remboursement, compte tenu des incertitudes pesant non seulement sur les ressources de la Cité de la Musique, mais aussi sur les conséquences du démarrage de la Philharmonie de Paris : la Cité de la Musique est consciente des problèmes mais n'a pas de recettes suffisantes pour honorer ses engagements. Ainsi, pour rembourser l'avance de 60,5 millions d'euros octroyée en 2009, le remboursement annuel est jusqu'à présent de l'ordre de 2,8 millions d'euros par an, le capital restant dû s'élevant à 51,1 millions d'euros fin décembre 2013. Le choix de l'achat de la salle Pleyel et d'immeubles de bureaux, dégageant des ressources propres, est apparu opportun par rapport à la location de la salle Pleyel qui prévalait auparavant, mais la Cour des comptes est très sévère sur le rythme de remboursement et l'absence de rééchelonnement. Tout ceci mériterait d'être davantage cadré.

Il ne m'appartient pas de juger de l'opportunité de telle ou telle gestion des ODAC par les ministères de tutelle. Ce qui ressort en revanche est un certain manque de visibilité et de plan d'ensemble. C'est pourquoi je crois non seulement nécessaire de définir une doctrine d'octroi des avances, comme je l'ai déjà observé dans le cas particulier de l'ONIAM, mais aussi d'améliorer le suivi en renforçant le rôle de l'Agence France Trésor. Il me semble nécessaire, d'une part, de mettre en place des dispositifs contractuels (comme les conventions de gestion) pour s'assurer du remboursement des avances suivant l'échéancier prévu. Par ailleurs, une procédure d'avis de l'AFT serait souhaitable lors de l'instruction de la demande d'avance et en cas de modification du plan initial (renouvellement, rééchelonnement, constat de perte probable). Si l'instruction de la demande resterait bien du champ de compétences des autorités de tutelle des bénéficiaires de l'avance, l'avis de l'AFT - en tant que gestionnaire du mécanisme des avances - permettrait d'éclairer la décision et de renforcer le suivi.

Telles sont, mes chers collègues, mes conclusions sur un dispositif complexe, original mais la plupart du temps efficace, touchant à des domaines très divers, mais qui me semble mériter d'être conforté dans son pilotage et son suivi.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie d'avoir choisi ce sujet : les enjeux financiers sont significatifs et il est utile que notre commission des finances puisse s'investir dans ce domaine, d'autant que, compte tenu de la grande diversité des activités concernées, il y aurait avantage à ce que certains principes soient appliqués et les propositions formulées me semblent très concrètes et utiles.

M. Vincent Delahaye. - Vos propos m'interpellent. Les avances sont accordées et gérées par l'AFT, mais elles n'ont d'incidence budgétaire que lorsqu'il s'agit de pertes. Je suis surpris qu'aucune doctrine ne soit mise en place vu les montants en jeu. Je suis en désaccord avec vous en ce qui concerne la décision d'accorder une avance : je pense que celle-ci doit être centralisée et que c'est le ministère chargé du budget, et non les autorités de tutelle, qui doivent la prendre.

M. Jean-Claude Frécon. - En cas de double tutelle par le ministère sectoriel et le ministère chargé de l'économie, la direction du budget donne son avis.

M. Vincent Delahaye. - Je pense que le dernier mot doit revenir à Bercy.

Par ailleurs, la doctrine devrait être d'accorder une avance quand il existe un léger décalage entre les dépenses et les recettes qui doivent être perçues - comme pour les aides agricoles par exemple, cela me semble évident. Par contre, pour le reste, je ne suis pas du tout convaincu qu'il faille une avance, notamment pour acheter la salle Pleyel : je pense qu'il s'agit d'un déguisement budgétaire car, si je comprends bien, alors que l'achat est intervenu en 2009, 51 millions d'euros n'ont pas encore été remboursés.

De plus, s'agissant du contrôle aérien, je ne comprends pas pourquoi une perte de 1,2 milliard d'euros n'est pas constatée, alors qu'il s'agit, en quelque sorte, d'une créance irrécouvrable si l'on ne constate pas de recettes à venir à court terme correspondant.

L'AFT devrait uniquement accorder des avances à court terme et non à long terme, pour des décalages de trésorerie ; elles devraient être remboursées dans l'année et n'être récurrentes que dans le cas des décalages de trésorerie. À défaut, il s'agit de subventions, et non d'avances.

Enfin, j'aurais aimé disposer du montant total des avances accordées par l'État qui ne correspondent pas à un décalage de recettes - la salle Pleyel, le budget annexe du contrôle et de l'exploitation aériens... - pour chiffrer le risque pour l'État de la non constatation d'une charge supplémentaire.

M. Philippe Marini, président. - En cette période de rareté des crédits budgétaires, tous les succédanés sont bons à prendre et cette procédure des avances peut camoufler des insuffisances de financement. Par ailleurs, ce processus d'avance peut être une façon de détourner l'impossibilité de recourir à l'emprunt...

S'agissant des règles du jeu, on peut estimer que dans la période actuelle, il faut « serrer les boulons », et il appartiendrait à la direction du budget de fixer une doctrine d'emploi. Certains, dans l'administration, pourraient dire qu'affirmer une règle publique puisse inciter le recours à cette possibilité peu connue au sein du secteur public. Cet argument ne me paraît pas recevable. Je crois qu'il faut, ici comme ailleurs, plaider en faveur de la transparence.

M. Jean-Claude Frécon. - Au budget 2013, le solde du compte d'avances s'élève à + 135 millions d'euros : il s'agit de la différence entre les montants accordés et les montants remboursés. Le flux d'avances s'est élevé à 6,6 milliards d'euros.

M. Vincent Delahaye. - Au sein des 6,6 milliards d'euros, figure la somme de 1,2 milliard d'euros pour le transport aérien ?

M. Jean-Claude Frécon. - Ce montant élevé de 6,6 milliards d'euros comprend notamment les aides agricoles, qui représentent une somme très importante, mais qui sont remboursées chaque année. C'est un bon système. D'ailleurs, d'autres pays européens utilisent des systèmes identiques.

M. Philippe Marini, président. - Mais le montant de 6,6 milliards d'euros correspond au financement mis en place, au total de l'argent qui est avancé ?

M. Jean-Claude Frécon. - Au cours de l'exercice 2013, 6,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement ont été décaissés, et le solde du compte d'avances a été excédentaire en 2013 à hauteur de 135 millions d'euros.

Les avances au budget annexe ont dépassé les remboursements de plus de 1,2 milliard d'euros depuis 2005 ; d'autres avances n'ont pas été remboursées depuis la mise en place de ce système - l'INRAP y contribue pour 15 millions d'euros, la Cité de la Musique pour 51,5 millions d'euros.

M. Philippe Marini, président. - Il faudrait disposer d'un tableau avec l'équilibre global, quelle que soit l'utilisation faite de l'avance.

Pouvez-vous nous rappeler sur quoi porte le vote du Parlement : s'agit-il d'un plafond ?

M. Jean-Claude Frécon. - Nous votons le plafond des crédits de la mission.

M. Philippe Marini, président. - C'est une question que nous avons intérêt à creuser : j'ai coutume de dire que le rapporteur spécial chargé de cette mission a le plus gros budget ! Vous êtes le digne successeur de Jean-Pierre Fourcade.

M. Jean-Claude Frécon. - Vincent Delahaye a dit qu'il fallait faire uniquement des avances à court terme, mais je ne suis pas tout à fait d'accord : ainsi, l'AEFE n'a plus accès, depuis 2012, aux crédits bancaires, mais recourt, pour financer les travaux dans les lycées, à ses ressources propres et aux avances.

M. Vincent Delahaye. - Ce devrait être une dotation budgétaire !

M. Jean-Claude Frécon. - En ce qui concerne la salle Pleyel, la Cité de la Musique a acquis la salle Pleyel il y a quelques années et a demandé une avance à ce titre. Elle a alors profité d'une opportunité en achetant des bureaux alors mis en vente et situés à côté de la salle Pleyel, dans le même corps de bâtiment : ils les ont aménagés et loués, ce qui leur rapporte désormais quelque 2 millions d'euros de ressources propres par an, qui permettent de rembourser l'avance et de diminuer l'emprunt. Était-ce une bonne opération ? En réalité, c'est un bon système pour bénéficier de ressources propres. Il faut être moins sévère que vous ne l'avez été sur cette opération qui, dans son ensemble, rapporte de l'argent.

La commission donne acte de sa communication à M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Compte rendu du déplacement effectué par une délégation du Bureau de la commission en Iran du 22 au 29 avril 2014

La commission entend le compte rendu du déplacement effectué par une délégation du Bureau de la commission en Iran du 22 au 29 avril 2014.

