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Projet de loi de finances pour 2008 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines (fonction publique et modernisation de l'Etat)

 

B. LE PROGRAMME « STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L'ETAT »

1. Un budget conséquent, traduction de l'effort en faveur de la modernisation de l'Etat

Le programme « stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » est structuré en quatre actions, numérotées 2, 4, 5 et 6, les actions 1 et 3, respectivement libellées « définition et mise en oeuvre de la politique économique et financière de la France dans le cadre national, international et européen » et « élaboration de la législation fiscale » ayant été supprimées.

a) Le périmètre des quatre actions du programme

· L'action n° 2 : Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques

L'action n° 2, conduite par la direction du budget, correspond à la préparation et au suivi de l'exécution du budget de l'État et à la mise à disposition du gouvernement de toutes analyses utiles sur les mesures susceptibles d'induire des conséquences sur le budget ou la performance des politiques publiques.

Cette action nécessite des moyens en personnel importants (la moitié des effectifs du programme) mais un budget relativement limité5(*).

· L'action n° 4 : Modernisation de l'Etat

L'action n° 4, pilotée par la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), recouvre essentiellement les moyens mis en oeuvre pour la révision générale des politiques publiques.

Rappelons que le Premier ministre a annoncé, lors du Conseil des ministres du 20 juin 2007, le lancement d'une « révision générale des politiques publiques ». Il a souligné que plusieurs pays avaient déjà conduit avec succès des politiques de réduction des dépenses publiques, en prenant mieux en compte l'efficacité attestée de celles-ci et en investissant davantage dans les secteurs d'avenir tels que l'enseignement supérieur ou la recherche.

Cette nouvelle approche des politiques publiques s'appuie sur le rapport remis par M. Michel Pébereau en 20056(*), selon lequel une partie de la dérive de la dépense publique trouve son origine dans la superposition des dispositifs et des structures. Ainsi, depuis vingt-cinq ans ans, de nombreuses structures publiques ont-elles été créées, tant au niveau central qu'au niveau local, sans que soient remises en cause les structures préexistantes.

Le gouvernement a donc décidé d'accentuer l'effort de modernisation de l'Etat, chantier multi-directionnel qui implique simplification du droit et des procédures, développement de l'administration électronique, qualité des systèmes d'information, déconcentration de l'État et professionnalisation de la gestion des ressources humaines.

Cette démarche ambitieuse se distingue de toutes les expériences antérieures en la matière à plus d'un titre :

- en premier lieu, les réformes sont décidées par un Conseil de la modernisation des politiques publiques qui réunit autour du Président de la République l'ensemble des ministres. Le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique en est le rapporteur général ;

- en deuxième lieu, le Président de la République et le Premier ministre ont demandé à tous les ministres de s'investir personnellement dans cet exercice et de mobiliser leurs services. Un travail complémentaire d'investigation et de documentation des réformes est conduit par une équipe d'auditeurs, composée de spécialistes des secteurs public et privé, en lien avec les administrations concernées et le ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

- enfin, l'objectif affiché en matière d'effectifs est de ne pas remplacer un départ à la retraite sur deux.

Les premiers résultats de cette révision générale sont attendus pour la fin du mois de mars 2008 afin de préparer l'élaboration du budget 2009.

Cet effort sans précédent de modernisation s'appuie sur la direction générale de la modernisation de l'Etat, née en 2006 de la fusion de quatre organismes dédiés à la réforme de l'État : la délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA), la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'État (DMGPSE), l'agence pour le développement de l'administration électronique (ADAE) et la direction de la réforme budgétaire (DRB).

Aux termes du décret n° 2005-1792 du 30 décembre 2005, la DGME a pour mission «  de coordonner, d'aider et d'inciter, au niveau interministériel, les administrations en vue de moderniser les modes de fonctionnement et de gestion de l'Etat pour améliorer le service rendu aux usagers, contribuer à une utilisation plus performante des deniers publics et mobiliser les agents publics. »

Elle met ainsi en oeuvre les grandes orientations de modernisation de l'Etat au service des usagers et des contribuables. Elle pilote en particulier les audits de modernisation, le programme ADELE d'administration électronique, la politique de qualité au sein de l'Etat et la mise en oeuvre des lois de simplification7(*).

Elle travaille ainsi avec toutes les administrations, services centraux et services déconcentrés de l'État, établissements publics et collectivités territoriales, pour construire les référentiels et le cadre de la modernisation, accompagner les expérimentations et veiller à leur généralisation, mutualiser les bonnes pratiques. En entretenant un contact permanent et étroit avec les différentes administrations, en portant des initiatives interministérielles et en coordonnant les chantiers ministériels de modernisation de l'État, la DGME s'efforce d'apporter en permanence informations et conseils aux différents ministères.

