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Projet de loi de finances pour 2006 : Enseignement scolaire

 

2. Un dispositif à parfaire

a) Une diminution, sur le long terme, du montant relatif des bourses

Sur la longue période, on observe, en parallèle d'une diminution sensible du nombre et de la part de boursiers dans les effectifs d'élèves, une baisse relative du montant des bourses.

En effet, la part des élèves boursiers est passée de 40 % au milieu des années 1970 (soit plus de deux millions de boursiers) à 30 % au début des années 1980, puis à un peu plus de 23 % aujourd'hui.

Les plafonds de ressources n'ont été, en parallèle, que très peu réévalués (1,4 % en moyenne par an depuis 1993).

Aussi, le taux de couverture des frais de pension et de demi-pension par les bourses de collège a subi une forte érosion ces trente dernières années, comme le montre le tableau ci-après, extrait d'un rapport de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale paru en juin 199514(*).

ÉVOLUTION COMPARÉE DU MONTANT DES BOURSES DE COLLÈGE
ET DE LA PART DU COÛT DES PENSIONS ET DEMI-PENSIONS
COUVERTE PAR LES BOURSES

Années

Montant des bourses par boursier (en francs constants)

% du prix des pensions et demi-pensions couvert par la bourse

1970/1971

3 138

90

1975/1976

2 168

81

1980/1981

1 464

68

1985/1986

1 086

49

1990/1991

882

45

1993/1994

672

31

1994/1995

485

-

En parallèle, la mise en place des fonds sociaux ne permet pas d'apporter une réponse tout à fait satisfaisante aux besoins des familles modestes.

b) Les fonds sociaux : un dispositif nécessaire, mais qui soulève des critiques récurrentes

Comme l'a relevé à plusieurs reprises l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, la gestion des crédits de fonds sociaux soulève plusieurs critiques.

Ces critiques sont liées, d'une part, aux critères et à la logique même d'attribution des aides et, d'autre part, à l'importance des reliquats constatés dans les établissements.

Les décisions d'attribution des aides sont prises, dans le respect de l'anonymat des dossiers, par une commission qui comprend en général le chef d'établissement ou son adjoint, le gestionnaire, le conseiller principal d'éducation, l'assistante sociale, l'infirmière. Des parents d'élèves sont parfois associés, et la présence d'élèves est possible.

Toutefois, le premier problème est celui de l'identification des difficultés que rencontrent les familles et de leurs besoins. A cet égard, l'Inspection générale relève que la connaissance des situations sociales des familles est très inégale entre les établissements.

L'assistante sociale doit jouer, pour cela, un rôle clé, mais il appartient également aux autres personnels de l'établissement, notamment au chef d'établissement, au conseiller principal d'éducation, aux enseignants ou à l'infirmière scolaire de faire preuve d'une grande capacité d'écoute et d'observation des élèves.

Toutefois, la grande pudeur de certaines familles -pourtant dans le besoin- à déclarer leurs difficultés et leur réticence à demander une aide les écarte du bénéfice des fonds sociaux.

L'IGAEN résume en effet la situation comme suit :

« Il est rarissime que le montant des crédits disponibles ne suffise pas à couvrir les besoins identifiés. Presque toujours, une partie seulement des crédits est utilisée. [...]

Cette situation, qui n'est pas nouvelle, s'explique de plusieurs façons : une gestion trop parcimonieuse, quasiment malthusienne des crédits, un effort insuffisant d'information des familles et de recensement des cas éligibles, la répugnance des intéressés à exposer leurs difficultés et à tendre la main...Elle peut résulter aussi d'une démarche trop technocratique, voire inquisitoriale. Certains établissements ont ainsi élaboré, à destination des familles désireuses de solliciter une aide, un questionnaire très détaillé assorti de la production de pièces justificatives. De même, dans telle inspection académique, on a instauré un « dossier de demande d'aide » que les familles doivent remplir, puis déposer, document qui ne présente aucun caractère réglementaire, mais, en revanche, un fort aspect dissuasif. »15(*)

En effet, ces obstacles, conjugués à la tendance, dans certains établissements, à thésauriser les crédits de fonds sociaux en fonds de réserve, entraînent une accumulation de reliquats dans les établissements que votre rapporteur a régulièrement pointée du doigt dans ses précédents rapports.