M. Philippe Marini, président. - Dans le cadre de ses déplacements annuels à l'étranger, une délégation du Bureau de la commission a effectué un déplacement en Iran du 22 au 29 avril 2014. Elle a eu pour objet d'étudier les perspectives d'évolution de l'Iran en matière économique et financière. La délégation était composée de six sénateurs, trois de la majorité, trois de l'opposition : Michèle André, première vice-présidente de la commission des finances, Aymeri de Montesquiou, par ailleurs président du groupe d'amitié France-Iran, ainsi que Jean-Claude Frécon, Gérard Miquel, Philippe Dallier et votre serviteur.

Nous avons passé cinq jours à Téhéran et deux à Tabriz, une grande ville du Nord-Ouest de l'Iran. Les autorités iraniennes ont bien accueilli notre délégation et nous estimons avoir atteint les objectifs politiques et économiques que nous visions. En effet, notre objectif était notamment de nous entretenir avec les hautes autorités iraniennes ainsi qu'avec des acteurs économiques et financiers, et nous avons eu nos rencontres, qui étaient de très bon niveau. Je cite, pour mémoire, quelques exemples. Au Parlement, nous avons vu M. Ali Larijani, président, M. Gholam Reza Mesbahi Moghaddam, président de la commission des finances, M. Kamran, député d'Ispahan, président du groupe parlementaire d'amitié Iran-France et sa femme, Mme Kamran, députée d'Ispahan elle aussi.

Du côté du pouvoir exécutif, nous nous sommes entretenus avec M. Ali Akbar Velayati, conseiller diplomatique du Guide de la Révolution et président du Center for Strategic Research (CSR), think tank dont sont issus de nombreux dirigeants iraniens. M. Hassan Rohani était ainsi le président du CSR avant d'être élu en 2013 Président de la République. Nous avons également vu Mme Masoumeh Ebtekar, vice-présidente de la République, chargée de l'environnement, M. Mohammad Nahavandian, secrétaire général de la présidence de la République, M. Mohammad-Javad Zarif, ministre des affaires étrangères, M. Mohammad Reza Nematzadeh, ministre de l'industrie et du commerce, M. Behrouz Alishiri, vice-ministre des finances chargé des investissements internationaux, M. Alireza Daemi, vice-ministre de l'énergie, M. Ali Majedi, vice-ministre du pétrole, chargé des affaires internationales, M. Majid Takht-Ravanchi, vice-ministre des affaires étrangères, chargé de l'Europe et des Amériques. Nous avons aussi rencontré M. Gholamali Kamyâb, vice-gouverneur de la Banque centrale d'Iran, chargé des affaires de devises étrangères, ainsi que des représentants des banques Saman et des responsables de l'Association iranienne des victimes du terrorisme.

A Tabriz, le déplacement a surtout été consacré à des visites de sites industriels, nous y avons rencontré : M. Sadegh Najafi-Khazarlou, maire de Tabriz, M. Morteza Abdar, l'adjoint au maire de Tabriz chargé des investissements et de l'économie, des vice-gouverneurs de la province et des responsables d'entreprises : l'usine de fabrication de voitures Iran Khodro, l'entreprise pharmaceutique Dana, l'usine de carreaux Naqchineh, la chocolaterie Aïdine, etc. Nous avons également eu divers entretiens préparatoires au déplacement à Paris, avec des représentants du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), des groupes Renault ou Total par exemple, ainsi qu'avec des spécialistes de l'Iran.

Ce déplacement s'inscrivait dans un contexte opportun pour deux raisons : les élections présidentielles iraniennes ont créé une nouvelle dynamique et, surtout, la levée partielle des sanctions contre l'Iran depuis le 20 janvier 2014, suite à l'accord intérimaire signé à Genève le 24 novembre 2013, a permis d'avancer dans les discussions avec l'objectif de parvenir à un accord définitif d'ici le 20 juillet. Cet accord temporaire d'une durée de six mois, entre l'Iran et le groupe « 5+1 » (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations-Unies : États-Unis, France, Royaume-Uni, Russie, Chine, ainsi que l'Allemagne), porte le nom de « Joint Plan of Action » (JPOA). Il prévoit en effet le gel d'une partie des activités nucléaires sensibles et la levée partielle des sanctions contre l'Iran.

S'agissant du nouveau contexte politique en Iran tout d'abord, l'élection du Président Hassan Rohani, en juin 2013, a largement contribué à faire évoluer la situation. Le nouveau Président, conservateur modéré, a fait campagne sur un programme de modernisation et a obtenu l'appui des grandes figures réformatrices, telles que l'ancien président Mohammad Khatami. Sur place, nous avons relevé la cohérence de l'équipe gouvernementale réunie autour de M. Rohani, qui s'est engagée dans une véritable démarche de modernisation de l'économie iranienne. Leurs nouvelles approches méritent l'attention particulière de l'Occident et, surtout, de la France. La communauté internationale et nos autorités nationales doivent bien comprendre à quel point l'Iran est un acteur à même d'agir sur la stabilité du Moyen-Orient et qui a beaucoup à apporter en raison de son potentiel politique, économique et culturel.

Nous avons également constaté la diversité des cercles de pouvoir iranien, de nombreuses équipes sont en concurrence les uns avec des autres. Les projets politiques et économiques de ces différentes équipes sont loin de converger. Ainsi, certains conservateurs radicaux ne veulent surtout pas d'un accord avec l'Occident et s'opposent aux négociations. On nous a cependant expliqué à plusieurs reprises que les négociations étaient souhaitées par le Guide suprême dans le but d'aboutir à un accord et qu'il était en mesure d'imposer sa volonté à tous les Iraniens. Cette question m'amène à apporter des précisions sur la question des sanctions.

Il existe en fait trois régimes de sanctions qui ont été élaborés dans la décennie 2000 : celui qui résulte de six résolutions du Conseil de Sécurité des Nations-Unis, aux effets limités, celui de l'Union européenne plus contraignant et, enfin, le régime issu de la législation américaine particulièrement riche et complexe et visant une application extraterritoriale. Ce millefeuille d'interdiction d'entités et d'activités puise à plusieurs sources : executive orders présidentiels, législations fédérales, législations des États et action du Trésor américain à travers l'Office of Foreign Assets Control (OFAC). L'accord temporaire conclu à Genève le 24 novembre 2013 entre l'Iran et le groupe « 5+1 » a ouvert une période transitoire qui court du 20 janvier 2014 au 20 juillet 2014. Le JPOA prévoit le gel d'une partie des activités nucléaires sensibles : suspension de l'enrichissement d'uranium à 20 %, arrêt de la construction du réacteur d'Arak, renforcement des contrôles de l'AIEA... Il prévoit aussi la levée partielle des sanctions contre l'Iran, à l'instar de la « facilitation du canal humanitaire » (exportation vers l'Iran de produits alimentaires ou médicaux) ainsi que par la mise à disposition de l'Iran de 4,2 milliards de dollars. Ces fonds devaient notamment être utilisés par l'Iran dans son commerce avec l'Union européenne mais nous verrons que ce JPOA souffre d'une application défaillante en raison de l'absence de canaux financiers solides entre l'Iran et l'Europe et, singulièrement, la France. Les allègements sectoriels prévus par le JPOA tardent donc à se concrétiser qu'il s'agisse des biens humanitaires ou de l'automobile. Avant d'aborder la question des flux financiers, voici quelques éléments concernant l'économie iranienne.

Il convient tout d'abord de relever le potentiel important de l'économie iranienne, qui dispose de 10 % des réserves pétrolières mondiales (quatrième rang mondial) et de 18 % des réserves gazières mondiales (deuxième rang mondial). S'agissant de l'impact des sanctions, il est réel puisque, d'après le Fonds monétaire international (FMI), la croissance est négative en 2012 et 2013 (- 5,8 % puis - 1,7 %) et devrait revenir à + 1,5 % en 2014. Toutefois, ces chiffres ne montrent pas une récession brutale. Nous avons vu sur place que l'économie iranienne, bien qu'affaiblie, fait preuve d'une résilience remarquable : la situation économique et politique de l'Iran est différente de ce qui est montré dans les médias occidentaux. A Tabriz, ville dynamique, nous avons visité des entreprises particulièrement compétitives, performantes et modernes. Les Iraniens, ayant l'expérience d'une économie de guerre dès les années 1980, ont donc su trouver des moyens adéquats pour leur production et leurs activités, en dépit de conditions difficiles et du poids des sanctions internationales. Dans la période récente, une amélioration de la situation en matière d'inflation est notable (autour de 20 % en 2014 après deux années à plus de 30 %) du fait d'une relative appréciation du rial, la monnaie iranienne. Et l'on peut, de plus, voir des signes de reprise de la production industrielle, sans doute en lien avec l'allègement des sanctions : la production de véhicules automobiles est supérieure de 70 % en avril 2014 par rapport à son niveau d'avril 2013. Enfin, nous avons appris sur place que le gouvernement iranien, avec la Banque centrale d'Iran (BCI), conduisait des réformes économiques, financières et bancaires ambitieuses à même de dynamiser davantage l'économie en améliorant l'environnement des affaires, et souvent en écho aux préconisations du FMI. Ces réformes attendues dont les contours et les modalités restent encore flous concernent :

