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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 21 novembre 2017

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et budget annexe « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport pour avis

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - Rapporteur pour avis des crédits du programme 308 « Protection des droits et libertés » depuis 2014, je me suis penché cette année sur l'ensemble des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dont ce programme fait partie et sur ceux du budget annexe « Publications officielles et informations administratives », qui est celui de la direction de l'information légale et administrative (DILA). Je tiens à saluer le travail de notre ancien collègue Alain Anziani qui, pendant six ans, a présenté devant notre commission les crédits relatifs à la coordination du travail gouvernemental et aux publications officielles.

La mission « Direction de l'action du Gouvernement » se décompose en trois programmes : tout d'abord, le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », qui regroupe les fonctions de stratégie, de prospective et de coordination permettant le soutien du Premier ministre. On retrouve parmi les entités de ce programme : le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique.

Le programme « Protection des droits et libertés » regroupe les crédits de huit autorités administratives indépendantes (Commission nationale de l'informatique et des libertés - CNIL -, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Commission d'accès aux documents administratifs - CADA -, Défenseur des droits, Haute Autorité pour la transparence de la vie publique - HATVP -, Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement - CNCTR -, Commission du secret de la défense nationale
- CSDN -, Autorité de régulation de la distribution de la presse), une autorité publique indépendante - le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) -, le Comité consultatif national d'éthique et la Commission nationale consultative des droits de l'homme.

Enfin, le programme « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », regroupe des crédits de fonctionnement.

Le budget 2018 de la mission s'élève à 1,61 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,48 milliard d'euros en crédits de paiement. Cela représente, à périmètre constant, une baisse de 0,83 % en autorisations d'engagement et une hausse de 0,26 % en crédits de paiement. Ce budget a été construit avec pour objectif la maitrise des dépenses publiques grâce à des efforts de mutualisation.

Engagée en 2009, l'opération immobilière dite « Ségur-Fontenoy » va franchir une étape importante en 2018 avec l'installation, fin 2017, de plusieurs autorités administratives indépendantes et services du Gouvernement sur un même site géographique. Ce site, qui regroupera 2 300 postes de travail, va permettre de réaliser des économies en libérant plusieurs immeubles vétustes et en mutualisant des services communs et des services support. 7 millions d'euros d'économies sont attendues au titre de dépenses de fonctionnement en 2022 date de plein effet des mutualisations, soit une baisse de 10 % des fonctions support (soit 52 ETPT) d'ici 2022.

Le Défenseur des droits, qui a emménagé en 2016 dans le bâtiment Fontenoy verra ainsi, en 2018, 3 postes « support » transférés sur le programme 129 au titre de la mutualisation et 2 postes supprimés, soit 17 postes de moins sur un total de 34 en trois ans. En contrepartie, il bénéficiera de 4 redéploiements internes sur des postes « métier ».

La réforme de l'État est un des aspects de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ainsi le SGG entend faire appliquer la nouvelle composition des cabinets ministériels qui, par décret du 18 mai 2017, sont limités à dix personnes pour un ministre, huit pour un ministre délégué et cinq pour un secrétaire d'État. Au 1er août 2017, le Gouvernement compte 300 membres de cabinet et 2 040 fonctions support pour une dotation annuelle de 21 068 615 euros, contre 563 membres de cabinet, 2 420 fonctions support et une dotation de 25,77 millions d'euros en 2016.

Cette réforme implique une nouvelle organisation du travail qui a été rappelée par circulaire du 24 mai 2017. Les cabinets doivent être centrés sur des fonctions politiques et veiller à l'explication de l'action et de la communication relative à celle-ci. Les directeurs d'administration centrale ont quant à eux en charge de mener à bien les politiques publiques dans le cadre de l'action gouvernementale.

Or ce changement ne se fait pas sans difficultés, comme j'ai pu le constater moi-même lorsque j'ai sollicité certains ministères. Par circulaire du 12 octobre 2017, le directeur de cabinet du Premier ministre a rappelé que « le décret du 18 mai 2017 doit continuer à être strictement respecté », ce qui confirme que cette nouvelle organisation n'est pas encore opérationnelle. Il convient donc d'être particulièrement vigilant afin que cette période « transitoire » ne se prolonge pas. Cette nouvelle norme a entraîné un certain nombre de difficultés pour le travail intergouvernemental, mais aussi pour entrer en contact avec les cabinets ministériels. En effet, ces derniers n'ont pas, à l'heure actuelle, la capacité de travailler avec leur administration. Ce nouveau dispositif, s'il semble intéressant, peine pour l'instant à montrer son efficacité. Enfin, je souhaite rappeler que le SGG a la charge de veiller à la mise en application réglementaire des lois votées. Or, le nombre d'articles est en moyenne multiplié par trois entre le dépôt d'un texte sur le bureau de la première assemblée et son vote final. En tant que parlementaires, nous participons aussi à cette inflation de la norme, qui exige, de la part du SGG un travail important.

Des économies sont également réalisées au sein même des entités qui relèvent de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Ainsi le SGAE qui, malgré un budget contraint, en raison notamment des frais importants d'interprétariat dépendant du nombre de conseils européens se tenant dans l'année, et une baisse continue de ses effectifs (145 ETPT en 2013 contre 136 en 2018), connaîtra une année 2018 particulièrement chargée : poursuite des négociations sur le Brexit et préparation des relations futures avec le Royaume-Uni, fin du mandat des institutions européennes en 2019 qui engendrera une accélération de l'activité l'an prochain, cadre financier pluriannuel à renouveler en 2020, transposition des directives (avec un nouvel objectif de 1 % maximum de directives en retard).

Au titre du budget annexe « Publications officielles et information administrative », la DILA réalise également d'importants efforts pour moderniser ses deux sites internet majeurs que sont « legifrance.gouv.fr » et « service-public.fr » qui ont reçu plus de 388 millions de visites en 2016. Une partie de ses effectifs rejoint fin 2017 le bâtiment Ségur, permettant de libérer les locaux situés quai Voltaire. La librairie fermera définitivement et les locaux occupés sur le site Mirabeau seront également libérés.

Dans ce contexte de rationalisations et d'économies, des moyens supplémentaires sont toutefois à noter en faveur de la sécurité.

L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), qui dépend du SGDSN et avait à sa création pour missions de préparer la France à des attaques informatiques majeures, doit depuis 2013 assurer la protection des systèmes d'information des opérateurs d'importance vitale. Lors de l'audition de ses représentants, nous avons évoqué l'attaque qui a touché l'Ukraine. Une entreprise française en a également été indirectement victime et cela lui a coûté 200 millions d'euros en chiffres d'affaires et 80 millions d'euros de perte de résultats. Ce sont des montants disproportionnés par rapport au budget de l'ANSSI.

Cette dernière bénéficie pour 2018 de 25 ETPT supplémentaires, ce qui est moins que les années précédentes (50 ETPT par an). Il faudra nous assurer que c'est suffisant car elle verra son champ d'action s'étendre aux opérateurs essentiels à l'économie et à la société avec la directive NIS (Network and Information Security) adoptée en juillet 2016 qui doit être transposée avant le 9 mai 2018. Nous savons tous que l'impact d'attaques informatiques visant des entreprises peut être très important financièrement et désorganiser totalement des pans entiers de la société. Il est impératif de prévenir ces attaques plutôt que les guérir. Aujourd'hui, l'ANSSI est confrontée à des problèmes de recrutement, notamment en raison du fait que l'État ne peut embaucher qu'en contrat à durée déterminée avant un éventuel contrat à durée indéterminée, ce qui est un défaut d'attractivité.

Le Groupement interministériel de contrôle (GIC) voit lui aussi ses effectifs augmenter, de 198 à 213 ETPT, avec un objectif de 243 ETPT en 2020. Le GIC doit faire face à l'augmentation du recours aux techniques de renseignement par les services, liée notamment à la lutte contre le terrorisme. Il doit s'adapter en permanence aux évolutions techniques en développant de nouveaux outils et en les maîtrisant.

Face au renforcement légitime des moyens en matière de sécurité, il est primordial de s'assurer que les droits sont bien respectés. Sont concernées au premier chef la CNCTR et la CSDN qui interviennent elles aussi en matière de sécurité et défense. La CNCTR a rendu en 2016 un peu plus de 67 000 avis préalables sur des demandes de mise en oeuvre des techniques de renseignement : 47 117 sur des demandes d'accès aux données de connexion en temps différé, 2 426 sur des demandes de géolocalisation en temps réel, 8 137 sur des demandes d'interceptions de sécurité, 9 413 sur des demandes de mise en oeuvre d'autres techniques. Elle effectue également des contrôles a posteriori.

La CSDN, quant à elle, est chargée de donner un avis sur la déclassification et la communication d'informations. Je me félicite qu'il ait été mis fin au régime de mise à disposition pour trois de ses postes, ainsi que je l'avais demandé dans mes deux derniers rapports budgétaires. Il s'agissait là d'une atteinte portée à la liberté de l'autorité dans le choix de ses personnels.

Une attention particulière doit toutefois être portée aux délais dans lesquels les ministères adressent les demandes d'avis à la CSDN sur une éventuelle déclassification. En 2016, le délai moyen de 124 jours recouvrait des situations très différentes puisqu'il allait, selon les demandes, de 14 à 330 jours. Or les textes prévoient une saisine de la CSDN « sans délai ».

Les autres autorités administratives indépendantes du programme 308, qui ont pour point commun la protection des droits et libertés, méritent elles aussi notre regard attentif. Le Défenseur des droits, par son réseau de délégués territoriaux bénévoles (500 en 2018) à qui il faut rendre hommage, veut lutter contre le « non-recours », à savoir la renonciation par les victimes à faire valoir leurs droits, notamment en matière de discrimination ou de harcèlement sexuel.

La Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, après avoir visité l'ensemble des établissements relevant de l'administration pénitentiaire, des centres éducatifs fermés, des centres de rétention administrative, se fixe pour objectif de visiter en trois ans tous les lieux où sont pratiqués des soins sans consentement.

La CNIL, régulateur de la protection des données personnelles, verra son rôle évoluer avec l'entrée en vigueur en mai 2018 du règlement européen sur la protection des données personnelles qui entrainera un « changement d'échelle » dans son activité avec une charge supplémentaire de travail en anglais pour les traitements transfrontaliers, le renforcement des sanctions (20 millions d'euros ou 4 % du chiffre d'affaires) demandant une expertise de haut niveau. Elle se dit préoccupée par ses effectifs qu'elle juge insuffisants par rapport à ceux de ses homologues (150 agents en Irlande, pays plus petit que la France, 700 en Allemagne) tandis que son plafond d'emplois s'élève à 199 ETPT en 2018. Les méthodes de la CNIL sont appelées à évoluer, avec moins d'actions, mais en cherchant plus à influencer, afin d'être plus efficace. Cet objectif sera inscrit dans le projet de loi que nous aurons à examiner en début d'année.

Le CSA, dont la dotation globale est identique en 2018 à celle de cette année, voit le nombre de plaintes qui lui sont adressées fortement augmenter ces dernières années (1 500 en 2015, 5 000 en 2017), ce qui le conduit à réformer ses pratiques. S'agissant de l'élection présidentielle, selon le CSA, le respect du principe d'équité, plus complexe à mettre en oeuvre que celui d'égalité, n'a pas posé de difficulté aux partis politiques. Les échanges ont en revanche été « plus tendus » avec certaines rédactions. Le CSA s'interroge sur le déroulement de la prochaine élection présidentielle du fait de l'absence de règles sur internet et les réseaux sociaux, ce qui pourrait influencer la campagne. Plus largement, il réfléchit à l'application d'instruments de droit plus souples aux « GAFA », les entreprises les plus importantes du monde de l'internet, qui pourrait aboutir à une certaine régulation. Il y a en effet un décalage important entre, d'une part, une sphère très régulée et, d'autre part, une sphère non régulée.

La CADA, dont l'activité croît régulièrement, en raison d'un élargissement de ses missions mais aussi d'un besoin de transparence, notamment administrative, chez nos concitoyens, instruira environ 8 000 dossiers en 2017. Elle bénéficiera en 2018 d'un emploi supplémentaire. Elle agit aussi en amont par des actions de formation et de sensibilisation auprès des administrations, afin d'éviter des refus de communication injustifiés, puis sa saisine.

Dernier point, de vigilance cette fois, concernant la nouvelle mission confiée à la HATVP par la loi du 9 décembre 2016 dite « Sapin 2 » qui a créé un registre commun aux autorités gouvernementales, aux assemblées parlementaires et à certaines autorités locales. La loi confie à la HATVP la mission de contrôler l'inscription des représentants d'intérêts sur un registre et le respect de leurs obligations déclaratives et déontologiques. Elle dispose à cette fin d'un pouvoir de vérification sur pièces et sur place. Sont des représentants d'intérêts, au sens de l'article 18-2 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les organismes mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre VII du code de commerce et au titre II du code de l'artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d'influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d'une loi ou d'un acte réglementaire. Ainsi, cela concerne des organismes tels que la CNIL. Tout représentant d'intérêts est tenu de communiquer à la HATVP un certain nombre d'informations dont, notamment, son identité, le champ de ses activités, les actions menées auprès des membres du Gouvernement, parlementaires et autres personnes listées par la loi. Le fait pour un représentant d'intérêts de ne pas communiquer, de sa propre initiative ou à la demande de la HATVP, les informations qu'il est tenu de communiquer à cette dernière est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.

Le dispositif est entré en vigueur au 1er juillet 2017 pour les relations entre les représentants d'intérêts et 11 000 responsables publics nationaux : membres du Gouvernement, membres des cabinets ministériels et collaborateurs du Président de la République, parlementaires et leurs collaborateurs, présidents des assemblées et leurs collaborateurs, agents des services des assemblées, membres et dirigeants des AAI, personnes titulaires d'un emploi à la décision du Gouvernement. La HATVP, qui rencontre déjà des difficultés dans la mise en oeuvre de la première phase du dispositif, s'inquiète pour la mise en oeuvre du deuxième volet qui concernera, au 1er juillet 2018, les relations entre les représentants d'intérêts et environ 19 000 responsables publics : présidents et vice-présidents des conseils régionaux et départementaux, présidents des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 20 000 habitants ou de plus de 5 millions d'euros de recettes, vice-présidents des EPCI de plus de 100 000 habitants etc...

À la date du 30 octobre 2017, seuls 179 représentants d'intérêts se sont inscrits au répertoire et 516 ont engagé des démarches en ce sens. Or, compte tenu des délais d'instruction, les demandes introduites après le 1er décembre 2017 ne seront pas assurées d'aboutir au 31 décembre 2017, date qui était initialement fixée sous peine de sanction pénale. Le décret n° 2017-867 du 9 mai 2017 a reporté l'échéance au 30 avril 2018.

Dans ces conditions, et alors qu'elle n'a obtenu aucun poste supplémentaire pour accomplir cette mission, sachant que plusieurs milliers de représentants d'intérêts sont concernés, elle s'interroge sur la faisabilité du dispositif.

C'est sous cette réserve, qui méritera toute notre attention, que je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et au budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Alain Marc. - Le Président de la République a décidé de limiter les effectifs des cabinets ministériels. Or, nous avons de grandes difficultés à contacter les pôles parlementaires des cabinets, alors même que nous avons besoin, dans le cadre de nos travaux, d'avoir certaines réponses. En tant que représentants des collectivités locales, nous aurions besoin d'avoir pour interlocuteur un conseiller parlementaire identifié pour les collectivités territoriales au ministère de l'intérieur. Or aujourd'hui, nous avons beaucoup de mal à joindre les conseillers parlementaires des ministres pour préparer nos amendements ou des propositions de loi que nous voudrions déposer.

M. Philippe Bas, président. - C'est un véritable problème, merci de l'avoir signalé.

Mme Catherine Troendlé. - Je suis membre de la CNCTR et je souhaitais féliciter le rapporteur pour le compte rendu qu'il a fait de l'activité de cette dernière. Des réunions ont lieu régulièrement les lundi, mercredi et vendredi, avec la convocation d'une session plénière toutes les trois semaines. Les délais de réponses sont rapides. Je tiens à souligner que cette commission s'efforce toujours de trouver un équilibre entre, d'une part, l'intérêt de ces écoutes pour le renseignement, et d'autre part, le respect de la liberté.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur pour avis. - J'avais voté contre la loi sur le renseignement, mais chaque audition rend plus crédible ce qui a été mis en place.

En ce qui concerne les cabinets ministériels, j'invite chacun d'entre vous à prendre connaissance de la circulaire d'octobre dernier. Les cabinets eux-mêmes rencontrent des difficultés. La volonté de faire redescendre des questions à l'administration peut séduire, mais il faut que cela fonctionne. Or cela entraîne un changement dans les habitudes. Nous devons désormais prendre en compte qu'un certain nombre de dossiers se traite au niveau du secrétaire général, de l'administration, et plus du cabinet. À mon avis, si l'on doit évoquer un sujet en séance publique, c'est celui-ci. En effet, des difficultés existent, aussi bien dans leurs relations avec l'extérieur que dans le travail interministériel, comme les affaires européennes ou les relations internationales.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Projet de lois de finances pour 2018 - Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » - Programme « Fonction publique » - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Chers collègues, dans le cadre de cet avis budgétaire « Fonction publique », je vous propose d'aborder trois volets : les principales orientations du Gouvernement en matière de réduction des effectifs, les crédits alloués au programme 148 et le compte personnel d'activité (CPA).

La fonction publique représente plus de 5 millions d'équivalents temps plein (ETP), soit environ 20 % de l'emploi total. Ces effectifs sont répartis entre l'État (45 % des ETP), les collectivités territoriales (34 %) et les hôpitaux (21 %).

Le Président de la République a annoncé sa volonté de supprimer 120 000 ETP durant son quinquennat, dont 50 000 dans la fonction publique de l'État et 70 000 dans la fonction publique territoriale. Le comité « Action publique 2022 » (CAP 22) a été installé le 13 octobre 2017 pour examiner les pistes d'évolution du service public et de ses effectifs. Son rapport est attendu pour mars 2018.

Le plus grand flou persiste, néanmoins, sur la méthode envisagée par le Gouvernement pour atteindre ses objectifs, notamment en ce qui concerne la fonction publique territoriale.

L'État n'a pas vocation à dicter le schéma d'emplois des collectivités territoriales. Cependant, la réduction de ses dotations aux collectivités territoriales entraîne mécaniquement une réorganisation des services des employeurs locaux mais aussi une diminution de la qualité du service public.

Le Gouvernement dispose d'une plus grande marge de manoeuvre sur la fonction publique de l'État, le projet de loi de finances déterminant les plafonds d'emplois de l'État et de ses opérateurs. Pour rappel, lors du précédent quinquennat, 35 687 ETP ont été créés entre la loi de finances rectificative pour 2012 et la loi de finances initiale pour 2017, dont 29 027 dans les ministères, et 6 660 chez les opérateurs.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une suppression nette de 1 600 ETP dans la fonction publique de l'État, dont seulement 324 ETP dans les ministères. Les autres suppressions d'emplois (1 276) pèseront sur les opérateurs. Cette prévision semble très insuffisante pour respecter l'engagement du Président de la République.

La réduction des effectifs dans les ministères concerne principalement le ministère de l'économie et des finances et le ministère de l'action et des comptes publics
(- 1 648 ETP), le ministère de la transition écologique et énergétique (- 828 ETP) et le ministère des solidarités et de la santé (- 258 ETP). Les effectifs du ministère de l'éducation nationale, premier employeur de l'État, sont stabilisés.

