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Projet de loi pour le pouvoir d'achat

 

N° 172

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 janvier 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1)

- sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, pour le pouvoir d'achat,

- et la proposition de loi en faveur du pouvoir d'achat, présentée par M. Jean-Pierre BEL et les membres du groupe socialiste et apparentés,

Par M. Serge DASSAULT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législature: 498, 503, 504 et T.A. 76

Sénat : 116, 151 et 166 (2007-2008)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi pour le pouvoir d'achat1(*), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence.

Celui-ci a été renvoyé au fond à la commission des affaires sociales. Votre commission des finances s'est saisie pour avis des dispositions qui pourraient affecter l'équilibre budgétaire.

En outre, votre commission s'est également saisie pour avis d'une proposition de loi présentée par notre collègue Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste et apparentés en faveur du pouvoir d'achat2(*).

Le projet de loi pour le pouvoir d'achat est la traduction des engagements prix par le Président de la République en faveur de la valorisation du travail afin d'apporter des mesures concrètes et d'effet rapide sur le pouvoir d'achat des Français. Il complète le train de réformes sans précédent initié par l'adoption de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

Le Président de la République a clairement réaffirmé qu'il n'y a « pas de pouvoir d'achat sans travail »3(*). Il a appelé de ses voeux une libéralisation de « l'activité des Français », afin d'augmenter le pouvoir d'achat, ainsi qu'une « véritable révolution sur la participation et l'intéressement »4(*) par un doublement, voire un triplement, de la réserve spéciale de participation en vue d'un meilleur partage des fruits du travail.

Ces dispositions sont de nature à relancer le pouvoir d'achat, et votre rapporteur pour avis s'en félicite. Toutefois, il est du rôle de votre commission des finances d'alerter le gouvernement sur l'impact de ces mesures quant à l'équilibre des finances publiques.

Or, depuis l'examen et le vote de la loi de finances pour 2008, le contexte économique a nettement évolué : les fortes secousses que les marchés financiers connaissent en janvier 2008 conduisent donc votre commission des finances à examiner avec la plus grande vigilance toute mesure nouvelle qui aggraverait encore le déficit et la dette publics.

I. UN ENSEMBLE DE MESURES EN FAVEUR DU POUVOIR D'ACHAT

A. LE CHAMP DE LA SAISINE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Le projet de loi pour le pouvoir d'achat : une saisine ciblée et délimitée

L'Assemblée nationale a adopté, le 20 décembre 2007, le présent projet de loi en première lecture. Les principales modifications du texte ont toutes été adoptées avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission saisie au fond. Votre commission des finances s'est saisie pour avis des dispositions suivantes afin d'en examiner l'impact éventuel sur l'équilibre des finances publiques :

- l'article 1er, qui donne la possibilité pour le salarié, avec l'accord de l'employeur, de renoncer en contrepartie d'une rémunération, aux journées ou demi-journées de repos accordées au titre de périodes antérieures au 1er janvier 2008. Le rachat de ces droits serait exonéré de cotisations sociales, à l'exception de la CSG et de la CRDS ;

- l'article 1er bis, introduit à l'initiative de notre collègue député Pierre Morange, tendant à créer un dispositif de garanties portant sur les droits stockés sur un compte épargne temps ;

- l'article 1er ter, introduit à l'initiative de notre collègue député Pierre Méhaignerie, tendant à prévoir le rachat des heures de repos compensateur ;

- l'article 2 qui offre la possibilité de débloquer de manière anticipée, entre le 1er janvier 2008 et le 30 juin 2008, les sommes qui ont été attribuées aux salariés au titre de la participation aux résultats de l'entreprise, dans la limite de 10.000 euros. Ces sommes seraient exonérées de cotisations sociales et d'impôt sur le revenu ;

- l'article 3 qui permet aux petites entreprises qui ne sont pas assujetties à l'obligation de versement de la participation, d'accorder une prime exceptionnelle de 1.000 euros par salarié avant le 30 juin 2008. Cette prime, exonérée de charges sociales demeure fiscalisée.

