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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Afin de répondre aux aspirations de nos concitoyens, la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 (LOPSI) a défini les orientations d'une nouvelle politique de sécurité devant s'accompagner d'un effort budgétaire de grande ampleur.

Le volet financier de la LOPSI prévoit sur la période 2003-2007 la création de 13.500  emplois dans la police et la gendarmerie nationales et l'allocation à ces deux forces d'une enveloppe financière de 5,6 milliards d'euros.

Le projet de loi de finances pour 2005 est primordial à plusieurs égards.

D'une part, la troisième année d'exécution d'une programmation quinquennale est souvent délicate, le respect des engagements ayant fréquemment tendance à fléchir.

Or, le projet de loi de finances pour 2005 maintient le cap fixé. En termes de crédits ouverts pour la police nationale, les mesures prévues dans le présent projet correspondent à la réalisation de 68 % de la programmation financière totale 2003-2007. Le taux d'exécution est légèrement en avance sur le tableau de marche, en dépit de quelques mesures de régulation budgétaire en 2003 et 2004 sur les crédits immobiliers.

En ce qui concerne la gendarmerie nationale, le taux de réalisation en fin d'année 2005 devrait être proche de 61 %.

D'autre part, le projet de loi de finances pour 2005 sera le dernier budget examiné et voté selon les règles classiques. La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances s'appliquera complètement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. Le budget pour 2005 esquisse la réforme budgétaire et prépare la transition.

Représentant 55 % du budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, l'agrégat « Police nationale » s'établit à 5,88 milliards d'euros, soit une progression de 2,1 % par rapport à l'année 2004 qui prévoyait un budget de 5,76 milliards d'euros.

Il prévoit la création de 500 emplois actifs et de 500 emplois administratifs.

Le budget de la gendarmerie nationale, qui relève du ministère de la défense, atteint quant à lui 4,84 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,4 % par rapport à 2004 traduisant un rattrapage bienvenu. Il prévoit la création de 700 emplois.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2005 met en oeuvre la deuxième tranche de la grande réforme des corps et carrières telle qu'elle est défini par le protocole du 17 juin 2004 conclu entre le ministre de l'intérieur et la quasi totalité des syndicats.

Dans un contexte de progression du budget de l'État de 1,8 % à périmètre constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 et d'une réduction nette des effectifs de la fonction publique de 7 188 emplois, les projets de budget de la police et de la gendarmerie nationales traduisent donc cette année encore la priorité accordée par le gouvernement à la sécurité.

La baisse de la délinquance qui s'accentue depuis deux ans démontre que de meilleurs résultats dans la lutte contre la délinquance peuvent être obtenus rapidement si une volonté et les moyens existent.

A cet égard, il convient de témoigner notre soutien aux forces de police qui, dans des conditions difficiles, se dévouent au péril de leur vie pour assurer la sécurité de nos concitoyens. En 2003, trois fonctionnaires de police sont décédés et 3754 ont été blessés au cours d'opérations de police. Qu'il soit permis à votre commission de leur rendre un hommage particulier.

I. LA POURSUITE D'UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE VALIDÉE PAR DE BONS RÉSULTATS

A. LES CHIFFRES DE LA DÉLINQUANCE EN FORTE BAISSE

Après une forte progression de la criminalité sur la période 1998-2002, la tendance semble s'inverser durablement depuis le début du second semestre 2002.

1. Une baisse continue depuis deux ans

Avec 3.974.694 faits constatés, l'année 2003 a connu une baisse de 3,38 % des crimes et délits, après la hausse de 1,28 % intervenue en 2002. Cette baisse représente 139 188 faits. La délinquance est ainsi repassée sous la barre symbolique des quatre millions de crimes et délits constatés franchie en 2001.

De 1998 à 2002, les chiffres de la criminalité avaient enregistré une hausse de 15,4 %, étant précisé que la relative stabilité de la délinquance en 2002 était due aux seuls bons résultats du second semestre.