Parallèlement, les effectifs des secteurs prioritaires augmentent pour faire face à la menace terroriste : 1 420 ETP supplémentaires au ministère de l'intérieur, 518 au ministère des armées et 1 000 au ministère de la justice. Le plafond d'emplois du ministère de la justice (84 969 ETP) est toutefois inférieur à celui adopté par le Sénat à l'occasion de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice (85 747 ETP).

La masse salariale de l'État s'établit à 87,96 milliards d'euros - soit une augmentation de 3,27 milliards par rapport à 2017 (+ 3,86 %) - et représente 22,77 % des dépenses de l'État. Cette nouvelle hausse de la masse salariale s'explique notamment par la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et par le glissement vieillesse-technicité (GVT) positif.

Le gouvernement souhaite, en outre, mettre en oeuvre la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) pour les fonctionnaires dont l'évolution du traitement a été inférieure, entre 2012 et 2016, à celle de l'indice des prix à la consommation.

Face à cet accroissement de la masse salariale de l'État, le Gouvernement a annoncé deux décisions, qui auront également des conséquences sur les versants territorial et hospitalier de la fonction publique.

En premier lieu, la mise en oeuvre du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) serait reportée d'un an et s'échelonnerait donc jusqu'en 2021. Cette décision représente une économie de 231 millions d'euros en 2018 pour la seule fonction publique territoriale.

En second lieu, le Gouvernement a annoncé un gel de la valeur du point d'indice de la fonction publique, après deux hausses successives de 0,6 % au 1er juillet 2016 et au 1er février 2017. Cette mesure induirait, pour l'ensemble des employeurs publics, une économie d'environ 2 milliards d'euros annuels.

Je souhaite évoquer deux mesures concrètes figurant dans ce projet de loi de finances pour 2018 et qui concernent l'ensemble des agents de la fonction publique.

L'article 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2018 prévoit d'augmenter de 1,7 point la contribution sociale généralisée (CSG) sur les revenus d'activité, en contrepartie d'une baisse des cotisations sociales des assurances chômage et maladie des salariés du secteur privé. Ces derniers obtiendraient, d'après les estimations du Gouvernement, un gain de pouvoir d'achat de 1,45 %.

L'application de cette réforme pose toutefois des difficultés pour les agents publics qui acquittent de la CSG mais pas de cotisations sociales au titre des assurances chômage et maladie. Le Gouvernement s'est ainsi engagé à compenser intégralement cette réforme pour les agents publics par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES) et par la création d'une indemnité compensatrice différentielle pour les agents en poste au 31 décembre 2017. Le total représenterait un coût d'environ 3 milliards d'euros pour les trois versants de la fonction publique.

Enfin, une prime annuelle de 0,76 % de leur traitement est prévue pour les agents recrutés après le 1er janvier 2018. On peut s'interroger sur l'opportunité de cette prime puisqu'il ne s'agit pas d'une compensation, mais d'un gain net de pouvoir d'achat.

La compensation de la hausse de la CSG induit donc des coûts pour les employeurs publics. À elle seule, l'indemnité compensatrice différentielle pour les agents en poste au 31 décembre 2017 représente une dépense de 700 millions d'euros pour la fonction publique de l'État, 534 millions pour la fonction publique territoriale et 366 millions pour la fonction publique hospitalière.

Pour compenser ces coûts supplémentaires, le Gouvernement s'est engagé à abaisser, par décret, les taux des cotisations patronales d'assurance maladie des employeurs. Ces derniers semblent avoir bien accueilli cette mesure, la compensation proposée étant pérenne et n'étant pas soumise, à l'inverse des dotations, aux arbitrages des projets de loi des finances.

Par ailleurs, l'article 48 du projet de loi de finances tend à rétablir un jour de carence dans les trois versants de la fonction publique à compter du 1er janvier 2018. En proposant cette solution, le Gouvernement souhaite lutter contre le « micro-absentéisme » dans la fonction publique. Comme le rappelle l'exposé des motifs du projet de loi de finances, l'institution d'un jour de carence dans la fonction publique entre 2012 et 2014 a eu un fort impact sur le volume des arrêts de travail de courte durée, notamment dans la fonction publique territoriale. Dans certaines collectivités territoriales, le nombre d'arrêts de travail d'un jour a chuté de 60 % entre 2011 et 2013. Rétablir le jour de carence dans la fonction publique induirait, en outre, une économie de 270 millions d'euros.

Le rétablissement du jour de carence constitue, enfin, une mesure d'équité par rapport aux salariés du secteur privé pour lesquels le code de la sécurité sociale prévoit trois jours de carence, ce qu'a proposé le Sénat à plusieurs reprises. Les employeurs, ainsi que les directions des ressources humaines des grandes collectivités territoriales y sont très favorables, contrairement aux organisations syndicales. Parallèlement, il me semble nécessaire d'améliorer le suivi médical des agents publics et de renforcer les dispositifs de santé au travail.

Le deuxième axe de mon intervention porte sur le programme 148 « Fonction publique » intégré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). Il comprend trois actions : la formation interministérielle, l'action sociale interministérielle et le développement de l'apprentissage. En dépit de son intitulé générique, ce programme ne couvre que l'action interministérielle destinée à appuyer et à compléter les initiatives ministérielles, non à s'y substituer.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, le programme est doté de 239,11 millions d'euros, soit une baisse de 0,43 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Un peu plus de la moitié de ces crédits sont consacrés à l'action sociale interministérielle (chèques-vacances, réservation de places de crèche, ...). Les crédits de la formation interministérielle (35,30 % du programme) sont principalement destinés à financer l'École nationale d'administration (ENA) et les cinq instituts régionaux de formation (IRA).

Pour donner davantage de souplesse au programme 148, le projet de loi de finances propose d'élargir le périmètre de son action « apprentissage », désormais intitulée « Appui ressources humaines et apprentissage ». Deux nouveaux fonds seraient créés : le fonds interministériel d'amélioration des conditions de travail et le fonds des systèmes d'information RH. Ces initiatives traduisent la volonté du Gouvernement de renforcer la DGAFP et de lui donner les moyens de devenir une véritable « DRH de l'État ».

Les crédits alloués à la formation interministérielle s'établissent à 84,40 millions d'euros, soit une augmentation de 1,53 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances initiale pour 2017, et de 4,12 % à périmètre constant.

La subvention des instituts régionaux d'administration (IRA) progresse de 10,72 % pour s'établir à 45,23 millions d'euros. Le Gouvernement poursuit les efforts entamés à la rentrée 2017 pour satisfaire les besoins de recrutement d'attachés d'administration des ministères. Au total, 730 élèves ont été accueillis dans les IRA à la rentrée 2017, contre 632 à la rentrée 2016. Les 98 étudiants supplémentaires ont été répartis de manière équilibrée entre les cinq IRA, soit un accroissement des effectifs d'environ 20 personnes pour chaque établissement.

Le projet de loi de finances pour 2018 consent également un effort significatif pour les actions spécifiques de formation interministérielle (2,23 millions d'euros, soit une hausse de plus de 24 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017). Les plateformes régionales d'appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH), que j'avais évoquées dans mon avis de l'année dernière, sont renforcées.

Par ailleurs, le programme 148 finance neuf prestations d'actions sociale interministérielle qui visent, en complément des dispositifs de chaque ministère, à améliorer les conditions de vie des agents en matière de restauration, de logement, de prise en charge de la petite enfance et des loisirs. Le projet de loi de finances propose de réduire de 3,55 % les fonds alloués à cette action sociale interministérielle, qui s'établiraient à 119,87 millions d'euros. Cette réduction de crédits tend à tirer les conséquences de la sous-consommation observée en exécution lors de l'exercice 2016.

Concernant l'apprentissage, les crédits de l'action « Appui ressources humaines et apprentissage » progressent d'environ 6,5 % à périmètre courant pour s'établir à 34,90 millions d'euros en crédits de paiement. Cette hausse s'explique toutefois par l'adjonction de quatre nouvelles mesures destinées à l'appui RH. À périmètre constant, les crédits diminuent de 9,11 %, l'effort en faveur de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État étant moins important qu'en loi de finances initiale pour 2017.

L'action « apprentissage » du programme 148 a été créée en 2016 pour inciter les administrations de l'État à recruter des apprentis : en moyenne, environ 11 750 euros sont versés pour chaque apprenti recruté par les ministères ou les services déconcentrés.

L'objectif initial de cette enveloppe budgétaire était ambitieux : accroître le nombre d'apprentis accueillis dans la fonction publique de l'État de 763 en 2014 à 10 000 en 2016. Si le nombre d'apprentis a sensiblement augmenté et si les efforts de l'État doivent être salués, l'objectif n'a pas encore été atteint, la fonction publique de l'État comptant 8 285 apprentis fin 2016. Plus de la moitié de ces apprentis ont été recrutés par le ministère de l'éducation nationale. Les ministères des armées et de l'intérieur emploient plus de 23 % des apprentis de l'État, l'apprentissage leur permettant de recruter de nouveaux profils, notamment en matière de cybersécurité.

Dans le projet de loi de finances pour 2018, les crédits consacrés au développement de l'apprentissage dans la fonction publique de l'État baissent de 2,99 millions d'euros, ce qui peut paraître contradictoire avec l'objectif d'atteindre le seuil de 10 000 apprentis recrutés. Je regrette, cette année encore, que cette incitation financière ne s'adresse qu'au versant étatique de la fonction publique et non aux versants territorial et hospitalier : en 2015, les collectivités territoriales employaient 9 336 apprentis, soit davantage que l'État.

Enfin, une réflexion globale doit être menée sur les débouchés ouverts aux jeunes à la fin de leur apprentissage dans la fonction publique. La loi « Égalité et Citoyenneté » du 27 janvier 2017 a constitué une première étape : le contrat d'apprentissage est désormais pris en compte pour le calcul de la durée d'activité nécessaire pour se présenter au troisième concours de la fonction publique. À ce stade, il n'est toutefois pas certain que cette mesure suffise pour offrir de réels débouchés aux apprentis du secteur public. Leur ouvrir les concours internes, ou créer une voie spécifique d'intégration aux corps et cadres d'emplois de la fonction publique restent des pistes de travail envisageables.

Créé en 2017, le « fonds d'innovation RH » est pérennisé dans ce projet de loi de finances à hauteur de 1 million d'euros, afin de soutenir les initiatives innovantes des ministères en matière de management ou de gestion RH.

Enfin, comme les années précédentes, j'ai fait le choix de m'intéresser à un point précis lié au programme que j'ai eu à examiner. J'ai choisi cette année de me pencher sur le compte personnel d'activité (CPA).

La formation professionnelle constitue en effet un enjeu majeur pour la fonction publique. Pour la fonction publique de l'État, elle représente chaque année 1,95 milliard d'euros, soit 3,5 % de la masse salariale, chaque agent suivant en moyenne 2,9 jours de formation par an. Au sein de la fonction publique territoriale, chaque collectivité dépense 12 705 euros chaque année en journées de formation - pour un total de 367 millions d'euros - chaque agent suivant en moyenne 2,2 jours de formation. Tous les employeurs publics ont l'obligation d'élaborer un plan de formation annuel. Depuis 2007, de nombreuses initiatives ont contribué au renforcement de la formation professionnelle dans la fonction publique, avec plus ou moins de succès, comme par exemple le droit individuel à la formation (DIF).

Un nouveau dispositif a été créé par une ordonnance du 19 janvier 2017 : le compte personnel d'activité (CPA). Pleinement mobilisable à compter de 2018, le CPA tend à favoriser la construction de parcours professionnels diversifiés dans les trois versants de la fonction publique.

Le CPA des agents publics s'organise autour de deux mécanismes complémentaires : le compte personnel de formation (CPF) et le compte d'engagement citoyen (CEC).

Le compte personnel de formation (CPF) permet à chaque fonctionnaire d'acquérir un droit à la formation professionnelle dans la limite d'un plafond global de 150 heures. Il est alimenté de 24 heures par année de service, jusqu'à l'acquisition de 120 heures, puis de 12 heures par an. Les conditions d'alimentation du compte personnel de formation sont plus favorables pour deux publics prioritaires : les agents de catégorie C non titulaires d'un CAP ou d'un BEP et les agents risquant d'être confrontés à une situation d'inaptitude à l'exercice de leurs fonctions. Les heures cumulées au titre du compte personnel de formation autorisent ensuite l'agent public à accéder à une qualification ou à développer ses compétences dans le cadre d'un projet d'évolution professionnelle, les formations correspondantes étant financées par son employeur.

Le compte d'engagement citoyen (CEC) tend à valoriser l'engagement de bénévoles du secteur associatif, des sapeurs-pompiers volontaires et des membres des réserves militaires et sanitaires. Le compte peut être alimenté de 20 heures de formation chaque année dans la limite d'un plafond global de 60 heures. Ces heures de formation peuvent servir à acquérir les compétences nécessaires à l'exercice des activités bénévoles ou de volontariat ou à suivre des formations éligibles au compte personnel de formation. Ces formations ne sont pas financées par l'employeur public mais, selon les cas, par l'établissement chargé de la gestion de la réserve sanitaire, par l'autorité de gestion des sapeurs-pompiers volontaires ou par l'État - notamment dans l'exemple des réserves militaires.

De manière générale, le compte personnel d'activité (CPA) est créé et alimenté pour chaque agent public. En pratique, les agents auront la responsabilité d'ouvrir un compte sur le portail qui fonctionne déjà pour les salariés du secteur privé depuis le 1er janvier 2017. La Caisse des dépôts et consignations est en train d'adapter ce site aux spécificités des fonctionnaires et des contractuels de droit public, qui pourront l'utiliser à compter du premier semestre 2018. Pour les agents publics, le portail internet sera pourvu d'une seule fonctionnalité - celle de « compteur » de droits à formation - pour permettre à l'agent de connaître le nombre d'heures de formation accumulées sur son CPA.

Après avoir pris connaissance de leurs droits à formation, les agents ont la responsabilité d'élaborer leur projet professionnel et de solliciter les formations adéquates sur leur CPF. Depuis 2017, les agents ont la possibilité de bénéficier d'un accompagnement personnalisé destiné à les aider à élaborer et à mettre en oeuvre leur projet professionnel. En pratique, cette mission de conseiller en évolution professionnelle relève des services RH des employeurs publics. Elle est également remplie par les centres de gestion pour les collectivités territoriales affiliées.

Le périmètre des formations éligibles au compte personnel d'activité est relativement large. Ces formations doivent s'inscrire dans la mise en oeuvre d'un projet d'évolution professionnelle et ne figurent pas obligatoirement dans le catalogue de formation de l'employeur. Les demandes de formation issues du CPA sont formulées par l'agent. L'employeur peut s'opposer à une formation pour nécessités de service public, insuffisance de crédits disponibles, inadéquation entre la formation et le projet d'évolution professionnelle de l'agent... Tout refus peut être contesté auprès de l'instance paritaire compétente.

Les droits à formation inscrits dans le CPA sont attachés à l'agent et sont donc « portables ». Lorsqu'un agent change d'employeur public ou effectue une mobilité dans le secteur privé, il conserve ses droits et les journées de formation correspondantes sont financées par le nouvel employeur. Par rapport au droit individuel à la formation (DIF), le compte personnel d'activité offre ainsi de nouvelles perspectives aux agents publics.

Les employeurs sont responsables de l'instruction des demandes de formation et également du financement. Ils prennent en charge les frais pédagogiques des formations et, le cas échéant, les frais de déplacement. Ils sont toutefois autorisés à fixer des plafonds de prise en charge. L'inquiétude des employeurs concerne le financement des formations : pourront-ils dégager une enveloppe budgétaire suffisante pour satisfaire les demandes de formation de leurs agents ?

Enfin, les employeurs publics auront à faire vivre le compte personnel d'activité. Ils sont partie prenante dans l'alimentation et la décrémentation du compte. Or, à ce jour, il semblerait que leurs systèmes d'information RH ne proposent pas toutes les fonctionnalités nécessaires, notamment pour les échanges directs d'informations avec la Caisse des dépôts et consignations, ce qui soulèvera des difficultés en pratique.

La réussite du compte personnel d'activité dépendra de la manière dont les agents publics s'approprieront ce nouvel outil pour connaître leurs droits et solliciter des journées de formation auprès de leur employeur. Or, les agents ont parfois des difficultés à « actionner » leurs droits à formation : connaissance insuffisante de leurs droits, difficulté d'articuler l'exercice de leurs fonctions et le suivi de journées de formation... Les employeurs publics sont donc appelés à jouer un rôle majeur dans la mise en oeuvre du compte personnel d'activité. En l'état, ils manquent toutefois d'informations sur le fonctionnement de ce nouveau dispositif. Le guide d'utilisation du compte personnel d'activité, en cours de préparation à la direction générale de l'administration et de la fonction publique, constituera une étape importante mais pas suffisante. Il semble donc urgent d'organiser et de coordonner des actions de sensibilisation au plus près des employeurs et des agents publics. Sans effort de pédagogie, le compte personnel d'activité pourrait connaître les mêmes difficultés que le droit individuel à la formation.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 148 « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » inscrits au projet de loi de finances pour 2018.

M. François Pillet. - Je partage les positions de notre rapporteur pour avis, et je souhaite souligner la pédagogie dont elle a fait preuve sur un sujet très technique. J'ai également apprécié ses avis personnels dont elle nous a fait part, notamment sur l'apprentissage. Ma question porte sur l'intégration, souhaitée par le Président de la République, d'une rémunération significative au mérite dans la fonction publique. Est-ce déjà effectif ?

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Le régime indemnitaire des fonctionnaires tenant compte des fonctions, sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) est en cours de déploiement. Il comprend notamment un complément indemnitaire qui intègre la rémunération au mérite. Certaines grandes collectivités territoriales l'ont mis en place mais les négociations se poursuivent avec les syndicats représentatifs de la fonction publique.

M. Jérôme Durain. - Je salue le travail de la rapporteure. Nos collègues députés socialistes n'ont pas voté les crédits de cette mission, et sont bien placés pour connaître la difficulté qu'il y a de concilier une politique de ressources humaines ambitieuse dans un contexte budgétaire tendu. Nous sommes conscients des efforts faits sur cette thématique dans les territoires. Nous partageons certains objectifs du comité « Action publique 2022 » installé par le Gouvernement, notamment la mise en oeuvre d'un environnement de travail modernisé ainsi que le souci de la simplification. Nous craignons toutefois une approche exclusivement comptable, qui n'est pas sans rappeler la révision générale des politiques publiques (RGPP). Par ailleurs, je ne partage pas l'avis de la rapporteure sur le jour de carence eu égard au récent rapport de l'INSEE, qui démontre que son utilité est limitée ou contestable.

