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Étude de législation comparée n° 287 - mars 2019 - Recueil des notes de synthèse de novembre 2018 à février 2019

26 mars 2019 : Recueil des notes de synthèse de novembre 2018 à février 2019 ( etude de législation comparée )

DÉBAT PUBLIC ET CONCERTATION CITOYENNE

La division de la Législation comparée a conduit une recherche sur le débat public, la concertation citoyenne et la participation du public à la décision politique au Danemark, en Irlande, en Italie, en Suède et en Suisse.

Il apparaît sur cet échantillon que :

- ne sont généralement pas prévues de modalités de débat public ou de consultation citoyenne au plan national en dehors des dispositifs d'initiative législative populaire, éventuellement couplés avec des référendums ;

- les débats publics ont lieu avant tout au niveau communal en fonction des intérêts et du contexte local. Les méthodes et les instruments utilisés sont très variés, à la discrétion des collectivités ;

- considérés dans certains pays comme des modes naturels d'administration, les débats publics ne sont vraiment formalisés et encadrés par la loi que lorsqu'ils constituent la phase préliminaire d'un projet d'infrastructure de grande ampleur ;

- de nouvelles formes mixtes de délibération articulant représentation parlementaire et démocratie directe sont expérimentées.

I. AU DANEMARK ET EN SUÈDE, UNE TRADITION DE CONCERTATION QUI JOUE PRINCIPALEMENT AU NIVEAU LOCAL

Au Danemark, au niveau national, depuis le 1er janvier 2018, les citoyens possédant le droit de vote aux élections législatives peuvent introduire une « proposition citoyenne pour une résolution parlementaire » via un site internet dédié que gère le Parlement. L'auteur de la demande doit fournir en même temps les noms et adresses e-mail de 3 à 10 autres citoyens danois, appelés co-auteurs, détenteurs du droit de vote et susceptibles de soutenir publiquement la proposition. Ces co-auteurs potentiels sont contactés pour confirmer qu'ils acceptent de l'être. Lorsqu'au moins 3 d'entre eux ont accepté, la proposition est soumise à l'administration parlementaire pour relecture. Lorsque la relecture valide la proposition (en particulier, si elle n'est pas manifestement inconstitutionnelle ou fantaisiste), elle est publiée sur le site dédié et d'autres citoyens peuvent apporter leur soutien dans les 6 mois. Si 50 000 d'entre eux le font, la proposition est introduite au Parlement et débattue comme n'importe quelle proposition de loi. Entre le 1er janvier et le 22 octobre 2018, plus de 100 propositions ont été lancées sur le site dédié et 4 d'entre elles ont été déposées au Parlement. Aucune n'avait encore été adoptée à cette date.

Au niveau local, les communes danoises mettent en place des procédures et des instruments très variés de démocratie participative qui visent la consultation régulière et l'implication constante des citoyens (borgerinddragelse) dans la prise de décision. Les communes sont laissées extrêmement libres par le législateur de décider de leur stratégie participative, élément désormais classique de la politique locale au Danemark.

On peut prendre l'exemple de la commune de Furesø dans l'agglomération de Copenhague, qui considère qu'« en impliquant les citoyens dans le développement de la municipalité, le conseil municipal a la possibilité de prendre des décisions qui sont éclairées depuis plusieurs angles différents » tout en permettant aux citoyens de la commune de se sentir acteurs.108(*) La municipalité de Furesø parle de « réconciliation des attentes » (forventningsafstemning). Pour la municipalité, l'enjeu majeur est d'élargir le cercle des citoyens impliqués, au-delà de ceux qui participent déjà aux processus politiques. Cela implique de réfléchir et d'ajuster en permanence le cadre, les instruments et les modalités pratiques (lieux, horaires) de consultation et de participation des citoyens, à qui il faut donner la possibilité d'être force de proposition. La participation citoyenne se fait de différentes manières : auditions publiques, réunions de citoyens, ateliers, coopération avec les associations, consultation par internet (questionnaire par mail et mobilisation des réseaux sociaux).

