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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine

 

N° 403

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 juillet 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine,

Par Mme Nelly OLIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 950, 997, 1001, 1002, 1003 et T.A. 168

Sénat : 398, 401, 404 et 405 (2002-2003)

Politique sociale.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

L'aggravation des inégalités urbaines et la dégradation sociale de certains quartiers impose une action résolue des pouvoirs publics. L'Etat, les collectivités territoriales et l'ensemble des partenaires de la politique de la ville doivent veiller à accorder aux habitants des quartiers défavorisés les mêmes chances qu'à l'ensemble de nos concitoyens, à leur offrir une éducation de qualité, à garantir leur sécurité, mais aussi à leur proposer un urbanisme plus harmonieux.

Dans son discours prononcé à Troyes le 14 octobre 2002, le Président de la République s'est ainsi déclaré déterminé à donner une impulsion forte à une rénovation urbaine de grande ampleur, « essentielle pour que chacun retrouve une meilleure qualité de vie, le respect de l'autre et le goût d'apprendre et d'agir ». Il a également, à cette occasion, appelé de ses voeux le développement des zones franches urbaines, qui ont la fait la preuve de leur efficacité et permis d'obtenir d'excellents résultats économiques et sociaux, dès lors que cette politique avait fait l'objet, sur le terrain, de la mobilisation de tous les acteurs. Le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine est la traduction de cette volonté politique.

Il constitue tout d'abord une réponse innovante aux lacunes de la politique de la ville, dénoncées notamment par le rapport public particulier de la Cour des comptes paru en février 2002 : le manque de lisibilité des actions menées et leur quasi-absence d'évaluation.

Pour ce faire, des programmes d'action seront mis en oeuvre, par l'Etat et les collectivités locales, au niveau de chaque zone urbaine sensible, et seront assortis d'objectifs et d'indicateurs de résultats permettant de mesurer l'efficacité des actions menées. Un Observatoire national des zones urbaines sensibles aura pour mission d'évaluer l'évolution de la situation dans ces zones et de présenter, chaque année, un rapport au Parlement sur cette question.

Cette volonté forte du Gouvernement d'évaluer la politique de la ville trouve son écho dans l'importance des moyens financiers engagés pour permettre une amélioration des conditions de vie des habitants de ces quartiers.

Le projet de loi prévoit ainsi le déploiement d'un effort considérable en faveur du logement, véritable « plan Marshall » pour les quartiers, selon le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, ainsi que des mesures spécifiques au traitement des copropriétés dégradées.

Un programme national de rénovation urbaine de grande ampleur sera mis en place pour une période de cinq ans, avec pour objectifs la construction de 200.000 nouveaux logements locatifs sociaux, la démolition de 200.000 logements sociaux parmi les plus dégradés et la réhabilitation de 200.000 autres.

Enfin, un troisième axe du présent projet de loi porte sur l'élargissement du dispositif des zones franches urbaines à quarante et un nouveaux quartiers, dont la situation est particulièrement dégradée, notamment sur le plan de l'emploi. L'objectif est donc, grâce à un régime fiscal et social favorable, de réduire la fracture économique et sociale dont souffrent ces territoires fragiles.

Ambitieux et innovant, le présent projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine constitue donc, à n'en pas douter, un élan sans précédent pour la politique de la ville, en englobant les différents objectifs poursuivis et en mobilisant l'ensemble des acteurs de cette politique.

Laissant à la commission des Affaires économiques et du plan le soin d'examiner, au fond, ce texte, votre commission des Affaires sociales a choisi de se saisir des articles entrant plus directement dans son champ de compétence et dont traite le présent avis.

I. LE PROJET DE LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA VILLE ET LA RÉNOVATION URBAINE : UNE RÉPONSE AUX INSUFFISANCES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

A. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE LA VILLE

1. Des actions trop dispersées

a) Une politique récente

La première caractéristique de la politique de la ville tient à sa mise en place récente, au début des années 1990, ce qui explique pour partie ses insuffisances actuelles.

Plusieurs expérimentations avaient toutefois été tentées, à l'image des opérations « Habitat et vie sociale » (HVS) entre 1977 et 1981, qui contenaient déjà les deux éléments constitutifs de la future politique de la ville : la globalité d'action qui implique un travail transversal et interministériel et le partenariat mis en oeuvre dans les conventions HVS. Par ce biais, des réhabilitations de logements avaient été menées dans une cinquantaine de grandes cités HLM dégradées.