En outre, nous connaissons les réticences exprimées par les syndicats de la fonction publique sur le report du protocole « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) et la compensation prévue pour la hausse de la CSG, qui ne permettra pas une hausse du pouvoir d'achat. Les collectivités territoriales attendent d'être pleinement rassurées, concernant leurs finances, par rapport à la mise en place de cette compensation. Enfin, on peut se féliciter de l'augmentation des crédits de formation et de l'effort consenti pour l'apprentissage.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - Le jour de carence a permis une diminution des « microarrêts » de 60 % dans certaines collectivités. L'INSEE ne dit d'ailleurs pas le contraire. Concernant l'approche comptable de la fonction publique, je partage votre point de vue. Lors des auditions, nous avons senti que le fait qu'il n'y ait plus de ministère de plein exercice de la fonction publique était mal perçu. Bien plus, le fait que la fonction publique soit directement rattachée à Bercy pourrait laisser penser que l'on ne voit son évolution que par le prisme financier et budgétaire, ce qui serait dommage. Je pense que le comité « Action publique 2022 » va pouvoir balayer ces doutes et voir comment moderniser le fonctionnement de la fonction publique. Si vous me confiez l'avis « Fonction publique » l'année prochaine, je ferai sans doute un focus sur les conclusions du comité.

Mme Françoise Gatel. - Tout comme mes collègues, je salue cet excellent rapport. En ce qui concerne le jour de carence, et pour avoir, comme beaucoup d'entre vous, géré une collectivité territoriale, je me suis rendue compte, et les collaborateurs le disaient eux-mêmes, que lorsqu'ils avaient besoin d'une journée pour aller chez le médecin, il prenait, avec le jour de carence, une demi-journée de RTT et non un arrêt maladie. Je pense qu'il y a globalement un objectif d'efficience du service public, auquel les élus doivent être attentifs et que le personnel doit aussi porter. D'ailleurs, la plupart des agents publics portent avec beaucoup de sérieux et de fierté le service public et son efficience.

Sur le régime indemnitaire des fonctionnaires, je suis heureuse que nous passions d'une culture de la notation à celle de l'évaluation. En effet, avec la notation, l'agent arrivait rapidement à 18/20, et il avançait chaque année par quart de point. Aucun agent n'avait moins de 18. C'était un mode de gestion de ressources humaines un peu sommaire, il faut l'avouer. Le RIFSEEP a permis d'introduire un peu de cette évaluation au résultat et au mérite. L'efficience du service public doit être un objectif et un devoir que nous partageons tous. On est en train d'introduire une nouvelle gestion du personnel, avec des objectifs, des entretiens individuels, et une évaluation qui va permettre un temps d'échange. Il ne faut pas oublier que les métiers de la fonction publique évoluent de manière considérable. Il faut accompagner le personnel dans cette conduite du changement et aller plus loin dans la confiance avec les syndicats et les collaborateurs. Les agents publics doivent pourvoir évoluer dans leurs métiers pour y trouver une satisfaction. Une carrière est longue et devient ennuyeuse quand on ne change jamais de métier.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis. - La mobilité est une chance que les agents doivent saisir dans l'intérêt de leur travail et pour se perfectionner. En effet, en changeant d'employeur ou de fonctions, on apprend beaucoup de choses, cela permet une évolution personnelle. De plus, avec les évolutions, les fusions, les nouvelles missions confiées aux collectivités territoriales, le travail change et le personnel est obligé de faire évoluer ses pratiques. C'est la raison pour laquelle je souhaitais prêter une attention particulière à la formation : la formation me paraît un enjeu essentiel pour l'avenir des agents et des employeurs publics. Les employeurs publics sont aujourd'hui obligés de se réorganiser. Cela passe aussi par la reconnaissance des agents, en leur confiant d'autres missions, ou en leur proposant une mobilité interne dans d'autres services.

M. Jérôme Durain. - Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra sur le vote des crédits du programme « Fonction publique ».

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Pouvoirs publics » - Examen du rapport pour avis

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Avant de commencer, je voudrais dire que la variation des crédits entre la loi de finances initiale pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018 est de 0,08 % soit, pour ainsi dire une stabilité, et je m'en réjouis.

Les crédits de la présidence de la République ont baissé ces dernières années et ont connu une grande maîtrise. La dotation est passée de 109 millions d'euros en 2012 à 100 millions d'euros l'année dernière. Pour 2018, il est proposé de la porter à 103 millions d'euros.

La hausse des crédits pour 2018 s'explique essentiellement par la nécessité d'accroître les moyens de la sécurité. D'ailleurs, sur les autres postes, les efforts de maîtrise des dépenses consentis au cours des années précédentes sont poursuivis. Ainsi, il y a une volonté claire de réduire le coût des déplacements. Désormais, un tableau budgétaire est systématiquement réalisé dès la phase préparatoire, afin de suivre, en temps réel, le coût prévisionnel de chaque déplacement et, le cas échéant, d'ajuster le programme en cas de dépassement des prévisions. En outre, des économies sont également réalisées sur les missions préparatoires, pour lesquelles les crédits sont particulièrement serrés quant au nombre de participants, aux conditions de transport et d'hébergement.

En outre, la présidence a drastiquement encadré la mise à disposition de chauffeurs. Désormais, seules quatre personnes - le Président de la République, le chef d'État-major particulier, le secrétaire général et le directeur de cabinet - disposent d'un chauffeur et d'une voiture attitrés. Toutes les autres personnes ont recours à un pool de chauffeurs, et les voitures affectées à l'une de ces quatre personnes peuvent, en tant que besoin, être reversées au pool. C'est une grande volonté d'économie, et je tiens à la saluer.

En matière de sécurisation, les crédits augmentent, et c'est pour moi justifié. En effet, il y a une nécessité d'accroitre les moyens de contrôle face aux risques. Ainsi, pour le groupe de sécurité de la présidence de la République (GSPR) et le commandement militaire, il est prévu un blindage des véhicules d'escorte, un renouvellement du parc radio et des appareils de géolocalisation, des moyens de dépoussiérage et des équipements individuels d'entraînement et de protection, l'achat et la maintenance de nouveaux matériels de sécurité, de protection périmétrique, ainsi que de contrôle de détection, la mise à niveau du parc de vidéo-surveillance. À titre d'exemple, le directeur de cabinet, M. Patrick Strzoda, a souligné, lors de son audition, que le blindage d'un véhicule coûtait, hors achat de ce dernier, 800 000 euros.

Au-delà de la sécurité des personnes et des biens, les risques portent également sur les systèmes de télécommunications et informatiques. Dans ce domaine, conformément aux conclusions de l'audit de l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), les effectifs du service chargé des télécommunications et de l'informatique ont été renforcés avec la création d'une cellule de sécurité opérationnelle auprès du chef de service et le renforcement des équipes d'administration. Par ailleurs le centre de données requiert des investissements complémentaires pour répondre aux recommandations de l'audit de l'ANSSI avec la mise en place d'une infrastructure de sauvegarde qui permettra d'assurer, en cas de crise majeure ou importante affectant le centre informatique, la reconstruction de son infrastructure et la remise en route des applications supportant l'activité. Dans le même souci de sécurisation de la transmission et de l'archivage des données, il est également prévu de poursuivre la modernisation de l'équipement des salles informatiques du palais et plus généralement du câblage informatique des bâtiments.

En outre, la dotation pour 2018 doit permettre de couvrir le déplacement des locaux de l'antenne spéciale de transmission de l'Élysée (ASTE) qui met en oeuvre au profit de la présidence des liaisons particulières pour échanger de manière sécurisée avec ses principaux interlocuteurs étrangers. Elle est constituée d'équipes permanentes de personnels implantées au palais de l'Élysée qui mettent en oeuvre et exploitent les systèmes d'information sécurisés de l'état-major particulier du Président de la République. Le centre de transmissions gouvernemental agit comme opérateur pour le compte du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Il comprend les personnels spécialisés dans la mise en oeuvre et l'administration de systèmes de télécommunications sécurisées. Le Président de la République doit en effet être en mesure de communiquer de manière sécurisée avec les forces armées, où qu'il se trouve dans le monde.

La présidence et les services du Premier ministre ont décidé de conférer un rôle interministériel à l'ASTE, tout en la maintenant au sein du Palais de l'Élysée, afin de conserver l'usage de ses moyens prioritairement pour le Président de la République, et de garantir la réactivité nécessaire en temps de crise. Dans le cadre du projet d'opérateur interministériel, les capacités techniques et humaines de l'ASTE doivent être renforcées. La montée en puissance de l'ASTE doit s'accompagner d'un changement de locaux. Les moyens nécessaires à cette opération seront pris en charge conjointement par la présidence, pour 415 000 euros, et le SGDSN.

Par ailleurs, concernant le conjoint du chef de l'État, une formalisation des pratiques existantes est intervenue avec l'adoption d'une charte du 21 août 2017. Dans les faits, cela n'entraîne pas de changement, en termes financiers ou de personnel.

Je voudrais enfin souligner une ressource, certes faible pour la présidence de la République, mais qui n'est pas non plus négligeable : le remboursement demandé à toute personne accompagnant le chef de l'État lors d'un déplacement. Je pense aux chefs d'entreprise, aux responsables économiques, ou aux représentants de la presse à qui on demande de contribuer au financement du déplacement auquel ils participent.

Les crédits de l'Assemblée nationale se caractérisent pour 2018 par une diminution, après l'augmentation importante des crédits liés, en 2017, au renouvellement général. Le montant de la dotation sollicitée pour 2018 demeure inchangé : 517 890 000 euros. Elle va faire appel à ses disponibilités pour équilibrer son budget, à hauteur de 28 millions d'euros, ce qui est moins élevé que l'année dernière où 62 millions d'euros ont été budgétés.

Pour le Sénat, il y a une stricte stabilité. Les dépenses de rémunération du personnel ont augmenté, en raison des décisions prises pour l'ensemble de la fonction publique, en particulier du fait de la revalorisation du point d'indice. Toutefois, cela a été en grande partie compensé par une réduction du nombre de personnels : les emplois de titulaires ont ainsi été ramenés de 1 016 en 2015 à 1 009 en 2016 et 1 002 en 2017.

Enfin, je souhaitais revenir rapidement sur le Jardin du Luxembourg. L'année dernière, le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale pour la mission « Pouvoirs publics » s'interrogeait sur l'opportunité de transférer sa gestion à la Ville de Paris - qui ne le demande d'ailleurs pas - et je me réjouis que le nouveau rapporteur spécial ne reprenne pas à son compte une telle proposition. Je me félicite du succès, qui ne se dément pas, de ce magnifique jardin ouvert à tous, 365 jours par an, et qui reçoit chaque année plus de 8 millions de visiteurs. L'année 2018 constituera une année de reprise de l'investissement dans le Jardin du Luxembourg, notamment du fait de la restauration, maintes fois reportée, de la magnifique fontaine Médicis, construite vers 1630 après une commande de Marie de Médicis.

La dotation de la Chaîne parlementaire Assemblée nationale devrait être reconduite à 16 641 162 euros en 2018 tandis que celle de Public Sénat serait réduite à 18 046 000 euros (- 1,10 %).

En ce qui concerne le Conseil constitutionnel, les moyens ont été renforcés depuis deux ans. M. Laurent Fabius, nouveau président du Conseil constitutionnel, a voulu impulser un nouveau dynamisme, dans un certain nombre de domaines. L'augmentation des crédits qu'il a souhaitée, avait deux justifications. Tout d'abord, les crédits alloués au Conseil constitutionnel pour 2017 comprenaient une enveloppe de 1 977 745 euros destinée à l'élection présidentielle au cours d'une année qui a vu se dérouler pour la première fois sous la Vème république les trois élections nationales. L'élection présidentielle était l'occasion de la mise en oeuvre de nouvelles dispositions, comme l'arrivée de tous les parrainages par la poste, et la publication de l'intégralité de ces derniers, avec une mise à jour deux fois par semaine. Cette publication s'est passée dans des conditions qui n'appellent pas de réserve. En ce qui concerne le contentieux lié aux élections parlementaires, les premières décisions relatives aux élections législatives sont en train d'être rendues - les dernières devraient intervenir début 2018. Pour les élections sénatoriales, douze recours sont en cours d'examen. Au final, le Conseil constitutionnel verra ses crédits reconduits à ce qu'ils étaient en 2017, si on fait abstraction de l'enveloppe particulière allouée à l'élection présidentielle.

En outre, de nouvelles actions ont été mises en oeuvre : le Conseil constitutionnel a considérablement accentué ses échanges internationaux, avec la Cour constitutionnelle fédérale allemande de Karlsruhe notamment, mais aussi avec les cours constitutionnelles de trois États d'Europe du sud-ouest, l'Espagne, l'Italie et le Portugal, ainsi qu'avec les cours constitutionnelles francophones. De plus, le 4 octobre 2017, jour anniversaire de la Constitution, s'est tenue la première édition de la « Nuit du droit ». Par ailleurs, un concours, intitulé « Découvrons notre Constitution », en direction de jeunes scolaires, a également été lancé. Ce concours national vise à sensibiliser les jeunes élèves aux grands principes constitutionnels de la République, dès le CM1. Il a connu un grand succès. Je souhaite également signaler, même si cela n'entraîne pas de coût budgétaire particulier, toujours dans cette volonté de rapprocher le Conseil constitutionnel des citoyens, que le Conseil constitutionnel a décidé de moderniser, à partir de 2016, le mode de rédaction de ses décisions. Il s'agit de simplifier la lecture des décisions du Conseil constitutionnel, ce qui conduit par exemple à ne plus utiliser les « considérant » au début de chaque paragraphe, et à approfondir la motivation. Le Conseil constitutionnel est présent par voie dématérialisée à la fois à travers son site Internet et par le biais, depuis le 4 octobre dernier, d'une application mobile dont le succès est incontestable. Le site du Conseil constitutionnel est d'ailleurs beaucoup consulté, et l'application a été téléchargée plus de 200 fois.

Enfin, en ce qui concerne les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), après les deux premières années, où un nombre important d'entre elles ont été déposées, on constate une stabilisation, avec en moyenne 60 à 70 QPC soumises chaque année au Conseil constitutionnel.

Je terminerai ma présentation avec la Cour de justice de la République, qui est une institution filtrant puissamment les requêtes. En 2015, 42 plaintes avaient mis en cause 88 membres du Gouvernement dont 13 en exercice. En 2016, 74 plaintes ont mis en cause à 153 reprises des membres du Gouvernement dont 106 en exercice. Cette hausse considérable de la part des ministres en exercice dans les mises en cause s'explique davantage par la nature des mises en causes que par le comportement des membres du Gouvernement. Au 1er novembre 2017, la commission des requêtes avait été saisie depuis sa création de 1 439 plaintes de particuliers ou d'associations et émis 40 avis favorables à la saisine de la commission d'instruction, soit un taux de saisine de la commission d'instruction, hors requêtes immédiatement déclarées irrecevables, de seulement 2,77 %.

Sur ces 40 saisines, la commission d'instruction n'a décidé la tenue d'un procès que dans 10 dossiers, dont 3 ont été joints, soit 7 procès. Le dernier en date a été celui de Mme Christine Lagarde en décembre 2016. Il reste actuellement une affaire susceptible de donner lieu à réunion de la formation de jugement de la Cour de justice de la République : l'affaire dite de Karachi.

Les frais immobiliers de la Cour de justice de la République sont importants. Toutefois, ils ont pu être renégociés il y a quelques années. En outre, on peut accueillir favorablement le fait qu'à l'avenir, la Cour de justice de la République pourrait utiliser les locaux du tribunal de grande instance de Paris, à l'occasion de l'emménagement de ce dernier dans les locaux du nouveau site des Batignolles.

Enfin, peut-être va-t-il y avoir une révision constitutionnelle, et peut-être certains auront-ils l'idée de proposer la suppression de cette institution. J'attire toutefois l'attention sur le fait qu'il faudra veiller, même si cette instance est supprimée, à mettre en place un filtrage, en raison du nombre important de requêtes.

Au bénéfice de ces observations, je propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics » du projet de loi de finances pour 2018, qui se caractérise par une stabilité globale des crédits et une augmentation justifiée pour la présidence de la République, pour des raisons impérieuses de sécurisation.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - J'entends et comprends les explications sur la nécessité d'augmenter les crédits de la présidence de la République pour renforcer la sécurisation que je comprends. Toutefois, à l'heure où l'on va demander à tous les maires de France de faire des économies, de faire mieux avec moins d'argent, je pense que la présidence de la République aurait pu montrer l'exemple, pour faire mieux, avec la même somme d'argent. On ne peut pas ne pas se poser cette question à l'heure où le congrès des maires s'ouvre.

M. Patrick Kanner. - En ce qui concerne le budget de la présidence de la République, j'entends la remarque de notre collègue. Toutefois, la présidence de la République a été très vertueuse ces dernières années. La dotation est ainsi passée de 109 millions d'euros à 100 millions d'euros entre 2012 et 2017. La hausse demandée vise à prendre en charge des investissements. Nous pouvons donc espérer que, l'année prochaine, la dotation diminuera à nouveau, les investissements ayant été réalisés. Nous suivrons ce budget de près. À titre personnel, je ne suis pas choqué par ces investissements. Tous ceux qui ont fréquenté l'Élysée ont conscience des problèmes de sécurisation qui s'y posent.

En outre, il faudra pour moi se poser la question, un jour, de la création d'une cité gouvernementale, comme il en existe dans d'autres pays. Nous avons des ministères éloignés les uns des autres, des frais de fonctionnement récurrents et cumulatifs, des questions de sécurité qui ne peuvent pas être résolues avec satisfaction. Certes, il s'agit d'une réflexion de moyen, voire de très long terme, mais les structures dans lesquelles nous travaillons ont plusieurs siècles, et ne sont pas adaptés aux nouvelles exigences de travail, aussi attachés sommes-nous aux palais historiques concernés.

Le rapporteur n'a pas évoqué - certainement par pudeur - les coûts liés à la présence de Mme Macron. Je tiens à dire que cela ne me choque pas qu'un budget dédié soit prévu. Je pense que ce budget représente entre 400 000 et 500 000 euros. Il y aura lieu de vérifier la bonne utilisation de ces crédits, qui sont un moyen d'action de la présidence de la République sur le terrain.

Les demandes de dotations de l'Assemblée nationale et du Sénat s'inscrivent dans une grande continuité. En ce qui concerne le Jardin du Luxembourg, même si cela a un coût, il fait partie de l'image de notre assemblée, et est très apprécié par les visiteurs. C'est une image à valoriser.

M. François Bonhomme. - À travers cet exposé, on a pu voir que la question de la sécurité informatique de l'Élysée est un vrai sujet. Il a d'ailleurs subi, selon les médias, diverses cyberattaques. Les trois millions d'euros demandés paraissent indiscutables. Je voudrais toutefois faire remarquer, par rapport à la réduction du nombre de chauffeurs, qu'il ne faut pas surinterpréter ce genre de symbole. Une lecture purement comptable ne permet pas d'apprécier à sa juste mesure une qualité de gestion.

En ce qui concerne le budget du Conseil constitutionnel, notre collègue a rappelé qu'après la forte augmentation obtenue au début de la présidence de Jean-Louis Debré, il est plus facile d'afficher une baisse, et il est un peu particulier de s'en prévaloir : il s'agit en effet d'une réduction en trompe l'oeil. Et j'espère que dans le prochain livre de l'ancien président du Conseil constitutionnel, intitulé « tu le sauras plus tard » - après « ce que je ne pouvais pas dire » et « les oublis de la République », nous en apprendrons plus sur le budget du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Je suis conscient des difficultés des maires de France. Toutefois, comme l'a rappelé M. Kanner, il y a eu une forte diminution du budget de la présidence de la République sous le précédent quinquennat, en comparaison avec ce qui a pu exister avant 2012.

