Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBJECTIFS DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE ET À LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE

ARTICLE PREMIER - Contenu de la loi de programmation militaire

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit que « les dispositions du présent chapitre fixent les objectifs de la politique de défense et la programmation financière pour la période 2009-2014 ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sa rédaction actuelle résulte d'une modification apportée par la commission de la défense de l'Assemblée nationale, supprimant la référence à l'article 34 de la Constitution.

Les différentes versions du présent article

Texte initial	Texte adopté par la commission de la défense de l'Assemblée nationale	Texte adopté par l'Assemblée nationale
« Les dispositions du présent chapitre fixent, en application de l'antépénultième alinéa de l'article 34 de la Constitution, les objectifs de la politique de défense et de la programmation financière qui lui est associée pour la période 2009-2014. »	« Les dispositions du présent chapitre fixent les objectifs de la politique de défense et la programmation financière pour la période 2009-2014. »

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La raison de la modification apportée n'apparaît pas clairement à la lecture du rapport de la commission de la défense de l'Assemblée nationale.

On rappelle que l'article 34 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, prévoit que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'Etat » ^{112 ( * )} . C'est semble-t-il pour éviter un risque d'inconstitutionnalité que le gouvernement a décidé de mentionner l'article 34 précité, et de se référer non directement à la programmation financière, mais à ses objectifs.

La commission de la défense de l'Assemblée nationale a estimé que ce risque d'inconstitutionnalité n'existait pas, et a simplifié le texte en conséquence. Elle a d'ailleurs apporté une modification analogue à l'intitulé du chapitre I ^{er113 ( * )} .

Il paraît peu probable que ces modifications, purement formelles, puissent rendre le présent article inconstitutionnel.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification.

ARTICLE 2 - Approbation du rapport annexé

Commentaire : le présent article tend à approuver le rapport annexé au projet de loi.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article prévoit qu' « est approuvé le rapport annexé à la présente loi, qui fixe les orientations relatives à la politique de défense et aux moyens qui lui sont consacrés au cours de la période 2009-2014 et précise les orientations en matière d'équipement des armées à l'horizon 2020 ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA MODIFICATION APPORTÉE AU PRÉSENT ARTICLE

La fin de la phrase (« et précise les orientations... ») résulte d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale en séance publique à l'initiative de notre collègue député Louis Giscard d'Estaing, rapporteur au nom de la commission des finances saisie pour avis.

Les différentes versions du présent article

Texte initial	Texte adopté par la commission de la défense de l'Assemblée nationale	Texte adopté par l'Assemblée nationale
Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, qui fixe les orientations relatives à la politique de défense et aux moyens qui lui sont consacrés au cours de la période 2009-2014.		Est approuvé le rapport annexé à la présente loi, qui fixe les orientations relatives à la politique de défense et aux moyens qui lui sont consacrés au cours de la période 2009-2014 et précise les orientations en matière d'équipement des armées à l'horizon 2020.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AU RAPPORT ANNEXÉ

L'Assemblée nationale a adopté 42 amendements au rapport annexé, dont 30 intégrés au texte adopté par sa commission de la défense, et 12 adoptés en séance publique. Sur les 30 amendements précités, 15 provenaient du gouvernement et avaient pour objet de prendre en compte le plan de relance.

Sur les 27 amendements d'origine parlementaire, la majorité étaient rédactionnels ou de précision, comme le montre le tableau ci-après.