Après d'autres expériences à plus petite échelle, à l'instar des opérations de développement social des quartiers (DSQ) au début des années 1980, la politique de la ville s'est peu à peu institutionnalisée, notamment grâce à la prise de conscience du monde politique en général de la situation des quartiers difficiles. Symbole de cette évolution, un ministre chargé de la politique de la ville est nommé, pour la première fois, en 1990.

Plusieurs grands textes marquent la pourtant jeune histoire de la politique de la ville :

la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville (LOV) a pour objectif de mettre en oeuvre le droit à la ville et de créer les conditions de vie et d'habitat favorisant la cohésion sociale et combattant les phénomènes de ségrégation. En pratique, plusieurs dispositions de la loi, notamment celles relatives à la diversité de l'habitat, ont été trop complexes à mettre en oeuvre et leur application a dû être repoussée plusieurs fois ;

la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire institue les zones urbaines sensibles (ZUS) qui comprennent les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et de redynamisation rurale (ZRR). Cette loi sera modifiée, l'année suivante, par le pacte de relance pour la ville (PRV) ;

la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville crée les zones franches urbaines (ZFU) et modifie les zones urbaines sensibles (ZUS) et les zones de redynamisation urbaine (ZRU). Elle organise l'aide au maintien et au développement de l'activité économique dans ces territoires par un système d'exonération fiscale et de charges sociales variant selon le degré d'acuité de la situation locale.

Inscrit dans le prolongement de ces textes, le présent projet de loi se veut également un élément majeur de la politique de la ville, qui diffère toutefois des précédents en choisissant de simplifier cette politique et de la rendre plus efficace.

Une telle simplification est aujourd'hui indispensable car la dilution des mesures prises en faveur des quartiers prioritaires a abouti à une complexité singulière du maillage territorial et des objectifs assignés à la politique de la ville.

b) Un maillage territorial complexe

Une des spécificités de la politique de la ville tient en effet à la coexistence de deux géographies prioritaires : les ZUS, et leurs sous-catégories, et le zonage contractuel :

 La géographie prioritaire

La politique de la ville intervient tout d'abord sur des territoires d'intervention différenciés, en fonction de l'échelle des problèmes à traiter et des solutions à mettre en oeuvre.

Ces différentes délimitations géographiques, où s'appliquent des dispositifs budgétaires, fiscaux ou sociaux particuliers, ont reçu l'agrément du Conseil constitutionnel en 1995, à l'occasion de l'examen de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT).

- Les zones urbaines sensibles (ZUS) sont l'appellation nouvelle des « quartiers d'habitat dégradé ou des grands ensembles » pour lesquels la loi d'orientation pour la ville (LOV) avait habilité les collectivités concernées à instituer une exonération facultative de taxe professionnelle en faveur des établissements qui s'y installaient.

Elles sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradé et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.

Composée de 564 ZUS à l'origine (décret du 5 février 1993 pris en application de la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991), la liste comprend aujourd'hui 751 quartiers prioritaires (soit 4,7 millions d'habitants en 1999) qui cumulent difficultés économiques, sociales et de logement.

- Les 416 zones de renouvellement urbain (ZRU) rassemblaient 3,2 millions d'habitants en 1999. Elles correspondent aux ZUS « qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique ». Ce dernier prend en compte le nombre d'habitants du quartier, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, le nombre de personnes sorties du système scolaire sans diplôme et le potentiel fiscal des communes intéressées.

Pour l'essentiel, le sous-ensemble des ZRU est défini à partir de l'éligibilité de la commune à la dotation de solidarité urbaine (DSU) selon les termes de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 précitée.

- Le pacte de relance pour la ville a enfin introduit un troisième sous-ensemble géographique, les zones franches urbaines (ZFU), qui correspondent aux quartiers de plus de 10.000 habitants présentant les situations les plus dégradées en termes de chômage, notamment des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des communes concernées.

La délimitation des quarante quatre ZFU (soit 0,8 million d'habitants en 1999) ainsi déterminées est opérée par décret en Conseil d'Etat, « en tenant compte des éléments de nature à faciliter l'implantation d'entreprises ou le développement d'activités économiques ».

