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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense

 

III. DE COMBIEN D'AVIONS DE COMBAT LA FRANCE A-T-ELLE BESOIN ?

Le présent projet de loi prévoit qu'à l' « horizon lointain » de la programmation (soit vers 2020-2025), la France doit disposer de 300 « avions de combat modernes », définis comme des Rafale et des Mirage 2000 D modernisés. Comme il prévoit la modernisation de 77 Mirage 2000 D, cela implique de disposer d'environ 223 Rafale en 2020-2025. La cible à terme pour le Rafale, de 294 appareils selon les lois de finances135(*), n'est pas plus mentionnée que dans les lois de programmation précédentes.

Contrairement à ce qui était préconisé par certains spécialistes136(*), le présent projet de loi ne remet donc pas en cause le nombre de Rafale qu'il est prévu d'acquérir à terme. Cependant, la cadence d'acquisition envisagée d'ici 2014 (de l'ordre de 8 appareils par an) conduirait, si elle était maintenue, à la possession de 185 appareils en 2022 (ce qui correspondrait à 262 « avions de combat modernes », et non 300) et du dernier appareil en 2036. On peut supposer qu'à cette date, l'intérêt à disposer du Rafale ne sera pas le même qu'aujourd'hui137(*).

Par ailleurs, comme cela est expliqué ci-après, il ressort des informations transmises par le ministère de la défense que la cible de 300 avions de combat retenue par le Livre blanc et le présent projet de loi postérieurement à 2020 correspond, avec un taux de disponibilité des appareils en ligne de l'ordre de 54 %138(*), aux 270 appareils (environ) nécessaires, pour accomplir les missions explicitement fixées par le Livre blanc et le présent projet de loi, auxquels s'ajoutent une trentaine d'appareils consacrés essentiellement à la formation des jeunes pilotes. Cependant, on calcule que si l'on retient l'hypothèse d'un taux de disponibilité de 70 % (compatible avec une situation de conflit majeur), le nombre d'avions nécessaire à objectifs inchangés n'est plus que de l'ordre de 240. Bien entendu, cela ne montre pas que la France n'aurait pas besoin de 300 avions de combat en 2020-2025. On peut cependant s'interroger sur une possible incohérence entre les objectifs et les moyens prévus.

A. LA FRANCE A-T-ELLE VRAIMENT BESOIN DE 300 AVIONS DE COMBAT POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS FIXÉS ?

1. Les missions fixées par le Livre blanc et le présent projet de loi

Le rapport annexé au présent projet de loi et le Livre blanc prévoient de fixer aux forces aériennes (armée de l'air+marine) trois objectifs conventionnels :

a) selon les termes du rapport annexé (qui ne se distingue pas en cela du Livre blanc), « les armées doivent (...) être capables de projeter (jusqu'à 7.000 à 8.000 km) (...) une force aérienne de combat de 70 avions » ;

b) selon le Livre blanc (mais pas le rapport annexé au présent projet de loi), les forces aériennes doivent :

- être « capables de renforcer la posture permanente de sûreté, jusqu'à 6 patrouilles opérationnelles et 4 patrouilles opérationnelles spécialisées dans la lutte contre les aéronefs lents, ainsi que d'armer des dispositifs de protection à l'occasion de grands événements (deux ou trois « bulles » de défense aérienne) » ;

- conserver « une capacité d'intervention extérieure rapide et autonome, avec un dispositif d'alerte opérationnelle permanent de l'ordre de 10 avions de combat ».

a) Une capacité de projection maintenue à 70 avions, mais multipliée par 2 ou 3 en termes d'efficacité opérationnelle

L'objectif de projection d'une force aérienne de combat de 70 avions correspond quasiment à une division par 2 de l'objectif antérieur (130 avions), mais est analogue à la capacité de projection actuelle, comme le montre le tableau ci-après.