Evolution décennale de la criminalité en France

Années

Nombre de crimes et délits

Evolution
en  %

Taux pour
1000 habitants

1992

3.830.996

+ 2,32

67

1993

3.881.894

+ 1,33

67

1994

3.919.008

+ 0,96

67

1995

3.665.320

- 6,47

63

1996

3.559.617

- 2,88

61

1997

3.493.442

- 1,86

60

1998

3.565.525

+ 2,06

61

1999

3.567.864

+ 0,07

61

2000

3.771.849

+ 5,72

64

2001

4.061.792

+ 7,69

69

2002

4.113.882

+ 1,28

69

2003

3.974.694

- 3,38

67

Données communiquées par le ministère de l'Intérieur

On rappellera que, sur longue période, les chiffres de la criminalité ont été multipliés par plus de 6 depuis 1950, la croissance ayant été constante depuis cette date, à des rythmes plus ou moins élevés, avec néanmoins un premier retournement de tendance de 1984 à 1988, et un autre de moindre ampleur de 1994 à 1997. Le seuil de 1 million d'infractions a été atteint en 1969, celui de 2 millions en 1977 et celui de 3 millions en 1982.

2. Des caractéristiques de la délinquance en évolution en 2003

Les catégories d'infractions en 2003

Catégorie

Faits constatés

 % du total

Vols

2.380 770

59,89  %

Infractions économiques et financières

349 473

8,79  %

Atteintes aux personnes

325 697

8,20  %

Autres infractions (dont stupéfiants)

918 754

23,12  %

Total

4.113.882

100  %

Données communiquées par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des
libertés locales

Les quatre grandes catégories d'infractions de « l'état statistique 4001 » qui compte 107 rubriques ont connu des variations importantes.

Les vols ont baissé de 5,04 % soit moins 126 257 faits. Ce résultat est imputable à la forte baisse des vols à la roulotte et d'accessoires sur véhicules immatriculés, des vols automobiles (-18,64 %) et des vols avec violences contre les particuliers et autres sur la voie publique.

Les infractions économiques et financières ont connu une baisse de 1,65 % soit moins 5 869 faits. Les escroqueries, faux et usage de faux diminuent ainsi que les infractions à la législation sur les chèques. Toutefois, les fraudes à la carte de crédit ont augmenté de 10,64 % avec 50 138 faits.

Les crimes et délits contre les personnes ont enregistré une hausse de 7,30 % soit plus 22 145 faits. Elle est principalement due à l'augmentation des coups et blessures volontaires (+7,68 %) et des menaces et chantages (+ 8,72 %). Entre 1994 et 2003, leur nombre a doublé.

Cette hausse doit toutefois être nuancée. D'une part, cette catégorie englobe les délits relatifs à la garde des mineurs et au non-versement de la pension alimentaire qui enregistrent une hausse supérieure à 5 % et représentent plus de 10 % des crimes et délits de cette catégorie. Il n'est pas certain que ces délits soient du même ordre que les violences contre les personnes. D'autre part, les vols avec violence ne sont pas comptabilisés dans cette catégorie. Or, ils sont en baisse et particulièrement les vols avec violence contre des particuliers sur la voie publique et autres lieux (- 4,80 % et 112 991 faits constatés).

Les autres infractions (stupéfiants, police des étrangers, destructions et dégradations de biens, délits divers) ont connu une baisse de 3,08 % soit moins 29 207 faits. Cette catégorie a toujours crû depuis 1995. Les destructions de biens baissent de 8,14 % marquant ainsi un véritable retournement de tendance. A l'inverse, les infractions à la législation sur les stupéfiants augmentent de 16,05 % soit 17 358 faits de plus. Cette hausse traduit tout autant l'évolution du phénomène que l'implication accrue des forces de sécurité intérieure.

Outre ces quatre catégories de l' « état statistique 4001 », d'autres grands aspects de la délinquance doivent être examinés.

La délinquance de voie publique1(*), qui est la plus visible et qui représente 53,03 % des faits constatés, a diminué fortement en 2003 de 8,98 % soit moins 207 879 faits. Sur les dix dernières années, cette délinquance a diminué de 10,81 %. Cet agrégat regroupe les infractions qu'une présence policière efficace sur le terrain est susceptible de faire diminuer.