2. La proposition de loi en faveur du pouvoir d'achat déposée par le groupe socialiste

Cette proposition de loi, composée de 39 articles, se présente essentiellement comme une série de mesures sur lesquelles votre commission des finances s'est déjà prononcée défavorablement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Il en a ainsi été de l'article visant à majorer de 50 % la prime pour l'emploi.

Inversement, cette proposition est déjà satisfaite sur certains points tels que la prorogation de l'exonération de redevance audiovisuelle pour les personnes âgées ayant un faible revenu, le retour aux tarifs réglementés de l'électricité et du gaz, et la limitation à un mois de loyer du montant maximum de dépôt de garantie.

Par ailleurs, plusieurs volets de cette proposition de loi ne présentent que peu de lien avec l'objectif d'améliorer concrètement et rapidement le pouvoir d'achat, à l'image du but poursuivi par le projet de loi. Ainsi en est-il de :

- la création de taux réduits de TVA sur les produits de première nécessité ainsi que sur les fruits et légumes ;

- le conditionnement des aides publiques aux entreprises à des négociations salariales ;

- la majoration des cotisations sociales sur l'emploi à temps partiel ;

- l'abrogation des franchises médicales ;

- le blocage des loyers ;

- l'introduction du recours collectif en matière de droit de la consommation.

Enfin, l'ensemble des articles de ce texte présenterait au final un coût très élevé. Au bénéfice de ces observations, votre commission des finances émet donc un avis défavorable à l'adoption de cette proposition de loi dont elle partage les objectifs mais pas les moyens de les atteindre.

B. UN PROJET DE LOI QUI CONSTITUE UNE RÉPONSE AUX ATTENTES DES FRANÇAIS

1. Dépasser le clivage entre les statistiques et la perception des ménages

Alors que, selon la Direction de l'animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES), le salaire mensuel de base s'est accru de 2,6 % en 2007, l'INSEE indique5(*) que le pouvoir d'achat du revenu des ménages se serait accéléré de 3,3 % en moyenne annuelle en 2007, contre 2,4 % en 2006, en raison d'une croissance soutenue du revenu disponible brut des ménages de 4,8 % et de la diminution de l'inflation annuelle qui s'établirait à 1,5 %.

Toutefois, ces données exprimées en moyenne ne reflètent pas la perception des ménages qui, en dépit des études montrant l'augmentation des salaires réels, considèrent que leur pouvoir d'achat a baissé. Cette perception négative des Français vis-à-vis de l'évolution de leur pouvoir d'achat doit donc être prise en considération, même si elle semble relever d'un sentiment subjectif. Celui-ci se conjugue, par ailleurs, à une défiance persistante à l'égard des organismes d'études statistiques le tout dans un contexte de hausse sensible du prix des matières premières.

La hausse des prix à la consommation en 2007 s'est élevée à 2,6 %, en glissement, soit à un niveau moindre que celui constaté dans la zone euro (+ 3,1 %). Toutefois, les prix des produits alimentaires ont augmenté de 3,1 %, ceux des produits pétroliers de 17,1 % et des loyers de 3,4 %.

Au final, cet écart entre les statistiques et la perception des ménages a conduit le Président de la République à demander le 8 janvier 2008, qu'un nouvel indice du pouvoir d'achat « correspondant à la vie quotidienne des Français » soit créé. Il a également rappelé que le travail était la clé de la croissance et réaffirmé que « c'est en travaillant davantage qu'on peut augmenter son pouvoir d'achat »6(*).

