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EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 10 mars 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, à l'examen du projet de loi n° 221 (2004-2005) d'orientation pour l'avenir de l'école adopté par l'Assemblée nationale.

M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que la commission des finances s'était saisie pour avis du projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école en raison des objectifs prévus par ce texte, qui faisaient écho aux objectifs et indicateurs envisagés dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), et figurant, à ce titre, au sein de la mission « enseignement scolaire ».

Il a également souligné que l'intervention de la commission était indispensable, compte tenu des engagements financiers et des moyens humains que requérait la mise en oeuvre d'un certain nombre de dispositions figurant au sein du projet de loi d'orientation.

M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que si le caractère législatif de plusieurs dispositions du projet de loi avait pu être contesté, il était normal que le Parlement se prononçât sur le premier budget de l'Etat et sur ce qui était, selon lui, une des plus importantes missions de la Nation.

Il a précisé, ensuite, que le projet de loi tendait à recadrer les objectifs et les missions de l'enseignement scolaire, ainsi qu'à définir un socle commun de compétences et de connaissances. Il a fait état d'un enrichissement des connaissances traditionnelles enseignées aux élèves par des connaissances plus pointues en langues étrangères et dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et des communications.

Il a insisté sur l'aide personnalisée aux élèves qui était proposée par le présent projet de loi, en relevant que cette mesure correspondait à une évolution par rapport à l'aspect « territorial » ou « de zonage » de certaines politiques éducatives jusqu'ici engagées.

Il a également indiqué que le présent projet de loi comportait des dispositions relatives à la formation des maîtres et s'est félicité de la création d'un Haut conseil de l'éducation, susceptible de porter un regard objectif sur le système éducatif français.

Après avoir rappelé la hausse régulière du budget de l'éducation nationale, dont la part dans le budget de l'Etat était passée de 17,65 % à 19,67 % depuis 1995, M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a fait état du caractère insatisfaisant des performances du système scolaire français. Il a ainsi observé que, depuis le milieu des années 90, le taux d'accès au baccalauréat d'une classe d'âge s'était stabilisé autour de 70 % et que le nombre de jeunes jugés en difficultés ne diminuait pas. Il a ajouté que les comparaisons internationales, telles que l'étude PISA (programme international de suivi des acquis) réalisée dans le cadre de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), accréditaient l'idée selon laquelle il était nécessaire de s'interroger sur les performances du système scolaire français.

Il a ensuite évoqué l'ampleur de la consultation nationale qui avait été réalisée dans le cadre des travaux de la commission dite « Thélot », jugeant très positive l'appropriation de ce débat par l'ensemble des Français.

M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le coût de la mise en oeuvre des préconisations du « rapport Thélot » se serait élevé à plus de 8 milliards d'euros au total, alors que les dépenses prévues par le présent projet de loi représentaient, selon le ministre, une somme de 2 milliards d'euros.

Il a expliqué que le coût élevé des propositions du « rapport Thélot » aurait essentiellement résulté de la création d'un statut de lycéen professionnel, de la mise en place de la formation en alternance des enseignants sur deux ans, de l'allongement de la durée de présence des enseignants dans les établissements et de la réforme des fonctions de direction dans l'enseignement primaire et secondaire.

Il a, ensuite, détaillé l'impact financier des principales mesures du projet de loi, telles que le renforcement de l'enseignement des langues étrangères, la mise en place des heures de soutien, l'augmentation du nombre d'infirmiers comme celui des classes relais et des unités pédagogiques d'intégration des élèves handicapés, le développement des bourses au mérite et la mise en place d'un crédit d'heures de formation pour les enseignants. Il a observé que l'amélioration du remplacement de courte durée pourrait avoir un coût élevé, qui pouvait varier sensiblement selon les hypothèses retenues quant au nombre d'heures supplémentaires qui seraient effectuées dans ce cadre. Au total, il a estimé que le coût annuel de ces mesures pouvait être compris entre 500 et 600 millions d'euros.

