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Projet de loi de finances pour 2008 : Enseignement scolaire

 

III. UNE CRAINTE LANCINANTE : DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES QUI RISQUENT DE FAIRE OBSTACLE AU NÉCESSAIRE EFFORT DE REVALORISATION

La revalorisation de l'enseignement professionnel n'est pas en elle-même une question budgétaire. Mais elle suppose pour s'accomplir dans de bonnes conditions une allocation optimale des moyens et une relative stabilité de leur volume. Cela est d'autant plus vrai que l'enseignement professionnel a un coût élevé, qui s'explique par les équipements spécialisés et l'encadrement renforcé qu'il requiert.

Votre rapporteure formule donc le voeu que la dotation de l'enseignement professionnel reste stable dans les années à venir, afin de conduire dans de bonnes conditions les réformes appelées par l'impératif de revalorisation.

S'agissant du présent projet de budget, votre rapporteure n'est pas en mesure de porter un regard pleinement informé sur l'évolution des moyens affectés à l'enseignement professionnel. Cette situation peu satisfaisante a deux origines, l'une conjoncturelle, l'autre structurelle :

- Le projet de loi de finances pour 2008 tient compte des enseignements de la première loi de règlement présentée conformément aux principes de la réforme budgétaire. S'agissant de l'éducation nationale, la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 relative aux lois de finances du 1er août 2001, dite LOLF, n'a pas été sans difficultés, notamment lorsqu'il a fallu imputer les dépenses sur de nouvelles lignes budgétaires. La conception du projet de loi de finances pour 2008 a donc tenu compte des rebasages nécessaires mis en évidence par la loi de règlement pour 2006. Il en résulte des difficultés à apprécier l'évolution des crédits demandés pour 2008 par rapport à ceux ouverts pour 2007.

- La consécration du principe de fongibilité asymétrique des crédits ainsi que la définition d'un plafond d'emplois global conduisent à ne pas pouvoir apprécier dans le détail la ventilation des crédits et des emplois entre les différentes actions, celle-ci étant purement indicative. Les actions relatives à l'enseignement professionnel, à l'insertion, à l'orientation, à la formation continue et à la VAE étant regroupées dans des programmes beaucoup plus vastes, il en découle une impossibilité d'émettre une appréciation sur l'évolution des moyens budgétaires qui sont consacrés à ces politiques dans leur ensemble. Votre rapporteure le regrette et souhaite qu'un programme spécifique regroupe l'ensemble des actions liées à l'enseignement professionnel, afin qu'elles fassent l'objet d'un pilotage global. Compte tenu de leurs spécificités, ces actions ne peuvent en effet se trouver diluées dans un programme « enseignement scolaire public du second degré » dont l'ampleur même risque de conduire à une prise en considération insuffisante des singularités de l'enseignement professionnel et des politiques associées.

A. UN SCHÉMA D'EMPLOIS RESTRICTIF DONT LES CONSÉQUENCES SUR L'ENSEIGNEMENT PROFESSIONNEL SONT IMPRÉVISIBLES

1. Une diminution des postes dont l'effet sur les lycées professionnels est inconnu

Le schéma d'emplois de la mission « enseignement scolaire » hors programme 143 prévoit la suppression de 11 200 emplois. L'impact de cette réduction du niveau d'encadrement dans l'éducation nationale sur l'enseignement professionnel ne peut pas être précisé pour l'heure.

Votre rapporteure a questionné à plusieurs reprises M Xavier Darcos, ministre de l'éducation nationale, ainsi que ses collaborateurs à ce sujet. Ceux-ci n'ont pu apporter aucune réponse précise à cette question, la ventilation de ces suppressions de poste n'ayant pas été effectuée.

Si votre rapporteure conçoit qu'une prévision détaillée de la répartition de ces disparitions d'emplois ne puisse pas être élaborée pour le moment, elle s'interroge cependant sur la sincérité du projet annuel de performances de la mission, dès lors que celui-ci mentionne bien une évaluation des crédits de titre 2 demandés pour l'action 3 du programme « enseignement scolaire public du second degré ». Ceux-ci progressent de 1,60 % par rapport aux crédits demandés pour 2007, soit une augmentation inférieure à celle des dépenses de personnel de l'ensemble du programme, qui s'élève à 1,77 %.

La suppression de 11 200 emplois est une décision politique importante et lourde de conséquences. Votre rapporteure regrette donc que le Parlement soit privé de la possibilité d'apprécier dans le détail ses effets. S'agissant en effet d'un secteur d'enseignement aussi fragile que le sont les filières professionnelles, il eût en effet été appréciable de disposer d'informations plus précises sur ce sujet.

Par ailleurs, votre rapporteure souhaite indiquer qu'à ses yeux la globalisation des crédits tend à ouvrir aux responsables de programme des marges de manoeuvre en exécution, mais ne les dispense pas de l'obligation de définir dans le projet de loi de finances la ventilation prévisible de l'usage des crédits, sauf à priver le pouvoir législatif de toute possibilité réelle d'autoriser la dépense budgétaire. Il est en effet difficilement compréhensible que la simple faculté de recourir à des mesures de fongibilité asymétrique conjuguée à l'absence de répartition impérative des emplois entre actions conduise à demander des crédits sans préciser leur affectation telle qu'elle peut être anticipée au moment de l'élaboration du projet de loi de finances.

A cet égard, votre rapporteure souhaite rappeler qu'une obligation complémentaire de justification au premier euro pèse sur les ministres et les responsables de programme, y compris pour les crédits de titre 2.

S'agissant d'une mission représentant presque 60 milliards d'euros et de programmes qui peuvent atteindre des masses de 28 milliards d'euros, il apparaîtrait en effet difficilement compréhensible que la possibilité de globaliser l'utilisation des crédits conduise à ne pas justifier dans le détail l'utilisation de sommes aussi importantes.

Votre rapporteure forme donc le voeu qu'un effort particulièrement significatif soit opéré de ce point de vue lors de la préparation du budget pour 2009 et des documents qui l'accompagnent.

2. Une augmentation des heures supplémentaires qui contraste avec la culture de l'enseignement professionnel

Par ailleurs, votre rapporteure n'est pas convaincue que le recours aux heures supplémentaires dans l'enseignement professionnel soit une façon adéquate de résoudre les difficultés des professeurs titulaires et contractuels des lycées professionnels.

Les filières concernées se caractérisent en effet par un engagement particulièrement remarquable du corps enseignant, qui dépasse souvent ses obligations de service afin de mieux former les élèves. Cette démarche se fonde sur l'idée qu'au-delà des seules heures de cours, les fonctions d'un professeur ne s'arrêtent pas à la salle de classe et que l'insertion professionnelle des élèves appelle le déploiement d'actions complémentaires qui font également partie des missions du corps enseignant.

Cette culture du service public qui caractérise particulièrement l'enseignement professionnel risque d'être affaiblie par l'introduction massive des heures supplémentaires afin de rémunérer des activités annexes aux cours. C'est pourquoi votre rapporteure croit préférable, s'agissant à tout le moins des filières professionnelles, de revaloriser les traitements des enseignants plutôt que de décompter leurs activités supplémentaires afin de leur garantir une rémunération complémentaire.