Les modifications apportées au rapport annexé

Amendement	Auteur	Objet sommaire
Amendements adoptés par la commission de la défense de l'Assemblée nationale
CD4	MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs	Disposition selon laquelle le Parlement est informé non seulement de la conclusion des accords de défense, mais aussi de leurs orientations
CD5		Précision selon laquelle les programmes de cohérence opérationnelle « comprennent notamment les moyens de simulation pour la formation ou l'entraînement opérationnel, les capteurs optroniques terrestres, les munitions de tous types et les maîtrises techniques des équipements »
CD6		Rédactionnel
CD7		Précision selon laquelle le rapport que le Gouvernement présentera chaque année au Parlement sur l'exécution de la présente loi expose « notamment les efforts accomplis en matière de recherche amont »
CD8		Disposition selon laquelle est jointe au rapport précité « une présentation des grandes orientations de la politique industrielle de défense en insistant sur l'état de la coopération européenne en la matière »
CD40	Gouvernement	Prise en compte du plan de relance
CD36
CD37
CD38
CD39
CD41
CD 42
CD 43
CD44
CD46
CD47
CD48
CD49
CD51
CD55	MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs	Précision selon laquelle le ministre de la défense préside le comité ministériel des investissements de défense
CD105		Précision selon laquelle le tissu industriel doit notamment être capable de « démanteler » les équipements de défense
CD111		Rédactionnel
CD114	Gouvernement	Prise en compte du plan de relance
CD158	M. Bernard Cazeneuve	Précision selon laquelle « toute opération d'externalisation et tout partenariat public privé envisagé devra faire l'objet d'une étude d'impact préalable soulignant les avantages et les inconvénients de la formule proposée »
CD170	MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs	Précision selon laquelle « la politique européenne de recherche tendra à favoriser les synergies entre les coopérations industrielles et les efforts conduits dans le cadre du programme cadre de recherche et développement (PCRD) »
CD 183	M. Philippe Folliot	Précision selon laquelle la liste des risques majeurs concernant les DOM-TOM comprend « le pillage des ressources naturelles »
CD194	M. Serge Grouard	Rédactionnel
CD 195	MM. Patrick Beaudouin et Yves Fromion, rapporteurs	Rédactionnel
CD196	M. Philippe Folliot	Rédactionnel
CD197		Suppression de la disposition selon laquelle « Les PPP concerneront en particulier les domaines des transmissions par satellite, des réseaux d'infrastructure, du transport aérien stratégique (MRTT) et du transport maritime »
Amendements adoptés par l'Assemblée nationale en séance publique
20	M. Daniel Garrigue	Précision selon laquelle « La France prend part à la politique européenne de sécurité et de défense commune, conduisant à la définition d'une politique de défense commune de l'Union européenne »
37	M. Giscard d'Estaing, rapporteur au nom de la commission des finances saisie pour avis	Rectification d'une erreur matérielle au tableau récapitulant les principaux matériels
38		Précision (insertion au tableau récapitulant les principaux matériels d'une ligne relative à la version navale de l'hélicoptère NH 90)
39		Disposition selon laquelle « les procédures d'attribution de décorations seront accélérées et facilitées à l'égard des personnels engagés en opérations extérieures, d'une part, et à l'égard des personnels des contingents étrangers avec lesquels les forces françaises coopèrent, d'autre part ».
40		Rédactionnel
41		Précision selon laquelle « L'État veille à ce que les moyens consacrés à la réserve militaire évoluent de manière équilibrée avec ceux de l'ensemble des forces ».
42		Fixation à 40 000 du nombre de réservistes hors gendarmerie
43		Disposition selon laquelle « La durée d'activité moyenne d'un réserviste opérationnel devra être de l'ordre de vingt-cinq jours par an. ».
60 Rect.	Mme Patricia Adam	Rédactionnel
61		Disposition selon laquelle « La France fera des propositions à ses partenaires afin de développer un esprit de défense européen ».
106	M. Philippe Folliot	Disposition selon laquelle « Le Gouvernement présentera, dans les six mois suivant l'adoption de la présente loi, un rapport sur les voies à suivre pour moderniser la Coopération Civilo-Militaire (CIMIC) afin de permettre aux forces armées de mieux s'intégrer dans leur environnement ».
109		Précisions relatives aux conditions de recours aux externalisations

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les principales observations de la commission au sujet du rapport annexé ont été développées dans l'exposé général du présent rapport pour avis.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article 2 et le rapport annexé sans modification.

ARTICLE 3 - Programmation des crédits de paiement et des ressources exceptionnelles

Commentaire : le présent article programme les ressources de la mission « Défense » de 2009 à 2014.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le I du présent article définit les ressources de la mission « Défense » de 2009 à 2014 :

- les crédits de paiement, hors charges de pensions, à périmètre constant 2008 ;

- les ressources exceptionnelles, provenant notamment de cessions ;

- les crédits de paiement ouverts au titre de la mission « Plan de relance de l'économie ».

Le II précise que « l'ensemble de ces moyens sera actualisé chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été profondément modifié par un amendement du gouvernement, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, tendant à prendre en compte le plan de relance.