Par ailleurs, M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a relevé que l'évolution du budget de l'éducation nationale avait un caractère contraint, compte tenu de l'importance des charges de pension, dont la variation annuelle avait ainsi expliqué plus de 80 % de la hausse du budget de l'éducation nationale dans la loi de finances pour 2005. Compte tenu de l'absence actuelle de marges de manoeuvre budgétaire, il a souligné la nécessité d'optimiser la gestion du système, afin de réduire, notamment, le nombre des professeurs surnuméraires et de rationaliser l'offre d'options dans les bassins de formation.

M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a ensuite exposé les objectifs proposés par le projet de loi en matière de performance, en distinguant des objectifs généraux et des objectifs intermédiaires.

Il a précisé que l'objectif visant à atteindre 100 % de jeunes sortant de formation avec un diplôme ou une qualification reconnue était un objectif très ambitieux et qu'il était, peut-être, nécessaire de fixer des étapes intermédiaires. S'agissant de l'objectif visant à porter 80 % d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat, il a observé que cela impliquait, à paramètres constants, une augmentation de 75.000 bacheliers. S'agissant de l'objectif tendant à permettre à 50 % d'une classe d'âge diplômée de l'enseignement supérieur, il a indiqué que cet objectif pouvait dépendre du choix de la filière dans l'enseignement secondaire, et a fait état, à ce sujet, des différences de taux de réussite entre les bacheliers généraux, technologiques et professionnels.

Il a ensuite passé en revue les objectifs intermédiaires placés à la fin du rapport annexé au présent projet de loi, en précisant que les objectifs visant à augmenter le pourcentage d'élèves germanistes ou suivant des cours de langues anciennes, tout comme l'objectif relatif à la maîtrise des nouvelles technologies par les élèves, étaient raisonnables. Il a également souscrit à l'objectif d'augmenter la proportion de bacheliers issus de catégories socio-professionnelles défavorisées grâce au développement des bourses au mérite prévu par le présent projet de loi. Il a, toutefois, émis quelques réserves quant aux objectifs relatifs à l'amélioration des effectifs des filières scientifiques hors formation santé, en constatant, notamment, la désaffection dont faisaient actuellement l'objet ces séries et l'attrait que pouvaient avoir les formations « santé » depuis l'augmentation du « numerus clausus ». Il a, enfin, remarqué que l'objectif concernant l'augmentation du nombre d'apprentis dans les lycées pouvait éventuellement être en contradiction avec l'objectif visant à conduire davantage de jeunes vers l'enseignement supérieur.

M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a enfin abordé la question de l'évaluation dans l'enseignement, en constatant qu'elle restait difficile, que ce soit pour les élèves ou pour les enseignants. Il s'est, notamment, interrogé sur la manière d'évaluer les élèves lors de leur année de terminale. S'agissant des enseignants, il a relevé que le présent projet de loi affirmait la liberté pédagogique en même temps qu'il créait un conseil pédagogique au sein des établissements. Il a affirmé que l'éducation nationale ne pouvait pas faire l'économie d'une réflexion sur la responsabilité de l'enseignant par rapport à ses élèves et du chef d'établissement par rapport à son établissement.

M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur pour avis pour la qualité de sa présentation.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jacques Baudot a souhaité savoir quelle était la formation des chefs d'établissement et si le recrutement de ces personnels était tourné vers la recherche de gestionnaires.

En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a souligné que le présent projet de loi ne traitait pas de ces questions spécifiques, mais au demeurant essentielles.

Il a observé que la formation des chefs d'établissement s'effectuait essentiellement « sur le terrain » et qu'il était nécessaire de distinguer les chefs d'établissement de l'enseignement secondaire, qui occupaient ces fonctions à plein temps, des directeurs d'école, qui assuraient des heures d'enseignement en sus de leur charge administrative, lorsque l'école primaire concernée ne dépassait pas une certaine taille. Ainsi, il a estimé qu'il était certainement plus aisé de professionnaliser la fonction de chef d'établissement que celle de directeur d'école. Il a également remarqué que les chefs d'établissement étaient majoritairement d'anciens professeurs, dont les motivations pour accéder aux postes de principal ou de proviseur pouvaient varier.

S'agissant des fonctions de direction dans les établissements, M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a précisé qu'il souhaitait déposer un amendement tendant à mettre en place une expérimentation dans les lycées d'enseignement professionnel, afin que la présidence de leurs conseils d'administration puisse, à l'instar des lycées d'enseignement agricole, être exercée par une personnalité extérieure, distincte du chef de l'établissement. Tout en précisant la particularité des établissements d'enseignement agricole, notamment du fait des ressources procurées par l'apprentissage, il a souligné que ce dédoublement fonctionnel donnait de bons résultats dans l'enseignement agricole.