2. Créer « un choc de confiance » par des mesures concrètes et immédiates

Ce projet de loi a pour objet de donner un « coup de pouce » au pouvoir d'achat des salariés par des mesures concrètes et immédiates telles que la possibilité de racheter les jours de RTT, de débloquer de manière anticipée des sommes attribuées au titre de la participation, et de provoquer ainsi un véritable « choc de confiance » sur l'économie française. Le but de ce projet de loi est également de restaurer le dialogue au sein des entreprises, entre salariés et employeurs, afin d'apporter davantage de souplesse dans les relations du travail.

Chacune des mesures répond à un besoin des salariés d'augmenter leur rémunération, et des employeurs de mieux distribuer la contrepartie de ce travail.

Les exonérations sont déclinées pour chacun des dispositifs mis en oeuvre afin d'apporter un gain concret et immédiat tant au bénéfice de l'employeur que des salariés. Le gouvernement estime que les jours de RTT concernent près de 7 millions de Français et que ceux-ci disposent en moyenne de 13 jours pour lesquels ils pourraient faire valoir, en tout ou en partie, leurs droits à rachat. Par ailleurs, plus d'un million de salariés possèdent un compte épargne temps et 2 millions sont concernés par les forfaits jours. A l'image de la mise en oeuvre, couronnée de succès de la loi dite TEPA7(*), le présent projet de loi pour le pouvoir d'achat permettra aussi de toucher un nombre considérable de salariés.

3. Distribuer du pouvoir d'achat tout en préservant les finances publiques

Toutefois, aucune estimation du nombre de jours qui pourraient faire l'objet d'un rachat par les salariés n'a été avancé par le gouvernement. S'agissant de la participation, il a évoqué la possibilité d'un déblocage de 12 milliards d'euros, dont 4 milliards d'euros iraient à la consommation.

Il convient de souligner que les exonérations sociales et fiscales prévues par le présent projet de loi ne sont pas chiffrées et que leur impact sur les finances publiques ne sera donc connu qu'une fois le projet de loi adopté puis appliqué.

Votre commission des finances entend rappeler que le déficit pour 2008 du budget a été fixé à 41,7 milliards d'euros sur la base d'une hypothèse de croissance de 2,25 % en 2008. Or, « un certain nombre de vents contraires qui se lèvent »8(*) pourrait, malheureusement, rendre une telle perspective moins probable. Il est donc à craindre une aggravation du déficit budgétaire pour 2008 ainsi que de la dette publique de la France qui, en 2006, s'élevait à 1.150 milliards d'euros.

Progression de la dette publique depuis 1978

Source : INSEE

Par ailleurs, 5,1 milliards d'euros au titre du budget 2008 sont déjà consacrés au financement des heures supplémentaires mises en place à compter du 1er octobre 2007 par la loi TEPA.

Votre commission des finances, soucieuse de contribuer à l'équilibre des finances publiques, regrette donc les incertitudes liées à l'absence de chiffrage du projet de loi.

Sans préjuger de l'effet positif sur la croissance de l'augmentation du temps effectif de travail, votre commission des finances s'interroge sur l'impact de ce dispositif au regard de l'aggravation de la dette publique.

A cet égard, votre rapporteur spécial rappelle la préconisation, qu'il émet, à titre personnel, avec constance, tendant à l'introduction, dans le secteur marchand, d'un prélèvement assis sur le chiffre d'affaires diminué des rémunérations. Ce « coefficient emploi-activité » réduirait, voire supprimerait les charges sur salaire, favoriserait les entreprises de main d'oeuvre et apporterait un nouveau mode de financement de la sécurité sociale beaucoup plus simple sans aucune charge pour l'Etat.