La délinquance des mineurs est aussi en baisse. En 2003, le nombre des mineurs mis en cause pour crimes et délits a légèrement diminué de 0,34 % soit 179 792 personnes au lieu de 180 382 en 2002. Cette année-là, le nombre de mineurs mis en cause avait progressé de 1,90 %.

Entre 1994 et 2001, le nombre de mineurs mis en cause est passé de 109 338 à 177 017. La part des mineurs dans le total des mis en cause s'est élevée ainsi à 21,2 % en 2001 contre 14,10 % en 1994. Elle n'était que de 10 % en 1970 et de 13,2 % en 1991.

En 2002, la part des mineurs dans le total des personnes mises en cause avait commencé à baisser légèrement à 19,89 %. En 2003, elle baisse à nouveau à 18,80 %. Sans parler d'une inversion de tendance durable et forte, il faut souligner ces premiers résultats encourageants malgré la hausse de 12 % au cours de l'année scolaire 2003-2004 des actes de violences signalés dans les établissements scolaires du second degré2(*).

On relève, par ailleurs, que la part des mineurs pour les faits de délinquance de voie publique est de nouveau en légère diminution : 34,43 % en 2003, contre 35,02 % en 2002 et 36,31 % en 2001.

3. Une efficacité accrue des forces de sécurité intérieure pour mettre fin à une relative impunité

Le taux d'élucidation des crimes et délits est un bon indice de l'efficacité des services de sécurité.

Au cours de la décennie, le taux d'élucidation de la criminalité est passé de 36,8 % en 1991 à 24,92 % en 2001. Toutefois, en 2002, ce taux s'est redressé en milieu d'année pour s'établir à 26,27 %. Ce redressement s'est poursuivi en 2003 puisque ce taux s'établit désormais à 28,83 %. Il demeure toujours très différent selon la nature des infractions3(*).

Un autre bon indice de l'efficacité des services est le nombre d'infractions révélées par l'action des services. En 2003, le nombre de ces infractions a cru de 19,36 % témoignant ainsi du travail d'initiative des forces de sécurité intérieure. Cette hausse intervient alors même que le nombre total de crimes et délits constatés a diminué en 2003, soulignant ainsi la performance des services.

D'autres indices permettent de mesurer l'activité des services : + 11,9 % de personnes placées en garde à vue, + 5,5 % de personnes mises en cause.

4. Des résultats encore plus encourageants au premier semestre 2004

Au premier semestre 2004, avec 1 926 733 crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie en France métropolitaine, la délinquance a diminué de 3,74 % soit moins 74 864 faits par rapport au premier semestre 2003. Sur dix mois, la baisse atteint même 4,52 %.

A l'exception de la catégorie des crimes et délits contre les personnes (+6,85 %), les trois autres grandes catégories d'infractions de l'« état statistique 4001 » sont orientées à la baisse.

Un point noir réside dans la hausse de la délinquance des mineurs avec + 3,76 % de mineurs mis en cause au cours de ce semestre soulignant ainsi la fragilité des résultats obtenus en la matière en 2002 et 2003.

La délinquance de voie publique enregistre une nouvelle baisse de 8,47 %, sa part dans l'ensemble de la délinquance reculant à 51,14 %. Surtout, le taux d'élucidation de ces infractions croît de 10 %.

Plus globalement, le taux d'élucidation atteint 31,52 % contre 28,15 % au premier semestre 2003.

Les résultats obtenus sont assez proches en zone police comme en zone gendarmerie. Leurs parts respectives dans la délinquance totale restent stables autour de 71,3 % et 28,7 % des faits constatés. De même, les indices d'activité (taux d'élucidation, infractions révélées) évoluent de façon similaire. Cela témoigne de la mobilisation conjointe des deux principales composantes des forces de sécurité intérieure.

Ces succès sont extrêmement encourageants, mais ne doivent pas laisser croire que l'objectif d'une baisse de 20 % de la délinquance par rapport à son niveau du début 2002, fixé en septembre dernier par le Premier ministre dans son Agenda 2006, est acquis. Pour y parvenir, l'effort financier et réformateur ne doit pas être relâché.

5. La réforme de la mesure de la délinquance

Publiés mensuellement, les chiffres de la délinquance sont l'objet d'une réflexion.

