B. L'ÉCOLE, PREMIER RENDEZ-VOUS AVEC LA RÉPUBLIQUE
1. La réaffirmation du principe de laïcité à l'école, contre la montée des communautarismes
a) La mise en oeuvre de la loi du 15 mars 2004
La loi du 15 mars 2004 47 ( * ) réaffirme le principe de laïcité en milieu scolaire, en interdisant, dans les écoles, collèges et lycées publics « le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse ».
Adopté par le Parlement à une très large majorité, ce texte a constitué un rappel utile des valeurs républicaines qui sont au fondement de notre école publique. En vue de son entrée en application à la rentrée 2004, un important travail de préparation a été engagé en amont, dans l'esprit de pédagogie, de dialogue et de concertation qui a prévalu dans l'élaboration de la loi et de sa circulaire d'application 48 ( * ) , diffusée le 18 mai 2004.
Aussi faut-il se réjouir que sa mise en oeuvre soit intervenue dans un climat serein : sur les 635 jeunes filles qui se sont présentées voilées le jour de la rentrée scolaire (contre 1 465 cas recensés l'année dernière), seuls 60 cas sont restés problématiques ; lors de son audition devant la commission, le ministre nous a indiqué que 9 exclusions avaient, à ce jour, été prononcées par les conseils de discipline. En outre, la procédure a concerné 3 lycéens sikhs.
La circulaire du 18 mai 2004 encadre de façon détaillée les modalités d'application de la loi, afin de faciliter sa mise en oeuvre, dont la responsabilité incombe principalement aux chefs d'établissement, qui bénéficient de l'appui de cellules de veille dans les académies.
Si le souci d'explication et de dialogue doit être recherché pour assurer la compréhension, et l'appropriation, par les élèves et les familles, de la règle fixée par le législateur, il est clairement rappelé, dans le sens des positions défendues en séance publique par le président de notre commission, M. Jacques Valade, rapporteur du projet de loi pour notre Haute Assemblée, que l'esprit de fermeté devait prévaloir et exclure toute dérogation ou négociation : si l'exclusion de l'élève n'intervient qu'en dernier ressort, elle reste la seule issue en cas d'échec de la procédure de dialogue.
En outre, votre rapporteur se félicite que cette circulaire soit l'occasion de rappeler aux élèves le respect de règles fondamentales destinées à mettre fin à certaines dérives constatées ces dernières années, et qui contribuent, notamment, à réaffirmer l'autorité de l'enseignant dans sa classe :
- l'obligation légale d'assiduité s'impose en règle générale, ses exceptions, ponctuelles, étant strictement encadrées ;
- en contrepartie de la stricte obligation de neutralité qui s'impose aux enseignants, en tant que fonctionnaires de l'État, leur autonomie pédagogique est réaffirmée : les élèves ne peuvent s'opposer à un enseignement, ou un enseignant, au nom de leurs convictions religieuses ; même si certaines questions méritent d'être abordées avec prudence, « aucune question n'est exclue a priori du questionnement scientifique et pédagogique ». Alors que ce principe avait, à plusieurs reprises, été contesté, élèves (et parents d'élèves) et professeurs sont ainsi clairement renvoyés à la place qui leur revient : celui qui apprend, face à celui qui détient et transmet le savoir.