Surtout la commune de Furesø met en avant la possibilité offerte par la loi sur l'administration communale de constituer des commissions de travail consultatives (rådgivende arbejdsudvalg) pour préparer et éclairer les travaux de l'exécutif communal, de la commission permanente et de la commission budgétaire.109(*) Elles sont instituées par décision du conseil municipal qui leur donne mandat pour traiter un sujet spécifique. La loi est muette sur leur composition, laissée à l'appréciation des communes. Furesø comme d'autres a fait le choix d'inclure des citoyens et d'en faire un instrument de concertation et de participation citoyenne. Le conseil municipal décide de la façon de sélectionner les citoyens et les membres du conseil qui en feront partie. La composition de la commission de travail est déterminée en pensant à l'application potentielle en aval des recommandations qu'elle émettra : il faut intégrer le plus possible l'ensemble des parties prenantes et des intérêts concernés pour faciliter l'appropriation collective des mesures. Le mandat du conseil municipal définit le règlement intérieur et les livrables, ainsi que les hypothèses de travail et prémisses à partir desquelles la commission doit partir. Le président de la commission est un membre du conseil municipal qui agit comme coordinateur et garant de ses travaux. L'administration communale apporte tout le soutien logistique et l'expertise technique nécessaire à la commission.

La commune régionale de l'île de Bornholm fournit un autre exemple. Elle a défini une stratégie pluriannuelle pour l'implication citoyenne, considérée comme une partie naturelle du processus de décision politique et du travail de coopération menée par la collectivité. L'accent est mis sur la nécessaire diversité des canaux et des instruments de concertation et de participation en fonction des cas concrets, des groupes ciblés et de l'évolution du contexte local. L'animation de la politique de participation citoyenne est confiée à un Groupe pour la démocratie, composée de représentants de tous les partis au conseil municipal. Des moyens financiers lui sont alloués et il est assisté par un secrétariat et par le réseau administratif de la commune régionale de Bornholm. Parallèlement est institué un groupe d'évaluation, composé de représentants du Groupe pour la démocratie et de représentants des intérêts socioéconomiques locaux, afin d'assurer une évaluation transversale dans un rapport annuel.

Parmi les instruments de concertation et de participation mis en place à Bornholm, on peut mentionner des ateliers de prospective sur le développement local, des réunions sectorielles du monde socio-économique, des auditions de groupes cibles, le recours aux réseaux sociaux. La région-commune a en particulier mis en place un « panel citoyen électronique ». Il faut s'inscrire au panel sur le site internet de la région-commune pour être destinataire de questionnaires réguliers sur des projets ou des sujets de débat précis. Tout résident de Bornholm, mais aussi toute personne qui présente un lien suffisant avec l'île (très touristique donc soumis à une forte fluctuation saisonnière), peut faire partie du panel. C'est la collectivité qui assume la responsabilité éditoriale et le choix des questions ou des thèmes, mais c'est une entreprise (Rambøll Management) qui assume la responsabilité technique du portail. Entre 800 et 1000 personnes sont constamment membres du panel. Les résultats des consultations sont publiés et régulièrement utilisés par le conseil régional-municipal comme motivation partielle pour ces décisions dans des affaires concrètes.

En Suède, la question du renforcement de la participation des citoyens dans le processus législatif a été abordée dans une commission d'enquête en 2014, dont la mission visait à établir comment accroitre et élargir l'engagement politique à travers la démocratie représentative et comment augmenter l'influence des individus entre les élections. La commission proposait notamment d'introduire une faculté d'initiative citoyenne : tout citoyen possédant le droit de vote pourrait déposer une initiative au Parlement suédois, et si cette initiative recevait le soutien d'au moins 1 % des électeurs, alors elle deviendrait une motion soumise au vote du Parlement. Actuellement, aucune initiative législative n'a encore été mise en oeuvre en réponse à cette proposition.