- les privatisations, qui doivent permettre de réduire la domination du secteur public ;

- la réduction effective des subventions publiques. Les réductions de subventions décidées par le précédent gouvernement, celui de M. Ahmadinejad, avaient conduit à des compensations individuelles, pour lesquelles 73 millions d'Iraniens se sont inscrits sur les listes prévues, le coût de la réforme avait alors été plus important que le statu quo. Il s'agit désormais en 2014 de procéder à de nouvelles baisses des subventions, surtout sur les prix de l'énergie afin de s'approcher des prix mondiaux ;

- une politique monétaire et une politique de change plus rigoureuses. L'objectif de la BCI est notamment de limiter l'inflation par une maîtrise de la masse monétaire et d'unifier les taux de change officiels et libres autour d'un taux de 25 000 rials pour un dollar ;

- la consolidation du secteur bancaire avec un rôle central de la BCI qui contrôle la santé des établissements bancaires et met en oeuvre les règles prudentielles du comité de Bâle ;

- un cadre fiscal plus attractif et plus clair, des réglementations plus simples, la lutte contre la corruption ainsi qu'une ouverture aux capitaux étrangers avec un régime favorable aux investissements directs étrangers (IDE). Ainsi, il existe en Iran une loi sur la protection des investissements étrangers qui offre un dispositif assez complet pour les investisseurs. Des zones franches ou spéciales viennent encore accroître cette attractivité. L'un des enseignements du déplacement est que les autorités iraniennes veulent plus que jamais attirer les investissements étrangers. Leurs besoins d'investissements dans de nombreux secteurs comme l'énergie, l'automobile ou l'environnement sont très grands. L'Iran en appelle explicitement aux entreprises étrangères, notamment européennes et américaines.

J'en viens à l'état des relations économiques entre la France et l'Iran et à l'avenir de ces relations. Compte tenu de nos constats durant le déplacement, nous nous sommes parfois demandé à qui les sanctions faisaient le plus de mal. Elles sont en effet douloureuses et pénibles pour l'Iran mais aussi pour les compagnies occidentales, surtout pour les entreprises françaises qui avaient des échanges importants avec l'Iran. La France est la grande perdante des sanctions prises contre l'Iran. Suite aux sanctions contre l'Iran, le niveau des échanges économiques bilatéraux entre nos deux pays a connu une chute brutale entre 2011 et 2013, il est d'environ 500 millions d'euros en 2013 au lieu de 4 milliards d'euros en 2004. La France était l'un des meilleurs partenaires commerciaux de l'Iran et les Iraniens s'en souviennent. La reprise des relations est souhaitable. Un colloque récemment organisé au Sénat, le 23 mai 2014, par le groupe d'amitié France - Iran et le Cercle Iran-Économie démontre que cette dynamique peut et doit se poursuivre. Son titre « vers l'ouverture des échanges commerciaux avec l'Iran » illustre l'état d'esprit de nombreux entrepreneurs français. Notons aussi que MEDEF International a organisé la visite à Téhéran du 3 au 5 février 2014 d'une délégation de 130 personnes, représentant 116 entreprises françaises.

Les Iraniens nous ont fait part de leur disponibilité pour coopérer dans tous les domaines avec les secteurs privé et public français. Compte-tenu de nos relations anciennes et profondes avec l'Iran, la France y conserve une bonne image, notamment liée au souvenir qu'a la nation iranienne de l'asile qui a été offert à l'ayatollah Khomeyni avant la Révolution islamique. Cette perception de la France par les Iraniens constitue un atout précieux pour le développement et le renforcement des relations bilatérales dans différents domaines. Parmi ceux-ci, nous avons relevé l'industrie de manière générale, notamment l'automobile, le secteur pétrolier et l'énergie, l'environnement, le recyclage, les médicaments, les cosmétiques, mais aussi le tourisme, l'agriculture, l'agro-alimentaire, l'aviation, l'industrie du luxe, entre autres... Nos entreprises sont donc très attendues en Iran, même si la concurrence sera rude. Cette attente vaut notamment pour l'automobile, l'Iran disposant d'une capacité de production de l'ordre de 2 millions de voitures produites par an. Les sites ne tournent qu'à 25 % ou 30 % de leurs capacités alors que l'Iran était le onzième fabricant mondial en 2011 avec 1,6 million de voitures. Nos entreprises, Renault et surtout PSA, ont auparavant été des leaders (plus de 30 % du marché) et ont désormais fortement réduit leurs activités, voire les ont totalement interrompu dans le cas de PSA, et ce sous l'effet des sanctions américaines. La Chine, presque absente du secteur automobile iranien auparavant (1 %), y pèse désormais environ 10 %.

En matière d'énergie, les entreprises françaises sont également attendues, notamment pour des projets de centrales combinées de production d'énergie. L'Iran veut accompagner une transition de ses centrales à gaz vers des modèles polyvalents, y compris en recourant aux énergies renouvelables, telles que la géothermie, le solaire ou l'éolien. Un budget de 3 milliards d'euros par an est ainsi alloué par l'État iranien à ce programme. Autre exemple, les autorités iraniennes nous ont présenté leur disposition à exporter le gaz iranien en Europe, en passant par la Turquie ou ailleurs. Et nos intérêts se rejoignent : d'une part, l'Iran a de grands gisements de gaz et souhaite diversifier ses destinations d'exportation et, d'autre part, nous avons intérêt à diversifier nos fournisseurs de gaz. Sur le pétrole, le ministère du pétrole nous a expliqué que la rentabilité des contrats à droit de rachat, dits « buy-back » avait été plus faible que prévu, ce que Total nous avait également expliqué. On estime aujourd'hui que les exportations pétrolières de l'Iran sont bloquées à 50 % de leur potentiel (seuls six importateurs sont autorisés par les États-Unis actuellement : Chine, Japon, Inde, Corée du Sud, Turquie et Taïwan). L'Iran se prépare donc à redevenir un grand exportateur pétrolier et a engagé une réflexion sur de nouveaux modèles de contrat de longue durée (environ vingt ans), que le gouvernement est en train de concrétiser : ces contrats devraient ainsi être annoncés officiellement en novembre et permettre un rendement de 13 % à 14 % pour les investisseurs étrangers.

Aujourd'hui, le premier poste de nos exportations concerne les produits pharmaceutiques et nos importations en provenance d'Iran sont essentiellement constituées de produits agro-alimentaires et de textiles. En dépit de l'attractivité de l'économie iranienne, de son régime favorable aux investissements étrangers et à l'existence des zones franches ou spéciales, les sanctions, ou, surtout, leur interprétation par les acteurs publics et privés, freinent notre retour en Iran. Ainsi, dans les secteurs autorisés, la Coface ne couvre pas les entreprises et n'accorde pas la garantie de l'État et il en est de même pour les assureurs privés. Nous observons au niveau international des distorsions dans l'application des sanctions. Nous avons constaté une logique de « deux poids - deux mesures » en visitant des usines dans lesquelles nous avons vu des équipements récents, allemands ou italiens ; je note que les banques régionales allemandes n'ont pas d'exposition aux États-Unis. Nous l'avons aussi constaté avec la présence d'entreprises américaines sur place, comme Boeing, qui exerce dans un secteur, l'aéronautique, qui est autorisé par le JPOA. Il nous a aussi été rapporté des phénomènes de contournement des sanctions américaines par des entreprises américaines avec des flux transitant via l'Amérique du Sud.

Mais il y a pire que ces inégalités. Le point de blocage majeur reste en France celui des flux financiers, qui sont taris comme nous allons le voir. La principale conclusion de notre déplacement c'est que les flux financiers restent bloqués en dépit de la période de six mois de levée partielle des sanctions. Aucune banque française n'accepte aujourd'hui d'accompagner nos entreprises dans leurs projets en relation avec l'Iran. La Banque centrale iranienne nous a rappelé que la Société Générale avait refusé d'être le canal de paiement entre la France et l'Iran des denrées humanitaires autorisées par le JPOA. Et l'actualité nous rappelle douloureusement cette réalité difficile et complexe avec le dossier du risque d'amende de BNP-Paribas. Accusée d'avoir transgressé certaines sanctions américaines et accompagné des opérations compensées en dollars en lien avec l'Iran, Cuba et le Soudan, notre banque risque aujourd'hui une suspension partielle de ses activités aux États-Unis et une amende de 10 milliards de dollars. Rappelons qu'elle n'a provisionné à ce titre que 1,1 milliard de dollars. Cette affaire constitue un nouvel exemple de l'extraterritorialité du droit américain, qui pourrait conduire à paralyser nos initiatives, nos entreprises étant incitées à ne plus prendre aucun risque. L'Europe se refuse à prendre des sanctions extraterritoriales mais respecte ces sanctions extraterritoriales quand elles sont prises par les États-Unis. Il faudra que nous ayons cela en tête lorsque l'on nous demandera, sans doute dans les prochaines semaines, de ratifier l'accord Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA).