b) Les dispositifs d'accompagnement
Plusieurs mesures, en accompagnement, visent à conforter l'école dans son rôle civique, d'apprentissage des valeurs de respect de l'autre, de tolérance et du « vivre ensemble » :
- la diffusion dans les établissements du guide « L'idée républicaine aujourd'hui » , qui propose un recueil de définitions, textes, chansons, films, etc, constituant autant de supports pédagogiques destinés à ancrer les valeurs de la République chez les élèves ; de plus, le DVD du film Shoah de Claude Lanzmann, édité sous l'ère du ministre M. Jack Lang et trop souvent resté dans les tiroirs des académies, a été diffusé dans les lycées ;
- comme le rappelle la circulaire d'application de la loi du 15 mars 2004, une meilleure connaissance réciproque des différentes religions, barrage contre l'intolérance et les préjugés, doit être favorisée au travers des enseignements, en français ou en histoire notamment ;
- dans le cadre de la lutte contre le racisme et l'antisémitisme, qui s'est traduit par la création, par décret du 8 décembre 2003, d'un comité interministériel, ou plus récemment, de la Haute autorité de lutte contre les discriminations, le ministre de l'éducation nationale a adressé une circulaire «visant à prévenir, signaler les actes à caractère raciste ou antisémite en milieu scolaire et sanctionner les infractions » 49 ( * ) : face à la montée du nombre de ces actes dans les établissements scolaires ou à leurs abords 50 ( * ) , « impliquant une population de plus en plus jeune aussi bien parmi les auteurs que parmi les victimes », ces instructions insistent sur la nécessité d'y apporter « des réponses pertinentes, rapides, efficaces et systématiques » ; si le rôle préventif et éducatif de l'école est rappelé, la sanction disciplinaire ou pénale s'impose.
2. Lutter plus efficacement contre les violences scolaires
A l'occasion d'un déplacement à Nîmes le 8 novembre dernier, le Président de la République, M. Jacques Chirac, a insisté sur le fait que «c'est d'abord à l'école et grâce à l'école que nous ferons reculer la violence dans la société » . Afin de réduire le nombre d'incidents recensés dans les établissements scolaires, il a prôné une fermeté sans faille, et « la tolérance zéro face à la délinquance et notamment la petite délinquance » .
Comme le rappelle très justement notre collègue M. Christian Demuynck dans un rapport sur la violence scolaire remis au Premier ministre le 15 juin 2004 51 ( * ) , la finalité première de la prévention et de la lutte contre les violences scolaires est d'« inculquer les valeurs de la République dans une perspective d'insertion sociale et professionnelle ». Il s'agit donc de rétablir la notion de sanction, sans pour autant la séparer ou la détourner de son caractère éducatif, pour restaurer l'autorité des enseignants, des équipes éducatives, mais aussi des parents.
a) La violence scolaire : une réalité complexe et préoccupante
L'ampleur du phénomène est en effet préoccupant, et les plans successifs de prévention mis en place (6 depuis le début des années 1990) n'ont pas contribué à la réduire : après un recul en 2002-2003, les résultats de l'enquête Signa 52 ( * ) pour l'année 2003-2004 révèlent une hausse de 12,8 % , avec 80 924 incidents recensés, soit leur niveau de 2001-2002.
Les principaux actes signalés correspondent à des violences physiques sans armes (29 %), des insultes ou menaces graves (24 %), des vols ou tentatives de vol (10 %), mais on note également une forte progression des violences à caractère sexuel et de la consommation ou du trafic de stupéfiants.
Les acteurs et victimes sont de plus en plus jeunes, en moyenne 13 ou 14 ans. Les collèges sont en première ligne, avec 70 % des déclarations, contre 15 % par les lycées généraux et technologiques et 14 % par les lycées professionnels. Néanmoins, près de la moitié des incidents déclarés se concentrent dans 10 % des établissements, presque tous situés en ZEP ou REP. Les élèves eux-mêmes en sont les principales victimes (plus de 80 % des cas).
En outre, on rappellera que ces données ne reflètent pas toute l'ampleur du phénomène, dans la mesure où nombre de faits échappent aux statistiques officielles : ce sont en effet la fréquence et la répétition des incivilités, brimades, insultes, attitudes irrespectueuses, etc, qui rendent la situation peu supportable pour les équipes éducatives.
b) Rétablir l'autorité de la sanction : un renforcement du partenariat école - justice - police
Plusieurs avancées importantes se sont concrétisées, ces derniers mois, pour améliorer l'efficacité et la réactivité dans le traitement de la violence scolaire :
- sur la base d'une convention signée le 28 avril 2004 entre le Procureur de la République, le recteur de l'académie de Paris et le directeur départemental de la protection judiciaire de la jeunesse, il a été mis en place, dès la rentrée 2004, une procédure destinée à réagir rapidement aux infractions dites « mineures » commises dans les établissements scolaires de l'académie ; un délégué du procureur a été nommé sur des établissements pilotes ; en parallèle, la préfecture de police de Paris a multiplié les interventions de prévention et de sensibilisation dans les établissements (distribution de dépliants thématiques, actions de sensibilisation...) ;
- dans le prolongement de cette action, un protocole d'accord visant à prévenir et traiter plus efficacement les violences scolaires a été signé à Dreux le 4 octobre 2004 entre le ministre de l'éducation nationale, M. François Fillon et le ministre de l'Intérieur, M. Dominique de Villepin.
