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Projet de loi de finances pour 2008 : Enseignement scolaire

 

TROISIÈME PARTIE - UN BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE SATISFAISANT EN 2008, DANS L'ATTENTE DE LA DÉFINITION D'UNE NOUVELLE AMBITION POUR 2009

Depuis 2006, un intérêt nouveau pour l'enseignement agricole s'est semble-t-il éveillé :

- d'abord à travers une série de rapports complémentaires publiés en 200610(*) qui se sont efforcés de définir un nouvel horizon pour ce système d'enseignement original et particulièrement performant ;

- puis, à l'occasion des travaux lancés en 2007 sur les différentes dimensions des politiques éducatives, qu'il s'agisse de la commission sur la revalorisation du métier d'enseignant ou de la révision générale des politiques publiques.

L'enseignement agricole a été une nouvelle fois présenté comme une illustration particulièrement remarquable des résultats que pouvait atteindre le système scolaire lorsqu'il mobilisait tous ses acteurs autour d'un projet clair et fédérateur, fondé en particulier sur le souci de répondre aux besoins, aux attentes et aux problèmes singuliers connus par chaque élève.

Votre rapporteur, qui n'a de cesse depuis de nombreuses années de mettre en avant les atouts et les résultats de l'enseignement agricole, ne peut que se réjouir de voir ce dernier enfin reconnu, alors même qu'il souffre trop souvent d'une image quelque peu désuète et d'une méconnaissance encore largement répandue.

Ce vif intérêt pour les méthodes et les valeurs de l'enseignement agricole contraste de plus avec le traitement budgétaire insatisfaisant qui lui a été quelquefois réservé. Le budget proposé pour 2008 ne souffre pas de ce défaut, puisqu'il est en léger recul de 1,08 % par rapport à 2007 et s'établit à 1 263,60 millions d'euros, qui se répartissent comme ci-après :

En millions d'euros

Programme « Enseignement technique agricole »

Crédits de paiement votés
(LFI 2007)

Crédits de paiement demandés
(PLF 2008)

Variation

Variation (en %)

Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements publics

676,648

656,498

-20,15

-2,98

Dont dépenses de personnel

647,579

626,088

-21,491

-3,32

Mise en oeuvre de l'enseignement dans les établissements privés

511,163

517,812

6,649

1,30

Dont dépenses de personnel

211,754

211,163

-0,591

-0,28

Aide sociale aux élèves (enseignement public et privé)

80,498

81

0,502

0,62

Évolution des compétences et dynamique territoriale

4,548

3,975

-0,573

-12,60

Moyens communs à l'enseignement technique agricole, public et privé

4,531

4,31

-0,221

-4,88

TOTAL PROGRAMME 143

1 277,388

1 263,595

-13,793

-1,08

Le présent projet de budget permettra donc de répondre aux principaux besoins de l'enseignement agricole dans un contexte de vigilance budgétaire croissante.

Mais votre rapporteur veut le préciser d'emblée, il s'agit bien là d'un budget d'attente.

Car s'il ne souffre d'aucune sous-estimation majeure des crédits nécessaires au bon fonctionnement des établissements, il ne permet pas encore de répondre à tous les espoirs qu'a éveillés chez tous les acteurs de ce système d'enseignement, l'attention toute particulière dont il a fait l'objet depuis deux ans.

Il est essentiel que ces attentes trouvent rapidement une traduction concrète, tout à la fois pour préserver un outil pédagogique exceptionnel et pour ne pas faire naître la déception parmi ceux qui s'engagent tous les jours au service de la réussite des élèves.

Votre rapporteur a pu constater la détermination du ministre de l'agriculture et de la pêche à construire pour 2009 ce nouveau projet clair et fédérateur que tous attendent, détermination qui se lit au demeurant au travers de signes concrets, comme l'annonce de la préparation anticipée du 5e schéma national prévisionnel des formations ou les pistes de réforme qui sont évoquées par les services.

Dès maintenant, il convient donc de penser à la prochaine échéance décisive, qui sera la préparation et la présentation de la loi de finances pour 2009.

Mais construire l'avenir ne peut se faire que sur des bases saines.

C'est pourquoi votre rapporteur souhaite qu'un effort significatif soit fait pour respecter en exécution le budget qui aura été voté pour 2008. Sur ce point, des engagements extrêmement clairs devront être pris.

Votre rapporteur forme également le voeu qu'aucun amendement adopté en seconde délibération ne vienne perturber une budgétisation délicate, bien que satisfaisante. Sur proposition du Gouvernement, il a ainsi été procédé à l'Assemblée nationale à une réduction de 4,97 millions d'euros des crédits demandés pour l'enseignement agricole.

Il serait souhaitable que des suppressions de ce type ne soient pas renouvelées au cours de l'examen au Sénat.