Pour en revenir à l'Iran, le contexte de blocage des flux financiers et bancaires entre la France et l'Iran rend difficile l'enrichissement des échanges économiques et commerciaux entre nos deux pays. Nous estimons que les conditions juridiques et pratiques doivent permettre aux entreprises françaises, dans le respect du JPOA, d'investir en Iran et de gagner des parts de marché, dans un contexte concurrentiel. Nous condamnons cette forme particulière de violence qui s'apparente à une sorte de « kidnapping économique » : nous vivons en un temps où un seul pays impose au monde entier sa volonté, son droit et ses règles en utilisant toute sa puissance politique et économique.

Compte tenu du nouveau contexte international, il convient maintenant de lever ces obstacles et de permettre à la France et à l'Iran de reconstruire des relations bilatérales politiquement constructives et économiquement fructueuses. À Téhéran, nous avons vu à quel point il était nécessaire de restaurer un climat de confiance. Or un premier pas vers le rétablissement d'une relation de confiance avec l'Iran appelle des rapports fondés sur la réciprocité, le respect et la transparence. Le respect et la transparence sont des clés qui doivent permettre de résoudre les problèmes liés au programme nucléaire civil de l'Iran. Je le dis avec d'autant plus de force que la réunion qui s'est tenue à Vienne les 14, 15 et 16 mai derniers a montré que les négociations restaient difficiles.

S'agissant du blocage des flux financiers et bancaires, nous proposons le rétablissement effectif de circuits viables, à la faveur par exemple du recours à un établissement qui n'est pas exposé aux États-Unis et qui n'est pas susceptible d'être victime de représailles, à l'instar de la Banque Postale. Par ailleurs, nous demandons au Gouvernement de prévoir une clarification de la portée des sanctions américaines : puisque ce qui est autorisé dans le JPOA ne peut être effectif à défaut d'accompagnement au niveau bancaire, nous pouvons faire l'hypothèse que la signature d'un accord global par le 5+1 en juillet ne résoudra pas par elle-même la difficulté.

Ensuite, nous proposons d'encourager de manière générale la coopération économique et culturelle entre la France et l'Iran. Nous pouvons envisager des coopérations entre nos deux pays sur des projets de grande envergure, par exemple face à la menace de disparition du lac Oroumieh. En termes de relations économiques et commerciales entre nos deux pays, je relève que le retour d'un conseiller économique sur place depuis le mois d'avril va dans le bon sens. En matière culturelle, les liens se sont malheureusement distendus et beaucoup de projets restent à reconstruire. Je relève que la réouverture provisoire cet hiver du centre de langue française à Téhéran va aussi dans la bonne direction.

Pour ce qui concerne nos entreprises, nous les invitons à maintenir des contacts sur place en tissant des relations personnelles et en organisant des visites régulières. Pour certaines, il convient d'ores et déjà de pré-négocier des contrats en attendant la levée des sanctions, avec des partenariats solides inscrits dans la durée. Les obstacles sont réels et la concurrence internationale est rude mais le contexte actuel représente une occasion qui ne doit pas être manquée. Il y a donc urgence pour les entreprises françaises à préparer leur retour en Iran.

Je finirai ma communication avec un optimisme réaliste : les négociations en cours ont pour la première fois de réelles chances d'aboutir. Au-delà même de nos intérêts économiques, il est urgent de parvenir à un accord. L'Iran, ayant intérêt à s'ouvrir, peut aider à la paix et à la stabilité au Moyen-Orient et, dans cette perspective, son retour au sein de la communauté internationale lui permettra d'apporter une contribution constructive.

Mme Michèle André. - Je remercie le Président Marini pour ce tracé fidèle. Sur le fond, je n'ai rien à ajouter mais je souhaite évoquer le contexte difficile dans lequel travaillent en Iran notre ambassadeur, ses collaborateurs, ainsi que les ressortissants français. Je tiens à les féliciter pour leur sang-froid, surtout le personnel de l'ambassade. Nous voulions voir la réalité sur place, ce qui avait été encouragé par notre collègue Nicole Bricq, alors ministre du commerce extérieur. Sur place, nous étions très encadrés. Ce n'est pas un pays comme les autres, son régime est très dur et les touristes que nous avons croisés sur place, y compris des Français, n'ont pas conscience de cette réalité. Ce régime n'épargne pas les femmes. Certes il y a des femmes actives, dans les entreprises ou dans la vie politique, mais leur condition est particulière. Suite à mon intervention auprès de Najat Vallaud-Belkacem, ministre des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse et des sports, une rencontre a été organisée entre cette dernière et Mme Shahindokht Molaverdi, la vice-présidente iranienne chargée des affaires des femmes et de la famille, qui était en visite à Paris à l'occasion du Forum mondial des femmes. Son témoignage est éclairant. Les femmes ont des droits inférieurs aux hommes en Iran. Par exemple, dans les procédures judiciaires, leur témoignage a une valeur moitié moindre que celui d'un homme. Cela me rappelle la notion d'incapable majeure dans le code civil napoléonien, ce qui montre que la France n'a pas non plus de leçons à donner. Le cas de ces femmes iraniennes qui utilisent les réseaux sociaux sans leur voile m'interpelle également et montre qu'il existe une volonté d'en finir avec le voile obligatoire. L'Iran est un grand pays et je voulais rappeler la situation des femmes sur place et le fait que les Français établis là-bas ne vivent pas des situations sereines. Nous devons être attentifs à ces réalités.

M. Aymeri de Montesquiou. - Le Président Marini vient de nous faire un exposé très exhaustif. Il n'y a rien à ajouter. J'aurais apprécié qu'on donne une tonalité encore plus politique à ce rapport : l'attitude des Etats-Unis pose des questions de politique internationale et me parait inacceptable. Les seules sanctions applicables devraient être celles des Nations-Unies. Nous n'en sommes plus à l'époque de l'unilatéralisme dans les relations internationales. Au nom de quoi les Etats-Unis décident-ils vers quels pays l'Iran peut exporter ou non son pétrole ? Nous n'avons pas à nous soumettre à ce pays, dont nous subissons les conséquences de l'impérialisme. Nous avons dû fermer des sites de PSA en France en raison du retrait de l'activité de ce groupe en Iran et pendant ce temps les voitures américaines se vendent sur place ! Et M. Velayati nous a parlé des relations commerciales entre l'Iran et Boeing ! Ces diktats américains sont inacceptables. Il faut réagir. Nous avons du mal à comprendre l'Iran, sa théocratie et la place de la religion dans les affaires politiques. Mais c'est un grand pays, avec de nombreux étudiants, dont une majorité de femmes. Il est doté d'une industrie dynamique. Je connais bien ce pays, depuis quarante ans. Lors de la visite à Téhéran d'une délégation de 116 entreprises françaises, du 3 au 5 février 2014, les autorités américaines ont dit « faites attention ! ». Or nous n'avons pas à nous coucher. Un règlement européen du 22 novembre 1996 conteste les effets de l'application extraterritoriale l'une législation adoptée par un pays tiers, tel que les États-Unis. Je me rappelle avec fierté que l'ancien Président de la République Jacques Chirac s'était opposé à la loi d'Amato-Kennedy, adoptée par le Congrès américain le 8 août 1996, qui prévoyait des sanctions extraterritoriales. Cette loi visait à sanctionner les investissements étrangers supérieurs à 20 millions de dollars par an effectués dans le secteur énergétique en Iran et en Libye, qu'ils soient américains ou non. En mai 1998, les États-Unis ont fini par accepter de lever les sanctions prises contre les sociétés européennes, en échange de l'engagement de l'Union européenne (UE) de tenter de dissuader l'Iran d'acquérir des armes de destruction massive. Total a alors pu engager ses investissements en Iran. L'extra-territorialité du droit américain n'est pas acceptable, il faut le dire.

Mme Nicole Bricq. - Je félicite mes collègues pour le choix de ce déplacement et pour leur rapport. Il faut parler de l'Iran et il faut y être présent. C'est la position que j'ai défendue en tant que ministre. J'ai, par exemple, obtenu le retour d'un conseiller économique sur place. Par ailleurs, la question des circuits financiers est un problème réel. Il est vrai que la France applique de manière très stricte les sanctions contre l'Iran. Pourtant, l'Iran est une priorité.

M. Philippe Marini, président. - Sans même nous concerter, je constate avec satisfaction que nous partageons une vision commune !