Tableau de synthèse des zonages urbains de la politique de la ville

2000

ZUS

Dont ZRU et ZFU

Dont ZFU

Nombre

Zones

Communes

Zones

Communes

Zones

Communes

Métropole

717

472

396

386

38

51

DOM

34

21

20

14

6

7

Total

751

493

416

400

44

58

Source : DIV

Ces différents niveaux de quartiers prioritaires se doublent d'un zonage contractuel, ce qui complique d'autant la compréhension de la politique de la ville.

 Le zonage contractuel

- Les contrats de ville

Après le lancement d'une dizaine d'opérations pilotes en 1992, les contrats de ville ont été généralisés en 1994. Ils concernent les communes situées en ZUS, mais pas exclusivement, ce qui crée un échelon supplémentaire dans la géographie de la politique de la ville.

Ils constituent « le cadre par lequel l'Etat, les collectivités locales et leurs partenaires s'engagent à mettre en oeuvre, de façon concertée, des politiques territorialisées de développement solidaire et de renouvellement urbain » (circulaire du Premier ministre du 31 décembre 1998). En principe, chaque contrat, à vocation généraliste, doit comporter un diagnostic de la situation, des objectifs et un projet d'action conjoint, ainsi que des engagements financiers des différents partenaires concernés.

Les contrats en cours sur la période 2000-2006, comme ceux qui avaient été signés pour les années 1994 à 1999, sont extrêmement hétérogènes, tant dans leur architecture que dans la définition des objectifs poursuivis.

De fait, la Cour des comptes constatait, dans son rapport public particulier sur la politique de la ville, paru en février 20021(*), que « la contractualisation qui empêche l'Etat d'imposer un modèle unique pour ses procédures et l'oblige, au contraire, à s'adapter aux spécificités locales conduit, dans certains cas, les partenaires à élaborer des dispositifs d'une grande richesse, mais aussi d'une complexité certaine ».

Aussi, si certains contrats de ville s'avèrent efficaces sur le terrain, ils cumulent également deux handicaps qui pénalisent la compréhension et la mise en oeuvre de la politique de la ville : un échelon territorial supplémentaire et des objectifs hétérogènes et souvent imprécis.

- Les grands projets de ville

Lors du Comité interministériel des villes du 14 décembre 1999, il a été annoncé la mise en oeuvre d'un programme national de renouvellement urbain, centré autour de cinquante-trois grands projets de ville (GPV) au bénéfice des quartiers accumulant les plus importants phénomènes de relégation urbaine et sociale. Ce nouveau programme intègre les quatorze grands projets urbains (GPU) inscrits au XIe plan et se fond dans la démarche globale des contrats de ville en en constituant une convention d'application.

S'inscrivant dans la durée, un grand projet de ville est un projet global de développement économique, social et urbain qui vise à réinsérer un ou plusieurs quartiers dans leur agglomération. Il permet la mise en oeuvre d'opérations lourdes de requalification urbaine.

Son objectif est d'améliorer les conditions de vie des habitants et de marquer, en profondeur et de manière durable, la transformation de l'image et de la perception que l'on peut avoir du quartier. Il s'agit également, au travers des actions de revitalisation et de valorisation sociale, de redonner une valeur économique à ces territoires.

On le voit, le maillage territorial, tel qu'il résulte aujourd'hui des différentes étapes de mise en oeuvre de la politique de la ville, apparaît complexe et nécessite, à ce titre, une réelle clarification afin d'identifier nettement les priorités de la politique de la ville. C'est dans ce sens que va le présent projet de loi.

La géographie prioritaire et contractuelle de la politique de la ville

Quartiers en Contrat de Ville

ZONES URBAINES SENSIBLES

ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE

ZONES FRANCHES URBAINES

Grands Projets Urbains

Source : documentation française

Mais cette complexité territoriale se double également d'une multiplicité des objectifs poursuivis selon le dispositif mis en oeuvre, ce qui, dans certains cas, pose un problème de cohérence des actions menées dans les différentes zones, surtout si leur classement comme territoire prioritaire est différent.

* 1 Cour des comptes - La politique de la ville - Rapport public particulier - Février 2002.