La mission « Plan de relance de l'économie » financerait la mission « défense » pour 1,71 milliard d'euros, mais du fait de la réduction des crédits de paiement de la mission « Défense », les ressources sur la période 2009-2014 seraient accrues de seulement 1,07 milliard d'euros, comme le montre le tableau ci-après.

La mission « Défense » hors pensions : les modifications apportées par l'Assemblée nationale

(en milliards d'euros de 2008 et au périmètre de 2008)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2009-2014
Présent projet de loi (texte initial)
Crédits de paiement	30,22	29,65	29,65	29,65	30,32	30,73	31,14	181,14
Ressources exceptionnelles		1,61	1,22	0,54	0,20	0,10	0,00	3,67
Ressources totales	30,22	31,26	30,87	30,19	30,52	30,83	31,14	184,81
Croissance en volume (en %)		3,5	-1,2	-2,2	1,1	1,0	1,0	0,5*
Présent projet de loi (modifié par l'Assemblée nationale pour prendre en compte le plan de relance)
Crédits de paiement	30,22	29,65	29,65	29,55	30,19	30,56	30,90	180,50
Ressources exceptionnelles		1,61	1,22	0,54	0,20	0,10	0,00	3,67
Contribution de la mission « Plan de relance de l'économie »		0,97	0,74	0,00	0,00	0,00	0,00	1,71
Ressources totales	30,22	32,23	31,61	30,09	30,39	30,66	30,90	185,88
Croissance en volume (en %)		6,7	-1,9	-4,8	1,0	0,9	0,8	0,4*
Ecart entre les deux versions du présent projet de loi
Crédits de paiement		0,00	0,00	-0,10	-0,13	-0,17	-0,24	-0,64
Ressources exceptionnelles		0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,00	0,0
Contribution de la mission « Plan de relance de l'économie »		0,97	0,74	0,00	0,00	0,00	0,00	1,71
Ressources totales		0,97	0,74	-0,10	-0,13	-0,17	-0,24	1,07

Les chiffres autres que ceux des cases en grisé sont des hypothèses ou sont calculés par les rapporteurs pour avis. * Croissance moyenne.

Sources : textes mentionnés, calculs des rapporteurs pour avis

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme cela a été indiqué dans l'exposé général, le gouvernement ne se conformerait pas strictement au présent projet de loi, en ce qui concerne les années 2009 et 2010 :

- les crédits de paiement de 2009 sont supérieurs de 150 millions d'euros à ce qui résulterait du présent projet de loi ;

- les crédits de paiement de 2010 seraient majorés de 30 millions d'euros, prélevés sur la « réserve de budgétisation » prévue par la loi de programmation des finances publiques, et destinés à contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX).

Les rapporteurs pour avis considèrent que cet excédent de crédits de paiement en 2009 et 2010 ne doit pas conduire à « reprendre » ces sommes à la mission « Défense » en fin de programmation, par des annuités inférieures à ce que prévoit le présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification.

ARTICLE 4 - Programmation des plafonds d'emplois et des réductions nettes d'effectifs

Commentaire : le présent article programme les plafonds d'emplois et les réductions nettes d'effectifs de 2009 à 2014.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article programme, pour chaque année de 2009 à 2014 :

- le plafond d'emplois de la mission « Défense », à périmètre constant 2008 ;

- les réductions nettes d'effectifs.

Il est précisé que le plafond d'emplois inclut les emplois relatifs aux activités retracées dans les comptes de commerce.

Comme cela est logique, le plafond d'emplois est exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT), alors que les réductions nettes d'effectifs le sont en équivalent temps plein (ETP).

Ces points sont développés plus en détail dans l'exposé général.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme cela a été indiqué plus haut, cette déflation des effectifs concerne en quasi-totalité les fonctions de soutien, et ne devrait donc pas avoir d'impact opérationnel. Elle est par ailleurs indispensable à l'équilibre financier du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter l'article 4 sans modification.

* ¹¹² Dans sa rédaction antérieure, l'article 34 de la Constitution retenait une dénomination différente (celle de lois de programme) et englobait un champ plus restreint. Il prévoyait en effet : « Des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État ». Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 précitée, cet article prévoit également : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».

* ¹¹³ Initialement intitulé « Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et de la programmation financière », celui-ci est devenu « Dispositions relatives aux objectifs de la politique de défense et à la programmation financière ».