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Projet de loi relatif aux libertés des universités

 

ARTICLE 24  - Faculté de demander le transfert de la propriété des biens mobiliers et immobiliers

Commentaire : le présent article autorise l'Etat à transférer aux EPSCP qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers qui leur sont affectés ou sons mis à leur disposition.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes des dispositions de l'article L. 762-2 du code de l'éducation (résultant de la loi du 10 juillet 1989), « les établissements publics d'enseignement supérieur peuvent se voir confier, par l'Etat, la maîtrise d'ouvrage de constructions universitaires ». Il est précisé qu' « à l'égard de ces locaux comme de ceux qui leur sont affectés ou qui sont mis à leur disposition par l'Etat, les établissements d'enseignement supérieur [...] exercent les droits et obligations du propriétaire, à l'exception du droit de disposition et d'affectation des biens ».

Concrètement, les établissements publics d'enseignement supérieur sont maîtres d'ouvrage de droit commun des travaux de maintenance portant sur le patrimoine immobilier que l'Etat met à leur disposition. Ils sont également responsables de la programmation de l'ensemble de leurs opérations de maintenance, les moyens apportés par l'Etat étant inscrits dans les contrats quadriennaux conclus entre ce dernier et les établissements. Ils sont, par ailleurs, responsables des dommages résultant d'un défaut d'entretien immobilier même si l'Etat en est le propriétaire.

Cependant, les établissements ne peuvent céder des biens immobiliers qui appartiennent à l'Etat et dont ils n'auraient plus l'utilité. Ils ne sont pas non plus libres de délivrer des autorisations d'occupation temporaire du domaine public de l'Etat constitutives de droits réels.

De plus, en matière de construction ou de restructuration lourde, l'autonomie des universités est, en outre, limitée par une procédure qui fait une large place à la déconcentration, la quasi-totalité des moyens financiers passant par les CPER (Contrat de Plan Etat - Région), même si la maîtrise d'ouvrage des opérations leur est déléguée dans 35 % des cas.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à insérer dans le code de l'éducation un article L. 719-13 autorisant l'Etat à transférer aux EPSCP qui en font la demande la pleine propriété des biens mobiliers et immobiliers qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition.

Il prévoit, en outre, que ce transfert s'effectue à titre gratuit et prend, dans tous les cas où cela s'avère nécessaire, la forme d'une convention entre les parties visant la mise en sécurité du patrimoine après expertise contradictoire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur pour avis approuve le principe du transfert de propriété aux établissements demandeurs : c'est un élément essentiel dans la mise en oeuvre effective de l'autonomie des universités. Il estime cependant nécessaire d'apporter certaines précisions au dispositif proposé.

A. UN PATRIMOINE MÉCONNU ET MAL MAÎTRISÉ

En premier lieu, il convient de souligner que le patrimoine immobilier universitaire est méconnu et, que par conséquent, toutes les opérations de transfert nécessiteront des opérations importantes de recensement, de cadastrement.

En second lieu, l'état exact du patrimoine immobilier requiert la prudence. En effet, au vu du diagnostic réalisé par la mission conjointe de l'IGEN et de l'IGAENR en 2005, la gestion du patrimoine immobilier apparaît mal maîtrisée, tant par les universités que par la tutelle.

Selon le diagnostic posé par cette mission, les universités ne disposant pas d'outils fiables permettant de réaliser un inventaire précis rencontrent des difficultés certaines à connaître leur patrimoine, ce qui nuit évidemment à la qualité de la programmation des travaux de maintenance. Il en résulte que les travaux réalisés sont principalement curatifs et portent sur les aspects les plus visibles de la maintenance.

D'autre part, la même enquête souligne que les établissements n'ont pas de vision globale de la répartition fonctionnelle de leurs locaux, et méconnaissent donc jusqu'à leur mode d'utilisation.