Il ne s'agit pas de faire entrer la police ou la justice dans l'enceinte de l'école, ni de dédouaner de leur responsabilité les équipes éducatives, mais de faciliter la transmission et le partage des informations par « un renforcement de la coopération entre les différents services de l'Etat ».
PROTOCOLE D'ACCORD ENTRE LE MINISTÈRE DE
L'ÉDUCATION NATIONALE
ET LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR (4
OCTOBRE 2004)
L'objectif de ce protocole, conclu pour une période de 2 ans avec une évaluation annuelle, est d'« améliorer la sécurité des établissements scolaires tant à l'intérieur qu'à leurs abords, par un renforcement de la coopération entre les différents services de l'Etat, et en privilégiant la prévention de la délinquance, le traitement de la violence et de la délinquance, l'assistance aux élèves en danger, l'aide aux parents et plus généralement à tous les membres de la communauté éducative » .
Afin de favoriser « le croisement et le partage » des informations, il sera désigné, dans chaque circonscription de police ou brigade de proximité, un correspondant « police ou gendarmerie - sécurité de l'école », identifié comme interlocuteur du chef d'établissement.
Avec l'accord du conseil administration de l'établissement, ces correspondants peuvent conduire les actions suivantes :
- élaboration d'un « diagnostic de sécurité » de l'établissement ;
- organisation de séances d'information sur la sécurité, le racket, les injures racistes ou sexistes, les violences, avec l'intervention de policiers ou de gendarmes, ainsi que des actions de prévention et d'information sur les toxicomanies ou encore la sécurité routière ; le but de ces actions est d'établir un dialogue avec les jeunes et d'améliorer leur rapport à la loi ;
- si besoin, ils auront la possibilité de mettre en place des opérations de surveillance et de contrôle aux abords des établissements, dans les transports scolaires, voire à l'intérieur de l'établissement, visant en particulier la consommation ou le trafic de stupéfiants et le racket.
- on citera enfin la mise en oeuvre, à la rentrée 2004, du plan modernisé de lutte contre l'absentéisme scolaire 53 ( * ) ; en parallèle de l'abrogation du dispositif de suppression ou de suspension des prestations familiales en cas d'absentéisme scolaire par la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance, le décret du 19 février 2004 institue un mécanisme orienté vers la prévention et la responsabilisation des familles : la réactivité prévaut, par l'engagement immédiat, par le chef d'établissement, d'un dialogue avec les familles en cas d'absences répétées et non justifiées ; l'inspecteur d'académie peut ensuite adresser un « avertissement » et proposer « des mesures de nature pédagogique ou éducative pour l'élève et des modules de soutien à la responsabilité parentale ». En dernier ressort, le Procureur de la République peut être saisi et prononcer une sanction pénale à l'encontre des responsables de l'enfant pour manquements à l'obligation scolaire. Le montant de l'amende encourue est alors de 750 euros, contre 150 euros précédemment.
L'ensemble de ces dispositifs respectent l'équilibre et la complémentarité entre la nécessité d'une sanction qui soit systématique, mais juste et proportionnée , et le renforcement du rôle préventif de l'école . L'école est en effet le premier lieu où les jeunes se confrontent aux limites imposées par le respect de la loi et de la règle, et font l'apprentissage de la responsabilité. La sanction n'est efficace que si les délais de réponse sont aussi brefs que possible, afin qu'elle conserve un sens et une lisibilité.
c) Une politique qui ne peut être que globale : des lacunes encore grandes de la part de l'institution scolaire
Si le partenariat avec la justice et la police est indispensable pour gérer en temps réel la remontée de tout acte de violence signalé, la lutte contre les violences scolaires présente des spécificités propres au contexte scolaire qui font qu'elle ne peut s'inscrire que dans une démarche globale, impliquant l'ensemble des acteurs de la communauté éducative.
