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Projet de loi de finances pour 2008 : Enseignement scolaire

 

III. UNE NOUVELLE AMBITION QUI DEVRA PRÉVALOIR EN 2009

1. Permettre l'essor de l'enseignement agricole dans un contexte de restriction budgétaire

a) La dotation globale horaire de l'enseignement agricole sera réduite de 2 % nets pendant cinq ans

La vigilance budgétaire prévalant désormais, les moyens offerts à l'enseignement agricole risquent d'être relativement contraints au cours des années à venir. C'est pourquoi le ministère de l'agriculture et de la pêche s'est efforcé d'anticiper les conséquences de ces probables restrictions financières en définissant des orientations générales sur la période 2008-2012. Celles-ci ont été formalisées dans une note de service relative aux instructions pour la préparation de la rentrée 2008.

Celle-ci précise notamment que « l'évolution nationale de la dotation globale horaire (DGH) [est fixée] à 3 % par an : le tiers des moyens ainsi dégagés devra être réinvesti dans des actions en rapport avec le renforcement de la qualité de l'enseignement et des autres missions, et ce de manière visible et explicite, exprimée dans le projet régional de l'enseignement agricole (PREA). Cette démarche devra être conduite tant pour l'enseignement agricole public que pour l'enseignement privé. Sur cette base, le dialogue de gestion permettra d'affiner région par région l'évolution de la DGH. Les évolutions futures tant en matière de référentiels de diplômes que de mise en oeuvre des enseignements accompagneront cette évolution de la DGH. »

La DGH est donc appelée à diminuer de 3 % chaque année pendant cinq ans, le tiers de cette réduction étant consacré au renforcement des actions innovantes dans les établissements. La baisse nette de la DGH est donc de 2 % pendant cinq ans.

Il ne s'agit là que d'une prévision, ce rythme d'évolution correspondant à la prise en compte par avance des effets du maintien pour la période 2008-2012 des principes ayant inspiré le schéma d'emplois pour 2008. Votre rapporteur tient à rappeler à ce propos que les ratios de remplacement retenus pour le présent projet de budget sont, compte tenu du contexte budgétaire actuel, favorables à l'enseignement agricole.

De plus, votre rapporteur juge positif ce souci de dessiner un cadre budgétaire clair pour les années à venir, mais souhaite rappeler que le pilotage de l'enseignement agricole et plus généralement des politiques éducatives ne peut se faire d'un point de vue uniquement financier.

Dès lors, l'optimisation de la gestion des moyens dans l'enseignement agricole devra être réalisée à qualité pédagogique constante. C'est pourquoi l'existence de contraintes budgétaires doit aux yeux de votre rapporteur conduire à redéfinir une stratégie ambitieuse et fédératrice pour l'enseignement agricole. Celle-ci devra exploiter les marges de manoeuvre existantes sans renoncer pour autant aux singularités pédagogiques qui ont fait le succès même de cet enseignement original et performant.

b) Des marges de manoeuvre existent pour absorber les contraintes budgétaires sans desservir les élèves

Votre rapporteur a donc interrogé à ce sujet tant le ministre de l'agriculture et de la pêche que ses services. Ceux-ci lui ont indiqué que l'évolution précitée de la DGH pourrait se réaliser dans de bonnes conditions en optimisant la gestion des moyens dont dispose l'enseignement agricole.

(1) Travailler de conserve avec l'éducation nationale

Cette optimisation passe notamment par le développement de collaborations plus étroites avec l'éducation nationale, dans le respect des singularités et de l'identité propres à chacun de ces deux systèmes d'enseignement.

Plusieurs pistes sont pour l'heure envisagées :

- l'organisation de concours communs de recrutement dès l'année 2008, appelés à se développer fortement en 2009. Les deux ministres ont manifesté une volonté particulièrement forte de progresser sur cette question, évoquée depuis plusieurs années, mais encore bloquée à un stade embryonnaire ;

mutualiser les personnels au niveau local lorsque cela est utile, en permettant notamment aux enseignants de l'éducation nationale d'effectuer des compléments de service dans des établissements de l'enseignement agricole ;

développer les expérimentations dans quelques régions afin d'installer et d'approfondir une culture de coopération entre les recteurs et les DRAF.