C. UN PROJET DE LOI QUI S'INSCRIT DANS UNE POLITIQUE GLOBALE DE REVALORISATION DU TRAVAIL

1. Un prolongement des réformes structurelles engagées

Les premiers résultats9(*) sur la mise en oeuvre de la loi TEPA au mois d'octobre 2007 indiquent que près de 20 millions d'heures supplémentaires ont été déclarées pour un montant de 75 millions d'euros d'exonérations. Parmi les 290.000 entreprises de 10 salariés et plus, 40 % ont déclaré une exonération relative à cette loi. Les premières informations concernant les 1,2 million d'entreprises de moins de 10 salariés déclarant trimestriellement leurs cotisations ne seront connues que début février 2008. D'ores et déjà, le dispositif TEPA de revalorisation du travail doit être considéré comme un succès, d'autant qu'un sondage effectué par l'ACOSS fin 2007 indique que 75 % des entreprises de plus de 10 salariés sondées déclareraient utiliser le dispositif TEPA.

Le rachat des jours de RTT ainsi que le déblocage de la participation sont ainsi des mesures, volontairement ponctuelles et limitées dans le temps, destinées à compléter la réforme déjà engagée.

Par ailleurs, la loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service de consommateurs10(*) a également introduit des mesures sectorielles en faveur du pouvoir d'achat, notamment en ce qui concerne la grande distribution, le secteur des communications électroniques et le secteur bancaire.

2. Une voie ouverte à la libéralisation du marché du travail

Votre rapporteur pour avis est favorable, à titre personnel, à l'émergence d'une « flexisécurité » à la française et à l'introduction dans le droit social d'un contrat de mission. Aussi, il se réjouit de l'accord conclu le 11 janvier 2008 sur la modernisation du marché du travail par les partenaires sociaux, syndicats et patronat. Dès le 17 janvier 2008, 4 syndicats sur 5 avaient ratifié le document (la CGT-FO, la CFTC, la CGC et la CFDT). Cette avancée majeure dans la libéralisation du marché du travail introduit, notamment, une nouvelle forme de rupture conventionnelle du contrat de travail, sorte de licenciement « à l'amiable » pour désengorger les tribunaux des prud'hommes, et un nouveau contrat à durée déterminée à objet défini. Ce CDD ne concernerait que les cadres et aurait une durée comprise entre 18 et 36 mois, se rapprochant ainsi du contrat de mission prôné par votre rapporteur pour avis.

Il souhaite donc que le caractère transitoire des dispositifs de rachat des RTT conduise à entamer une réflexion sur la suppression des 35 heures.

3. Les pistes de réflexion de votre rapporteur pour avis

a) Moderniser les règles de la participation : l'enjeu de la gestion participative

Votre rapporteur pour avis considère que la participation des salariés aux résultats de l'entreprise constitue un levier puissant pour moderniser les relations sociales et accroître le pouvoir d'achat des salariés, tout en les associant plus étroitement aux performances de leur entreprise. Tel est le sens de la gestion participative que votre rapporteur pour avis défend, à titre personnel, de longue date.

La gestion participative revêt plusieurs dimensions :

- économique, en intéressant les salariés à l'efficacité de la gestion et aux résultats atteints ;

- financière et sociale, en opérant une redistribution plus équitable des bénéfices au profit des salariés.

La gestion participative est de nature à réduire les conflits sociaux, liés à des motifs d'insatisfaction des salariés dans l'entreprise. Elle vise à motiver les salariés. Une entreprise plus humaine est effectivement un facteur d'épanouissement et de plus grande efficacité économique.

b) Une nécessaire modification des règles de calcul de la réserve spéciale de participation

Cependant, les règles actuelles de calcul de la réserve spéciale de participation apparaissent surannées et peu lisibles11(*). C'est pourquoi votre rapporteur pour avis est partisan d'une répartition de la participation en trois tiers, ce qu'il appelle la « règle des trois tiers » : le premier tiers pour les salariés grâce à la participation, le second tiers distribué aux actionnaires sous forme de dividendes et le dernier tiers affecté aux investissements de l'entreprise. En ce sens, la participation perçue par des salariés devrait, selon votre rapporteur pour avis, être au moins égale aux dividendes des actionnaires.