Si ces reliquats ont été réduits ces dernières années, notamment par des mesures de sincérité budgétaire et par la politique volontariste des académies pour inciter les établissements à une consommation plus optimale des crédits, ils restent encore significatifs (près de 49 millions d'euros en 2005), comme le montre le tableau ci-après.

FONDS SOCIAUX : CRÉDITS DÉLÉGUÉS ET CRÉDITS CONSOMMÉS
(enseignement public)

 

Reliquats de gestion N - 1

(réserve en établisse-ments)

Crédits inscrits en LFI

Crédits délégués aux académies et au CNED*

Total crédits utilisables
(reliquats+

délégués)*

Crédits consommés

dont F. S. collégien

%

dont F. S. cantines

%

dont F. S. lycéen

%

2001

96 800 908

79 118 850

62 143 863

158 944 771

75 014 783

18 976 872

25 %

35 804 496

48 %

19 477 073

26 %

2002

84 376 045

66 496 400

37 251 841

121 627 886

66 969 853

16 993 673

25 %

32 537 018

49 %

16 672 314

25 %

2003

53 373 592

66 125 000

51 800 000

105 173 592

53 010 954

12 840 962

24 %

26 631 495

50 %

13 551 640

26 %

2004

51 842 117

63 856 979

46 996 537

98 838 654

51 455 931

13 105 436

25 %

26 390 732

51 %

11 970 073

23 %

2005

(**)

48 881 677

63 856 979

31 791 101

80 672 778

             

* situation au 1er septembre 2005

** Source : extrapolation de l'enquête menée auprès des rectorats. 92 % des établissements publics ont répondu à l'enquête en décembre 2004.

C'est pourquoi votre rapporteur estime qu'un rééquilibrage des crédits d'aide sociale en faveur des bourses -notamment des bourses de collège dont le montant est modique-, serait à la fois plus favorable aux familles les plus modestes et plus respectueux de leur dignité.

Aussi, votre rapporteur demandera au ministère de transférer 20 millions de crédits de fonds sociaux vers les crédits de bourses sur critères sociaux, afin de permettre :

- d'une part, la revalorisation du montant des bourses, notamment du taux 1 des bourses du collège (qui passerait à 72 euros) ; les autres taux et la part de bourse de lycée augmenteraient de 5 % ;

- d'autre part, une actualisation des plafonds de ressources pris en compte dans les barèmes.

Si votre rapporteur ne peut amender en ce sens, dans la mesure où ces crédits sont regroupés au sein de la même action, il insistera pour que cette demande soit prise en compte en gestion. Elle contribue, en effet, à optimiser l'allocation des crédits et à améliorer l'efficacité de la dépense publique, tout en allant dans le sens de la promotion de l'égalité des chances.

Il est préférable en effet de privilégier les aides qui sont versées de façon automatique, plutôt que celles fondées sur une démarche d'assistanat.

Certes, un volant complémentaire de fonds sociaux reste nécessaire, afin d'apporter des réponses ponctuelles aux difficultés que rencontrent les familles, notamment pour faire face à des changements brutaux de situation.

A cette fin, la gestion des crédits doit être suffisamment souple pour permettre une rapidité d'intervention et une réactivité qui sont condition de l'efficacité du dispositif. Une priorité est, à cet égard, l'aide à la demi-pension, alors que la baisse de fréquentation des cantines scolaires touche d'abord les établissements les plus défavorisés. D'ailleurs, le taux de consommation du fonds social pour les cantines est, en général, le plus satisfaisant.

Enfin, la répartition des crédits entre les établissements doit être améliorée pour être plus adaptée à leurs besoins, en fonction de leurs caractéristiques sociales. A cet effet, un indicateur, en cours de construction, a été introduit dans le projet annuel de performances du programme « vie de l'élève », pour mesurer le « pourcentage de fonds sociaux utilisés par les établissements en ZEP-REP rapportés au nombre d'élèves en ZEP-REP ».

* 14 Rapport au ministre de l'éducation nationale, « Le service social et médical destiné aux élèves, le service de restauration et d'hébergement, les conditions d'utilisation du fonds social lycéen », IGAEN, Juin 1995.

* 15 Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, Rapport général 1999.