Votre rapporteur se réjouit du développement de ces coopérations, qu'elle estime particulièrement souhaitables. Outre leur intérêt du point de vue de la gestion administrative et budgétaire, elles permettront également de mieux faire connaître l'enseignement agricole et de développer ainsi l'orientation vers ces filières, tout en offrant la possibilité de construire des passerelles plus nombreuses entre les formations proposées par les deux ministères.

A ce titre, votre rapporteur juge particulièrement symbolique le projet de jumeler certains lycées de l'éducation nationale avec des établissements de l'enseignement agricole, afin de faire naître une culture de coopération et de favoriser les échanges entre les deux systèmes. Cela témoigne du souci des deux ministères de mettre l'accent sur le partage des cultures pédagogiques et non pas seulement sur l'optimisation de la gestion.

(2) Proposer un baccalauréat en trois ans sans renoncer au respect du rythme singulier de chaque élève

Le ministère de l'agriculture et de la pêche souhaite également proposer un baccalauréat en trois ans et suivre ainsi la voie que compte ouvrir l'éducation nationale à ce sujet.

Au-delà de ses implications budgétaires évidentes, ce projet a la vertu d'esquisser une réponse à ce problème commun aux deux systèmes d'enseignement qu'est le faible taux de poursuite d'études après l'obtention d'un premier diplôme (CAPA ou BEPA).

Ainsi, le taux de passage du CAPA vers les classes préparant au baccalauréat professionnel dans l'enseignement agricole public s'élevait à 20,3 % entre 2005 et 2006. Par ailleurs, 24,4 % de ces mêmes jeunes se dirigeaient vers un BEPA. De même, les élèves de BEPA dans le public n'étaient que 51,6 % à poursuivre vers un baccalauréat professionnel, 2,7 % d'entre eux s'orientant vers un BTA et 1,9 % vers un baccalauréat technologique.

Le même constat pourrait être fait dans l'enseignement agricole privé, où les taux de passage sont généralement plus faibles que dans les établissements publics.

Le développement d'un baccalauréat professionnel en trois ans pourrait être un moyen d'encourager la poursuite d'études en réduisant le nombre moyen d'années supplémentaires nécessaires pour obtenir un baccalauréat ou un BTA.

Votre rapporteur est donc favorable à l'idée de proposer une telle possibilité aux élèves à qui ce rythme pourrait convenir a priori. Mais il serait cependant peu pertinent de généraliser ce parcours, qui ne répond pas aux besoins de tous les jeunes, notamment à ceux des élèves qui trouvent dans l'enseignement agricole un lieu de remotivation après des années de collège difficiles.

De ce point de vue, le développement du baccalauréat en trois ans ne devra pas aller à l'encontre d'une des principales caractéristiques de l'enseignement agricole, à savoir sa capacité à offrir un cadre de formation prenant en compte les attentes et les besoins singuliers de chaque élève.

C'est au demeurant ce souci d'individualisation des formations et de l'accompagnement humain des jeunes qui fait le succès de l'enseignement agricole. Il y a donc lieu de le préserver.

(3) Prendre en compte les pistes ouvertes par les travaux de rénovation en cours

Les services du ministère de l'agriculture et de la pêche ont également indiqué à votre rapporteur que les travaux engagés tant par la commission présidée par M. Marcel Pochard, conseiller d'Etat, et chargée de réfléchir à la revalorisation du métier d'enseignant que de ceux prenant place dans la révision générale des politiques publiques (RGPP) actuellement en cours, pourraient déboucher sur des propositions de réforme de nature à permettre une gestion optimisée du « potentiel d'enseignement ». Dans ces conditions, il serait possible d'absorber dans des conditions tout à fait satisfaisantes la baisse de la DGH prévue sur 5 ans.