Rassemblant aujourd'hui plus de 150 agents, venant de tous les ministères, mais aussi du secteur privé et de l'étranger, la DGME est organisée en trois services : le service de la qualité et de la simplification, le service de la modernisation de la gestion publique et le service du développement de l'administration électronique.

· L'action n° 5 : Systèmes d'information financière de l'Etat

L'action n° 5 comprend les coûts liés aux chantiers en cours en matière de systèmes d'information financière de l'Etat, gérés par un service à compétence nationale, l'Agence pour l'informatique financière de l'Etat.

Les crédits de cette action sont donc, pour l'essentiel, des dépenses d'investissement.

Ils visent, d'une part, à assurer la maintenance de l'application informatique existante, Accord-LOLF, d'autre part, à développer le nouveau système d'information budgétaire et comptable Chorus, qui a vocation à remplacer Accord-LOLF. Il s'agit d'un logiciel budgétaire et comptable interministériel spécialement adapté à la LOLF qui, après une expérimentation dans les services préfectoraux des régions Haute-Normandie et Pays de la Loire8(*), devrait être généralisé dès 2009 dans l'ensemble de l'administration française.

· L'action n° 6 : Systèmes d'information et production de la paye

L'action n° 6, nouvellement créée dans la maquette budgétaire pour 2008, recouvre les coûts relatifs à l'Opérateur national de paye (ONP). Institué par un décret du 15 mai 2007, ce dernier a pour objectif de moderniser la fonction de paye des agents de l'État pour la faire gagner en qualité, en efficience et en garantir la sécurité. Il s'agit d'un service à compétence nationale rattaché conjointement à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) et à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

La création de ce service est né du constat qu'en contrepartie d'une responsabilisation accrue des administrations dans la gestion de leur masse salariale et de leurs emplois, la mise en oeuvre de la LOLF a renforcé les exigences de qualité et de fiabilité traditionnellement attachées au processus de liquidation et de règlement des dépenses de personnel.

En conséquence, l'application actuelle de paye des agents de l'État, qui apparaît aujourd'hui dépassée, mérite d'être rénovée afin de mettre en place un système d'information décisionnel interministériel qui favorise le pilotage stratégique de la masse salariale et de ses effectifs. A cet effet, l'ONP a décidé de recourir à un progiciel choisi dans le cadre de la procédure dite du « dialogue compétitif »9(*), qui doit être opérationnel à l'horizon 2011.

b) La ventilation des crédits et des emplois entre les quatre actions

Les crédits de l'ensemble du programme s'élèvent à 414 millions d'euros d'autorisations d'engagements et 282 millions d'euros de crédits de paiement. Les tableaux et illustrations ci-dessous détaillent la ventilation des crédits entre les quatre actions composant le programme.

Présentation par action des crédits demandés pour 2008

Numéro et intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

(millions d'euros)

Crédits de paiement

(millions d'euros)

02

Politiques des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques

35

35

04

Modernisation de l'Etat

65

66

05

Systèmes d'information financière de l'Etat

232

152

06

Systèmes d'information et production de la paye (nouveau)

82

29

 

Totaux

414

282

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

S'agissant des emplois du programme, ils s'établissent à 830 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Le tableau ci-dessous détaille la répartition des emplois entre les différentes actions du programme.

Numéro et intitulé de l'action

ETPT

02

Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques

423

04

Modernisation de l'Etat

153

05

Systèmes d'information financière de l'Etat

197

06

Système d'information et production de la paye (nouveau)

57

 

Total

830

* 5 Voir infra : b) ventilation des crédits et emplois par action.

* 6 Rapport de M. Michel Pébereau sur l'évolution de dette publique de la France, remis à M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie le 14 décembre 2005.

* 7 Voir rapport n° 36 (Sénat, 2007-2008) de M. Bernard Saugey, fait au nom de la commission des lois, déposé le 17 octobre 2007, sur la proposition de loi de simplification du droit. Rapport disponible sur internet http://www.senat.fr/rap/l07-036/l07-036.html.

* 8 Un programme supplémentaire temporaire, baptisé Expérimentation Chorus, a d'ailleurs été créé au sein de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat » pour la mise en oeuvre à titre expérimental de ce logiciel budgétaire et comptable.

* 9 La procédure de dialogue compétitif, prévue dans le code des marchés publics, est une procédure dans laquelle le pouvoir adjudicateur conduit un dialogue avec des candidats présélectionnés en vue de définir ou de développer une ou plusieurs solutions de nature à répondre à ses besoins et sur la base de laquelle ou desquelles les participants au dialogue seront invités à remettre une offre. Le recours à la procédure de dialogue compétitif est possible lorsqu'un marché public est considéré comme complexe, en particulier pour les marchés d'applications informatiques.