En réponse à M. Marc Massion qui souhaitait savoir comment prendre en compte les résultats des élèves dans l'évaluation des enseignants sans négliger certaines différences structurelles entre les établissements, M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, a souligné qu'il s'agissait d'étudier l'évolution des progrès des élèves, les résultats bruts tels qu'ils étaient, par exemple, fournis par les palmarès de réussite au baccalauréat n'étant pas des données pleinement satisfaisantes pour apprécier le travail des enseignants.

Après avoir relevé les contraintes qui pesaient sur le budget de l'éducation nationale, Mme Nicole Bricq s'est inquiétée des modalités de financement des dispositions prévues par le présent projet de loi.

Après avoir souligné l'importance des arbitrages budgétaires en matière d'éducation, M. Jean Arthuis, président, a relevé la nécessité de bien identifier les fonctions de direction au sein des établissements et de les rendre effectives. Il a, par ailleurs, estimé que ces fonctions devaient être occupées par des personnels ayant de l'expérience, notamment en ce qui concerne les directions d'école, trop souvent confiées, par défaut, à des jeunes enseignants. Il a souhaité que la question relative aux fonctions de direction puisse devenir, à l'avenir, un sujet prioritaire dans le cadre de l'amélioration de l'efficacité du système scolaire.

Il a, également, abordé la question de l'optimisation de la gestion du système éducatif français, en souhaitant que le nombre de professeurs surnuméraires puisse être réduit et en soulignant que la scolarisation des enfants âgés de 2 ans conduisait à employer des maîtres dont la place devait davantage se situer devant des classes de niveau supérieur. Il a enfin rappelé que l'éducation devait être un domaine prioritaire d'action.

M. Henri de Raincourt a souhaité qu'un bilan puisse être dressé quant au nombre d'enseignants ne se trouvant pas devant des élèves et a évoqué les travaux menés par la Cour des comptes en matière de recensement des effectifs.

La commission a, ensuite, procédé à l'examen des amendements présentés par M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis.

La commission a tout d'abord adopté un amendement tendant à préciser l'intitulé du projet de loi en le dénommant « projet de loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école ».

A l'article 8 (rapport annexé), la commission a adopté 13 amendements portant sur le rapport annexé.

Elle a adopté un amendement visant à préciser que le volume du recrutement des enseignants prenait en compte les évolutions démographiques scolaires, un amendement tendant à compléter la programmation du renforcement de l'enseignement des langues étrangères dans l'enseignement secondaire en précisant le coût du recrutement programmé.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel.

Elle a adopté deux amendements visant à « déplacer » deux objectifs de la seconde partie du rapport annexé vers la première partie de ce rapport.

La commission a adopté un amendement tendant à insérer un objectif dans la liste de la seconde partie du rapport annexé, relatif à la diminution de la proportion d'élèves sortant sans qualification du système éducatif.

Après l'intervention de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement relatif à l'augmentation du taux des étudiants réussissant leur première année d'études en premier cycle universitaire.

Après l'intervention de Mme Nicole Bricq, la commission a adopté 6 amendements ayant pour objet de programmer le coût de la mise en oeuvre dans l'enseignement agricole, des heures de soutien personnalisé, du développement des bourses de mérite, de l'augmentation du nombre d'infirmiers, de l'augmentation du nombre d'unités pédagogiques d'intégration, du crédit d'heures de formation, et du renforcement de l'enseignement des langues étrangères.

Elle a également adopté un amendement portant article additionnel après l'article 21, tendant à ce que les conseils d'administration des lycées d'enseignement agricole puissent, à titre expérimental, être présidés par une des personnalités extérieures membres de ces conseils, sur le modèle des lycées d'enseignement agricole.

Enfin, après l'intervention de M. Gérard Longuet, rapporteur pour avis, la commission a adopté à l'article 25 un amendement visant à préciser les missions des corps d'inspection dans leur travail d'évaluation des personnels enseignants.

A l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

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