Votre rapporteur souhaite en tout état de cause que ces réflexions prennent en compte les spécificités de l'enseignement agricole et se félicite du fait qu'un intérêt particulièrement vif ait été accordé à celui-ci tout au long de ces travaux.

Votre rapporteur tient toutefois à souligner que quelles que soient les marges de manoeuvre ainsi dégagées, il conviendra d'accorder une grande attention aux conditions de travail et de rémunération des personnels, notamment enseignants, dont l'engagement est l'une des clefs du succès de l'enseignement agricole.

2. Lever les obstacles financiers qui freinent encore le développement des établissements, notamment dans le privé

L'essor de l'enseignement agricole passe également par le règlement de certaines questions financières qui ressurgissent de manière récurrente depuis plusieurs années.

Il doit en effet être rappelé que les établissements n'ont pas, sauf circonstances exceptionnelles, à supporter les charges de trésorerie très lourdes qui accompagnent les décisions de régulation budgétaire intempestives. Il n'est a fortiori pas acceptable qu'une certaine tendance à la sous-évaluation des besoins des établissements conduise à faire supporter des coûts importants à des institutions qui assurent des missions de service public et doivent à ce titre bénéficier de financements stables et pérennes.

Votre rapporteur ne saurait trop insister sur ce dernier point, la résurgence régulière de difficultés à ce sujet faisant quelquefois naître le sentiment que l'exigence de mise à niveau de ces subventions est considérée comme une contrainte potentiellement dispendieuse et non comme la contrepartie de l'exercice de missions de service public, au demeurant assumées de manière particulièrement efficace.

a) Tenir les engagements pris vis-à-vis de l'enseignement privé du temps plein

Votre rapporteur tient toutefois à saluer le souci manifesté par le ministère de l'agriculture et de la pêche de tenir les engagements pris à l'égard des établissements privés, notamment du temps plein.

L'histoire récente a en effet montré que cela pouvait quelquefois faire difficulté. Ainsi, l'enquête permettant de réévaluer les coûts par élève dans l'enseignement public, qui servent de base au calcul de la subvention de fonctionnement versée aux établissements du temps plein, avait été prévue par deux protocoles d'accord successifs entre les ministres de l'agriculture et de la pêche de l'époque et les représentants des organismes concernés. Par deux fois, cette enquête, bien que prévue, n'avait pas été réalisée.

Cette enquête avait enfin eu lieu en 2002 et servi de base au troisième protocole, dit « Gaymard », du 20 janvier 2003. Ce dernier prévoyait notamment une actualisation quinquennale des coûts.

Conformément aux principes posés par ce protocole, une nouvelle enquête a été réalisée en 2007 à partir des données de 2006. Ses conclusions montrent la nécessité d'une revalorisation importante de la subvention versée aux établissements du temps plein, les coûts ayant fortement évolué depuis la précédente évaluation.

ÉVOLUTION DU COÛT PAR ÉLÈVE
DANS L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE PUBLIC
(2001-2006)

 

2001

2006

Evolution
2001-2006 (en %)

Inscrit au
PLF 2008

Externe

1 324

1 411

6,57

1 340

Demi-pensionnaire

1 807

1 954

8,13

1 655

Interne

3 341

3 539

5,96

2 435

Ces données faisant apparaître la nécessité d'une revalorisation significative des bases de calcul de la subvention de fonctionnement aux établissements du temps plein, une négociation s'est engagée depuis plusieurs semaines à ce sujet afin d'en déterminer le montant exact et de préciser le moment où elle interviendra.

Votre rapporteur souhaite que celle-ci puisse aboutir au plus vite. Sur le principe, il est en effet légitime qu'une discussion puisse avoir lieu sur ces sujets, le protocole « Gaymard » ayant procédé de la même logique.

Pour autant, cette négociation doit se faire dans un esprit de respect des engagements pris à l'endroit des établissements du temps plein. Ces derniers connaissent en effet des difficultés financières indiscutables, dues pour une large part à la sous-évaluation récurrente de cette subvention.