M. Philippe Bas, président. - Dans la question de notre collègue, je n'ai vu aucune portée polémique sur les prédécesseurs du Président de la République, mais simplement l'énoncé d'une préoccupation que beaucoup de Français partagent. Aujourd'hui, on demande des économies partout, et le budget de l'Élysée augmente.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Il y a eu des efforts notables pendant cinq ans. Toutefois, la sécurité par rapport au renseignement, au terrorisme, aux relations internationales est une question très importante. Chacun sait ce qui est arrivé en Allemagne, ce qui est susceptible de s'être produit aux États-Unis. Nous vivons dans ce monde-là, et il faut être capable de se protéger et de se défendre. Il y a une guerre informatique, du cryptage et décryptage. Je soutiens cette hausse mais, vous avez raison, il faut que chacun fasse des efforts. Beaucoup d'efforts sont faits pour contenir les dépenses, notamment pour les déplacements et les voyages préparatoires.

En ce qui concerne l'épouse du chef de l'État, il n'y a pas eu de nouvelles dépenses suite à la formalisation du statut. Le conjoint du chef de l'État bénéficie du concours de quatre personnes : un directeur de cabinet, un chef de cabinet et deux secrétaires. Dans le passé, il y avait six personnes. La différence, c'est la transparence.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Mercredi 22 novembre 2017

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Groupe de travail sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs - Désignation de membres

M. Philippe Bas, président. - Nous avons été invités à désigner deux représentants de notre commission au sein du groupe de travail de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et de la délégation aux entreprises qui travaille sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs.

MM. François Bonhomme et Éric Kerrouche sont désignés membres de ce groupe de travail.

Proposition de résolution portant avis motivé sur la conformité au principe de subsidiarité de la proposition de règlement concernant un cadre applicable à la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne - Communication

M. Simon Sutour. - Mon intervention s'inscrit dans le cadre de la procédure du contrôle de subsidiarité, compétence dévolue aux parlements nationaux par le traité de Lisbonne qui nous permet, depuis 2009, d'exercer un véritable contrôle sur l'action de la Commission européenne.

À cette fin, le Sénat est destinataire des projets d'acte législatif européens et peut, sous la forme d'une résolution prise sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution, émettre un avis motivé sur la conformité de ce projet d'acte au principe de subsidiarité. L'article 88-4 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, institue, je le rappelle, au sein de chaque assemblée parlementaire, une commission chargée des affaires européennes, qui n'était auparavant qu'une délégation. Avec le contrôle de subsidiarité, voilà un exemple concret de pouvoir nouveau donné au Parlement.

Ce contrôle est certes limité puisqu'il consiste à vérifier que l'Union européenne, en adoptant un projet d'acte législatif, reste bien dans son rôle et n'excède pas ce qui est nécessaire ; mais il est effectif : si un tiers des parlements nationaux - un quart pour les domaines de la police et de la justice - estime qu'un projet ne respecte pas le principe de subsidiarité et émet un avis motivé en ce sens, la Commission européenne doit réexaminer sa proposition. C'est ce que l'on appelle la procédure du « carton jaune ». Et c'est déjà arrivé, notamment sur un sujet que nous connaissons bien à la commission des lois, le Parquet européen : le Parlement français a émis un avis motivé défendant le principe d'un parquet européen de forme collégiale, désignant en son sein un président, le cas échéant avec une rotation par pays, et s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre. Un tiers des parlements de l'Union européenne nous ayant rejoints, quoique pour des raisons parfois différentes, la Commission européenne a donc dû réviser son projet et le Parquet européen est désormais collégial. Il existe aussi un « carton orange », si une majorité de parlements nationaux soulève la question de subsidiarité, et un « carton rouge » qui permet de saisir la Cour de justice de l'Union européenne.

Au sein de la commission des affaires européennes du Sénat, un groupe de travail présidé par Jean Bizet et comprenant un représentant de chaque groupe politique examine tous les projets d'acte soumis au Sénat au titre du contrôle de subsidiarité et, quand cela s'avère nécessaire, propose un contrôle approfondi d'une proposition de règlement ou de directive.

Le délai pour adopter une proposition de résolution portant avis motivé sur le respect du principe de subsidiarité ne peut excéder huit semaines après la transmission du projet d'acte au Sénat. C'est une contrainte, compte tenu de la procédure prévue par le Règlement du Sénat : elle prévoit un premier examen de la proposition de résolution au sein de la commission des affaires européennes puis, si cette proposition de résolution est adoptée, sa transmission à la commission compétente au fond. Je remercie le Président Philippe Bas d'avoir choisi la voie rapide, c'est-à-dire une simple information de votre commission ce matin pour une adoption définitive de la proposition de résolution avant le 6 décembre.

M. Philippe Bas, président. - La commission des lois a confiance dans la commission des affaires européennes...

M. Simon Sutour. - Venons-en maintenant à la proposition de résolution elle-même. Tandis que le règlement général sur la protection des données personnelles doit entrer en vigueur le 25 mai 2018, la Commission européenne a soumis au Sénat une proposition de règlement concernant la libre circulation des données à caractère non personnel. C'est un texte court, qui ne comprend que dix articles.

L'objectif politique, réaffirmé lors du Conseil des 19 et 20 octobre derniers par les chefs d'État et de Gouvernement, est de faciliter la libre circulation de l'ensemble des données dans l'Union européenne dans un délai aussi court que possible. Quand on sait le temps moyen que prend l'adoption d'un texte européen, on ne peut que constater la volonté forte d'aboutir rapidement.

La raison d'une telle initiative est principalement économique : les données sont au coeur de l'économie numérique et de la société de demain. Leur circulation va connaître un essor nouveau avec le développement des objets connectés qui en recueilleront et transmettront un nombre incalculable. Une fois analysées et exploitées, elles permettront de proposer de nouveaux services aux personnes et aux entreprises. Du moins, c'est ce que l'on nous promet, dans un monde idéal...

Les données numériques dont nous parlons sont stockées sur des serveurs accessibles depuis n'importe quel ordinateur avec une connexion sécurisée. Ces serveurs sont eux-mêmes situés sur le territoire d'un pays. C'est la technologie de l'informatique en nuage, le cloud computing pour les anglophones.

Notons que notre pays dispose d'un acteur économique de tout premier plan en Europe et dans le monde avec la société OVH, leader européen du secteur du cloud computing, qui compte plus de 2 200 salariés. Je pense donc que nous n'avons pas à craindre cette évolution, qui est bénéfique pour notre économie. Encore faut-il que le cadre juridique soit satisfaisant !

La notion de données à caractère non personnel est difficile à définir. Il s'agit, par exemple, des données comptables et financières des entreprises, des données transmises par les véhicules pour le trafic routier ou la circulation dans les villes ou encore, de toutes les données concernant les millions de transactions financières qui se font chaque minute et qui intéressent particulièrement la City de Londres, mais aussi la place financière de Paris. On estime qu'environ la moitié des données numériques ont un caractère non personnel. Une illustration récente : vous avez sans doute entendu qu'hier, la société Uber avait annoncé que les données de 57 millions de ses utilisateurs - nom, adresse électronique, numéro de téléphone - avaient été piratées ; on nous assure cependant que les données bancaires auraient été épargnées.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous voilà rassurés !

M. Simon Sutour. - Dans sa proposition de règlement, la Commission européenne ne définit pas cette notion de données personnelles autrement que par défaut : sont considérées comme telles toutes les données qui ne sont pas des données personnelles au sens du règlement général sur la protection des données personnelles. Je pense que l'on gagnerait en clarté avec une définition plus précise, notamment parce qu'une donnée personnelle peut se transformer en donnée à caractère non personnel.

Que propose la commission européenne ? La proposition de règlement consacre le principe de la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne et impose aux États membres de supprimer toute obligation légale ou règlementaire d'hébergement ou de traitement local de données à caractère non personnel, à l'exception des données relevant de la sécurité publique.

En outre, un mécanisme est prévu pour que les autorités administratives et judiciaires puissent continuer à accéder à des données stockées sur le territoire d'un autre État membre. Un point de contact serait créé dans chaque pays pour assurer la coopération entre les États membres et avec les institutions européennes.

Enfin, si un utilisateur décide de changer de prestataire de services pour le stockage de ses données - ce que l'on appelle le portage des données -, le texte prévoit des codes de conduite et des lignes directrices pour en fixer les conditions.

Que penser de ce texte au regard du contrôle de subsidiarité ? En premier lieu, alors qu'il existe plusieurs freins à la libre circulation des données à caractère non personnel, la Commission européenne se focalise sur les restrictions édictées par les États. Cela a peu de sens à l'ère numérique, où les frontières n'ont pas la même importance. Certes, il y a des restrictions liées à la localisation géographique, mais elles ne sont pas toutes imposées par les lois nationales. Il y a la barrière de la langue, la volonté de conserver un ancrage local, les possibilités de recours en justice, en somme tout ce qui fait qu'un utilisateur va d'abord choisir un prestataire de son pays. Ensuite, la proposition de règlement ne traite pas tous les problèmes de la même façon et en occulte même certains, comme l'incertitude quant au régime juridique des données, encore mal défini, le manque de confiance des utilisateurs dans les solutions d'informatique en nuage, qu'ils craignent de voir piratées, ou encore les stratégies de rétention des données entre acteurs économiques.

Au vu de ces éléments, le texte apparaît comme une attaque contre les législations nationales. Or, cela n'est pas justifié. L'initiative s'appuie ainsi sur une étude d'impact qui est sujette à caution. Tout d'abord, on manque d'une analyse précise des obligations nationales de localisation des données. La Commission européenne en a évoqué une soixantaine, puis quarante-cinq avant, finalement, de n'en retenir qu'une trentaine, soit un peu plus d'une par État membre. Faut-il vraiment un règlement européen pour résoudre ce problème ? Des lignes directrices n'auraient-elles pas suffi ?

En outre, le gain économique espéré - 0,06 % du PIB européen - et la faible participation à une consultation publique sur le sujet - 289 réponses, seules 55,3 % appelant à un acte législatif européen et seulement deux États membres favorables à un règlement - n'appellent pas une mesure aussi lourde. Notre commission des affaires européennes a donc estimé que l'étude d'impact ne justifiait pas l'initiative.

Surtout, si l'économie de la donnée est récente, elle évolue très rapidement et reste insuffisamment maîtrisée ; les implications pour les personnes, les entreprises et les États eux-mêmes ne sont pas entièrement mesurées. Dans ces conditions, il paraît prématuré de démunir les pays de leur pouvoir souverain de régulation. Ce n'est pas acceptable, d'autant que les États ne pourraient justifier une obligation de localisation qu'au seul motif de la sécurité publique, apprécié par la Commission européenne. Pourquoi cet unique motif ? Qu'en est-il de l'ordre public, de la santé publique ? La proposition de règlement va trop loin en interdisant d'emblée ces motifs et, à mon sens, ne le justifie pas. C'est pourquoi la commission des affaires européennes a estimé, dans sa proposition de résolution européenne portant avis motivé, que le principe de subsidiarité n'était pas respecté.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie. Pour résumer votre intervention, la commission des affaires européennes nous dit que cette proposition de règlement européen ne permet pas d'opposer d'autre motif que celui de la sécurité publique à la libre circulation des données à caractère non personnel, qui se justifie par ailleurs par des raisons économiques. Le principe de subsidiarité n'est par conséquent pas respecté. Je vous remercie pour cette communication. La proposition de résolution européenne adoptée par la commission des affaires européennes deviendra donc résolution du Sénat au terme du délai de huit semaines que vous avez évoqué au début de votre intervention, soit le 6 décembre 2017, à défaut de demande d'inscription à l'ordre du jour. Elle pourra alors être transmise par le Président du Sénat aux autorités européennes.

Proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections - Examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons maintenant les amendements sur le texte de la commission pour la proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections.

Article additionnel avant l'article 1er A

M. Didier Marie, rapporteur. - L'amendement n°  19 renforce l'information des préfectures afin d'éviter que des personnes placées sous curatelle ou sous tutelle ne soient candidates « malgré elles » à des élections. Je comprends la logique de cette mesure mais elle semble difficile à mettre en oeuvre : chaque candidat serait contraint de produire un acte de naissance et d'attester qu'il n'est pas concerné par une telle décision ; ou alors les tribunaux devraient transmettre aux préfectures l'ensemble des décisions de tutelle ou de curatelle qu'ils rendent. Je rappelle d'ailleurs que 700 000 personnes sont concernées en France par une telle décision de protection.

En pratique, peu de difficultés ont été constatées concernant les citoyens placés sous tutelle ou curatelle. On peut citer une décision de 2007 du Conseil d'État relative aux élections municipales dans la commune d'Anchamps, dans les Ardennes et une décision de 2004 du Conseil constitutionnel déclarant la démission d'office d'un sénateur des Bouches-du-Rhône. Ces jurisprudences mettent en oeuvre une disposition du code électoral selon laquelle un candidat élu est automatiquement déchu de son mandat lorsqu'il se trouve sous curatelle ou tutelle. Pour toutes ces raisons, retrait ou avis défavorable sur l'amendement n° 19.

J'ajoute que la loi pour la confiance dans la vie politique du 16 septembre dernier renforce les inéligibilités basées sur le droit pénal. Un travail important est d'ailleurs en cours au ministère de l'intérieur pour permettre aux préfectures d'avoir communication du bulletin n° 2 du casier judiciaire.

Mme Brigitte Lherbier. - La communication du bulletin n° 2 du casier judiciaire reste du domaine du faisable. Il me semble que le sujet des « candidats malgré eux » est assez grave pour justifier ce contrôle renforcé, quand bien même une seule personne sous tutelle ou sous curatelle serait concernée. Les protéger fait partie de nos missions.

Mme Josiane Costes. - Avec les moyens d'information dont nous disposons désormais, la tâche me semble gérable. Ne pas exposer les personnes sous tutelle ou curatelle à ce type de manoeuvres est une façon de les respecter. Il me semblait que les tribunaux avaient la capacité de transmettre leurs décisions aux préfectures.

M. Didier Marie, rapporteur. - Je comprends les motivations de votre amendement ma chère collègue. Néanmoins, un très faible nombre de situations est concerné ; cela mériterait une étude d'impact. Face à ces incertitudes, je propose de demander l'avis du Gouvernement.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'objectif de cette proposition de loi est d'endiguer la fraude qui touche les dépôts de candidature aux élections à une échelle industrielle. Si nous entrons dans tous les cas de figure, nous complexifierons inutilement le code électoral dont la lecture n'est déjà pas aisée... De plus, il existe déjà des dispositions contre les dévoiements que veut combattre l'amendement. Restons dans la logique du texte.

Mme Brigitte Lherbier. - Ce type de fraudes touche principalement les candidatures aux élections municipales. Si nous ne renforçons pas la surveillance, certains partis exploiteront la faille et inscriront sur leur liste des candidats sous tutelle ou curatelle.

M. Philippe Bas, président. - Suivons le rapporteur. Il serait regrettable de voter une disposition qui ne serait pas appliquée parce que trop lourde à mettre en oeuvre.

La commission demande l'avis du Gouvernement sur l'amendement n°  19.

Article 1er A

M. Philippe Bas, président. - L'amendement no  3 de M. Grand est contraire à la position exprimée par la commission la semaine dernière. Je propose, avec l'assentiment du rapporteur, une demande de retrait.

La commission demande le retrait de l'amendement no  3 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 1er

M. Didier Marie, rapporteur. - Même sort pour l'amendement n°  4.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 4 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Didier Marie, rapporteur. - L'amendement n°  12 supprime la possibilité de désigner un mandataire pour déposer une candidature aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus. Seul le responsable de liste serait autorisé à le faire. D'autres amendements déclinent ensuite ce principe pour d'autres élections.

Les objectifs de cet amendement sont éloignés de ceux du texte. Dans les faits, aucun cas de « mandataire malgré lui » n'est connu. Il arrive que les têtes de liste travaillent le jour de l'élection. Enfin, une telle mesure rendra les procédures électorales plus complexes. Retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  12 et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 1er

M. Didier Marie, rapporteur. - Notre commission a soulevé, la semaine dernière, une difficulté importante : d'après le droit en vigueur, lorsque le maire d'une commune de 1 000 habitants et plus démissionne et que le conseil municipal n'est pas complet, des élections partielles générales doivent être tenues. Notre collègue Jean-Pierre Grand a déposé, pour régler ce problème, un amendement prévoyant l'ajout obligatoire de deux candidats sur les listes de ces communes. Or dans les petites communes, il est parfois difficile de trouver ces deux candidats supplémentaires.

C'est pourquoi le Gouvernement, conscient du problème, a déposé l'amendement n°  21 donnant aux candidats la faculté, et non l'obligation, de prévoir un « réservoir » de deux noms supplémentaires sur la liste. C'est une solution souple qui ne semble pas poser de difficulté sur le plan constitutionnel. La liberté de candidature est préservée. Enfin, je rappelle que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, il est déjà possible de déposer des candidatures groupées incomplètes.

L'amendement du Gouvernement ne réglera pas tous les problèmes. Il s'agit néanmoins d'une avancée qui devrait satisfaire en partie les attentes de notre collègue M. Grand et d'autres membres de notre commission.

M. Philippe Bas, président. - C'est un problème sérieux. Certains de nos collègues parlementaires, en quittant leurs fonctions de maire pour se conformer à l'interdiction du cumul des mandats, ont provoqué la tenue d'une nouvelle élection parce qu'il manquait un membre au conseil municipal et que leur liste avait été élue sans concurrence. Je pense notamment à un exemple concret où l'intégralité d'une liste élue en 2014 a été « balayée ».

M. Jean-Pierre Sueur. - L'amendement du Gouvernement est un peu étonnant. La proposition de M. Grand relevait du bon sens, mais notre commission a estimé la semaine dernière qu'elle était sans rapport avec le texte. Et le Gouvernement nous présente maintenant un amendement qui pourrait être considéré comme un cavalier...

M. Philippe Bas, président. - Je ne le crois pas. Cet amendement modifie des dispositions du code électoral touchant aux élections municipales et, plus particulièrement, les modalités de constitution des listes de candidats.

L'amendement du Gouvernement nous offre, pour l'avenir, une possibilité de régler le problème d'instabilité des conseils municipaux. Il prévoit seulement une faculté de présenter deux candidats supplémentaires car il n'est pas sûr que, dans toutes les communes d'un peu plus de mille habitants, nous parvenions à trouver ces candidats.

M. Jean-Pierre Sueur. - Donner une simple possibilité me semble assez dérogatoire au code électoral. Il est préférable de revenir à la proposition initiale de M. Grand et de prévoir d'emblée deux noms en plus sur les listes de candidats, faute de quoi on ajouterait ces deux noms dans l'anticipation implicite d'un décès ou d'une démission d'un membre du conseil municipal...

M. Alain Marc. - Nous allons entrer dans le troisième tiers des mandats municipaux en cours. A-t-on évalué combien de conseils municipaux seraient touchés par le problème ? La proposition d'ajouter deux noms, et non trois par exemple, est-elle fondée sur une étude sérieuse ?

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Dans les petites communes, il est parfois déjà difficile de constituer une liste complète : cela semble justifier, si je vous comprends bien, la solution originale du Gouvernement. Le problème se résume donc à la difficulté de constituer les listes dans les petites communes.