La capacité de projection d'avions de combat : objectif et capacité effective

 

Situation actuelle

Livre blanc (2020+)

 

Armée de l'air

Aéronavale

Total

Armée de l'air+aéronavale (parc unique)

Objectifs (contrats opérationnels actuels et Livre blanc)

100

30

130

70

Nombre d'avions considérés comme effectivement projetables (2008)

50*

20**

70

-

* Ordre de grandeur de l'estimation par l'armée de l'air du nombre de ses avions projetables en 2008. ** Ordre de grandeur du nombre d'avions de combat du groupe aéronaval disponibles en 2008.

Sources : présent projet de loi, ministère de la défense

Bien qu'il ne s'agisse donc pas d'une régression par rapport à la situation actuelle, cet objectif ne peut pas être considéré comme particulièrement ambitieux en soi.

Il faut cependant prendre en compte le fait que les appareils utilisés ne seront pas les mêmes qu'aujourd'hui. Ainsi, si on suppose que la capacité d'emport moyenne de bombes de 250 kg est actuellement probablement inférieure à 1 pour les avions projetables139(*), elle devrait être à l'horizon du Livre blanc de l'ordre de 2 ou 3 par appareil140(*), ce qui correspond à une multiplication par 2 ou 3 de la capacité d'emport de bombes.

b) La dissuasion nucléaire exige 40 avions supplémentaires

A cela s'ajoute la composante aéroportée de la dissuasion nucléaire. Si le rapport annexé au présent projet de loi ne précise pas le nombre d'appareils en jeu, le Livre blanc indique qu'il s'agit de « 2 escadrons nucléaires » (contre 3 actuellement) pour l'armée de l'air, en plus des avions du Charles de Gaulle. Un escadron comportant 20 appareils, cela correspond à 40 avions en ligne (le nombre d'appareils devant être disponibles n'étant pas précisé).

2. La cohérence entre les moyens et les objectifs, selon le ministère de la défense

Au total, en prenant en compte les missions non explicitement indiquées par le Livre blanc et le présent projet de loi, le ministère de la défense justifie le nombre d'avions demandé conformément au tableau ci-après (élaboré par les rapporteurs pour avis).

Le nombre d'avions de combat (air+marine) nécessaires pour atteindre les objectifs du Livre blanc et du présent projet de loi,
selon le ministère de la défense

 

Objectifs pour lesquels le Livre blanc et le présent projet de loi fixent des objectifs numériques

Objectif figurant dans le Livre blanc mais sans objectif numérique

Objectifs ne figurant ni dans le Livre blanc, ni dans le présent projet de loi

Total des avions nécessaires

 

Projection

Posture permanente de sûreté (PPS)

Alerte opérationnelle

Dissuasion nucléaire

Forces prépositionnées
+PPS du centre spatial guyanais

Formation des jeunes pilotes, expérimentations, soutien à l'exportation

Nombre d'avions devant être disponibles

70

12

5 ?

ND

11 ?

16 ?

 

Hypothèse de disponibilité des avions en ligne (en %)141(*)

54

54 ?

54 ?

-

54 ?

54 ?

 

Nombre d'avions en ligne nécessaires

130

40142(*)

10

40143(*)

20

30

270*

Hypothèse de % d'avions en ligne retenue par le Livre blanc144(*)

           

90

Nombre d'avions en parc nécessaires

           

300

* Dont 225 pour l'armée de l'air et 45 pour la marine.

Tous les avions sont dits « en parc ». Les avions dits « en ligne » sont ceux qui ne sont ni stockés ni en maintenance lourde. C'est sur eux que le ministère de la défense calcule son taux de disponibilité.

Les chiffres des cases autres que celles en grisé sont calculés ou retenus comme hypothèse par les rapporteurs pour avis.

Source : D'après le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, le présent projet de loi et les informations transmises par le ministère de la défense

B. L'HYPOTHÈSE DE DISPONIBILITÉ RETENUE NE SEMBLE PAS OPTIMISTE

Ces chiffres sont, par nature, susceptibles d'être discutés.