I. UNE ÉXÉCUTION DE LA LOI DE FINANCES POUR 2007 MARQUÉE PAR UNE RÉGULATION BUDGÉTAIRE PEU OPPORTUNE

A. L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE A ÉTÉ PARTICULIÈREMENT CONCERNÉ PAR LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE EN 2007

1. La persistance de logiques ministérielles en exécution conduit à des annulations de crédits particulièrement discutables

a) Le programme « Enseignement technique agricole » a fait l'objet d'une annulation de crédits à hauteur de 10,18 millions d'euros

Le décret n° 2007-1529 du 25 octobre 2007 a procédé à l'ouverture de 826,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 796,3 millions d'euros de crédits de paiement (CP) gagés sur des annulations d'un montant équivalent.

Ces dernières ont concerné la mission « Enseignement scolaire » à hauteur de 34,91 millions d'euros d'AE et de 21,31 millions d'euros de CP. Le programme « Enseignement technique agricole » a été particulièrement mis à contribution, puisque 23,66 millions d'euros d'AE et 10,18 millions d'euros de CP ont été annulés.

La régulation budgétaire a ainsi affecté très inégalement les différents programmes de la mission « Enseignement scolaire » : le programme 143, qui ne représente que 2,1 % de la mission en CP a ainsi assumé 67,7 % des annulations d'AE et 48,3 % des annulations de CP.

b) Un retour inopportun à la solidarité ministérielle en matière de régulation budgétaire

Cette disproportion entre la contribution aux annulations de crédits et le poids effectif de chaque programme au sein de la mission s'explique par des logiques ministérielles incompatibles avec la nouvelle architecture budgétaire issue de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Celle-ci avait en effet pour principe le redécoupage des unités budgétaires soumises à l'autorisation du Parlement afin de constituer des ensembles cohérents du point de vue des politiques publiques et non plus du seul point de vue ministériel. C'est la raison pour laquelle l'article 47 de la LOLF précise le cadre d'application de l'article 40 de la Constitution en autorisant les parlementaires à redéployer les crédits au sein d'une même mission.

Cette nouvelle nomenclature devait avoir pour effet d'empêcher que des annulations de crédits soient prévues sur un programme, afin de compenser des ouvertures sur d'autres programmes gérés par le même ministère. Ce principe de solidarité ministérielle, qui est le plus souvent invoqué par le ministère en charge du budget au cours des négociations liées à la régulation en exécution, trouvait particulièrement à s'appliquer au ministère de l'agriculture et de la pêche. En effet, ce dernier devait régulièrement financer des plans exceptionnels permettant la prise en charge des conséquences de calamités naturelles diverses et invoquait cette nécessité afin de gager une partie des avances nécessaires sur des annulations de crédits destinés à l'enseignement agricole.

Au moment de la présentation de la nouvelle nomenclature budgétaire, le ministère de l'agriculture et de la pêche avait donc indiqué à plusieurs reprises à votre rapporteur que le rattachement de l'enseignement technique agricole à la mission « Enseignement technique agricole » permettrait de mettre celui-ci à l'abri de ces annulations de crédits devenues particulièrement fréquentes, qui perturbaient presque chaque année l'exécution du projet de loi finances voté par le Parlement.

Force est de constater que cet engagement n'est pas tenu, puisque les logiques ministérielles ont encore prévalu au cours de l'exécution de la loi de finances pour 2007. En effet, il a été répondu à votre rapporteur, qui souhaitait connaître les raisons de la contribution anormalement élevée de l'enseignement agricole aux annulations de crédits portant sur la mission « Enseignement scolaire », que cela s'expliquait par le fait que le ministre de l'agriculture et de la pêche était par ailleurs largement bénéficiaire des avances gagées sur ces annulations et qu'en conséquence, il était légitime que les programmes du ministère contribuent tout particulièrement aux annulations, lorsqu'ils ne faisaient l'objet pour leur part d'aucune ouverture de crédits.

En effet, la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » fait l'objet dans le décret précité d'un abondement de crédits à hauteur de 110,3 millions d'euros d'AE et de 39 millions d'euros de CP. Cela s'explique par la nécessité de financer la prise en charge par l'Etat d'une partie des conséquences liées au passage du cyclone « Dean » en Guadeloupe et en Martinique en août 2007.

Votre rapporteur est pleinement conscient de la nécessité de mettre en jeu la solidarité nationale lorsque des catastrophes naturelles surviennent. Mais il convient alors de répartir équitablement l'effort entre toutes les politiques publiques menées par l'État, sans concentrer celui-ci sur les autres actions menées par le ministère bénéficiaire des avances gagées.

Cette dernière est en effet d'autant plus discutable qu'elle va à l'encontre des principes fondateurs de la réforme budgétaire et marque un retour à l'esprit de la nomenclature budgétaire telle qu'elle était présentée sous l'empire de l'ordonnance n° 2-59 portant loi organique relative aux lois de finances du 2 février 1959.

Votre rapporteur estime que le retour de ces logiques ministérielles en exécution n'est pas acceptable et souhaite qu'il y soit mis fin.

c) Une régulation budgétaire d'autant plus discutable qu'elle risque de conduire à une compensation des annulations par le budget des programmes conduits par l'éducation nationale

Votre rapporteur considère ces annulations comme d'autant plus inopportunes que le Parlement ne peut, pour y remédier que redéployer les crédits au sein de la mission « Enseignement scolaire ».