M. Philippe Bonnecarrère. - Ce problème a une véritable réalité sociologique. Dans le Tarn, cinq ou six communes sur les 320 que compte le département se sont trouvées dans ce cas et ont dû organiser de nouvelles élections. Cela représente un peu moins de 2 % des communes, c'est loin d'être marginal. De plus, au-delà de ses effets réels, cette fragilité joue dans les esprits : les élus craignent que leur mandat soit remis en cause par la démission du maire d'un conseil municipal incomplet.

La proposition du Gouvernement crée une souplesse, or c'est ce que demandent les communes. Concrètement, si la solution de M. Grand était retenue, les communes de 1 000 à 1 500 habitants devraient passer de 11 à 13 candidats sur leurs listes, celles de 1 500 à 2 500 habitants de 15 à 17. Cela pourrait compliquer la constitution des équipes municipales pour les élections de 2020. La synthèse proposée par le Gouvernement me semble assez pertinente.

M. Éric Kerrouche. - Je ne pense pas que l'on puisse répondre à une difficulté politique, à savoir l'instabilité croissante des conseils municipaux, par une solution exclusivement technique. Le problème fondamental - celui des démissions de plus en plus nombreuses des élus locaux - est ailleurs.

M. Didier Marie, rapporteur. - Dans 30 % des communes de 1 000 habitants et plus, il n'y a eu qu'une liste candidate aux dernières élections de 2014. Le nombre d'élections partielles est en augmentation : 319 au 20 novembre 2017, dont une grande partie semble due à la démission de conseillers municipaux.

L'amendement proposé par le Gouvernement est un compromis. Notre commission s'est opposée à celui qu'avait déposé M. Grand parce qu'il systématisait la recherche de deux suivants de liste. Nous n'ignorons pas les difficultés rencontrées dans certaines communes pour boucler les listes. L'amendement éviterait, à compter des élections de 2020, ces élections partielles qui aggravent l'instabilité politique mais engendrent également des coûts supplémentaires. C'est pourquoi j'y suis favorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  2 et, à défaut, y sera défavorable.

Elle émet un avis favorable à l'amendement n°  21.

M. Didier Marie, rapporteur. - L'amendement n° 21, s'il est définitivement adopté, nécessitera un amendement de coordination à l'article 5 pour en étendre ses dispositions dans les outre-mer.

L'amendement n° 1 de M. Grand concernant les nuances politiques est contraire à la position de la commission. Retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  1 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 2

M. Didier Marie, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement n°  5, contraire à la position de la commission.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  5 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 2 bis A

M. Didier Marie, rapporteur. - L'amendement n° 13 de Mme Costes reprend les dispositions de son amendement n° 12 mais les étend à la métropole de Lyon. Par conséquent, même avis : retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  13 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Didier Marie, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement n°  10, contraire à la position de la commission.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  10 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 2 bis

M. Didier Marie, rapporteur. - Concernant l'amendement n°  6 de M. Grand même commentaire ; retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  6 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 3

M. Didier Marie, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable à l'amendement n°  14 de Mme Costes, ainsi qu'à l'amendement n°  7 de M. Grand, tous deux contraires à la position de la commission.

La commission demande le retrait des amendements nos 14 et 7 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 4

M. Didier Marie, rapporteur. - Par cohérence avec l'avis rendu sur l'amendement n° 12, retrait ou avis défavorable à l'amendement n°  15 mais également à l'amendement n°  16. Ce dernier est un amendement de repli mais il est satisfait par le droit en vigueur.

La commission demande le retrait des amendements nos  15 et 16 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Didier Marie, rapporteur. - L'amendement n°  8 de M. Grand est contraire à la position de la commission ; retrait ou avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  8 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 4 bis

M. Didier Marie, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable aux amendements nos  17 et 11, contraires à la position de la commission.

La commission demande le retrait des amendements nos  17 et 11 et, à défaut, y sera défavorable.

Article 5

M. Didier Marie, rapporteur. - Par cohérence, retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 18 de Mme Costes et à l'amendement n°  9 de M. Grand.

La commission demande le retrait des amendements nos  18 et 9 et, à défaut, y sera défavorable.

La commission donne les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article 1er A

Mme COSTES

19

Avis du Gouvernement

Article 1er A
Déclaration de candidature aux élections législatives

M. GRAND

3

Demande de retrait

Article 1er
Déclaration de candidature aux élections municipales

M. GRAND

4

Demande de retrait

Mme COSTES

12

Demande de retrait

Article additionnel après l'article 1er

M. GRAND

2

Demande de retrait

Le Gouvernement

21

Favorable

M. GRAND

1

Demande de retrait

Article 2
Modalités de dépôt des candidatures aux élections départementales

M. GRAND

5

Demande de retrait

Article 2 bis A
Modalités de dépôt des candidatures à l'élection des conseillers de la métropole de Lyon

Mme COSTES

13

Demande de retrait

M. GRAND

10

Demande de retrait

Article 2 bis
Modalités de dépôt des candidatures aux élections sénatoriales

M. GRAND

6

Demande de retrait

Article 3
Modalités de dépôt des candidatures aux élections régionales
et à l'Assemblée de Corse

Mme COSTES

14

Demande de retrait

M. GRAND

7

Demande de retrait

Article 4
Modalités de dépôt des candidatures aux élections européennes

Mme COSTES

15

Demande de retrait

Mme COSTES

16

Demande de retrait

M. GRAND

8

Demande de retrait

Article 4 bis
Modalités de dépôt des candidatures aux élections
des instances représentatives des Français établis hors de France

Mme COSTES

17

Demande de retrait

M. GRAND

11

Demande de retrait

Article 5
Application outre-mer

Mme COSTES

18

Demande de retrait

M. GRAND

9

Demande de retrait

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Examen du rapport pour avis

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Malgré la communication gouvernementale, ce projet de budget n'est pas bon pour les collectivités territoriales. Toutes les associations d'élus que j'ai entendues sont très inquiètes, à juste titre.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » elle-même ne regroupant qu'une faible part des transferts financiers de l'État aux collectivités, il m'a paru nécessaire de prendre une vue d'ensemble des mesures relatives aux finances locales dans ce projet de loi de finances : concours financiers de l'État, fiscalité transférée, fiscalité locale. Ce projet de loi de finances doit d'ailleurs être analysé à la lumière du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, en cours d'examen par le Parlement. Considérés ensemble, ces textes dessinent des perspectives très préoccupantes pour les finances des collectivités territoriales, et plus encore pour leur autonomie financière.

Or la question de l'autonomie financière, que j'évoque dans la dernière partie de mon rapport, intéresse directement notre commission des lois puisqu'il s'agit de l'un des principes constitutionnels sur lesquels repose notre droit de la décentralisation.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente qu'environ 4 % des transferts financiers et 8 % des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales. Elle se compose de deux programmes : le programme 119 « Concours financiers aux collectivités territoriales et à leurs groupements », et le programme 122 « Concours spécifiques et administration ». Je n'évoquerai ce matin que les deux principaux types de dotations prévus par cette mission, et vous renvoie au rapport écrit pour une analyse détaillée.

Les dotations de décentralisation - dotation générale de décentralisation des communes, des départements, des régions et divers autres concours - sont destinées à compenser certaines charges supportées par les collectivités territoriales à la suite d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences.

La dotation générale de décentralisation, gelée depuis 2009, poursuit sa lente dépréciation due à l'inflation. À périmètre constant, elle aura ainsi perdu en dix ans près de 9 % de sa valeur réelle.

Les dotations d'investissement constituent, quant à elles, un soutien de l'État aux projets d'équipement des collectivités territoriales. Le Gouvernement prétend que ces dotations progressent, pour compenser les économies demandées aux collectivités territoriales et pour ne pas mettre en péril l'investissement local. Mais cette progression est largement artificielle.

La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) devait être gelée à 996 millions d'euros, avant que nos collègues députés ne décident de lui affecter 50 millions d'euros supplémentaires prélevés sur la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). La dotation politique de la ville (DPV) est, elle aussi, stable en autorisations d'engagement. Les crédits de paiement consacrés à ces deux dotations progressent d'environ 70 millions d'euros pour tenir compte de l'augmentation des engagements l'an dernier.

En revanche, la hausse affichée de la DSIL est purement optique, et masque une perte nette de plus de 250 millions d'euros - et même plus de 300 millions d'euros si l'on tient compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale. En effet, le Gouvernement a regroupé au sein du programme 119 des crédits qui relevaient en 2017 de missions différentes.

La DSIL comprenait jusqu'ici deux enveloppes, la première consacrée aux investissements considérés comme prioritaires, aux pactes métropolitains d'innovation et aux « grandes priorités d'aménagement du territoire », la seconde destinée aux contrats de ruralité. Ces différentes fractions étaient dispersées entre le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », qui relève de la mission « Politique des territoires », et le programme 119 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Il fallait y ajouter les 86 millions d'euros de subventions pour « travaux divers d'intérêt local » (TDIL) relevant du programme 122 de la même mission, et correspondant à une partie des crédits de feue la réserve parlementaire destinés aux collectivités.

En 2018, la DSIL ne devait plus comporter que deux parts : l'une, de 615 millions d'euros en autorisations d'engagement, consacrée aux investissements prioritaires et aux contrats de ruralité dont l'enveloppe se réduit fortement ; l'autre, de 50 millions d'euros, destinée à aider les collectivités qui s'engageraient dans des projets de modernisation afin de réduire leurs dépenses de fonctionnement. Cette fraction était présentée comme l'héritière de la réserve parlementaire, alors que sa finalité était évidemment tout autre...

Les députés ont supprimé cette seconde part, pour réaffecter ces 50 millions d'euros à la DETR. Ainsi, le montant de la DSIL passerait, en autorisations d'engagement, de 922 millions à 615 millions d'euros...

Au total, et en euros constants, les sommes consacrées aux trois grandes dotations d'investissement connaîtront certes une progression de 9 % en crédits de paiement, afin de tenir compte des engagements passés, mais aussi une diminution de 13 % en autorisations d'engagement. On voit que les annonces gouvernementales sur la consolidation du soutien de l'État à l'investissement local ne résistent pas à l'analyse.

Voici maintenant une vue d'ensemble des mesures relatives aux finances locales dans le PLF 2018 et le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Si l'on prend en compte l'ensemble des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales prévus par ce projet de loi de finances, ils reculent en volume de 0,4 % en crédits de paiement et de 1,7 % en autorisations d'engagement. Ce recul est plus fort encore si l'on prend en compte les changements de périmètre.

La perspective tracée par le projet de loi de programmation n'est guère plus réjouissante. Certes, il est mis fin à la baisse brutale des concours financiers de l'État ; mais le retour au simple gel, compte tenu des prévisions d'inflation qui repartent à la hausse, correspond à une baisse de 5 % en volume au cours du quinquennat.

Le projet de loi de finances pour 2018 comporte, par ailleurs, plusieurs réformes importantes et préoccupantes pour les finances locales.

D'abord, pour compenser la hausse mécanique de certaines composantes des concours financiers de l'État, on recourt une nouvelle fois à la baisse des variables d'ajustement et, surtout, à l'extension de leur périmètre puisque, cette année, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) perçue par le bloc communal y est intégrée.

Ce choix est très contestable, car l'État revient ainsi sur l'engagement pris en 2009 de compenser intégralement les pertes de recettes subies par les collectivités territoriales en raison de la suppression de la taxe professionnelle. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur ce qu'il en sera de l'engagement de compenser la perte de la taxe d'habitation... Cette décision frappera les collectivités perdantes à la suite de cette réforme, qui se sont vu octroyer une dotation de compensation en lieu et place d'une recette dynamique. En outre, elle pèsera lourdement sur des territoires anciennement industrialisés où se concentrent les difficultés sociales et économiques : la communauté urbaine de Dunkerque, par exemple, perdrait dès l'an prochain près de cinq millions d'euros.

Comme prévu l'an dernier, les régions se verront attribuer à compter de 2018 une fraction du produit de la TVA en lieu et place de la DGF. Mais contrairement à ce qui était prévu par la loi de finances pour 2017, la base de calcul de la fraction de TVA revenant aux régions n'inclut pas le fonds de soutien de 450 millions d'euros créé l'an dernier pour accompagner l'accroissement des compétences économiques des régions prévu par la loi NOTRe.

Plus exactement, ce fonds était destiné à compenser le fait que les régions ont dû reprendre à leur charge environ 800 millions d'euros d'aides aux entreprises qui étaient auparavant versées par les conseils départementaux. Certes, il ne s'agit pas d'un transfert, d'une création ou d'une extension de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Mais ce revirement pose la question des moyens dont disposent les collectivités territoriales pour exercer les compétences que la loi leur confie. Les conséquences pour l'activité économique pourraient être graves.

Conformément à l'engagement de campagne du Président de la République, l'article 3 du projet de loi de finances pour 2018 tend à créer un dégrèvement de taxe d'habitation au profit d'environ 80 % des ménages, dont le taux passerait de 30 % en 2018 à 65 % en 2019 et 100 % en 2020.

Le mécanisme du dégrèvement offre de meilleures garanties que celui de l'exonération pour les ressources des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et pour leur autonomie financière, puisque le dégrèvement ne réduit pas leurs bases fiscales et que les communes et EPCI conservent leur pouvoir de taux. Par ce mécanisme, l'État prend en charge l'impôt dû par les contribuables.

Toutefois, contrairement à la pratique la plus courante, le nouveau dégrèvement de taxe d'habitation est plafonné en fonction des taux votés en 2017. Autrement dit, si les taux augmentent, cette hausse sera à la charge des contribuables.

Cela pose évidemment un problème politique au Gouvernement. Et c'est pourquoi l'exposé des motifs de l'article 3 indique qu'« un mécanisme de limitation des hausses de taux décidées ultérieurement par les collectivités et de prise en charge de leurs conséquences sera discuté dans le cadre de la Conférence nationale des territoires, de manière à garantir un dégrèvement complet, en 2020, pour les foyers concernés ». En d'autres termes, le Gouvernement envisage, soit de supprimer le pouvoir de taux des communes et EPCI, soit de leur faire prendre en charge une partie de l'impôt supplémentaire qui résulterait d'une hausse de taux, bref de leur faire payer en partie le prix de la réforme.

Ce serait une atteinte inacceptable à l'autonomie financière des communes et de leurs groupements.

On peut d'ailleurs craindre, soit que la taxe d'habitation soit purement et simplement supprimée dans quelques années, soit que le dégrèvement soit bientôt transformé en exonération et que la compensation versée à ce titre par l'État diminue ensuite d'année en année, comme c'est arrivé par le passé.

Il faut également dire un mot des nouvelles règles imposées aux collectivités territoriales par le projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022.

Les collectivités se verraient assigner un objectif d'évolution de leurs dépenses de fonctionnement, dont la progression serait limitée à 1,2 % en valeur, ce qui correspond à une baisse en volume à partir de 2020. Cet objectif a été fixé par le Gouvernement en fonction de l'évolution spontanée des dépenses de fonctionnement des collectivités, qu'il évalue à 2,5 % par an : l'effort demandé aux collectivités serait donc de 13 milliards d'euros à la fin du quinquennat.

Or notre commission des finances a montré que cette estimation de l'évolution spontanée des dépenses de fonctionnement des collectivités est excessivement optimiste, et ne tient pas compte de leurs efforts de gestion passés. En réalité, l'effort demandé aux collectivités serait de 21 milliards d'euros.

Les collectivités se sont également vu assigner un objectif de réduction du besoin de financement, c'est-à-dire du recours à l'emprunt, fixé à 2,6 milliards d'euros par an, soit 13 milliards d'euros au cours du quinquennat. Autrement dit, l'intégralité des économies réalisées par les collectivités sur leurs dépenses de fonctionnement devrait servir à réduire leur recours à l'emprunt, alors qu'on aurait pu souhaiter qu'il serve, au moins en partie, à relancer l'investissement local...

Mme Catherine Troendlé. - Absolument !

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Pendant ce temps, le déficit de l'État continuerait de croître, pour s'élever à 4 % du PIB en 2019, les efforts étant reportés en fin de quinquennat.

Bref, ce sont une nouvelles fois les collectivités qui, avec la sécurité sociale, porteront le poids du désendettement du pays...

Pour les y contraindre, le Gouvernement prétend leur imposer une règle d'or renforcée, c'est-à-dire un ratio d'endettement défini comme le rapport entre la dette et la capacité d'autofinancement annuelle, compris entre huit et treize ans. Cette nouvelle règle est dangereuse pour l'investissement local, car certains investissements structurants exigent des emprunts importants, sans que cela signifie nécessairement que l'endettement n'est pas maîtrisé. Elle paraît en outre très attentatoire à la libre administration des collectivités territoriales et devrait être attaquée à ce titre devant le Conseil constitutionnel. Enfin, elle n'est nullement justifiée, car les collectivités ne représentent que 9 % de la dette publique ; leur endettement est modéré et stable depuis des années.

Pris ensemble, le PLF pour 2018 et le projet de loi de programmation des finances publiques marquent un mouvement de recentralisation des décisions relatives à l'investissement local.

L'investissement public local a considérablement pâti, au cours des dernières années, de la baisse des concours financiers de l'État et des recettes fiscales des collectivités territoriales. Leur capacité d'autofinancement a connu une forte baisse. Pour continuer à investir, les collectivités ont dû recourir - modérément - à l'emprunt. Or le projet de loi de programmation des finances publiques ne leur laisse aucune marge pour rétablir le niveau total de leurs recettes d'investissement à un niveau plus satisfaisant.

Quant aux dotations d'investissement de l'État, elles constituent une ressource qui échappe en grande partie aux élus, puisque ces dotations sont librement réparties par les préfets sous forme de subventions aux projets locaux. Les associations d'élus se plaignent toutes de l'opacité qui entoure les décisions de subventionnement au titre de la DSIL, et du caractère arbitraire et discrétionnaire de ces décisions. De surcroît, à compter de l'an prochain, une part importante de la DSIL - pas moins de 200 millions d'euros - serait consacrée au financement d'un grand plan d'investissement dont les priorités, certes intéressantes, ont été définies sans que les collectivités territoriales aient eu leur mot à dire.

Enfin, la disparition de la réserve parlementaire prive les élus nationaux d'un moyen de soutenir de petits projets locaux qui n'auraient pas bénéficié, par ailleurs, de subventions suffisantes de l'État. Chacun d'entre vous l'a vécu sur le terrain ces derniers mois.

C'est pourquoi je crois nécessaire de créer, sur le modèle de l'actuelle commission d'élus compétente au sujet de la DETR, une commission départementale des investissements locaux compétente à la fois au sujet de la DETR et de la DSIL, et composée de représentants des maires et des présidents d'EPCI, ainsi que du président du conseil départemental et de deux députés et deux sénateurs élus dans le département. L'ensemble des parlementaires du département pourraient assister à ses réunions.

Mme Catherine Troendlé. - Très bien.

M. Loïc Hervé, rapporteur spécial. - Cette commission des investissements locaux serait chargée de fixer chaque année les catégories d'opérations prioritaires et les taux minimaux et maximaux de subvention applicables à chacune d'elles. La liste arrêtée par le préfet des opérations à subventionner devrait être adressée à ses membres, et la commission serait saisie pour avis des projets excédant 100 000 euros.

En outre, dans un souci de transparence, la liste des opérations subventionnées et les avis de la commission devraient être rendus publics sur le site internet de la préfecture. Je rappelle que les attributions au titre de la réserve parlementaire étaient rendues publiques sur le site internet du Sénat !