Selon une interprétation large des objectifs, il manquerait une quarantaine d'appareils. On pourrait par exemple considérer que la « capacité d'intervention extérieure rapide et autonome, avec un dispositif d'alerte opérationnelle permanent de l'ordre de 10 avions de combat » évoquée par le Livre blanc implique de disposer de 10 avions disponibles, et non en ligne, contrairement à l'interprétation du ministère de la défense. De même, une interprétation large des objectifs en matière de posture permanente de sûreté conduit à une vingtaine d'appareils disponibles (et non 12). Si on retient l'hypothèse de disponibilité du ministère de la défense, cette vingtaine d'avions disponibles manquants correspond à une quarantaine d'avions manquants en ligne.

Il paraît cependant plus légitime de retenir l'interprétation que le ministère de la défense lui-même fait du Livre blanc et du présent projet de loi. Dans ce cas, le principal facteur d'interrogation concerne l'hypothèse de taux de disponibilité retenue pour les avions en ligne, de l'ordre de 54 %145(*), soit analogue à celle actuellement constatée. En effet, ce taux suppose que même en situation de conflit majeur (impliquant de projeter 70 avions de combat), la France n'améliorerait pas le taux de disponibilité de ses appareils. Si dans un tel cas de figure seulement un avion sur deux devait être disponible, comme actuellement, on pourrait s'interroger sur l'intérêt de disposer d'un nombre aussi élevé d'appareils.

Si on retient une hypothèse de disponibilité de 70 % des avions en ligne (au lieu de 54 %) en cas de conflit majeur, pour atteindre les objectifs fixés il faut disposer de l'ordre de seulement 240 avions en parc, et non 300, comme le montre le tableau ci-après. 

Le nombre d'avions de combat (air+marine) nécessaires pour atteindre les objectifs du Livre blanc et du présent projet de loi,
en retenant une hypothèse de disponibilité des appareils plus favorable que celle du ministère de la défense

 

Objectifs pour lesquels le Livre blanc et le présent projet de loi fixent des objectifs numériques

Objectif figurant dans le Livre blanc mais sans objectif numérique

Objectifs ne figurant ni dans le Livre blanc, ni dans le présent projet de loi

Total des avions nécessaires

 

Projection

Posture permanente de sûreté (PPS)

Alerte opérationnelle

Dissuasion nucléaire

Forces prépositionnées
+PPS du centre spatial guyanais

Formation des jeunes pilotes, expérimentations, soutien à l'exportation

Nombre d'avions devant être disponibles

70

12

6

ND

11

16

 

Hypothèse de disponibilité des avions en ligne, en cas de crise majeure, retenue par les rapporteurs pour avis (en %)

70

70

70

-

70

70

 

Nombre d'avions en ligne nécessaires

100

31146(*)

8

40

15

23

217

Hypothèse de % d'avions en ligne retenue par le Livre blanc147(*)

90

90

90

90

90

90

90

Nombre d'avions en parc nécessaires

.

         

241

Nombre d'avions prévus en 2020-2024

.

         

300

Ecart

           

59

Tous les avions sont dits « en parc ». Les avions dits « en ligne » sont ceux qui ne sont ni stockés ni en maintenance lourde. C'est sur eux que le ministère de la défense calcule son taux de disponibilité.

Les chiffres des cases autres que celles en grisé sont calculés ou retenus comme hypothèse par les rapporteurs pour avis.

Sources : Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, présent projet de loi, informations transmises par le ministère de la défense, calculs des rapporteurs pour avis

Bien entendu, cela ne montre pas que la France n'aurait pas besoin de 300 avions de combat en 2020-2025. On peut cependant s'interroger sur une possible incohérence entre les objectifs et les moyens prévus.

C. QUELLE CADENCE DE LIVRAISONS POUR LE RAFALE ?

Le présent projet de loi étale fortement le calendrier de livraisons du Rafale sur la période 2009-2014, puisqu'il prévoit que le nombre de livraisons serait de seulement 50 environ, soit de l'ordre de 8 appareils par an148(*).

1. Une cadence qui semble impliquer des commandes à l'exportation

Selon Dassault Aviation, la cadence minimale de production du Rafale est de l'ordre de 14 appareils par an, soit plus de 80 appareils par période de 6 ans.