Comme le souligne M. Christian Demuynck dans le rapport précité, « si la justice permet de traiter les cas les plus graves qui relèvent à l'évidence du pénal, elle ne doit pas servir à dédouaner de leurs responsabilités les enseignants et chefs d'établissement. Il faut laisser une place à la progressivité de la sanction et éviter de faire du procureur le seul recours ».
Toutefois, alors que la cohésion des équipes éducatives est essentielle face à la violence scolaire, l'institution scolaire accumule un certain nombre de lacunes qui contribuent, de facto, à accentuer ces difficultés :
- la formation des enseignants en IUFM, trop théorique, et ne laissant pas suffisamment de place aux expériences de terrain, est déconnectée de la réalité. Il est pourtant essentiel de former les enseignants à la gestion des conflits . En ce sens, le président de la Conférence des directeurs d'IUFM, auditionné par notre commission, s'est prononcé en faveur d'un allongement de la formation professionnelle, sur 2 ans après le concours, la formation disciplinaire étant assurée par l'université. En effet, la part laissée aux stages est réduite, à l'heure actuelle, à la 2 e année, soit environ 7 mois.
- les procédures d'affectation sur les postes les plus difficiles sont paradoxales. Chaque année, la majorité des sortants d'IUFM, soit des jeunes enseignants inexpérimentés, sont nommés dans les zones les plus sensibles : 26 % des enseignants de collèges situés en ZEP ont moins de 30 ans, contre 16 % dans les autres établissements ; le « turn-over » y est, de fait, plus important qu'ailleurs ;
- il existe un manque de reconnaissance et de valorisation de la difficulté et des exigences des postes en établissements difficiles.
Néanmoins, quelques avancées se dessinent en ce sens, à partir d'un dispositif expérimental mis en place en Ile-de-France à la rentrée 2001 54 ( * ) : dans 102 établissements identifiés les plus exposés à la violence, des Postes à Exigences Particulières (PEP) font l'objet d'une gestion spécifique (en matière de conditions d'avancement et d'ancienneté, d'aide à l'installation et au logement des jeunes enseignants, possibilité pour le recteur de procéder à des affectations groupées à la demande des agents pour favoriser la constitution d'équipes...). Sur ce modèle, le ministère envisage de créer, pour la rentrée 2005, une « affectation à caractère prioritaire justifiant une valorisation » (APV), remplaçant l'ensemble des bonifications antérieures 55 ( * ) ;
- enfin, il existe un manque criant de personnels médico-sociaux , alors que leur rôle en matière de prévention, d'écoute et d'accueil auprès des élèves est primordial : on ne compte qu'une infirmière pour 1 840 élèves, une assistante sociale pour 1 870 élèves et un médecin pour 5 660 élèves. A ce titre, votre rapporteur constate avec regret que le projet de loi de finances pour 2005 n'inscrit aucune création de poste. Cela conforte votre rapporteur dans sa conviction que l'exercice de ces missions gagnerait en efficacité en rejoignant les compétences des départements , comme le Sénat l'avait initialement adopté, pour la médecine scolaire, sur proposition de notre commission, en première lecture du projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales. En effet, le rôle clé de la Protection maternelle et infantile (PMI) en matière de veille et de prévention avait été souligné par le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs 56 ( * ) .