Au total, l'inadéquation qualitative et quantitative des surfaces occupées aux besoins des établissements entraîne une surconsommation de moyens, ce qui se traduit :

- d'une part, par l'ouverture de locaux neufs et l'accroissement continu des surfaces (l'IGEN et l'IGAENR ont chiffré le coût total annuel des surfaces créées entre 1997 et 2002 à plus de 41 millions d'euros en 2002, hors coût des constructions elles-mêmes) ;

- d'autre part, par une sous-utilisation des espaces, sauf dans le cas des universités parisiennes.

Cette gestion n'est pas mieux maîtrisée par la tutelle.

D'après la même enquête, la tutelle ne connaît pas mieux l'état du patrimoine universitaire, ce qui fragilise le financement, le niveau de l'enveloppe allouée reposant, dans ces conditions, sur les informations, purement déclaratives, communiquées par les établissements. A cet égard, l'enquête fait apparaître que le montant des crédits de maintenance alloués aux universités est insuffisant puisqu'il ne représenterait environ que la moitié des besoins de maintenance.

Plus fondamentalement, le principe même d'une allocation de ressources sur critères et fléchée n'incite pas à garantir le bon pilotage de la fonction immobilière, les sommes accordées à son financement constituant alors une simple variable d'ajustement.

B. LA NÉCESSITÉ DE CLARIFIER LE TRANSFERT DES BIENS

Ce diagnostic sévère impose donc d'encadrer le transfert de la propriété des biens immobiliers aux universités qui en feraient la demande plus rigoureusement que le présent article ne le fait dans sa rédaction actuelle.

C'est pourquoi votre rapporteur pour avis propose, en s'inspirant des principes définis par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, un amendement tendant à conditionner plus clairement ce transfert :

- à la signature d'une convention entre l'Etat et l'EPSCP concerné définissant les modalités du transfert des immeubles et des biens mobiliers dont elle dresse la liste et fixe la date d'entrée en vigueur ;

- à l'établissement d'un diagnostic de l'état et de la sécurité des biens immobiliers transférés dans des conditions définies conjointement par l'Etat et l'établissement public.

Il s'agit, en outre, de préciser que l'EPSCP succède à l'Etat dans l'ensemble de ses droits et obligations relatifs aux biens en cause à l'égard des tiers.

Par ailleurs, il apparaît important, qu'au vu des travaux de recensement à effectuer, les établissements qui le souhaitent puissent s'adresser à des professionnels, tels que les géomètres-experts par exemple, et les rémunérer.

C. LA GESTION IMMOBILIÈRE EST UN MÉTIER

En tout état de cause, votre commission des finances insiste sur le fait que la gestion de patrimoine immobilier constitue une charge lourde et un métier à part entière. Seules devraient donc s'engager sur cette voie les universités disposant des ressources humaines adéquates pour gérer efficacement cette fonction.

En particulier, il ne faudrait pas que des EPSCP cèdent, faute d'expertise suffisante, des biens dont ils n'auraient plus l'utilité à des prix très inférieurs à ceux du marché.

A cet égard, votre commission des finances rappelle les dispositions de l'article 141 de la loi n° 2006-1771 de finances rectificative pour 2006, adoptées à son initiative, selon lesquelles des ensembles d'actifs immobiliers appartenant à l'Etat et ses établissements publics qui sont devenus inutiles aux missions qu'ils assument, peuvent, en vue de leur valorisation dans des conditions adaptées à leurs caractéristiques particulières, être transférés en pleine propriété, en l'espèce, à la SOVAFIM (société publique créée par la loi de finances pour 2006 pour la gestion des biens déclassés de Réseau ferré de France). Cette société pouvant rétrocéder aux établissements publics dont proviennent les biens transférés tout ou partie des plus-values réalisées à travers leur cession.

Un tel transfert serait de nature à assurer une gestion professionnelle des biens déclassés, ce qui ne peut qu'être bénéfique à l'ensemble des acteurs concernés, à commencer par les universités autonomes devenues propriétaires de leurs biens immobiliers.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.