La commission donne acte de sa communication à M. Philippe Marini, président, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est levée à 12 h 10

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

La réunion est ouverte à 16 h 30

Loi de finances rectificative pour 2014 - Audition de MM. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget

Au cours d'une seconde réunion tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition de MM. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics, et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014.

M. Philippe Marini, président. - Nous entendons Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics et Christian Eckert, secrétaire d'État au budget, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014. Cette audition est retransmise par Public Sénat.

Un collectif budgétaire ne peut que satisfaire une commission des finances. Nous en appelions un de nos voeux l'an dernier. Quel meilleur instrument pour évaluer l'exécution du budget et l'évolution du cadre macroéconomique ?

Dans sa recommandation de recommandation - tel est le langage bruxellois - datée du 2 juin, la Commission européenne soulignait que des efforts additionnels devraient être présentés dans la prochaine loi de finances rectificative pour 2014. Quelles suites le Gouvernement entend-il donner à cette demande ? L'effort porté par le projet de loi de finances rectificative (PLFR) et par le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) sera-t-il supérieur à ce qui avait été annoncé en avril dernier dans le cadre du programme de stabilité ?

Nous avons organisé une audition le 28 mai sur le risque de déflation qui menace la zone euro. Après le programme de stabilité, le projet de loi de finances rectificative conserve une prévision d'inflation de 1,2 % pour 2014. Le consensus des économistes s'établit à 1 %. L'an dernier, la prévision était de 1,75 % pour une inflation constatée de 0,7 %. Le Haut Conseil des finances publiques considère que la prévision pour 2014 est un peu élevée. Quels éléments la justifient ?

Quels sont les effets d'une moindre inflation sur la consolidation des finances publiques ? Le rapport de la Cour des comptes pour l'exercice 2013 relève que la maîtrise des dépenses publiques a été facilitée par une moindre inflation. En sens inverse, dans un avis récent, le Haut Conseil des finances publiques constate qu'en 2013 la croissance en volume des dépenses publiques a été plus forte que prévu, à cause d'une moindre inflation, et que, de ce fait, l'effort structurel en dépenses a été proche de zéro. Que peut-on attendre en 2014 ?

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. - Le projet de loi de finances rectificative, qui exauce l'un de vos voeux, constitue l'acte I de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité. L'acte II sera le PLFRSS, délibéré en Conseil des ministres la semaine prochaine, puis débattu par les assemblées, le projet de loi de finances pour 2015 marquant l'acte III. Cet ensemble construit la logique du pacte de responsabilité et des décisions du Gouvernement.

Nous sommes également dans la première phase d'un programme d'économies qui commence par des économies supplémentaires cette année et qui se poursuivra par les 50 milliards d'euros d'économies indispensables à la mise en oeuvre du pacte de responsabilité. Ce programme financera la baisse des impôts et des cotisations au profit des entreprises et des ménages et permettra de poursuivre la diminution du déficit et la maîtrise de la dette. Il représente 4 milliards d'euros d'économies, dont 1,6 milliard d'euros d'annulation de crédits budgétaires. Telle est notre réponse à la demande de la Commission européenne. Cet effort additionnel est nécessaire. En 2013, nous avons respecté nos objectifs de dépenses, sans pouvoir atteindre nos objectifs de recettes à cause d'une croissance faible.

Dans le PLFRSS qui sera déposé mercredi, nous nous engageons à mettre en oeuvre les annonces faites par le président de la République en début d'année, et confirmées par le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale et dans le pacte de responsabilité. L'objectif est de renforcer notre politique en faveur de la croissance et de l'emploi, par des mesures de soutien à la compétitivité et par un allègement de la pression fiscale et sociale sur les ménages aux revenus les plus modestes, en donnant de la visibilité à ces mesures à l'horizon 2017 et en inscrivant dans la loi dès maintenant les mesures du pacte 2014-2015.

Le dossier de presse met en perspective sur quatre ans l'ensemble des mesures du pacte de responsabilité, avec le quantum, année par année, des diminutions de cotisations ou d'impôts dont bénéficient les entreprises. C'est une première et c'est indispensable car les entreprises ont besoin de cette visibilité sur la stratégie du Gouvernement. Nous avons fait le choix de proposer dans les deux textes des mesures applicables en 2014, mais aussi en 2015. Ainsi, dès le mois de juillet, les entreprises et les ménages auront les éléments nécessaires pour prendre leurs décisions en matière d'investissement ou d'embauche.

Le projet de loi de finances rectificative prévoit, dès l'automne prochain, un allègement de l'impôt sur le revenu pour les ménages les plus modestes. La réduction est de 350 euros et 700 euros pour un couple au bénéfice des contribuables dont le revenu fiscal est inférieur à 1,1 SMIC. Cette mesure concerne 3,7 millions de foyers fiscaux, dont 1,9 million ne verseront aucun impôt au Trésor public. Cet allègement sera automatiquement intégré au solde de l'impôt sur le revenu qui sera adressée aux contribuables à la mi-septembre. Il corrige l'injustice de mesures dont les effets se font parfois sentir avec retard - certaines datent de 2011 ; 1,2 million de foyers avaient été intégrés dans l'impôt sur le revenu sans que leurs revenus aient augmenté ; ils sortiront de l'impôt et l'on évitera à 600 000 ou 700 000 autres d'y entrer à l'automne prochain. Le montant de l'allègement se chiffre à 1,1 milliard d'euros. Nous avons tenu compte de l'avis du Conseil d'État pour éviter un effet de seuil trop important. Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale complètera cette mesure par un allègement des cotisations salariales pour les personnes ayant un salaire compris entre 1 et 1,3 SMIC. Il représentera 500 euros par an à compter du 1er janvier 2015, soit un allègement de 2,5 milliards d'euros.

La suppression de la contribution exceptionnelle d'impôt sur les sociétés à la charge des très grandes entreprises interviendra en 2016 et non en 2015. Cette prorogation maximisera les effets du pacte ciblé en 2015 sur l'emploi et l'investissement, au travers d'allègements sur les bas salaires dans les TPE, les PME et les ETI. L'année 2015 sera celle des petites entreprises, car l'effet en termes d'emploi y est le plus rapide. Nous inscrirons dans la durée - 2016-1017 - la fin de la surtaxe sur l'impôt sur les sociétés pour les très grandes entreprises et des baisses de cotisations allant de 1,6 à 3,5 SMIC.

Le projet de loi de financement rectificative propose un allègement des cotisations patronales entre 1 et 1,6 SMIC, soit 4,5 milliards d'euros, avec zéro charge Urssaf au niveau du SMIC - une mesure spectaculaire que les entreprises sauront apprécier. Il prévoit également un allègement des cotisations des indépendants pour un milliard d'euros et un premier abattement pour un milliard d'euros de la contribution sociale de solidarité (C3S) qui profitera particulièrement aux PME et aux ETI puisque deux tiers des entreprises ne la paieront plus.

À l'horizon 2017, le Gouvernement complètera ces mesures par un allègement des cotisations patronales entre 1,6 et 3,5 SMIC, par la suppression complète de la C3S et par l'amorce d'une diminution du taux d'impôt sur les sociétés, qui atteindrait progressivement 28 % en 2020.

L'assainissement des finances publiques est une autre priorité. Depuis 2012, les déficits effectif et structurel ont diminué régulièrement. À compter de 2015, l'amélioration des finances publiques s'opèrera uniquement par des économies sur la dépense, avec la mise en oeuvre du plan d'économies de 50 milliards d'euros. Le projet de loi de finances rectificative apporte une première traduction de ce plan avec le report de la revalorisation des aides au logement financées par l'État. L'effort demandé sera compensé par le maintien de la revalorisation de 2 % du RSA et par l'allègement des cotisations salariales pour les ménages les plus modestes. Le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS) proposera le report de la revalorisation d'autres prestations sociales - les pensions de base pour les retraités touchant de petites retraites dont le montant est inférieur à 1 200 euros et les minima sociaux resteront indexés sur l'inflation. Les économies attendues de ces mesures seront constatées pour leur plus grande part dès 2015.

Les 4 milliards d'économies supplémentaires prévues par le Gouvernement dès 2014 sécuriseront le montant du déficit à 3,8 % du PIB, en 2014. Elles constituent une première réponse à l'enclenchement de la procédure de la correction des écarts prévue par la loi organique du 17 décembre 2012. Juridiquement, cette prise en compte aurait dû être faite dans le projet de loi de finances pour 2015 ; toutefois, le Gouvernement l'anticipe dès ce projet de loi de finances rectificative : l'assainissement des finances publiques est une priorité qui doit être amplifiée dès maintenant.