Dans l'attente de la réforme de la fiscalité locale annoncée par le Gouvernement, et face aux menaces qui pèsent sur l'autonomie financière des collectivités territoriales, il m'a paru nécessaire de reconsidérer ce principe et les évolutions qu'il a connues au cours des dernières années.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré le principe selon lequel « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». La loi organique du 29 juillet 2004 a défini ce qu'il fallait entendre par les expressions de « part déterminante » et de « ressources propres ».

Le problème, si j'ose dire, c'est qu'au fil du temps on a fait entrer dans le périmètre des ressources propres des choux et des carottes : des impôts locaux dont les assemblées locales déterminent le taux et l'assiette dans les limites prévues par la loi, et des parts de fiscalité nationale transférée sur lesquelles elles n'exercent strictement aucun pouvoir.

Le résultat, c'est que la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités n'a cessé d'augmenter, alors même que l'autonomie financière réelle des collectivités régressait.

La distinction entre dotations et fiscalité transférée est largement artificielle, et n'existe pas dans d'autres pays européens.

Il faudra donc un jour réfléchir à une modification de la loi organique de 2004 pour établir une définition plus rigoureuse des ressources propres, tout en fixant à un niveau raisonnable leur part minimale dans l'ensemble des ressources des collectivités. C'est précisément ce que proposaient en 2004 les commissions des lois et des finances du Sénat.

En tout état de cause, la prochaine réforme de la fiscalité locale doit être l'occasion de consolider l'autonomie financière des collectivités territoriales, c'est-à-dire leur faculté de maîtriser leurs ressources. Il faudra également trouver une plus juste conciliation de ce principe avec d'autres principes d'égale valeur que sont l'adéquation des ressources des collectivités aux charges qu'elles supportent, la prévisibilité de ces ressources, l'équité entre territoires, ou encore le maintien du lien entre le financement des services publics locaux et le contribuable local.

Mme Catherine Troendlé. - Bravo.

M. Philippe Bas, président. - Je ne crois pas trahir le sentiment de mes collègues en vous disant que ce rapport est remarquablement clair et édifiant. Vous invitez donc, me semble-t-il, la commission à émettre un avis défavorable à l'adoption de ces crédits.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - C'est la conclusion naturelle du rapport !

M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage entièrement le point de vue que vous défendez dans votre exposé et ses conclusions parfaitement claires. Tous les projets de budget sont des exercices de camouflage.

M. Philippe Bas, président. - Pas dans nos communes, mon cher collègue.

M. Pierre-Yves Collombat. - On a toutes les peines du monde à savoir de quels crédits les collectivités disposeront réellement. D'autant qu'il faut aussi tenir compte du fait que certains ministères voient leur budget diminuer alors qu'ils fournissent des aides indirectes aux collectivités territoriales. Les emplois aidés, par exemple, émargent sur le budget du ministère du travail pour un milliard d'euros. Sans compter les ponctions sur le budget des agences de l'eau. Si l'on regroupait toutes ces baisses, le budget serait plus lisible.

Le pire est à venir si le projet de loi de programmation des finances publiques est adopté. J'ai peine à comprendre ces propositions. Comment la diminution des dépenses des collectivités, y compris celles de fonctionnement, nous aide-t-elle à satisfaire les deux critères de Maastricht, à savoir diminuer le déficit de l'État et faire baisser l'endettement global du pays ? Si l'endettement baisse, ce sera au prix de l'investissement. La dette des collectivités locales représente 10 % de l'endettement public. À ce rythme, on mettra 30 ans pour atteindre les 60 % de Maastricht.

Je n'ai sans doute pas bien compris. Il faut dire que la pensée du Président de la République est particulièrement complexe.

Mme Catherine Troendlé. - Je tiens à féliciter le rapporteur pour son exposé très argumenté sur un sujet qui reste complexe même si nous connaissons bien le mécanisme des finances locales.

Le rouleau compresseur de destruction des collectivités locales est en marche, et les communes sont particulièrement visées. Cela fait des années que les communes fournissent des efforts en matière de fonctionnement avec pour objectif de dégager des moyens pour investir et soutenir leurs entreprises locales. Elles ne disposeront plus d'aucune marge de manoeuvre.

Je suivrai l'avis défavorable du rapporteur.

Je félicite Loïc Hervé pour son idée de créer une commission départementale des investissements locaux. Je voterai avec conviction en faveur de cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Les amendements présentés font leur deuil de la réserve parlementaire, car leur auteur se rallie à l'idée que les sommes qui y étaient réservées sont désormais incluses dans la DETR. Nous devrions plutôt reprendre l'amendement de Philippe Bas, présenté avant l'été, pour créer une réserve parlementaire rénovée, sous la forme d'une nouvelle dotation de soutien à l'investissement. Ceux d'entre nous qui ont fait campagne cet été se sont rendu compte que les maires tenaient beaucoup à la réserve parlementaire et avaient très mal perçu sa suppression. Certains députés de La République en Marche ont même changé de position après avoir entendu les maires. La commission d'attribution de la DETR comprend déjà trente personnes. Cela relève-t-il vraiment de notre rôle de parlementaires d'y participer ?

M. Philippe Bas, président. - C'est la loi organique du 15 septembre 2017 qui a fait disparaître la pratique de la réserve parlementaire. Il n'est pas possible de la rétablir par la loi ordinaire. Si nous souhaitions la réintroduire sous une autre forme, il nous faudrait franchir le barrage redoutable de l'article 40 de la Constitution... Je n'en ai pas pris l'initiative. Tant que nous n'aurons pas réussi à rétablir cette pratique républicaine que le Sénat avait rendue parfaitement transparente, mieux vaut nous rallier aux propositions de notre rapporteur.

M. Didier Marie. - Je m'associe aux louanges que mes collègues ont adressées au rapporteur. Je salue son choix de replacer l'examen des crédits de cette mission qui ne représentent que 4 % des transferts financiers de l'État aux collectivités dans le cadre plus large du projet de loi de programmation des finances publiques et de sa déclinaison dans le PLF 2018.

Les objectifs de ce projet de loi de programmation ne sont pas acceptables. La progression des dépenses de fonctionnement limitée à 1,2 % en valeur par an et pour l'ensemble des collectivités est intenable. La commission des finances a démontré que l'évolution tendancielle des dépenses retenue par le Gouvernement était largement sous-estimée. Le rapporteur a rappelé que les efforts structurels et les économies résultant de la non indexation sur l'inflation des rémunérations des fonctionnaires territoriaux n'étaient pas comptabilisés de sorte que l'objectif n'est pas de 13 milliards mais plutôt de 21 milliards d'euros d'économies à réaliser sur l'évolution tendancielle.

Il a également rappelé la décision du Gouvernement de plafonner les ratios d'endettement. Si l'on suit cette logique, un département peu endetté en 2017 qui investirait massivement dans le déploiement de la fibre optique dans les deux ans à venir, avec un amortissement sur trente ans grâce à une redevance, verrait son ratio exploser et serait pénalisé par la règle d'or, alors même que son investissement est utile.

Les mécanismes de correction envisagés mettent à mal l'autonomie financière de nos collectivités. Le rapporteur a rappelé les fortes inquiétudes des élus au sujet de la déclinaison des orientations du projet de loi de programmation dans le projet de loi de finances. Les économies se feront sur le dos des agents de la fonction publique territoriale, avec le gel du point d'indice et le rétablissement du jour de carence. Le Gouvernement a également fait des paris osés, notamment sur la baisse des dépenses liées au RSA. La suppression progressive de la taxe d'habitation n'est pas plus rassurante. Le mécanisme envisagé de limitation des hausses de taux n'est pas acceptable, car il entravera la capacité d'action des communes. Enfin, le Gouvernement nous présente comme une réforme ce qui n'en est pas une : les mesures adoptées ne règlent en rien les inégalités entre les contribuables et entre les communes.

Le rapporteur a rappelé que la DCRTP des communes allait entrer dans les variables d'ajustement. La progression des dotations de péréquation sera financée pour moitié sur la dotation forfaitaire et pour l'autre sur ces variables d'ajustement. On donne d'une main ce qu'on reprend de l'autre.

L'article 58 prévoit l'automatisation du versement du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Il faudra veiller à ce que le coût induit ne soit pas répercuté sur le budget des collectivités.

À l'article 59, la pérennisation de la DSIL est une bonne chose. Toutefois, l'augmentation des autorisations d'engagement relève d'une mesure de périmètre car elles bénéficient du reversement de l'enveloppe « contrats de ruralité » en provenance de la mission « Politique des territoires ». On peut s'interroger sur la répartition des 615 millions d'euros de la DSIL entre le volet réservé aux grandes priorités de l'aménagement du territoire qui n'ont pas été négociées par les collectivités territoriales et les contrats de ruralité qui ne sont pas financés à hauteur de ce qu'ils devraient être.

À l'article 59 bis, les députés ont prévu que la DETR bénéficiera de 50 millions d'euros supplémentaires issus de l'ancienne réserve parlementaire. Pourquoi ne pas aussi affecter à la DETR le reste de la réserve parlementaire ? Il manque encore 42 millions d'euros... Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances déposeront un amendement en ce sens.

Le seuil d'examen des dossiers par les commissions d'attribution de la DETR est ramené de 150 000 à 100 000 euros, ce qui est encore trop élevé. Dans beaucoup de départements, les subventions de la DETR tournent autour de 10 000 à 20 000 euros. Il faudrait abaisser le seuil à 50 000 euros.

Je souscris pleinement à la proposition du rapporteur de soumettre à une même commission l'examen des attributions au titre de la DETR et de la DSIL. Le nombre de sièges réservés aux parlementaires mériterait d'être revu.

L'article 60 propose d'augmenter le DSU et la DSR de 90 millions d'euros chacune. Il faudrait aller plus loin, car les différences restent importantes entre les collectivités. Les dotations de péréquation servent à les atténuer.

Il est également prévu d'élargir les conditions d'éligibilité à la dotation politique de la ville. J'y suis défavorable car ce serait du saupoudrage. Il faut concentrer l'effort si l'on veut réduire les inégalités territoriales et sociales. Mieux vaudrait revenir à ce qui avait été décidé dans la précédente loi de finances.

Le rapport de notre collègue va dans le sens de mes analyses. Je soutiendrai son avis et ses amendements.

M. François Bonhomme. - Je suis en accord quasi complet avec le panorama dressé par notre rapporteur. On déresponsabilise les élus par un double mouvement de recentralisation et de baisse des moyens. On fragilise ainsi le principal levier de l'action publique avec pour effet de défaire le lien social.

En avril 2014, un mois après le renouvellement municipal, Manuel Valls annonçait un plan couperet de contribution à la réduction du déficit public avec une participation des collectivités territoriales à hauteur de 13 milliards d'euros. Aujourd'hui, le Gouvernement pratique la technique de l'étouffeur ottoman qui aboutit aux mêmes effets.

La commission d'attribution de la DETR a été mise en place par la loi de finances pour 2016. Le rôle des préfets varie selon les départements. En Tarn-et-Garonne, l'absence de garde-fous a fait que le préfet a pu passer outre les avis de la commission pour attribuer parfois 50 % de la dotation à de la muséographie. Je n'ai rien contre, mais les collectivités avaient un besoin urgent du soutien de l'État pour restaurer des établissements scolaires... Voter un budget, c'est aussi s'assurer que l'affectation des moyens publics s'effectuera dans l'ordre de priorité des intérêts.

Créer une commission locale d'investissements locaux est une bonne initiative, la transparence est un garde-fou. Je me souviens des discussions de l'été dernier lors de l'examen de la loi de moralisation de l'action publique. Le Gouvernement refusait tous les garde-fous qui auraient évité de retomber dans les écueils du passé. La fièvre électorale étant retombée, il pourrait bien finir par entendre raison.

M. Marc-Philippe Daubresse. - En ce qui concerne l'autonomie financière des collectivités locales, l'investissement public local est un bon marqueur pour la mesurer.

Hier, le Premier ministre a suggéré que le champ de la contractualisation prévue par le projet de loi de programmation concerne les 600 collectivités dont les budgets sont les plus importants plutôt que les 300 les plus peuplées. Une telle mesure ne sera pas sans effet sur l'investissement public local...

On observe également une mise sous tutelle des collectivités avec l'instauration d'un ratio sur le nombre d'années d'endettement possible. J'ai été ministre délégué à la ville. Je sais que des centaines d'agglomérations ont rehaussé leur niveau d'endettement pour bénéficier de l'effet de levier du plan de cohésion sociale de M. Borloo. Elles se sont parfois engagées à plus de huit ou neuf années d'endettement, tout en sachant que l'effet de levier positif ferait redescendre rapidement leur niveau d'endettement.

Avec la mesure annoncée par le Premier ministre, l'effet de levier risque d'être négatif. Au cours des vingt dernières années, les plans de relance significatifs sont intervenus à la fin du gouvernement Jospin, à l'époque de M. Borloo, puis au moment du grand emprunt lancé par Nicolas Sarkozy. Le plan de cohésion sociale a augmenté de 50 % le nombre de constructions nouvelles dans le pays et réduit le chômage de 10,3 % à 7,6 % grâce à la création d'emplois dans le secteur du bâtiment et aux emplois d'insertion. L'investissement public local risque aujourd'hui d'entrer dans une spirale négative. L'autonomie financière des collectivités locales n'est pas le champ réservé de la commission des finances. C'est aussi un sujet pour la commission des lois.

M. Alain Marc. - Je tiens à souligner l'excellence de ce rapport.

Pourquoi étouffer les collectivités locales, alors que leur dette ne représente que 10 % des 2 200 milliards d'euros de dette nationale et qu'on sait qu'elle sera remboursée ? On entretient l'idée que les maires seraient de mauvais gestionnaires. On les prive de leur autonomie, on les infantilise. De mon côté, je fais confiance aux élus locaux qui ont tracé des trajectoires vertueuses en réduisant leurs dépenses de fonctionnement pour se ménager des possibilités d'investissement. Que se passera-t-il pour eux ? En Aveyron, nous avons réduit notoirement notre personnel pour continuer d'investir 40 millions d'euros par an dans les routes. Ce n'est pas rien, d'autant que dans le BTP 60 % de l'investissement est public.

Ne soyons pas naïfs. L'attribution de la DETR dépend du bon vouloir des préfets. Je souhaite que les députés et les sénateurs participent aux commissions départementales et que l'avis de celles-ci s'impose aux préfets. Il faut aussi abaisser le seuil d'éligibilité à la DETR qui est d'un grand secours pour nos petites communes.

M. Arnaud de Belenet. - Je salue le talent de notre rapporteur qui a su se montrer convaincant et brillant. Je regrette qu'il ait mis tout son talent au service d'un postulat au lieu de resituer chaque point de son raisonnement dans un contexte global. J'espère que nous parviendrons dans l'examen de ce PLF à relever le défi collectif de l'insoutenabilité de la dépense publique en nous tenant à l'écart de tout parti-pris pour mieux examiner chacun des enjeux : autonomie des collectivités, refonte de la fiscalité, pacte entre l'État et les collectivités, entre autres.

M. Alain Richard. - On peut saluer l'exhaustivité de la présentation qui nous a été faite. Je suis favorable à un système consultatif sur la répartition des moyens de l'État au niveau départemental. La représentation des parlementaires au sein des instances d'attribution est trop faible.

Toutefois, il est incontestable que, pour la première fois depuis longtemps, dans ce projet de loi de finances, le total des concours financiers de l'État aux collectivités locales reste stable à 100 milliards d'euros. Le projet de loi de programmation ne prévoit qu'un mécanisme de modération de la croissance de la dépense globale des collectivités. Le Sénat l'a voté il y a huit jours. Si l'on considère que nous sommes tous coresponsables des finances publiques de ce pays, il est cohérent que ce Gouvernement propose aux collectivités locales un système de régulation. Le taux de 1,2 % est un plancher qui sera complété par des facteurs d'adaptation. Cela se traduira par une amélioration du financement de l'investissement. Si les recettes des collectivités augmentent à plus de 1,2 %, la part d'autofinancement tendra à la hausse, ce qui facilitera le financement des investissements.

On peut discuter l'utilité d'un système de vérification de la soutenabilité de la dette. Ce système existe déjà, cependant, sous la forme du réseau d'alerte. Il est nécessaire de faire obligation aux responsables d'un exécutif local de présenter à leur instance délibérante la manière dont ils maîtriseront leur endettement.

La refonte de la fiscalité locale qui a été annoncée est le résultat d'un choix : fallait-il garder un système que peu de gens estiment satisfaisant ou s'engager dans une refonte ? Toutes les bonnes idées sont à prendre pour construire un système de financement pérenne des collectivités locales.

Quant à la définition de l'autonomie financière donnée par la loi organique de 2004, quelques majorités se sont succédé depuis et aucune ne l'a modifiée...

M. François Grosdidier. - Je me retrouve complètement dans ce rapport qui ne part pas d'un postulat mais d'un constat. La réduction de l'autonomie financière des collectivités et la mise sous tutelle des 600 plus grandes collectivités contribuent à la réduction de leur autonomie de gestion.

On répond aux inquiétudes des élus sur la suppression de la taxe d'habitation en recourant au principe du dégrèvement plutôt qu'à une exonération. Mais les maires s'inquiètent de la manière dont on prendra en compte les nouveaux habitants qui arriveront dans les communes. Ils s'interrogent aussi sur les modalités de recouvrement du produit des éventuelles hausses de la taxe d'habitation. L'État nous explique qu'il ne faut pas s'inquiéter, car le montant est marginal. J'ai du mal à comprendre comment le système pourra être rentable.

Les charges qui pèsent sur les collectivités locales augmenteront d'une manière ou d'une autre, que cela résulte de l'attribution de nouvelles missions ou de la suppression de transferts financiers. Ainsi, les communes qui restent compétentes pour émettre des titres d'identité assumeront le surcoût de cette charge. Celles qui n'assureront plus ce service devront mettre en place un accueil, ce qui engendrera également un surcoût. Il en va de même au sujet du PACS qui a été transféré des tribunaux aux mairies sans aucune compensation. Avec la fin des emplois aidés, le Président de la République a déclaré que l'État n'avait plus à subventionner les emplois dans les communes. Quel impact cette décision aura-t-elle sur leur budget ?

Je suis hostile à l'idée de seuil en ce qui concerne la consultation de la commission d'attribution de la DETR. Dès lors qu'on supprime la réserve parlementaire, la représentation nationale dans le département doit avoir connaissance de tous les besoins exprimés par les communes, y compris les plus petites.

La mise sous tutelle des collectivités que le Gouvernement prévoit pour faire des économies n'ira pas sans porter préjudice aux citoyens. Elle renforcera encore les doublons d'administration qui existent sous une forme systématique entre l'État et les collectivités territoriales. C'est là qu'il faudrait faire porter les économies.

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je remercie M. Collombat d'avoir rappelé d'autres mauvaises nouvelles au-delà du périmètre de cette mission. Je remercie aussi Mme Troendlé qui a rappelé que l'excédent de fonctionnement servait à l'investissement. Si l'on se trompe d'exercice, on risque d'avoir un double effet pervers.

Monsieur Marie, j'aurais pu me livrer à une longue digression sur la notion de contractualisation. Je ne suis pas certain que ce qui est prévu par le projet de loi de programmation relève du contrat...