En effet, en application de l'article précité de la LOLF, les amendements parlementaires ne peuvent remettre à niveau la dotation de l'enseignement agricole qu'en supprimant des crédits à hauteur équivalente sur le budget des programmes de l'éducation nationale.

Il va de soi que cela ne peut être fait que très ponctuellement pour appeler à une prise de conscience de la part du ministère de l'agriculture et de la pêche, le ministère de l'éducation nationale n'ayant pas vocation à financer les programmes dont la responsabilité revient à un autre ministère.

Dans ces conditions, votre rapporteur souhaite que le ministère de l'agriculture fasse valoir ces arguments à l'avenir lorsque des difficultés d'exécution surviennent.

2. La structure de dépenses du programme « Enseignement technique agricole » le rend particulièrement sensible aux gels de crédits suivis d'annulations en nombre excessif

Au-delà du retour des logiques de solidarité ministérielle en matière d'exécution, un autre élément majeur explique que l'enseignement agricole soit régulièrement affecté par des gels et annulations de crédits hors de proportion avec le volume global des moyens qui lui sont attribués.

La structure des dépenses de chaque programme influe en effet sur l'ampleur des mesures de régulation budgétaire. Cette dernière s'appuie en effet sur le gel préalable d'un pourcentage donné des crédits de chaque programme, qu'elle transforme en annulation définitive.

Or, le taux de mise en réserve des crédits est différencié selon la nature des dépenses. Les crédits du titre 2, qui sont destinés aux rémunérations des personnels employés directement par l'État et à leurs accessoires, ont ainsi fait l'objet d'un gel à hauteur de 0,15 % des crédits ouverts. Il est en effet difficilement imaginable de voir les traitements des fonctionnaires et agents publics versés avec retard du fait de la régulation budgétaire. Les autres types de dépenses ont été gelés à hauteur de 5 %. En conséquence, le taux de mise en réserve global du programme 143 s'élève à 1,5 % des crédits.

Cela s'explique par la nature des dépenses de l'enseignement agricole : les rémunérations des personnels représentent certes une part significative des dépenses du programme (67,27 %), mais bien moins élevée que dans le programme « Enseignement secondaire public du second degré », où les dépenses hors titre 2 ne comptent que pour 0,73 % des crédits du programme, contre 32,73% dans l'enseignement agricole, alors même que ce deux programmes mettent en oeuvre des politiques comparables.

Compte tenu des taux de gel différents applicables aux dépenses du titre 2 et hors titre 2, il est alors possible de comprendre pourquoi le programme « Enseignement technique agricole » fait l'objet de gels et d'annulations en proportion bien plus grande que dans les autres programmes de la mission « Enseignement scolaire ».

Cela ne se justifie pourtant pas. En effet, une partie importante des dépenses hors titre 2 du programme 143 correspondent de fait à des dépenses de personnel, notamment aux rémunérations des enseignants des établissements privés du rythme approprié dont les formateurs ne sont pas, à la différence des professeurs du temps plein, rémunérés directement par l'État.

En conséquence, le programme 143 « Enseignement technique agricole » se voit appliquer des taux de gels qui ne correspondent pas à l'objet réel des dépenses.

Votre rapporteur souhaite donc que cette caractéristique soit prise en compte à l'avenir et débouche sur un taux de gel approprié pour les dépenses du titre 6 (crédits d'intervention). Cela est d'autant plus nécessaire que ces gels suivis d'annulations touchent plus particulièrement les établissements privés, lesquels sont déjà pénalisés par des reports de charge accumulés sur plusieurs années particulièrement importants.

Votre rapporteur rappelle également que la régulation budgétaire se doit d'épargner les crédits d'aide sociale, les familles connaissant des difficultés financières n'ayant par définition pas la capacité de supporter les charges de trésorerie liées à ces paiements différés.

3. Les mesures de fongibilité ont permis de dégager des marges de manoeuvre supplémentaires pour achever l'exécution 2007 dans des conditions satisfaisantes

L'importance de ces annulations a été compensée par le recours à des mesures de fongibilité asymétrique qui ont permis de dégager des marges de manoeuvre afin d'achever l'exécution de la loi de finances pour 2007 dans des conditions acceptables.

Votre rapporteur se réjouit des efforts significatifs faits en ce sens, le ministre de l'agriculture et de la pêche lui ayant indiqué que 4,5 millions d'euros allaient ainsi être mis à la disposition du programme 143 afin de compenser les annulations opérées.

Par ailleurs, la part des crédits gelés qui ne sera pas annulée sera intégralement consacrée au financement des maisons familiales rurales, afin d'éviter que ces nouveaux reports de charge n'aient de trop lourdes conséquences sur leur fonctionnement.

Pour autant, il apparaît nécessaire de rappeler que les logiques de solidarité ministérielle, qu'elles jouent dans un sens négatif ou positif, ne sont pas conformes à l'esprit de la réforme budgétaire. C'est pourquoi il serait souhaitable qu'à l'avenir il n'y ait plus de raison d'avoir ainsi recours massivement aux mesures de fongibilité.

* 10 Voir la liste de ces rapports ci-après (III. 3. c).