Le projet de loi de finances rectificative prévoit un montant d'annulation de crédits de 1,6 milliard d'euros dont un milliard de crédits « frais ». D'autres mesures d'économie en gestion concernent le report de la revalorisation d'un certain nombre de prestations sociales. Des moindres dépenses à hauteur de 1,1 milliard d'euros sur la sécurité sociale découlent de dépenses moins élevées que prévu en 2013 et seront pérennisées dans le cadre du PLFRSS. Il en va de même pour les dépenses de l'Unedic, à hauteur de 600 millions d'euros.

Les prévisions d'inflation et de croissance sont toujours difficiles. L'avis du Haut Conseil des finances publiques indique que la prévision de croissance à 1 % est ambitieuse mais pas hors d'atteinte. La même remarque vaut pour le niveau de l'inflation. La période est incertaine pour l'économie européenne. Les entreprises sont certes sorties d'une trop longue période où leur niveau de richesse est resté inférieur à celui de 2008, mais sont dans une forme d'hésitation et doivent surmonter leur scepticisme. La semaine dernière, la Banque centrale européenne a pris des décisions d'une ampleur considérable pour favoriser la fluidité et la simplicité du financement des entreprises, à des coûts moins élevés. Elle entend lutter contre la trop faible inflation pour retrouver son objectif européen, aux alentours de 2 %. Le nôtre étant inférieur, si la Banque centrale européenne a pris les bonnes décisions, la petite élévation des prix qui en résultera dans les prochains mois nous portera à la hauteur de nos prévisions.

La croissance ne se décrète pas d'en haut, mais se constate et se crée dans le tissu économique. Le cumul des décisions de la Banque centrale européenne et du pacte de responsabilité, s'il est voté avec détermination pourra enclencher la reprise de la croissance et provoquer un déclic dans les entreprises. La cohérence de notre stratégie consiste à allumer les deux moteurs européen et français pour retrouver la croissance indispensable à notre économie.

M. Philippe Marini, président. - Même si l'objectif de 1 % de croissance se vérifie, cela ne suffira pas à relancer le marché de l'emploi. Le projet de loi de finances rectificative indique que le solde général passe de - 82,57 milliards d'euros en loi de finances initiale à - 83,94 milliards d'euros. Le déficit augmente-t-il ?

Quant aux estimations de recettes, nous avons débattu, il y a quelques jours, du coefficient d'élasticité exceptionnel constaté en 2013. Les chiffres sont en diminution par rapport à la loi de finances initiale. Ils intègrent les mesures nouvelles proposées dans le texte et sans doute une réévaluation des perspectives de recettes provenant de l'impôt sur le revenu (- 3 184 millions d'euros), de l'impôt sur les sociétés (- 4 293 millions), de la taxe sur la valeur ajoutée (- 1 354 millions). Pouvez-vous nous apporter les précisions utiles sur ce point ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État au budget. - Oui, le projet de loi de finances rectificative revoit le déficit de l'État en hausse de 1,4 milliard d'euros par rapport à la prévision de la loi de finances initiale qui était de 83,9 milliards d'euros. Si l'on retranche le programme d'investissements d'avenir, cette prévision s'établit à 71,9 milliards d'euros. Même supérieur à la prévision de la loi de finances initiale, le déficit reste inférieur de 3 milliards à l'exécution 2013. En 2010, il atteignait 148 milliards d'euros : nous avons divisé par deux le déficit du budget de l'État. La prévision des recettes a été revue à la baisse de 5,3 milliards d'euros, pour tenir compte de l'ensemble des moins-values de l'exercice 2013. Lorsqu'il y a eu des plus-values, nous n'en avons, par prudence, retenu qu'une partie.

La principale information nouvelle depuis la dernière prévision est le rendement plus important des recettes tirées du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), c'est-à-dire celles qui portent sur des avoirs non déclarés à l'étranger. La loi de finances initiale prévoyait 850 millions d'euros. Les cinq premiers mois de l'année laissent présager une recette supérieure d'un milliard d'euros, ce qui aura une incidence sur l'impôt sur le revenu, l'impôt de solidarité sur la fortune et sur les droits de mutation à titre gratuit.

S'agissant des dépenses, la charge de la dette est revue à la baisse de 1,8 milliard d'euros. Le moindre coût de la charge d'intérêt traduit les taux extrêmement bas auxquels l'État emprunte, ce qui traduit la confiance des créanciers dans sa signature. Le Gouvernement propose d'annuler pour 1,6 milliard d'euros de crédits. Cela représente la participation de l'État à l'effort de 4 milliards d'euros d'économies supplémentaires pour 2014. Cet effort se répartit entre une économie de 1,6 milliard d'euros sur le budget de l'État, une autre de 1,1 milliard d'euros sur le budget de la sécurité sociale, à savoir 800 millions d'euros provenant de la sous-exécution des dépenses d'assurance maladie en 2013, reprises en base en 2014, et 300 millions d'euros issus de la non-revalorisation d'un certain nombre de prestations en 2014. Les économies faites par les partenaires sociaux sur la gestion de l'Unedic se montent à 600 millions d'euros, 300 millions d'euros concernent le Fonds national d'action sociale en pérennisant les économies constatées en 2013, et 400 millions d'euros correspondent à une sous-exécution prévue du programme d'investissements d'avenir (PIA), moindre dépense dont votre commission est familière.

Sur les 1,6 milliard d'euros de crédits que le Gouvernement prévoit d'annuler, un milliard concerne des annulations de crédit « frais », ce qui est une première. Ils ont été annulés sur l'ensemble des ministères, sans utiliser la technique du rabot, mais bien notre cerveau.

M. Philippe Marini, président. - Il y a des rabots intelligents.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Nous avons dialogué avec l'ensemble des ministres pour évaluer les lignes sous-exécutées en fin d'année Cela ne suffit toutefois pas à justifier l'existence du collectif budgétaire, Monsieur le président. L'an dernier, vous avez réclamé à cor et à cri un collectif budgétaire. Nous ne faisons pas de stakhanovisme budgétaire...

M. Philippe Marini, président. - Nous avons une addiction au travail. On nous a dit : « Passez, il n'y a rien à voir » !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Un collectif budgétaire n'est indispensable que pour prendre de nouvelles mesures fiscales. Pour réduire les dépenses, il suffit au Gouvernement d'utiliser des procédures de gel, voire de surgel (2 milliards d'euros en surgel, en 2012). Tous les gouvernements l'ont fait, particulièrement celui-ci et le précédent. La loi de finances rectificative n'a rien d'indispensable non plus pour informer le Parlement de l'évolution des paramètres qui définissent le budget. Nous l'avons fait régulièrement, l'an dernier, à chaque discussion de texte. Seules les mesures fiscales, notamment celle en direction des ménages, justifient ce collectif budgétaire. Cette mesure fiscale est rétroactive...

M. Jean-Pierre Caffet. - Exact !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Personne ne se plaint de ce 1,1 milliard d'euros rétroactif. Personne ne s'est plaint non plus de la rétroactivité de celle de l'an dernier sur les plus-values immobilières ou mobilières. Et certains voudraient s'interdire la rétroactivité...

M. Philippe Marini, président. - Dans une autre assemblée...

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Venant d'un côté de l'hémicycle qui vous est familier ! Au milliard d'annulation de crédits frais, s'ajoutent les 600 millions d'annulation anticipée de la réserve de précaution - les 6,8 milliards d'euros restants suffiront à faire face aux aléas de gestion et à tenir l'autorisation parlementaire que nous sollicitons.

Ce projet de loi prouve qu'il est possible de réduire le déficit public en maîtrisant la dépense. Le Gouvernement entend poursuivre ses efforts dans le projet de loi de finances 2015, avec la mise en oeuvre du plan d'économies de 50 milliards d'euros. Nous restons ouverts à toute proposition pour pérenniser la réduction d'impôt sur le revenu que nous avons mise en place, afin de définir en loi de finances initiale une entrée plus souple et plus juste dans l'impôt sur le revenu. Le rapport de Dominique Lefebvre et de François Auvigne ouvre des pistes à cet égard.

M. Philippe Marini, président. - Nous nous réjouissons par avance de ces débats.

M. François Marc, rapporteur général. - Voilà bientôt deux ans que nous nous sommes réunis au Sénat pour examiner le collectif qui faisait suite à l'élection présidentielle. L'emploi et la croissance étaient au coeur de nos discussions. Le Gouvernement a pris à bras le corps la question de l'emploi, avec la mise en place du CICE dès l'automne, la création de la BPI, qui mène une action déterminée auprès des entreprises, et la mise en oeuvre d'une politique industrielle plus ambitieuse.

Le Gouvernement a également inscrit son action dans une démarche de concertation avec les partenaires sociaux. Certaines des mesures que vous proposez sont en effet issues de cette démarche participative, notamment des Assises de la fiscalité des entreprises.