Je souscris au souhait de certains d'avoir une vision globale et de long terme. Mais le Gouvernement met la charrue avant les boeufs. Alors qu'il veut une grande réforme de la fiscalité locale, il commence par supprimer un impôt sans aucune discussion préalable. C'est nous refaire le coup de la taxe professionnelle !

M. Alain Richard. - Qui a voté sa suppression ?

M. Loïc Hervé, rapporteur. - Peu importe. En 2018, les élus locaux constateront en fonctionnement et en investissement les conséquences de ce budget.

M. Alain Richard. - Nous prenons date.

M. Philippe Bas, président. - La réforme de la taxe professionnelle a été engagée par Dominique Strauss Kahn.

M. Alain Richard. - Sa suppression a été décidée sous le quinquennat de M. Sarkozy.

M. Philippe Bas, président. - Le regard rétrospectif n'a d'utilité que s'il éclaire la discussion...

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

M. Loïc Hervé, rapporteur pour avis. - Je vous propose quatre amendements aux articles rattachés à cette mission. Le premier, à l'article 59, a pour objet de confier au préfet de département, plutôt qu'au préfet de région, l'attribution des subventions au titre de la dotation de soutien à l'investissement local. Le deuxième, à l'article 59 bis, tend à instituer une commission départementale des investissements locaux, certains points pouvant prêter à discussion, comme la présence du président du conseil départemental et le seuil de saisine de cette commission. Les deux derniers amendements à l'article 60 sont rédactionnels.

Ces amendements permettraient de montrer l'intérêt du Sénat pour l'investissement local.

M. Alain Richard. - Il serait utile de relever le nombre de parlementaires au sein de la commission.

La commission adopte les amendements nos  II-84, II-85, II-86 et II-87.

Lois de finances pour 2018 - Mission « Immigration, asile et intégration » - Examen du rapport pour avis

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - La mission « Immigration, asile et intégration » se divise en trois grands secteurs : l'immigration régulière, l'immigration irrégulière, l'asile ; ce dernier est distinct, puisque cette politique est liée à l'application de la convention de Genève du 28 juillet 1951. Cette mission est dotée de 1,3 milliard d'euros de crédits, en hausse de 10,44 % en autorisations d'engagement (AE) par rapport à 2017.

Les efforts sont inégaux selon les secteurs. Pour l'asile, la hausse est de 11,25 % en AE et les crédits représentent 73,66 % de la mission. Dans le domaine de la lutte contre l'immigration irrégulière, les crédits sont en baisse de 7,18 % en AE.

L'immigration régulière a concerné 227 923 personnes en 2016 : elle est principalement familiale (88 510 personnes) et étudiante (73 324 personnes), l'immigration de travail représentant 22 792 personnes et l'immigration humanitaire 28 751 personnes. L'augmentation de ce flux (+ 4,78 % par rapport à 2015) est principalement due aux régularisations d'étrangers en situation irrégulière intervenues en application de la circulaire « Valls » de 2012.

L'intégration est une politique en souffrance. Certes, l'augmentation de 5,56 % de la subvention de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) permettra l'embauche de 35 équivalents temps plein (ETP). Mais l'asile devient le nouvel axe majeur de l'action de l'office : il occupe le tiers de ses effectifs. L'enjeu d'intégration, qui était le métier premier de l'OFII, n'est plus prioritaire.

On assiste ainsi, depuis 2015, à une forte réduction du périmètre des visites médicales organisées par l'OFII, notamment auprès des étudiants, ce qui pose problème en termes de santé publique.

De même, le bilan du contrat d'intégration républicaine (CIR), créé en 2016, est décevant. On est passé de 240 heures de formation linguistique en 2012 à 148 heures en 2018, ce qui est nettement insuffisant pour l'apprentissage de la langue française. Les immigrés, qui étaient autrefois d'origine latine, sont maintenant plutôt arabophones : il leur faut souvent davantage d'heures de formation pour apprendre la langue française. Les objectifs que se fixe le Gouvernement en matière d'intégration sont inatteignables sans un changement de méthode et un renforcement des moyens.

S'agissant de l'asile, le flux est en constante augmentation depuis la fin des années 2000, avec une hausse de 62 % entre 2010 et 2016. Le nombre de demandeurs d'asile atteindra sans doute 100 000 à la fin de l'année 2017, auquel il faut ajouter 20 000 personnes soumises aux accords de Dublin. Enfin, environ 53 600 personnes sont déboutées du droit d'asile chaque année : elles ne font l'objet d'aucun suivi spécifique et sont rarement éloignées du territoire.

Les délais prévus par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile ne sont pas tenus : alors que l'objectif était de traiter la demande d'asile en 240 jours, ce délai est en réalité de 449 jours. Le budget de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) augmentera en 2018 de 6,8 %, avec 15 ETP supplémentaires, ce qui est opportun. Il en ira de même pour celui de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui bénéficiera de 46 ETP supplémentaires.

Une réforme structurelle est nécessaire pour réduire les délais de traitement des demandes d'asile, du dépôt de la demande dans les plateformes d'accueil des demandeurs d'asile jusqu'au jugement.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une hausse de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA), dont le montant prévisionnel est toutefois inférieur de 36,9 millions d'euros à la consommation de 2017. Cette augmentation s'explique par la réévaluation du montant additionnel de l'allocation à la suite d'une décision du Conseil d'État.

En ce qui concerne l'hébergement des demandeurs d'asile, le retard est difficile à rattraper : au total, les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les hébergements d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) comptent 80 000 places. Seuls 61 % des demandeurs d'asile et des « dublinés » sont hébergés.

Les efforts sont donc à poursuivre en matière d'accueil matériel des demandeurs d'asile. On constate que le coût journalier par place en hébergement d'urgence est d'environ 16 euros, contre 27 euros dans les centres d'accueil et d'orientation (CAO), créés dans l'urgence pour gérer la crise migratoire.

On peut aussi regretter la suppression de l'aide aux communes qui permettait d'appuyer les efforts d'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés.

L'hébergement des réfugiés est une question importante pour le Sénat. Il existe aujourd'hui 42 centres provisoires d'hébergement (CPH) pour 2 207 places. Le budget des CPH est en hausse de 66 % en 2018, afin de créer 3 000 nouvelles places. J'ai visité le dispositif provisoire d'hébergement pour les réfugiés statutaires (DPHRS) de Paris, piloté par France terre d'asile, qui est innovant en termes d'accueil, avec des appartements partagés. Il est satisfaisant de constater que 76 % des personnes accueillies accèdent ensuite à un logement pérenne et 56 % à un emploi.

Nous n'avons obtenu aucune donnée précise du ministère de l'intérieur sur le nombre d'étrangers en situation irrégulière présents sur notre territoire. Le seul indicateur, imparfait, est le nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME), qui s'élevait à 311 310 à la fin de 2016, en augmentation de 49 % depuis 2011.

On peut déplorer que les crédits de la lutte contre l'immigration irrégulière soient en baisse de 7 % dans le projet de loi de finances pour 2018.

S'agissant des mesures d'éloignement, les résultats sont insuffisants : sur 92 076 mesures prononcées en 2016, seules 16 489 ont été exécutées, dont 12 961 éloignements forcés. Le nombre de ces derniers est en baisse.

Les raisons de cet échec sont diverses : l'intervention du juge des libertés et de la détention (JLD) après 48 heures de rétention, ce délai ne permettant pas toujours aux services de produire devant le juge un dossier complet, des moyens humains insuffisants (1 500 ETP pour les centres de rétention administrative, 300 ETP pour les éloignements forcés), moins de la moitié des laissez-passer consulaires délivrés dans les délais par les pays d'origine.

Sur cette dernière question, la France est liée par 47 accords de réadmission avec des pays d'origine, qui n'ont pas changé depuis 2009. Ce sont essentiellement les pays d'Afrique du Nord et quelques pays d'Afrique subsaharienne qui posent problème. Il faudrait renégocier des accords de réadmission plus fermes. Un ambassadeur chargé des migrations a été désigné en septembre dernier pour traiter cette question. Sa tâche s'annonce ardue.

Les crédits du projet de loi de finances pour 2018 sont donc largement insuffisants : environ 14 500 éloignements forcés sont budgétés, soit moins qu'en 2014 et 2015.

Aux termes des accords de Dublin, l'État de l'Union européenne responsable du traitement de la demande d'asile est celui dans lequel les empreintes du demandeur ont été recueillies. Je signale que 62 % des étrangers interpellés par la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) refusent de donner leurs empreintes digitales. Certains pays, au moment de la crise migratoire, ont d'ailleurs sciemment évité d'enregistrer les empreintes des demandeurs.

Seuls 10 % des « dublinés » sont effectivement transférés vers l'État membre dans lequel ils sont entrés en Europe. En France, leur rétention a été remise en cause par un arrêt de la Cour de cassation du 27 septembre 2017. L'Assemblée nationale examinera le 7 décembre prochain une proposition de loi tendant à régler le problème soulevé par cette jurisprudence. Le Sénat pourrait en débattre début 2018.

Par ailleurs, des projets du Gouvernement mettent les centres de rétention administrative (CRA) sous forte tension. L'attentat de Marseille du 1er octobre 2017 a conduit à augmenter les placements en rétention : le taux d'occupation est proche de 100 % aujourd'hui, contre 60 % en 2016. La volonté du Gouvernement d'augmenter la durée de rétention de 45 à 90 jours accroîtra encore la pression.

Comment financer ces dépenses supplémentaires des CRA ? Les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 2018 sont largement insuffisants.

En conclusion, j'observe que le Gouvernement tient un discours ferme en matière d'immigration, je reconnais que les crédits de la mission sont globalement en hausse mais des difficultés majeures persistent. Dans le domaine de l'immigration régulière, on constate une absence de politique migratoire et une insuffisance des moyens consacrés à l'intégration ; dans celui du droit d'asile, il faudrait une réforme structurelle pour réduire le délai de traitement des demandes, organiser un suivi des déboutés et rattraper le retard en matière d'hébergement ; enfin, en matière d'immigration irrégulière, le taux d'éloignement est très insuffisant, les crédits sont en baisse, les accords de Dublin sont à bout de souffle et le financement des CRA est manifestement sous-budgété.

Par conséquent, je propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

M. Alain Richard. - S'agissant de l'aide financière apportée aux communes qui accueillent des demandeurs d'asile, je veux aussi relever une contradiction dans l'application de la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU) du 13 décembre 2000. Si les personnes sont accueillies dans un centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ou un centre d'accueil pour demandeurs d'asile, celui-ci fait partie des types d'hébergement pris en compte au titre de la contribution à la construction de logements sociaux. Les centres d'accueil de l'hébergement d'urgence en sont exclus. Cette asymétrie ne me semble pas justifiée.

M. Jean-Yves Leconte. - Je remercie le rapporteur pour son exposé très complet.

Je suis d'accord avec lui, les centres de rétention administrative (CRA) sont sous tension. Des policiers font quelquefois 800 kilomètres pour conduire un étranger placé en rétention dans un CRA... Par ailleurs, il faut quelquefois attendre un ou deux mois pour déposer une demande d'asile en préfecture. Quelle est alors l'utilité de placer ces personnes dans un CRA alors que leur demande d'asile n'a pas encore été déposée ?

Quel est l'impact de la décision de la Cour de cassation du 27 septembre 2017 relative aux « dublinés » sur le nombre de libérations prononcées par les juges des libertés et de la détention ?

Je suivrai l'avis défavorable du rapporteur sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

M. Thani Mohamed Soilihi- Je félicite le rapporteur pour la qualité de son travail. S'agissant de l'immigration clandestine, les chiffres de Mayotte ne figurent pas dans les chiffres nationaux. Or ce territoire a été érigé en département en 2011. En 2016, le nombre de reconduites à la frontière à Mayotte s'est élevé à 22 000. Pour quelle raison les résultats de Mayotte ne sont-ils pas pris en considération ?

Vous avez indiqué que la seule manière de comptabiliser l'immigration clandestine était de se référer au nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME). Or cette aide n'est pas applicable à Mayotte. Les répercussions sont très lourdes : sans recensement efficace de l'immigration irrégulière, les dotations ne suivent pas. Or il est pratiquement impossible de procéder au recensement des clandestins.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le rapport de M. Buffet est équilibré, car il met l'accent aussi bien sur les aspects positifs que négatifs. Nous devons faire preuve d'une certaine mesure sur le sujet car, depuis cinq ou dix ans, aucune majorité n'a trouvé les budgets nécessaires pour traiter exhaustivement la question.

L'augmentation des effectifs de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) doit être soulignée, tout comme l'effort en faveur de l'hébergement des réfugiés.

Le rapporteur a eu raison de relever les insuffisances en matière d'intégration, notamment en matière linguistique.

La situation de Mayotte et celle de la Guyane sont intenables. Pour Mayotte, il faudrait parvenir à un accord diplomatique avec les Comores.

Il faut aussi évoquer les « bateaux de la mort » en Méditerranée, qui ont causé la mort de milliers de personnes. Des mesures ont été prises en lien avec l'Union européenne, mais elles sont insuffisantes face à ce drame.

M. André Reichardt. - Le Président de la République a manifesté la volonté d'éloigner les déboutés du droit d'asile et les migrants en situation irrégulière. Pourtant, nous n'en trouvons aucune trace dans les crédits budgétaires. Pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?

Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Monsieur Sueur, les problèmes humains n'ont pas de couleur politique. L'absence de volonté réelle de mettre à plat notre politique migratoire nous pose des problèmes. La région Île-de-France est particulièrement sous tension. En nous refusant à appliquer certaines mesures quelque peu difficiles, nous ne parvenons pas à prendre correctement en charge les étrangers en situation régulière.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Monsieur Richard, concernant l'intégration de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile dans la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU), nous pourrons profiter du prochain texte sur l'asile et l'immigration pour examiner cette proposition.

S'agissant des conséquences de la décision de la Cour de cassation du 27 septembre 2017, l'État continue de placer dans des centres de rétention administrative les « dublinés », mais leur situation est juridiquement fragile. Ces étrangers sont la plupart du temps libérés en cas de recours. C'est la raison pour laquelle une proposition de loi a été très rapidement déposée sur cette question.

Pour ce qui concerne Mayotte et la Guyane, nous ne parvenons pas à obtenir de chiffre précis sur l'immigration irrégulière, ce qui est très dommageable.

Sur la situation en Méditerranée, le Sénat a été entendu. L'Europe, avec l'aide de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), a mis en place des dispositifs avec les pays d'origine. L'OFPRA a ainsi monté une mission en Libye pour aider des personnes qui étaient victimes de pratiques abominables de traite humaine.

Pour répondre à André Reichardt, nous n'avons pas fait de progrès en matière d'accords de réadmission - à part avec l'Albanie. L'ambassadeur chargé des migrations vient juste d'entrer en fonctions.

Pour conclure, même si certains progrès sont à saluer, la politique migratoire est une chaîne, dont on mesure la force à la résistance du maillon le plus faible. Tant que nous n'aurons pas fait de progrès sur la question de l'immigration irrégulière, nous serons toujours en difficulté.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Sécurités » - Programmes « Police nationale », « Gendarmerie nationale » et « Sécurité et éducation routières » - Examen du rapport pour avis

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Mon rapport pour avis porte sur les crédits de trois des quatre programmes de la mission « Sécurités », prévus par le projet de loi de finances pour 2018 : le programme 152 « Gendarmerie nationale » ; le programme 176 « Police nationale » ; le programme 207 « Sécurité et éducation routières ».

Les programmes « Gendarmerie nationale » et « Police nationale » recouvrent, à plus de 85 %, la rémunération des forces de sécurité intérieure. Ils comprennent également les crédits alloués à l'acquisition des équipements et matériels des forces de l'ordre, ainsi qu'à l'entretien du parc immobilier de la police et de la gendarmerie.

Le programme « Sécurité et éducation routière » comprend le financement des campagnes de prévention de sécurité routière, la formation des inspecteurs du permis de conduire ainsi que le financement du permis à taux zéro.

Le programme 161 « Sécurité civile » fait quant à lui l'objet d'un avis distinct, présenté par notre collègue Catherine Troendlé.

Disons-le d'emblée : la consolidation du budget sécurité, qui doit être objectivement relevée, demeure très largement insuffisante au regard de la dégradation de la situation des forces de sécurité intérieure et du contexte sécuritaire sur notre territoire.

Face au maintien d'un niveau élevé de délinquance et à l'émergence de nouvelles menaces - la menace terroriste tout d'abord qui, comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur devant notre commission la semaine dernière, demeure à un niveau élevé ; l'augmentation de la pression migratoire ensuite -, le budget de la mission « Sécurités » a fait l'objet d'une consolidation au cours des dernières années.

Entre 2010 et 2017, il a en effet augmenté de 16,3 % en autorisations d'engagement et de 8,9 % en crédits de paiement. Cette évolution à la hausse a notamment été alimentée par l'adoption de différents plans sectoriels au cours des deux dernières années : les plans de lutte contre le terrorisme, d'une part ; le plan de lutte contre l'immigration clandestine, d'autre part.

La hausse des crédits de la mission se poursuivra en 2018 : son budget, hors sécurité civile, s'élèvera à 19,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 19,26 milliards d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations de 2,36 % et de 1,34 % par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2017.

Toutefois, en euros constants et compte tenu des prévisions d'inflation du Gouvernement, cette augmentation sera en réalité moindre et ne s'élèvera qu'à 1,34 % en autorisations d'engagement et à 0,59 % en crédits de paiement.

L'évolution des crédits varie d'un programme à l'autre. Le budget de la police nationale augmente de 3,4 % en autorisations d'engagement et de 2 % en crédits de paiement. L'effort pour la gendarmerie nationale est nettement moindre : les crédits du programme 152 augmentent en effet de 1,12 % en autorisations d'engagement et de 0,57 % en crédits de paiement. Enfin, le budget de la sécurité routière est lui aussi en augmentation, de 2,9 % en autorisations d'engagement et de 1,85 % en crédits de paiement.

La hausse du budget de la mission « Sécurités » se traduit notamment par une augmentation des effectifs opérationnels. Le Président de la République a annoncé la création, sur l'ensemble du quinquennat, de 10 000 emplois opérationnels, dont 7 500 pour la police et seulement 2 500 pour la gendarmerie.

En 2018, il est prévu de créer 1 376 emplois supplémentaires dans la police nationale et 459 emplois supplémentaires dans la gendarmerie nationale. Ces effectifs complémentaires seront principalement destinés à renforcer les capacités opérationnelles des forces de sécurité intérieure.

Ne nous limitons toutefois pas aux seules annonces ! En effet, l'application aux forces de sécurité intérieure, depuis 2016, de la directive européenne du 4 novembre 2003 sur le temps de travail, a entraîné une réduction importante des capacités opérationnelles au sein de la police comme de la gendarmerie. Selon les informations qui m'ont été communiquées, les créations de postes annoncées permettront tout juste de combler cette réduction des capacités opérationnelles.

Il y a là un véritable sujet de préoccupation. Le Gouvernement semble avoir écarté de ses calculs l'impact de cette directive, qui est pourtant loin d'être neutre pour nos forces de sécurité intérieure.

La principale difficulté de ce budget réside toutefois dans l'insuffisance des dotations de fonctionnement et d'investissement allouées aux deux forces.

Au cours des auditions et des déplacements que j'ai effectués, l'ensemble des forces de sécurité, sans distinction de corps, de grades, de niveau d'exécution ou d'affectation, ont à l'unanimité insisté sur la nécessité de doter les agents des moyens nécessaires pour mener à bien leurs missions.

