B. QUELLE COHÉRENCE POUR LA POLITIQUE DU LOGEMENT ?
1. Un système centralisé pour la politique de la ville
Le Parlement a voté, au cours de la session extraordinaire de l'été 2003, la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Afin de relancer la politique de la ville et de rénover les quartiers en difficulté classés en zones urbaines sensibles, le législateur a décidé de créer un système relativement centralisé avec l'institution d'un « guichet unique » devant financer les projets de renouvellement urbain . Ainsi, a été créée l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), établissement public administratif d'Etat, placé sous la double tutelle du ministre chargé de la ville et du ministre chargé du logement, qui doit consacrer son action à la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine.
L'Agence a vocation à financer des projets de remise à niveau des quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville . Sa mission est de « contribuer à la réalisation des politiques de rénovation urbaine dans les zones urbaines sensibles en accordant des subventions aux collectivités territoriales et aux organismes publics ou privés qui assurent la maîtrise d'ouvrage d'opérations de rénovation urbaine ». Son objectif est, à ce titre, d'accorder des concours pour la réalisation, la réhabilitation et la démolition de nouveaux logements locatifs sociaux. Son champ d'intervention est néanmoins plus large car elle a également vocation à participer au financement de travaux de voirie, d'aménagement public ou d'équipements collectifs.
2. Le renforcement du rôle des collectivités territoriales
Parallèlement à l'examen et au vote de cette loi, le Gouvernement préparait l'élaboration du projet de loi relatif à l'acte II de la décentralisation , le projet de loi relatif aux responsabilités locales. Promulguée à l'issue de la session extraordinaire de l'été dernier, cette loi 6 ( * ) a adopté , pour ce qui concerne le logement, une logique radicalement opposée à celle qui a prévalu lors de la définition et de la mise en place de l'ANRU .
Son article 61 prévoit la possibilité pour l'Etat, par l'intermédiaire du préfet de département, de déléguer aux départements et aux établissements publics de coopération intercommunale la gestion et l'attribution des aides à la pierre (en faveur tant du parc social que du parc privé). L'article 65 de cette même loi a, quant à lui, transféré aux départements la responsabilité de la gestion des fonds de solidarité pour le logement (chargés d'apporter des aides aux ménages qui éprouvent des difficultés pour assumer leurs charges de loyer), tout en ayant élargi leurs missions au règlement des impayés de factures d'eau, d'énergie et de téléphone.
Au delà du caractère déjà fondamental des interventions des collectivités territoriales en matière de logement, ces dispositions ont eu pour objectif de conforter leur rôle en ce domaine, sans pour autant que l'Etat ne se désinvestisse de ce secteur sur lequel il conserve une « tutelle » en tant que garant du droit au logement .
Votre commission avait néanmoins, au moment de l'examen du projet de loi relatif aux responsabilités locales, dont elle s'était saisie pour avis, relevé les incohérences qui auraient pu résulter de la coexistence entre les dispositions de la loi du 1 er août 2003 et celles du projet de loi relatif aux responsabilités locales. En effet, la loi du 13 août 2004 prévoit que les collectivités délégataires se voient déléguer la responsabilité de la gestion, au sein des aides à la pierre, des crédits liés à la destruction de logements . Or, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine a également vocation à apporter des concours financiers conséquents au bénéfice des collectivités locales pour financer leurs opérations de requalification des quartiers en difficulté, notamment leurs projets de démolitions/reconstructions de logements sociaux.
Toutefois, dans le projet de loi initial, les collectivités locales ne pouvaient être délégataires des subventions accordées par l'Agence, alors qu'elles devaient pourtant fixer leurs objectifs en matière de renouvellement urbain, plus particulièrement dans le cadre du programme local de l'habitat ou des conventions de délégation.
Ce risque d'incohérence avait ainsi conduit votre commission, par l'intermédiaire de son rapporteur pour avis, notre collègue Georges Gruillot, à proposer un amendement permettant, en complément des conventions de délégation, un conventionnement ad hoc entre l'ANRU et les collectivités territoriales susceptibles d'être délégataires . Cette proposition votée par le Sénat et l'Assemblée nationale dans les mêmes termes (désormais le XIV de l'article 61 de la loi du 13 août 2004) prévoit que les EPCI et les départements peuvent conclure une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine par laquelle celle-ci leur délègue la gestion des concours financiers qu'elle affecte . Cette disposition prévoit également que le préfet de département, délégué territorial de l'Agence, signe ces conventions au nom de l'Agence et en assure l'exécution et le suivi local.
Votre commission a ainsi permis de rendre cohérents deux dispositifs qui étaient pourtant antinomiques.
C'est dans cet état d'esprit que votre commission a abordé l'examen du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale avec le souci de rendre cohérent le cadre législatif définissant les compétences de chacun dans le domaine du logement. Aussi vous proposera-t-elle plusieurs amendements tendant à clarifier et à renforcer la cohérence des dispositions de la loi relative aux libertés et responsabilités locales avec celles du projet de loi.
En effet, les programmes de rattrapage de la construction sociale (article 41), de création de places d'hébergement (article 39) ou de hausse des crédits affectés à la rénovation de l'habitat privé (article 50) constituent la traduction législative des grandes politiques du logement que l'Etat souhaite mettre en oeuvre. Il va de soi que de tels programmes, en particulier celui de l'article 41 relatif à la production locative sociale, ne peuvent être exécutés localement sans concertation avec les collectivités locales, ce que prévoit l'accord en cours de négociation entre l'Etat et les organismes HLM. Votre commission a eu à coeur de conforter cette association des collectivités locales à la définition et à la mise en oeuvre locale des programmes de rattrapage de la construction de logements .
Enfin, votre commission note que ces dispositions de programmation, qui avaient été réclamées par un grand nombre d'acteurs du monde du logement au moment des discussions sur l'acte II de la décentralisation, complètent opportunément celles qui sont relatives au système de délégation de compétences en matière d'habitat car elles offrent une certaine visibilité quant à l'action et aux moyens consacrés par l'Etat à la politique du logement.
* 6 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.