Vous avez détaillé les mesures mises en place par le pacte de responsabilité et de solidarité. Elles témoignent du volontarisme de l'État sur la question de l'emploi et le souci de mener une politique solidaire. Quelles seront les dispositions complémentaires annoncées, notamment en ce qui concerne la fiscalité locale ?

Enfin, vous avez marqué la volonté du Gouvernement de maîtriser le déficit, avec la mise en oeuvre anticipée des 50 milliards d'euros d'économies envisagées. Ce projet de loi de finances rectificative, modeste dans ses montants, révèle une vigilance à l'égard du déficit et une claire volonté d'action en faveur de la croissance, de l'emploi et du pouvoir d'achat des plus modestes. Je ne peux qu'en souligner les vertus.

Les crédits ouverts en loi de finances initiale suffiront-ils à couvrir le risque d'amende sur les aides agricoles communautaires et les créations supplémentaires d'emplois d'avenir ? Dans les 4 milliards d'économies supplémentaires que vous avez annoncés, il est question pour environ 400 millions d'euros du rythme de décaissement des investissements d'avenir, plus faible qu'anticipé. Est-ce à dire que ce rythme est piloté ou s'agit-il d'un constat ? Ne serait-il pas au contraire utile de l'accélérer pour dynamiser l'investissement ? Enfin, le Sénat a adopté récemment une proposition de loi sur la taxe communale sur la consommation finale d'électricité (TCCFE). Lors des débats sur cette proposition de loi, issue du groupe RDSE, André Vallini, secrétaire d'État à la réforme territoriale, s'était engagé à ce que des réponses soient apportées dans le cadre de ce collectif budgétaire. Pouvez-vous nous apporter des précisions à ce sujet ?

M. Philippe Marini, président. - J'insiste sur cette dernière demande. La proposition de loi présentée par le RDSE a été votée à l'unanimité par le Sénat, pour éviter le rapt dont les communes risquaient d'être victimes de la part de certains syndicats d'électricité, y compris, peut-être, à Argenton-sur-Creuse. Quelles garanties avons-nous que l'argent dédié aux investissements d'avenir ne servira pas à combler les insuffisances du budget général ? J'ai reçu récemment une décision de virement de crédits en faveur du budget militaire du Commissariat à l'énergie atomique (CEA). Je me suis demandé s'il ne s'agissait pas d'une rectification d'enveloppe dans le cadre des activités récurrentes de cet organisme, et cela à partir des investissements d'avenir, qui devaient pourtant être strictement individualisés.

M. Michel Sapin, ministre. - La taxe communale concerne Argenton-sur-Creuse (5 474 habitants), comme toutes les communes de plus de 2 000 habitants. Sur cette question, nous sommes ouverts à un amendement qui répondrait à la volonté des parlementaires et tiendrait les engagements du Gouvernement.

J'ai mis en place le budget des emplois d'avenir pour l'année 2014 : tout est parfaitement en ligne. La comptabilité prévoyait 150 000 emplois d'avenir en stock, permettant de renouveler un certain nombre d'emplois d'avenir. Elle prend en compte le maximum d'emplois possibles. Les crédits suffiront.

M. François Marc, rapporteur général. - Les financements sont donc disponibles pour les 45 000 emplois supplémentaires ?

M. Michel Sapin, ministre. - Il y a 150 000 emplois en stock, et 195 000 en flux, il y a bien les crédits nécessaires.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Il peut y avoir des mesures complémentaires, sous réserve qu'elles soient gagées : l'ancien rapporteur général du budget que je suis n'imagine pas que le travail parlementaire dégrade le solde. Le Gouvernement sera réceptif aux propositions qui pourraient conduire à prolonger des réductions de taxe d'habitation pour les personnes âgées, handicapées et aux faibles ressources, même si leur revenu fiscal de référence a augmenté en raison par exemple de l'inclusion de certains revenus. L'ensemble des parlementaires pourraient travailler sur une mesure plus durable.

Concernant les aides agricoles, chat échaudé craint l'eau froide ! Les contentieux bruxellois coûtent très cher, plusieurs milliards d'euros pour les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM), un coût que cette majorité assume alors qu'il est imputable à des décisions - ou à des absences de décision - de la précédente. Nous discutons en ce moment avec la Commission européenne du retour réclamé sur les aides agricoles, sur lequel nous avons un écart d'interprétation massif. Nous ne connaissons pas le montant définitif, mais l'aléa est pris en compte. Nous n'avons pas procédé à des annulations sur cette ligne. Le coût des emplois d'avenir supplémentaires ne concernerait qu'une partie de l'année. Nous l'avons largement anticipé : il n'y a pas d'annulation non plus sur cette ligne.

Nous avons anticipé que les dépenses du programme d'investissements d'avenir (PIA) seraient plus faibles de 400 millions d'euros. C'est un marronnier : tous les ans, compte tenu de la nature des projets, ces crédits sont sous-exécutés. S'agit-il d'une débudgétisation ? Le programme répond à des critères précis, soumis à un contrôle scrupuleux. Il est vrai que parfois les frontières sont ténues : les programmes militaires ont aussi un impact dans le domaine civil. La loi de programmation militaire prévoit qu'en cas de non-réalisation, le PIA peut consacrer jusqu'à 500 millions d'euros à la défense. Nous inscrivons 250 millions d'euros à ce titre dans le cadre de ce projet de loi. La mise en oeuvre de cette « clause de sauvegarde » n'exonère pas la défense de procéder à des économies de fonctionnement : dans le milliard d'euros d'annulations, ce ministère devra en réaliser 100 millions au titre de la réserve et 250 millions au-delà. Nous savons tous que les opérations extérieures (OPEX) nécessitent chaque année des crédits supplémentaires, que nous trouvons dans la réserve de précaution.

M. Éric Doligé. - Nulle faille dans cette présentation qui pourrait faire croire que nous sommes dans une bulle isolée du monde extérieur. Le rapporteur général a encore enjolivé les choses en évoquant des mesures pour l'emploi et la croissance du projet de loi de finances de 2012 - je ne partage pas tout à fait son analyse.

Le président de la République a annoncé des mesures, notamment sur la sécurité sociale ; annoncées en janvier, elles ne sont pas forcément déjà tenues. Les collectivités peuvent en témoigner. Un tableau sympathique présente le calendrier de la mise en oeuvre de baisses d'impôt et de charges sociales. Prenez-vous l'engagement de vous y tenir, ou n'est-il qu'indicatif ? Le ministre dit qu'il est compréhensible par les chefs d'entreprises ; pourtant certains ne se sentent pas en sécurité avec le pacte de responsabilité. Y a-t-il un tableau sur les hausses d'impôt ?

Le déficit, il y a trois ans de 148 milliards, est de 70 milliards d'euros. La différence ne résulte guère que de hausses d'impôts : belle victoire ! Avec cette méthode inquiétante, il suffirait d'augmenter les impôts de 70 milliards pour supprimer le déficit. Êtes-vous en mesure de tenir tous vos engagements ? Le RSA augmenterait de 2 % par an pendant cinq ans : la belle affaire, ce sont les collectivités qui tiendront cet engagement-là... au moins pendant trois ans, jusqu'à la disparition des départements.

Les économies prévues sont de 11,5 milliards d'euros sur les collectivités de 2014 à 2017 : cela n'augmentera-t-il pas ? Je suis enfin heureux d'apprendre qu'il y a l'électricité à Argenton-sur-Creuse, puisque Michel Sapin perçoit la TCCFE... Plaisanterie à part, nous rétablirons cette taxe intelligemment, car elle est insupportable pour les communes dans sa version actuelle.

M. Philippe Dallier. - Le logement, secteur non délocalisable, est porteur d'un potentiel de croissance qu'il ne faudrait pas dédaigner. Les chiffres, avec 320 000 mises en chantier, sont inquiétants pour 2013, et les choses se présentent au moins aussi mal en 2014. Certains appellent au détricotage de la loi ALUR, qui est loin d'avoir produit tous ses effets. Le collectif ne serait-il pas l'occasion de donner un coup de pouce à ce secteur ? Les crédits de la mission « Égalité des territoires » subissent une annulation de 59 millions d'euros, pour modulation du rythme, dites-vous. Ce n'est pas la dépense de guichet qui est visée, mais bien la construction : la conjoncture est atone et vous vous y adaptez. N'y aurait-il pas un meilleur moyen de la relancer ? Et je ne parle pas seulement d'accession à la propriété ; le logement social aussi pique du nez. Ne ratez-vous pas une bonne occasion de rectifier les choses ?

Mme Nicole Bricq. - Ce projet de loi de finances rectificative, qui se situe dans la continuité des choix engagés en 2012, est conforme à la volonté d'accélération du président de la République. L'État réalise 1,6 milliard d'euros d'économies. Un problème subsiste néanmoins sur l'impôt sur les sociétés ; j'ai toujours défendu l'idée que les taux faciaux étaient trop élevés. Or vous prolongez la surtaxe pour un an. Quel en est le produit ? Au moment où nos partenaires de la zone euro jouent la carte de l'attractivité avec une baisse de cinq points en Italie, que l'Espagne s'apprête à imiter, cela ne me semble pas un bon signal. L'effet psychologique ne sera pas bon sur les investisseurs étrangers et les entreprises françaises.