Votre rapporteur se montrera donc particulièrement attentive à l'issue des discussions engagées et à leur traduction dans le projet de loi de finances pour 2009, qui devra être à la hauteur des besoins du secteur.

b) Régler la question lancinante des reports de charge dans l'enseignement privé, notamment du rythme approprié

Le respect des engagements pris est en effet d'autant plus nécessaire que les pratiques antérieures ont conduit à l'augmentation continue des reports de charge.

Le rapport remis en juin dernier par le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux, qui analysait la situation budgétaire du ministère de l'agriculture et de la pêche évaluait en effet à 9 millions d'euros les reports de charge fin 2007 pour les établissements du temps plein et à 28,1 millions d'euros ces reports pour le rythme approprié.

Votre rapporteur estime nécessaire de faire évoluer de manière très significative cette situation, et notamment :

- d'apurer au plus vite la situation en définissant un nouveau calendrier de couverture progressive de ces reports ;

- de ne plus accumuler de reports de charge dans les années qui viennent, en mettant fin à l'avenir aux régulations budgétaires erratiques dont l'impact négatif est évident.

Il en va sur ce point tant de la survie à moyen terme des établissements que du respect par l'État de ses obligations de débiteur.

3. Réunir tous les acteurs pour définir une nouvelle ambition pour l'enseignement agricole

Le projet de loi de finances pour 2009 devra impérativement apporter une réponse à toutes ces questions budgétaires. Pour autant, il ne saurait se limiter à une telle mise à niveau et il sera essentiel qu'il propose également un nouveau projet, clair, ambitieux et fédérateur pour l'enseignement agricole.

Votre rapporteur tient à souligner que la référence à la nécessité d'un tel projet n'est pas une clause de style. Les atouts du système sont parfaitement connus, il en est fait mention par tous les observateurs des politiques éducatives. Il reste que malgré cette unanimité, l'enseignement agricole ne dispose ni de moyens budgétaires en nombre suffisant, ni d'un cadre politique et administratif bien défini qui lui permettrait d'évoluer vers des performances pédagogiques encore accrues.

Dans ces conditions, votre rapporteur forme le voeu particulièrement appuyé que 2009 soit l'année du renouveau et que 2008 permette de le préparer dans de bonnes conditions.

Votre rapporteur note au demeurant que tous les éléments sont réunis pour que ce calendrier soit tenu : le ministre de l'agriculture et de la pêche a pris des engagements à ce sujet, qui interviennent dans un contexte très favorable et qui autorisent dès lors un certain optimisme.

a) Faire le pari du développement d'un enseignement agricole aux résultats remarquables

S'il est essentiel que l'enseignement agricole soit à nouveau porté par des ambitions fortes, c'est qu'il obtient des résultats uniques dans tout le système éducatif français. Les formations qu'il propose garantissent en effet une excellente insertion professionnelle, et ce alors même qu'il accueille un nombre significatif d'élèves connaissant des difficultés scolaires profondes et souvent issus de milieux particulièrement modestes. La conjonction de ces deux caractéristiques le rend donc singulièrement précieux.

TAUX D'INSERTION
DES DIPLÔMÉS DE L'ENSEIGNEMENT AGRICOLE

Diplômes

Taux d'insertion
(en %)

CAPA (2005)

65,7

BEPA (2006)

76,5

BTA (2005)

82,9

BAC PRO (2005)

92,1

BTSA (2006)

90,3

Par ailleurs, votre rapporteur souhaite rappeler la place tenue par l'enseignement professionnel dans les territoires ruraux, dont il est l'un des facteurs majeurs de développement. Il n'est donc pas indifférent que ces résultats exceptionnels soient obtenus dans des établissements qui se situent le plus souvent au coeur de la ruralité, dont ils contribuent à démontrer la modernité et à laquelle ils offrent un avenir.

b) Saisir l'occasion de la préparation anticipée du 5e schéma national prévisionnel des formations pour formuler une ambition forte et partagée par tous

Le ministère de l'agriculture et de la pêche a annoncé sa volonté de mettre en chantier de manière anticipée le 5e schéma national prévisionnel des formations (SNPF) dès 2008.

