D. LA NÉCESSITÉ DE GARANTIR DES FINANCEMENTS DE RECHERCHE PÉRENNES
Votre rapporteur n'approuve la structure de l'augmentation du budget 2005 que si un engagement formel du type de celui pris pour la loi de programmation militaire est adopté.
Ceci vaut tout particulièrement pour la part de l'augmentation du budget prévue pour l'Agence Nationale de la Recherche ainsi que pour les financements liés aux nouvelles mesures fiscales et les flux provenant de l'épargne à orienter vers les investissements dans les entreprises, en particulier innovantes.
Il serait en effet aisé de puiser sur ces lignes budgétaires puisqu'il s'agit de projets et non de gestion de personnels. Et les précédents rendent prudents !
E. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
Rappelons que la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances institue de nouvelles règles d'élaboration et d'exécution du budget de l'Etat. Celles-ci ont pour ambition de faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats.
Désormais, le pilotage et la gestion par les administrations devront se faire par objectifs. Ces objectifs, sur lesquels s'engagera le Gouvernement, devront se fonder sur une réflexion stratégique approfondie, s'inscrivant dans une perspective pluriannuelle. Les résultats et le rapport coût/efficacité des politiques publiques seront mesurés à l'aide d'indicateurs précis.
1. Présentation de la mission « Recherche et enseignement supérieur »
A compter de 2006, les crédits seront regroupés dans la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur ».
A cette mission interministérielle participent, outre le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (MENESR), le ministère de l'écologie et du développement durable, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, le ministère de la défense, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et le ministère de la culture et de la communication.
Ce nouveau cadre met davantage en accord la structure organisationnelle de la recherche avec la structure de son financement. En effet, elle place le ministre chargé de la recherche en position de chef de file des ministres qui émargent au BCRD, ce qui lui donne la légitimité pour se doter des outils de pilotage de sa politique qui, il faut le déplorer, lui font aujourd'hui en grande partie défaut.
Cette mission est composée de treize programmes :
1. Formations supérieures et recherche universitaire
2. Vie étudiante
3. Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
4. Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources
5. Recherche spatiale
6. Orientation et pilotage de la recherche
7. Recherche dans le domaine des risques et des pollutions
8. Recherche dans le domaine de l'énergie
9. Recherche industrielle
10. Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat
11. Recherche duale (civile et militaire)
12. Recherche culturelle et culture scientifique
13. Enseignement supérieur et recherche agricoles.
Parmi ces 13 programmes, 4 relèvent de la responsabilité du ministère chargé de la recherche : « Recherches scientifiques et technologies pluridisciplinaires », « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », « Recherche spatiale » et « Orientation et pilotage de la recherche ».
Les trois premiers concentrent l'essentiel des dotations budgétaires d'opérateurs de recherche : EPST, EPIC, groupements d'intérêt public ou institutions sans but lucratif.
Le quatrième programme se distingue nettement des autres, dans la mesure où il constitue un programme support dont la vocation est d'assurer la conduite et la coordination, ministérielle et interministérielle, du dispositif national de recherche et d'innovation. Il faut souligner que les décisions relatives à ses modalités de gestion ne sont pas encore arrêtées et que ce programme fera l'objet d'une expérimentation en 2005.
2. La mesure des résultats et de la performance
Afin d'être à même de mesurer les résultats des politiques menées, le Parlement disposera, à compter de l'an prochain, de deux documents :
- en annexe au projet de loi de finances, un projet annuel de performances comprendra une description des engagements du ministre concerné, orientée vers une évaluation pluriannuelle et réalisée à partir des éléments constitutifs du programme ;
- en annexe au projet de loi de règlement, un rapport annuel de performances donnera un compte rendu de la performance du programme.
Dans cette perspective, les ministères ont dû adopter une démarche en trois temps : explication des objectifs, recherche des indicateurs et définition des cibles de résultats à atteindre. La lecture de la performance devra se faire à partir de trois types de critères :
- l'efficacité socioéconomique , qui évalue l'impact final des actions sur l'environnement économique ou social ;
- la qualité du service rendu à l'usager ;
- l'efficacité de la gestion des ressources , qui rapporte les produits des activités de l'État aux moyens consommés.
Les objectifs et indicateurs retenus par le ministère pour les programmes concernant l'enseignement supérieur figurent en annexe au présent rapport.
Ils ne sont pas encore tous établis ni arrêtés définitivement par le Gouvernement et les commissions parlementaires pourront , d'ici février 2005 , demander certaines évolutions afin de s'assurer de leur pertinence.
Les objectifs devront correspondre -de façon équilibrée- aux trois types de critères mentionnés ci-dessus, être réalistes -c'est-à-dire atteignables-, résulter d'une réelle réflexion stratégique préalable et être mesurables.
Il faudra, par ailleurs, veiller à ce que les indicateurs soient immédiatement interprétables et permettent de formuler un jugement sur l'utilisation des moyens, et éviter au maximum les possibles effets pervers.
En l'état actuel, tous les objectifs et indicateurs d'ores et déjà proposés pour le budget de l'enseignement supérieur ne satisfont pas en totalité à ces exigences .
Votre commission ne procédera pas à leur examen dans le présent rapport, mais elle souhaite fermement que les administrations concernées fassent preuve du courage et des efforts nécessaires au succès de cette réforme essentielle.
La performance sera en outre évaluée dans le cadre du dialogue de gestion institué entre les services de l'administration centrale et les établissements. Les contrats d'objectifs passés entre les opérateurs et les directeurs de programme constitueront le cadre juridique et le support principaux d'une relation appelée à devenir plus partenariale que tutélaire.