M. Philippe Adnot. - J'ai cherché partout une provision supplémentaire pour le RSA. Le ministère de la santé regrette pourtant que 68 % des personnes qui pourraient en bénéficier n'en fassent pas la demande. Adepte de la règle de trois, je m'effraie de ce que peuvent représenter 68 %, si 32 % représentent 45 millions d'euros. Comment financerez-vous cela ?

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie pour cette question on ne peut plus claire : les présidents de conseils généraux nous sont bien utiles...

M. Jean-Pierre Caffet. - Je vous remercie de présenter ensemble les orientations des deux textes, indissociables, qui inscrivent dans le marbre les pactes de solidarité et de responsabilité. Cette anticipation jouera sur le comportement des entreprises. Si je lis l'état A, je vois que vous retranchez 5 milliards d'euros de dégrèvements directs des 10 milliards de recettes brutes. Certes, il faut constater des moins-values, mais ne procédez-vous pas à un rebasage ? Quelle est la nature des 350 millions d'euros d'économies sur le budget de la défense ?

M. Jacques Chiron. - Le gel de l'évolution des barèmes du logement social jusqu'en 2015 s'accompagnera-t-il d'un blocage des loyers ? Cela ne serait pas inacceptable pour les bailleurs sociaux dans la situation actuelle : au premier semestre 2014, l'indice était de 0,6, et la tendance était à la baisse. Le rapport entre le coût de la construction et les loyers est devenu négatif. Dans les appels d'offres, nous constatons une baisse de 10 % du coût de construction, qui tient autant au coût de l'entreprise qu'à celui des matériaux. Ainsi, les locataires n'auraient pas à subir de hausses de loyers durant l'année qui vient.

Philippe Dallier se plaint d'une baisse en 2013 ; mais la construction ne débute en général que trente mois après le début du projet, le temps de trouver le foncier, de monter un dossier. Si vous reculez de trente mois par rapport à 2013, vous tombez sur 2010...

M. Philippe Dallier. - En l'occurrence, nous parlons de financement !

M. Philippe Dominati. - Le solde négatif du budget s'accroît d'un milliard d'euros : c'est une réelle déception. Il y avait pourtant de bonnes surprises : des recettes plus importantes, un milliard d'euros supplémentaire grâce à la lutte contre la fraude, 1,8 milliard d'euros de moins en charge de la dette. Il y avait matière à envoyer un signal de confiance en Europe. Je suis moins optimiste que certains sur des mesures que je ne crois pas gravées dans le marbre. Nous devions aujourd'hui nous approcher du grand rendez-vous de la réforme fiscale cet été.

Plus personne n'en parle, à peine six mois après son annonce par le Premier ministre d'alors. En revanche, nous constatons des moins-values en recettes de 5 milliards d'euros, conséquence peu étonnante pour moi d'une pression fiscale qui augmente : la pression fiscale peut, les libéraux le savent bien, devenir insupportable. Perdre autant en si peu de temps est inquiétant : quel est le taux de non-recouvrement ? Quel en est le détail recette par recette ?

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Nous présentons un programme sur quatre ans, que nous avons voulu équilibré. Les mesures ont été discutées avec les partenaires sociaux, sur la fiscalité des entreprises notamment : elles sont donc largement connues ; mais cela ne suffit pas. Elles ont été inscrites dans le programme de stabilité ; mais cela ne suffit pas. Elles seront rappelées dans la loi de programmation des finances publiques examinée à l'automne prochain. Il y a clairement un engagement dans la durée.

Dans un cadre largement connu, il reste à décliner opérationnellement chacune des mesures. Quelques-unes auraient pu attendre, selon certains, les lois de finances et de financement de la sécurité sociale initiales, nous préférons anticiper. D'aucuns pensent que toutes les mesures auraient dû être initiées dès maintenant. Nous préférons progresser en validant chaque étape et notamment en évaluant la réactivité de chacun des acteurs, comme de juste dans un pacte. Il y aura peut-être lieu à l'avenir d'accélérer ou de ralentir.

La surtaxe d'impôt sur les sociétés rapporte 2,5 milliards d'euros. Attention aux chiffres bruts et nets : ainsi les allègements de charges produisent-ils un surplus d'impôt sur le revenu et sur les sociétés, mais pas mécaniquement à hauteur de 33 % comme on pourrait le penser. Ne nous cachons pas derrière notre petit doigt : certains partenaires sociaux nous ont demandé de ne pas tout écrire tout de suite. Le 18 juin, le projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative sera examiné par le conseil des ministres, mais ses contours figurent déjà dans les documents diffusés.

Les économies sur les collectivités territoriales sont connues. Le Gouvernement n'a pas l'intention d'augmenter toute forme de fiscalité. Vous ne trouverez rien dans ce texte, rien dans les cartons. Des augmentations ont néanmoins déjà été inscrites dans la loi, ainsi pour la fiscalité environnementale, qui doit accompagner la montée en puissance du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, que les chefs d'entreprises commencent à connaître et à utiliser de plus en plus.

M. François Marc, rapporteur général. - ...et à apprécier.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Sa base passera de 4 % à 6 % de la masse salariale l'année prochaine, avec de très menus aménagements techniques peut-être. Je répondrai avec humilité sur le logement, et en tenant compte de la remarque de Jacques Chiron...

M. Philippe Dallier. - Une remarque non justifiée...

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Beaucoup de mesures ont été prises : la TVA à 5,5 % pour les travaux de rénovation thermique, l'abaissement du seuil de TVA sur le logement social à 5,5 %, la réforme des plus-values immobilières, les mesures de TVA et concernant la taxe foncière pour le logement intermédiaire... Si des dispositions fiscales suffisaient à débloquer le logement, cela se saurait ! Dans certains secteurs géographiques, c'est l'indisponibilité du foncier qui fait obstacle. Si l'État peut apporter de la fluidité dans ce domaine grâce à certains de ses biens, il le fera. Le Gouvernement proposera d'autres mesures dans le projet de loi de finances pour 2015.

M. Philippe Dallier. - Vous voyez !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. - Quoique non-spécialiste du logement, je sais qu'il y a des effets d'aubaine, des mesures qui favorisent parfois plus les entreprises ou les propriétaires que les organismes bailleurs ou les locataires. Notre pays est l'un des pays où le prix du logement est le plus cher, ce qui handicape notre compétitivité, et où les patrimoines immobiliers des particuliers sont les plus importants. Cela appelle une réponse moins simpliste que certains le croient.

C'est le RSA-activité qui est peu demandé, pas le RSA-socle. Le Gouvernement travaille sur la mise en cohérence du RSA activité et de la prime pour l'emploi. Il n'est pas impossible que nous reprenions des propositions du rapport du député Christophe Sirugue sur la question.

Le rebasage des recettes prend comme référence la loi de finances rectificative de fin d'année 2013, afin de prendre en compte la totalité des moins-values - il ne faut pas négliger l'effet de l'élasticité. Vous trouverez une analyse des différents impôts dans l'exposé des motifs ; il est encore un peu tôt pour connaître des chiffres intéressants de 2014, mais aucun mouvement massif n'est annoncé ; nous en reparlerons en juillet.

Le déficit se dégrade selon Philippe Dominati : tout dépend de la référence retenue. L'objectif que nous avons fixé dans la loi de finances initiale serait trop ambitieux et ne pas l'atteindre passerait pour un dérapage ! Pourtant, lorsque vous faites un régime amaigrissant, même si vous espériez perdre dix kilos, en éliminer huit est déjà un bon résultat. De fait, le déficit est quand même réduit. Pour 2014, nous prévoyons de le réduire de 3,5 milliards d'euros : nous verrons bien quel sera le résultat.

L'effet de l'inflation devrait a priori être nul sur le solde nominal : les dépenses augmentent moins vite, de même que les recettes. S'agissant du déficit structurel, c'est autre chose. Les spécialistes affirment qu'un peu d'inflation ne nuirait pas ; la Banque centrale européenne a pris des mesures dans ce sens : nous verrons les résultats.

M. Philippe Marini, président. - Je vous remercie. Nous aurons en effet encore bien des discussions sur le thème de la bouteille à moitié pleine ou à moitié vide. Comme l'a rappelé Philippe Dominati, il y a bien des recettes supplémentaires, mais elles sont aussitôt utilisées pour des dépenses supplémentaires, ce qui est ennuyeux, même si cela peut avoir des conséquences sympathiques pour les contribuables du bas du barème.

La réunion est levée à 18h15