Au niveau national toujours, l'arène traditionnelle en matière de décisions politiques en Suède est la commission gouvernementale, où les politiques sont formulées et les nouvelles législations préparées. En 2015, près de 100 commissions ont été mises en place. En général, ces commissions d'enquête durent entre une et plusieurs années et les conclusions de leur rapport sont rendues publiques. Dès parution du rapport, celui-ci circule au sein de différentes instances afin qu'elles puissent faire part de leurs commentaires. Mais au-delà de ce cercle, toute personne intéressée par le sujet, y compris à titre individuel, a la liberté de soumettre des commentaires.

Au niveau local, les citoyens peuvent demander un référendum consultatif via une initiative populaire. Toute question concernant la tenue d'un référendum sur un sujet particulier doit être soulevée si au moins 10 % des électeurs locaux le demandent. Après cette initiative populaire, un referendum doit être organisé si cela concerne une question de la compétence du conseil municipal sauf si au moins 2/3 des membres du conseil présents s'y opposent.

Par ailleurs, depuis 2001, un résident d'une commune peut soulever une question devant le conseil municipal. Les municipalités ont le choix d'autoriser ou non cette procédure de proposition citoyenne. Lorsqu'elles y consentent, il s'agit d'une autorisation générale : il n'y a pas d'évaluation individuelle visant à déterminer si une question peut être soulevée ou non. En 2015, une enquête indiquait que 3 communes sur 4 avaient introduit cette possibilité : sur l'année 2014, 3 000 questions ont été soulevées devant 137 municipalités. 20 % des demandes introduites sur la période 2010-2014 ont été approuvées.

Outre ces deux initiatives, il est courant en Suède que la participation au niveau local passe également par les dialogues citoyens et les consultations citoyennes où les particuliers, les organisations, les groupes d'intérêts ou tout autre acteur sont invités à prendre part au processus de prise de décision. En 2015, 83 % des municipalités suédoises ont indiqué avoir recours à une forme ou une autre de consultation ou dialogue citoyen, principalement pour collecter des vues et opinions sur des sujets spécifiques. D'autres communes ont introduit des pratiques de codécision plus poussées, telles que le budget participatif.

Ainsi, à titre d'exemple, la commune de Ronneby110(*) a publié des lignes directrices pour le dialogue avec les citoyens. Ce document est intéressant car il présente différentes modalités de concertation et de débat qui sont la disposition des communes en fonction du degré d'implication souhaitée des citoyens :

- l'information, par des réunions d'information destinées à un grand nombre de personnes, sur des thèmes ou des cas importants. Il s'agit d'une communication à sens unique sur une décision déjà prise, et non d'une réunion de dialogue ;

- la consultation. Elle peut passer par l'installation de groupes de 6 à 12 personnes qui se prononce sur la base d'un document préparé par la municipalité sur lequel il peut être intéressant de recevoir l'avis des citoyens (exemple : s'agissant du budget, quelles devraient être les lignes prioritaires l'année prochaine ?). À une autre échelle, il peut être mis en place un panel de 60 à 80 personnes pour identifier les facteurs d'un problème particulier ou exprimer le ressenti des citoyens. La consultation requiert dans ce cas la présence d'un modérateur ;

- le dialogue : également appelée « méthode du café », elle vise à encourager les citoyens à participer à des discussions sur des questions d'actualité dans un environnement informel, pour stimuler le développement d'idées, de suggestions, apprendre, écouter et échanger. Aucun consensus n'est recherché ;

- l'influence : les citoyens ont la possibilité de participer pendant une plus longue période et sont impliqués dans un processus allant du livre blanc à la proposition finale qui servira de base aux décisions politiques ;

- la codétermination : l'assemblée élue délègue la responsabilité d'un sujet à un groupe de travail mixte dans lequel les participants ne sont pas choisis en fonction de leur appartenance à un parti mais sont impliqués individuellement.


* 108  http://www.furesoe.dk/~/media/WWWmediebib/Kommunen/Borgerinddragelse/Furesoe-modellen%20for%20borgerinddragelse%20-%20endelig.ashx?la=da

* 109 Kommunestyrelseloven, § 17, stk. 4, version modifiée du 19 décembre 2017.

* 110  https://www.ronneby.se/download/18.c5902e41645613dc242b85d/1530621084962/Riktlinjer%20f%C3%B6r%20medborgardialog.pdf