Aux yeux de votre rapporteur, cela doit permettre de définir clairement les grands axes de développement et de modernisation de l'enseignement agricole. C'est donc une stratégie d'ensemble qui doit être définie à cette occasion.

Sur ce point, votre rapporteur tient à souligner que le 4e SNPF venant d'être révisé, il n'y aurait sens à ouvrir rapidement une nouvelle phase de concertation sans l'assortir d'un cadrage précis de ce qui en est attendu. Mobiliser l'ensemble des acteurs de l'enseignement agricole supposera en effet de leur proposer des objectifs suffisamment mobilisateurs pour susciter l'engagement de tous.

Dès lors, il conviendrait également que la finalisation de cette réflexion ait lieu dans un cadre particulièrement solennel, afin de marquer l'ouverture d'une nouvelle étape de l'histoire de l'enseignement agricole.

c) Tirer parti des nombreux rapports rendus publics en 2006 pour ne pas décevoir les espoirs qu'ils ont éveillés

Votre rapporteur tient en effet à rappeler que bien des espoirs ont été suscités en 2006 par la parution presque simultanée de travaux consacrés au seul enseignement agricole et s'efforçant de définir les grands axes d'une politique d'avenir dans ce domaine, tant du point de vue budgétaire qu'administratif et pédagogique. Toutes les dimensions ont dès lors été largement explorées.

Sont en effet parus durant l'année 2006 :

- un audit de modernisation, lancé à l'initiative du ministre du budget et consacré à l'analyse de l'adéquation entre formations, enseignants et élèves dans l'enseignement agricole, dont les conclusions ont été publiées en juin 2006 ;

un rapport sur l'enseignement agricole et la ruralité rédigé, à la demande du ministre de l'agriculture et la pêche, par M. François Grosrichard, et rendu public en juin 2006 ;

un rapport sur les missions de l'enseignement agricole, lui aussi commandé par le ministre de l'agriculture et de la pêche, et remis par M. André Legrand en octobre 2006.

Par ailleurs, votre rapporteur a également eu l'honneur, la même année, de se voir confier par la commission des affaires culturelles la rédaction d'un rapport d'information consacré à l'enseignement agricole et à son avenir11(*).

Votre rapporteur souhaite que ces travaux d'appui soient pleinement utilisés afin de définir un nouvel horizon pour l'enseignement agricole.

Sur ce point, les résultats se font encore attendre, alors que la richesse et la qualité de ces contributions a été soulignée par tous. Il serait donc particulièrement souhaitable que ces éléments de réflexion soient pleinement utilisés en 2008 et forment le cadre du débat public qui doit s'engager au sujet de l'enseignement agricole.

La révision du 4e SNPF a en effet permis de tenir compte de certaines de leurs conclusions, notamment en mettant l'accent sur la complémentarité entre formation initiale scolaire et apprentissage, en insistant sur l'orientation et en permettant le développement du secteur des services à la personne, tout en réaffirmant le caractère central de la production.

Cette révision a également offert l'occasion de consacrer les « autres missions » de l'enseignement agricole que sont l'insertion scolaire, sociale et professionnelle, l'animation et le développement des territoires, l'expérimentation et le développement agricole ainsi que la coopération internationale.

Elle n'a toutefois pas pleinement permis d'esquisser les voies et moyens permettant d'atteindre ces objectifs. C'est notamment cette question qui doit être au coeur de la discussion à venir. Votre rapporteur sera extrêmement attentive à ses progrès et espère qu'ils marqueront la naissance d'une nouvelle ambition pour l'enseignement agricole. Il serait au demeurant difficilement concevable, compte tenu des attentes éveillées, qu'il en aille autrement.

* 11 Rapport n° 27 (2006-2007) L'enseignement agricole : une chance pour l'avenir des jeunes et des territoires.