Votre rapporteur a souligné les années précédentes le décalage existant entre les statistiques officielles et la réalité de la délinquance subie par les citoyens, ainsi que l'ont fait ressortir certaines enquêtes de victimation4(*).

Le ministre de l'intérieur souhaite continuer à se référer aux statistiques actuelles résultant de la tenue de « l'état 4001 » afin de ne pas être accusé de « casser le thermomètre ».

Toutefois, l'Observatoire national de la délinquance, dont le Conseil d'orientation est installé depuis le 4 novembre 2003, a commencé ses travaux. Votre rapporteur, ainsi que notre collègue Jacques Mahéas en sont membres. Rattaché à l'Institut national des hautes études de la sécurité (INHES)5(*), il a pour mission de recueillir les données statistiques relatives à la délinquance auprès de tout organisme public ou privé, de les exploiter, de développer des indicateurs et d'organiser la communication de ces données. Cet observatoire a donc pour tâche de mesurer la délinquance sous toutes ses formes, « l'état 4001 » n'ayant vocation qu'à mesurer l'activité des services de police et de gendarmerie. A ces fins, il développera de nombreux partenariats, notamment avec les assureurs, les entreprises de transports, la grande distribution ou les médecins. Par ailleurs, l'observatoire national de la délinquance devrait aider les collectivités locales désireuses de mettre en place des observatoires locaux de la délinquance.

Au cours de cette première année d'activité, l'observatoire a décidé de se concentrer sur la collecte des données afin de dresser un inventaire exhaustif des sources disponibles. Dans le domaine de la délinquance, il existe souvent plusieurs chiffres pour rendre compte d'un phénomène. Ainsi, en matière de cambriolages, il existe trois chiffres différents : les faits constatés par la police et la gendarmerie, les chiffres des assureurs, les enquêtes de victimation. Si les trois sources fournissent des évolutions concordantes, il est alors possible de se prononcer scientifiquement sur la tendance ou les mutations de ce type de délinquance. Des réflexions sont ainsi engagées sur la mesure des atteintes aux personnes, « l'état 4001 » apparaissant peu satisfaisant sur ce point.

Enfin, comme les années précédentes, votre rapporteur souhaite que soient étudiés les moyens d'assurer un continuum entre les statistiques des forces de sécurité et celles de la justice. A cet égard, peu de progrès semblent avoir été réalisés depuis un an. L'évaluation de la cohérence et de l'efficacité de l'ensemble de la chaîne répressive en souffre.

* 1 Cet agrégat regroupe les infractions suivantes : cambriolages, vols à la tire, vols d'automobiles, vols d'accessoires automobiles, vols à la roulotte, destructions et dégradations de biens (sauf incendies et attentats), vols avec violences et à main armée.

* 2 Le ministère de l'éducation nationale a installé le logiciel Signa dans les établissements du second degré afin de recenser tous les actes de violences dans les collèges et lycées. 80 000 faits ont été ainsi recensés. Toutefois, tous les établissements n'alimentent pas encore ce recueil statistique et la hausse du nombre de faits recensés s'explique pour partie par le plus grand nombre d'établissements participants.

* 3 A titre d'exemple, en 2003, 81,26 % des homicides, 74,85 % des viols, 58,02 % des infractions économiques et financières, 13,22 % des vols avec violences sans arme à feu, 8,39 % des vols d'automobiles, 5,57 % des vols à la roulotte et des vols d'accessoires, 3,73 % des vols à la tire sont élucidés contre 10,95 % des vols.

* 4 Une enquête conduite en 1999 par l'IHESI avait fait ressortir l'importance du « chiffre noir » de la délinquance, dans la mesure où elle avait comptabilisé cinq fois plus d'infractions subies par les citoyens que d'infractions déclarées aux autorités de police.

* 5 Cet établissement public administratif créé par le décret n° 2004-750 du 27 juillet 2004 succède à l'Institut des hautes études de la sécurité intérieure (IHESI). Doté d'un budget de 4 077 847 euros en loi de finances pour 2004, cet institut disposerait d'un budget de 4 450 547 euros pour 2005. Au 1er septembre 2004, l'observatoire comptait cinq personnels. Deux autres fonctionnaires devraient renforcer prochainement ses effectifs.

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