Ce qu'ils relèvent en effet n'est pas tant le manque d'effectifs que les conditions matérielles difficiles dans lesquelles ils travaillent, conséquence d'un sous-investissement chronique pendant de nombreuses années.

La modernisation des moyens de la police nationale et de la gendarmerie est un enjeu fondamental pour garantir l'efficacité des agents et lutter contre leur mal-être croissant. La multiplication des suicides au cours des dernières semaines, qui a touché aussi bien les forces de police que celles de gendarmerie, est extrêmement préoccupante. Il est urgent de trouver des réponses.

Certes, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une augmentation des crédits de fonctionnement et d'investissement. Cette augmentation s'élève, pour la police nationale, à 13,1 % en autorisations d'engagement et à 1,6 % en crédits de paiement. Pour la gendarmerie, la hausse sera de 4,1 % en autorisations d'engagement et de 1 % en crédits de paiement.

Toutefois, cette augmentation apparaît très largement insuffisante au regard des difficultés rencontrées sur le terrain. Premier sujet de préoccupation : la formation. Les recrutements importants prévus au cours des prochaines années appellent nécessairement un investissement important en matière de formation initiale. De même, l'émergence de nouvelles menaces nécessite qu'un effort soit conduit en matière de formation continue.

Le projet de loi de finances semble ne pas tenir compte de ces enjeux. Prenons l'exemple de la police nationale : les crédits de formation seront en baisse de 10 % en 2018, alors même qu'il est prévu de créer 1 376 emplois supplémentaires.

Deuxième difficulté constatée : les équipements. Il faut reconnaître que les plans de lutte contre le terrorisme et le plan de sécurité publique mis en oeuvre dans l'urgence à l'automne dernier ont permis d'engager une mise à niveau des équipements des forces de sécurité intérieure (armements, équipements de protection).

En revanche, l'état des parcs automobiles de la police et de la gendarmerie est aujourd'hui très préoccupant. En raison d'un sous-investissement chronique, ils ont subi en quelques années un important vieillissement et deviennent obsolètes.

À titre d'exemple, l'âge moyen des véhicules de la police est de 6 ans et 9 mois ; il était de 4 ans et 10 mois en 2010. La situation du parc de la gendarmerie est tout aussi inquiétante : l'âge moyen des véhicules est de plus de 8 ans, et le kilométrage moyen supérieur à 130 000 kilomètres.

L'effort budgétaire consenti en 2018 n'est pas à la hauteur des besoins. Pour la police nationale, il est prévu d'acquérir 2 500 véhicules, alors qu'il en faudrait 4 000. La même observation vaut pour la gendarmerie : le projet de loi de finances prévoit l'acquisition de 3 000 véhicules, pour un besoin estimé à 3 500. Ce sous-investissement ne permettra pas de renverser la tendance et aura des conséquences importantes sur les capacités opérationnelles de nos forces.

Troisième sujet de préoccupation dans ce budget : l'immobilier. L'insuffisance chronique des crédits de fonctionnement et d'investissement dédiés à l'entretien et à la rénovation des bâtiments de la police et de la gendarmerie a conduit aujourd'hui à un niveau très avancé de délabrement des parcs domaniaux.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une augmentation des crédits d'entretien et de rénovation immobilière. L'investissement prévu demeure toutefois bien en deçà non seulement de l'ampleur des besoins de rénovation, mais aussi de leur urgence.

Pour la police, l'augmentation des crédits d'investissement est de 7 % en autorisations d'engagement et de 17 % en crédits de paiement. Toutefois, depuis plusieurs années, ces crédits d'investissement sont victimes des mesures de régulation budgétaire. Ainsi, en 2017, l'annulation de 110 millions d'euros de crédits d'investissement a contraint la police nationale à renoncer à quatre importants chantiers de rénovation.

La gendarmerie nationale dispose, quant à elle, d'un important parc domanial, constitué en grande partie des logements mis à disposition des gendarmes et de leurs familles, pour nécessité de service. En raison de l'état d'insalubrité de certains logements, un plan immobilier d'urgence a été lancé pour la période 2015-2020. Entre 2015 et 2017, 70 millions d'euros annuels ont été inscrits au budget et ont permis de rénover 13 000 logements.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit l'attribution d'une enveloppe de 100 millions d'euros pour procéder à la réhabilitation de 5 900 logements supplémentaires. Cet investissement est toutefois en deçà de l'effort nécessaire pour réhabiliter les 76 300 logements de la gendarmerie. La direction générale de la gendarmerie nationale estime que la mise à niveau du parc immobilier nécessiterait un investissement annuel de 300 millions d'euros, soit le triple de ce qui est prévu par le projet de loi de finances.

La gendarmerie fait face à une autre difficulté : en raison des mesures de régulation budgétaire, elle a accumulé au cours des deux derniers exercices une importante dette sur les loyers, qui devrait atteindre, à la fin de l'année 2017, 114 millions d'euros en autorisations d'engagement et 92 millions d'euros en crédits de paiement.

Aucun crédit n'est prévu dans le projet de loi de finances pour permettre de résorber cette dette. Pour faire face au risque de dérive budgétaire, la gendarmerie a d'ores et déjà annoncé qu'elle serait contrainte de réduire les autres dépenses de fonctionnement, ce qui pèsera nécessairement sur les budgets d'équipement, dont on sait parfaitement qu'ils sont très largement sous-dotés.

Doter la police et la gendarmerie de moyens suffisants et modernes doit être hissé au rang des priorités ! C'est la condition de la renaissance de nos forces de sécurité, motivées et adaptées aux temps modernes, préparées à affronter une menace globale dont les caractéristiques sont à mille lieux de la sécurité à la Vidocq ou à la Fouché !

Pour finir, je dirai quelques mots de la lutte contre l'immigration irrégulière, mission qui a revêtu une importance particulière au cours des deux dernières années pour nos forces de sécurité intérieure, et à laquelle j'ai consacré une partie de mon rapport.

Face à la forte pression migratoire, la France a su s'organiser. Sur le plan législatif et réglementaire tout d'abord, rappelons que le Parlement vient d'adopter la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, qui prévoit notamment un renforcement des contrôles d'identité autour des principaux ports et aéroports, en élargissant les possibilités de contrôle aux frontières terrestres.

Sur le plan opérationnel, la lutte contre l'immigration irrégulière a nécessité une mobilisation massive des forces de sécurité : la police aux frontières, bien entendu, dont c'est la mission première, mais également les compagnies républicaines de sécurité ainsi que les forces mobiles de la gendarmerie nationale et des militaires de l'opération Sentinelle.

Des dispositifs novateurs ont été mis en place afin d'assurer une coordination entre les forces de l'ordre. À Menton, premier point d'entrée pour l'immigration irrégulière en France, un dispositif regroupe ainsi des agents de la police et de la gendarmerie. C'est un exemple parfait de coopération, qui a démontré son efficacité et qu'il serait intéressant de calquer dans d'autres domaines d'action.

Il est toutefois regrettable que l'efficacité de nos agents soit freinée par des difficultés matérielles. À Menton, la police aux frontières est contrainte de louer des véhicules pour assurer les réacheminements à la frontière des personnes interpellées en situation irrégulière, véhicules qui ne présentent pas les conditions élémentaires de sécurité. Les forces de sécurité ne disposent pas non plus de caméras infrarouges ou d'équipements intensificateurs de lumière, qui seraient pourtant essentiels pour assurer des contrôles efficaces de nuit. Point n'est besoin de grossir les bataillons si les compagnies qui s'y trouvent n'ont pas les moyens d'intervenir efficacement !

Il nous faut aujourd'hui relever les grands défis sécuritaires, au premier rang desquels la lutte contre le terrorisme. Les livres d'histoire nous révèlent une constante : les grandes défaites sont toujours survenues dans un contexte de crise économique, accompagnée de difficultés sociales et d'une myopie politique. Alors donnons les moyens à nos forces de sécurité intérieure de figurer parmi les toutes premières d'Europe, comme elles l'ont été durant les XIXe et XXe siècles.

Je vous propose donc d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors sécurité civile, inscrits au projet de loi de finances pour 2018.

M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur le rapporteur, vous proposez à la commission de rendre un avis défavorable. Or, dans les chiffres que vous avez rappelés, il n'y a que des augmentations, dont on peut certes toujours dire qu'elles sont insuffisantes. Mais ceux qui ont voté les budgets antérieurs peuvent vous faire remarquer qu'il faut faire preuve de cohérence.

Certes, ce budget présente des insuffisances, mais on ne peut méconnaître l'effort accompli. S'agissant de la lutte contre le terrorisme, nous notons que des actions sont en permanence réalisées dans ce domaine. En ce qui concerne la police de proximité, elle est d'une absolue nécessité dans nos quartiers. Mais nous sommes conscients que la police doit aussi jouer un rôle régalien, assurer le respect de l'autorité et de la sécurité publiques, ainsi que de la loi. Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra.

Mme Muriel Jourda. - Je suis d'accord avec les propos du rapporteur sur la vétusté des équipements. Et à une époque où les prélèvements obligatoires ne cessent d'augmenter, l'État, quant à lui, ne cesse de diminuer son intervention dans les domaines où il se doit être infaillible : les missions régaliennes. C'est incompréhensible pour nos concitoyens !

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Il faut remettre les choses en perspective et rappeler à quel point le quinquennat de Nicolas Sarkozy a été néfaste pour la situation de nos forces de l'ordre. Nous allons atteindre un niveau d'effectifs analogue à celui de 2007. Monsieur le rapporteur, sur cet aspect des choses, je trouve que vous avez la mémoire courte.

En revanche, chacun des points que vous avez évoqué est juste : il serait souhaitable d'avoir davantage d'équipements, d'offrir une meilleure rémunération... c'est la raison pour laquelle nous nous abstiendrons.

Alors que le Président de la République avait évoqué une « sanctuarisation » des crédits de la sécurité en 2017, 200 millions d'euros de crédits ont été très vite annulés par décret. Nous devons rester vigilants.

M. Henri Leroy, rapporteur pour avis. - Monsieur Sueur, l'augmentation est largement insuffisante au regard de la dégradation du climat et des moyens matériels logistiques au cours des dernières années.

La direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) s'inquiète de la qualité du recrutement : les recrutés sous contrat n'ont pas la culture de la police traditionnelle.

Madame de la Gontrie, nous n'avons pas oublié la baisse des effectifs sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. Mais aujourd'hui, le problème ne vient pas des effectifs. Je me suis rendu sur le terrain, notamment à Menton et Roissy : tous demandent des équipements pour pouvoir travailler. Les personnels n'ont pas les moyens d'être efficaces ni même de se défendre ! Les forces de l'ordre n'ont plus le moral, car elles attendent non pas des effectifs, mais des moyens matériels et logistiques.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors sécurité civile.

Projet de loi de finances pour 2018 - Mission « Sécurités » - Programme « Sécurité civile » - Examen du rapport pour avis

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - Dix sapeurs-pompiers sont décédés dans l'exercice de leur mission en 2016 et 2017. Je leur rends hommage et salue, à travers eux, l'engagement, le courage ainsi que le civisme de l'ensemble des sapeurs-pompiers au service de la population.

L'année 2017 a été, pour les personnels de la sécurité civile, une année d'épreuves et de réformes. Ils se sont mobilisés sans relâche, avec dévouement et professionnalisme, pour venir en aide aux bien trop nombreuses victimes d'attentats, de catastrophes naturelles et de feux de forêts, tout en s'adaptant à la réorganisation de l'encadrement supérieur des SDIS, d'une part, et à la refonte de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) des sapeurs-pompiers volontaires, d'autre part. J'y reviendrai.

Dans ce contexte, les attentes à l'égard du projet de loi de finances pour 2018 étaient fortes et j'aurais aimé que certaines ne fussent point vaines. Car, malgré des efforts indéniables, une déception trop grande ne me permet pas, en l'état actuel du budget 2018, de donner un avis favorable aux crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

L'augmentation globale des crédits affectés au programme pour 2018 est indéniable. Ils s'élèvent à 855,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 533,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 82,12 % et de 5,15 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017

Cette augmentation de crédits est la traduction de deux priorités. La première est le renouvellement d'une partie de la flotte d'aéronefs de la sécurité civile avec le remplacement de 9 avions « Tracker », après 60 années d'utilisation, par 6 appareils polyvalents de plus forte capacité d'action. Je m'en félicite car, chaque année, je dénonçais la vétusté de cette flotte.

Ce renouvellement s'échelonnera sur quatre ans et se traduit, pour 2018, par l'inscription de 404,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 61,4 millions d'euros de crédits de paiement. Ce dernier montant rend possible le paiement d'une première traite au fournisseur à la fin de l'année 2018, la première livraison de deux avions étant prévue en 2019, avant la saison des feux.

La seconde priorité de ce budget est la création de 31 postes de démineurs, en plus des 30 postes créés au cours des deux dernières années, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan Déminage 2020. Ce plan prévoit la création de centres régionaux renforcés et la réadaptation des implantations du déminage en fonction de l'évolution des risques naturels et technologiques, ainsi que de la menace terroriste.

Ces deux priorités s'accompagnent de la poursuite de chantiers en cours qui concernent les dispositifs de communication de la sécurité civile, dont la modernisation et l'interopérabilité constituent un enjeu majeur.

Le raccordement des SDIS au service de radiocommunications numériques Antarès, le réseau des services publics concourant aux missions de sécurité civile, se poursuit. Ce chantier ne devrait toutefois être achevé qu'en 2019, avec deux ans de retard par rapport à la programmation initiale.

Si la couverture du réseau devrait bien atteindre 100 % du territoire en 2019, des problèmes techniques demeurent, notamment en ce qui concerne certaines communications depuis des aéronefs. Je souhaite donc que des solutions techniques soient effectivement trouvées, afin de rendre ce système relativement onéreux parfaitement opérationnel, si possible avant qu'il ne soit devenu obsolète, à l'horizon 2030 !

Je n'évoque que très rapidement le système d'alerte et d'information des populations (SAIP) décidé en 2009 et qui a fait l'objet d'un très récent rapport d'information de notre collègue Jean-Pierre Vogel, au nom de la commission des finances. Je rappelle le souhait de M. Vogel, qui me semble pertinent, de développer le système d'alerte par la téléphonie mobile alors que les efforts portent aujourd'hui à près de 80% sur l'utilisation de sirènes.

J'en viens plus directement au développement du système de gestion des appels - système de gestion opérationnelle du système (SGA-SGO) à destination des SDIS, dont le développement a été décidé en 2016 du fait de la diversité et de l'obsolescence fréquente des moyens actuels des SDIS.

Le développement du SGA-SGO a été confié à une équipe de préfiguration dédiée à partir d'avril 2017. L'établissement public chargé de la gestion de ce projet est en voie de création. Je m'interroge néanmoins sur la viabilité du financement de ce projet par l'État puisque le montant de la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS devrait significativement baisser en 2018. Voici la déception profonde que j'évoquais en introduction.

La réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) versée aux sapeurs-pompiers volontaires s'est traduite par une diminution significative du montant de la participation versée à ce titre par l'État aux départements, qui est passée de 32 millions d'euros en 2015 à 3,4 millions d'euros en 2017.

Il avait été décidé qu'une large partie de cette économie viendrait abonder un fonds de soutien aux SDIS destiné à financer des projets « présentant un caractère structurant, innovant ou d'intérêt national ». Cette dotation a pu bénéficier en 2017 d'un concours de 25 millions d'euros dont 20 millions d'euros étaient destinés à financer, d'une part, des projets locaux d'intérêt national et, d'autre part, des projets nationaux, au premier rang desquels figure la préfiguration du système SGO-SGA.

Je déplore vivement la baisse brutale des crédits destinés à abonder cette dotation dans le projet de loi de finances pour 2018, de l'ordre de 60 %, puisque son montant passerait de 25 millions d'euros à seulement 10 millions d'euros ! Cette baisse est d'autant plus dommageable que les crédits affectés à cette dotation ne représentaient pas une aide nouvelle de l'État mais bien un redéploiement de crédits déjà affectés aux missions de sécurité civile.

Les conséquences de cette perte sèche pour les SDIS sont inquiétantes. La viabilité du projet SGA-SGO pourrait tout d'abord être remise en cause, même si la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises fait valoir que les crédits restants lui demeureront principalement affectés. C'est donc l'avenir des divers projets locaux qui risque d'être directement compromis, d'autant que cette baisse intervient dans un contexte de chute des dépenses d'investissement des SDIS.

Telles sont les raisons pour lesquelles je ne peux pas donner un avis favorable aux crédits alloués au programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

Enfin, les difficultés présentes ne doivent pas empêcher de se tourner vers l'avenir qui passe, pour la sécurité civile française, par le développement des coopérations européennes internationales.

La France est aujourd'hui à la pointe des mécanismes existants. Il faut soutenir les acteurs de cette intégration, au premier rang desquels l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) dont le financement est un enjeu majeur : il doit être suffisant pour maintenir l'excellence de l'action de formation de cette école. Une part significative de ce financement provenant des cotisations acquittées par les SDIS, il doit par conséquent également bénéficier d'une gestion aussi efficiente que possible. C'est à cette seule condition que seront compatibles le financement efficace de l'école et le maintien des moyens des SDIS.

À ce titre, je me réjouis que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) m'ait indiqué prévoir pour 2018 de substituer les réserves qu'il a constituées, à hauteur de 12 millions d'euros, au produit de la sur-cotisation normalement versée par les SDIS au prorata de leur masse salariale. Une part importante du financement de l'école, de l'ordre de 8 millions d'euros, serait ainsi assurée moyennant un allègement de charges significatif pour les SDIS en 2018. Le recours à cette cagnotte pourrait ainsi se traduire par une annulation de la sur-cotisation des SDIS pour 2018, ce dont je me félicite.

M. Philippe Bas, président. - Merci de votre excellent rapport, qui témoigne de l'extrême attention que vous portez aux questions de sécurité civile.

M. Jean-Luc Fichet. - Merci pour cette présentation précise. L'action des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels tient une place remarquable dans le coeur des Français, des enfants en particulier, notamment grâce au travail de formation fait auprès des écoles.

Je me félicite, moi aussi, du renouvellement de matériels trop souvent obsolètes. Malheureusement, les dotations en matériel neuf vont généralement aux grands centres de secours, les vieux matériels étant réservés aux centres de second rang animés par des volontaires. Or les sapeurs-pompiers volontaires, qui constituent 70 % des effectifs des sapeurs-pompiers en France, reçoivent une formation à la hauteur de celle des professionnels.

Après avoir baissé de 200 000 en 2007 à 192 000 en 2013, les effectifs des volontaires sont repartis à la hausse, grâce aux efforts menés par le précédent gouvernement pour renforcer leur motivation. Il convient de continuer dans ce sens, car il est difficile de trouver des jeunes prêts à partir, bénévolement, au milieu de la nuit porter assistance aux accidentés, tout en exerçant un travail de jour. Or les investissements structurants ne sont pas à la hauteur des besoins actuels.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur pour avis. - Je partage l'ensemble de ces propos. Dans le cadre de notre rapport sur le secours à personnes publié le 12 octobre 2016, M. Collombat et moi-même avons milité pour des plateformes d'appel communes aux SAMU et aux SDIS. Ils auront finalement des systèmes séparés, mais interopérables, ce dont je me félicite.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

La réunion est close à 12 h 20.