Par ailleurs, votre rapporteur pour avis déplore les incertitudes sur la part des sommes distribuées au titre de la participation. Selon le gouvernement, celle-ci représenterait 18 % du bénéfice fiscal des grandes entreprises cotées en bourse, alors que cette part n'atteindrait que 11 % du bénéfice net selon d'autres sources. La différence entre le bénéfice fiscal et le bénéfice comptable se traduirait ainsi par un écart important ; des études complémentaires seront sans doute nécessaires pour obtenir des données statistiques homogènes, quelle que soit leur source.

4. Les amendements de votre commission des finances

a) Développer la participation dans les entreprises privées

Au nom de votre commission des finances, votre rapporteur pour avis vous propose deux amendements portant articles additionnels après l'article 2. Il s'agit de développer la participation des salariés dans les entreprises privées.

D'une part, il est proposé d'instituer une négociation triennale obligatoire dans les branches couvertes par un plan d'épargne interentreprises, sur la mise en place d'un régime dérogatoire de participation fondé sur la règle des trois tiers. Ces dispositions auraient pour effet d'inciter à la mise en place de ce mode de calcul de la réserve spéciale de participation (RSP), après que la règle d'affectation d'un tiers du bénéfice net à la RSP eut été inscrite dans le code du travail en 2006, sur l'initiative de votre rapporteur pour avis, lors de l'examen du projet de loi pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié12(*).

D'autre part, il est proposé de doubler les plafonds d'abondement de l'employeur sur un plan d'épargne d'entreprise (PEE) et un plan d'épargne pour la retraite collectif (PERCO).

b) L'enjeu de l'intéressement aux économies de gestion dans la fonction publique et le secteur public

Les agents des trois fonctions publiques et du secteur public doivent également avoir accès à un intéressement tenant compte de l'efficacité de l'action administrative, lequel pourrait consister en un versement de primes exceptionnelles, prenant notamment en compte les économies de gestion réalisées.

Aussi, eu égard aux règles applicables en matière de recevabilité financière, vous est-il proposé un amendement portant article additionnel après l'article 2, actualisant et complétant les dispositions de l'article 15 de la loi du 30 décembre 2006 précitée pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié. Cet article prévoyait un rapport du gouvernement sur l'intéressement dans la fonction publique qui n'a pas été publié avant le délai prévu à la fin de l'année 2007.

Il s'agit alors d'accorder au gouvernement un délai supplémentaire de six mois pour le dépôt de ce rapport, tout en en précisant le contenu.

* 1 Projet de loi n° 151 (2007-2008).

* 2 Proposition de loi n° 116 (2007-2008).

* 3 Discours du 17 janvier 2008 à l'occasion des voeux aux forces de la Nation.

* 4 Discours du 9 janvier 2008 à l'occasion des voeux aux parlementaires et au Conseil de Paris.

* 5 INSEE - Note de conjoncture - décembre 2007.

* 6 Discours précité du 9 janvier 2008 à l'occasion des voeux aux parlementaires et au Conseil de Paris.

* 7 Loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat.

* 8 Déclaration de M. François Fillon du 13 janvier 2008 lors du grand jury RTL-LCI-Le Figaro.

* 9 Communiqué de presse de l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS) du 20 décembre 2007 : « Premiers résultats sur la mise en oeuvre de la loi TEPA au mois d'octobre 2007 ».

* 10 Loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs.

* 11 L'article L. 442-2 du code du travail fixe comme suit le montant minimal de la réserve spéciale de participation : 0,5 x (bénéfice net - 5 % capitaux propres) x (salaires / valeur ajoutée).

Par conséquent, aucune somme n'est distribuée au titre de la participation si la valeur du bénéfice n'atteint pas 5 % de celles des capitaux propres.

Le bénéfice concerné est celui retenu pour l'imposition aux taux de droit commun de l'impôt sur le revenu (IR) ou de l'impôt sur les sociétés (IS). Il s'agit du bénéfice net, dont est déduit le montant de l'IR ou de l'IS.

* 12 Loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.