LES PROPOSITIONS DU RAPPORT DE M. CHRISTIAN
DEMUYNCK
SUR LES VIOLENCES SCOLAIRES
* A court terme :
- clarifier les règlements intérieurs, par l'élaboration d'une échelle de sanctions avec les enseignants, dans le but de bannir tout laxisme, et impliquer les élèves et leurs parents, dans le cadre d'un contrat d'engagement réciproque ;
- inculquer le rapport à la loi, par des actions de sensibilisation à la sanction, des visites de tribunaux (exemple : les expositions « 13/18 : Questions de justice ») ; politique de communication destinée à promouvoir les valeurs civiques, citoyennes.... ;
- établir une sanction immédiate et proportionnée, dans la mesure où « l'attitude des élèves consiste à tester la capacité de réponse de l'adulte » ; promouvoir d'autres types de sanction que l'exclusion, comme les travaux d'intérêt général ;
- faire en sorte que le conseil de discipline reste l'affaire des enseignants, des parents, des élèves et des élus, en excluant toute intervention extérieure ;
- renforcer les personnels médico-sociaux, en particulier dans les écoles primaires, pour améliorer la prévention chez les jeunes enfants ;
- prendre des mesures d'éloignement les éléments les plus perturbateurs : compléter les classes et ateliers relais par des structures « plus adaptées aux cas extrêmes » (écoles de la seconde chance, classes sas ou passerelles, internats, voire centres éducatifs fermés).
* Sur le moyen terme , « la lutte contre la violence scolaire repose avant tout sur la cohésion et le dynamisme des équipes » :
- adapter l'architecture des établissements, en privilégiant la fonctionnalité ;
- conférer une « autonomie accrue aux établissements et plus particulièrement aux chefs d'établissement » ;
- former les enseignants sur la question des problèmes de violence, par des stages sur la « gestion des relations et des conflits » ;
- créer des listes de postes à profil ;
- stabiliser les équipes enseignantes, en approfondissant les systèmes d'intéressement tant en terme de rémunération que de points de mouvement, et par la révision des mécanismes d'attribution des postes dans les zones difficiles (accentuer la notion de volontariat, envisager des déplacements en équipe des jeunes enseignants) ;
- responsabiliser les parents, pour restaurer l'autorité parentale ou instaurer un « service civil obligatoire », notamment dans le domaine de l'éducation, sorte de « service rendu » à la collectivité des jeunes issus du système scolaire.
* 47 Loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics (JO du 17 mars 2004).
* 48 Circulaire n° 2004-084 du 18 mai 2004 relative à la mise en oeuvre de la loi n° 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics (JO du 22 mai 2004).
* 49 Circulaire n° 2004-163 du 13 septembre 2004, BO de l'éducation nationale n° 37 du 14 octobre 2004.
* 50 Entre mai et juin 2004, 201 actes racistes et 63 actes antisémites ont été recensés, représentant 3 % de l'ensemble des signalements.
* 51 « La rue dans l'école ? Connaître, prévenir et maîtriser l'intrusion de la violence dans les établissements scolaires », rapport à M. Jean-Pierre Raffarin, Premier Ministre, présenté par Christian Demuynck, Sénateur de Seine-Saint-Denis, le 15 juin 2004.
* 52 Mis en place à la rentrée 2001, le logiciel SIGNA couvre environ 7 900 collèges et lycées et 53 000 écoles publics. Son objectif est de recenser l'ensemble des incidents graves survenus à l'école et à ses abords, ceux dont la qualification pénale est évidente ou qui ont fait l'objet d'un signalement à la police ou à la justice ou ceux qui ont eu un retentissement important dans la communauté éducative.
* 53 décret en Conseil d'État n° 2004-162 du 19 février 2004 portant modification du décret n° 66-104 du 18 février 1966 relatif au contrôle de la fréquentation et de l'assiduité scolaire et aux sanctions que comportent, au regard du versement des prestations familiales et en matière pénale, les manquements à l'obligation scolaire et du code pénal (JO du 20 février 2004).
* 54 Circulaire interministérielle du 23 août 2001.
* 55 Voir note de service n° 2004-178 du 21 octobre 2004, « Mouvement national à gestion déconcentrée : règles et procédures - rentrée 2005 » (BOEN n° 11 du 4 novembre 2004).
* 56 Rapport d'information n° 340, 2001-2002, Délinquance des mineurs : la République en quête de respect, de la commission d'enquête présidée par M. Schosteck (M. Carle, rapporteur).