Lors de son audition par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat le 30 avril 2008, M. Charles Edelstenne, Président-directeur général de Dassault-Aviation, a en effet « souhaité un maintien des cadences de livraison des Rafale »149(*), alors de l'ordre de 14 appareils par an. Sur la base de 10 mois de production par an, cela correspond à environ 1,5 appareil par mois, ce qui, selon notre collègue député Jean-Claude Viollet, représente le minimum souhaitable d'un point de vue industriel : « en deçà de 1,5 avion par mois, la fabrication a du mal à se poursuivre sur un niveau de qualité satisfaisant. Les équipementiers, qui travaillent en même temps pour 130 autres commandes aéronautiques, civiles et militaires, ne considèrent plus le programme Rafale comme une priorité. En conséquence, les approvisionnements en pièces sont ralentis et des défauts de fonctionnement peuvent apparaître à la livraison des appareils, ce qui ne peut qu'alimenter les critiques »150(*).

La cadence de livraison proposée en 2009-2014 par le présent projet de loi, de l'ordre de 50 appareils en 6 ans, soit environ 8 appareils par an, est nettement inférieure à cette cadence. Auditionné le 13 janvier 2009 par la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, a cependant déclaré que « le principe d'une cadence de production de 11 avions par an pourrait être retenu, en incluant les commandes nationales et des commandes à l'exportation qui devraient se concrétiser »151(*).

2. Une cadence qui, si elle était poursuivie, pourrait conduire à remettre en cause la cible finale

a) Une cadence qui ne serait pas compatible avec les objectifs du Livre blanc à l'horizon 2020-2025

S'il se poursuivait, le rythme de 8 appareils par an prévu par le présent projet de loi d'ici 2014 ne serait pas compatible avec les orientations du Livre blanc. En effet, l'objectif implicite de 223 appareils peu après 2020 implique une cadence de livraison de l'ordre de 11 appareils par an pour atteindre cet objectif en 2022.

Les objectifs de livraison du Rafale : 294 appareils à terme, dont environ 223 peu après 2020

On rappelle qu'en 2008, la France possédait 68 Rafale. Contrairement à ce qui semble découler de la lecture du projet annuel de performances pour 2009, la cible retenue par le gouvernement, initialement de 294 unités, a été officiellement maintenue à ce niveau, le chiffre de 286 unités figurant dans ce document retraçant une modification du périmètre du document de suivi. Cette cible n'est pas assortie d'un délai. Le nombre total d'appareils effectivement commandés était de 120 fin 2008, et la loi de finances initiale pour 2009 prévoit d'en commander 60 supplémentaires cette année, ce qui porterait le total des commandes à 180.

Le Livre blanc ne fixe pas explicitement de cible relative au Rafale, mais il prévoit, à un horizon qui n'est pas précisément défini mais qui ne peut être nettement postérieur à 2020, un total de 300 « avions de combat modernes », correspondant aux Rafale et aux Mirage 2000 D rénovés (multirôles). Comme 77 Mirage 2000 D rénovés doivent être livrés d'ici là, cela implique de disposer de 223 Rafale peu après 2020.

La cible théorique de 294 appareils paraît quant à elle devoir être atteinte après le retrait des Mirage 2000 D rénovés, qui permettrait de maintenir le nombre d'« avions de combat modernes » autour de 300.

Avec un peu plus de 8 appareils par an, le nombre de Rafale en 2022 serait de 185.

En ajoutant 77 Mirage 2000 D modernisés, cela correspond à 262 « avions de combat modernes » (et non 300 comme le prévoit le présent projet de loi).

b) Une cadence qui conduirait à une dernière livraison en 2036, ce qui suscite certaines interrogations

Par ailleurs, il faut bien être conscient du fait que des cadences de livraison du Rafale durablement faibles risquent de conduire, par la force des choses, à une révision à la baisse de la cible finale, on le rappelle officiellement maintenue à 294 appareils. Par exemple, une cadence d'un peu plus de 8 unités par an, correspondant au rythme de 50 unités en 6 ans envisagé d'ici à 2014 par le présent projet de loi, conduirait à une livraison du dernier appareil en 2036. On peut supposer qu'à cette date, l'intérêt à disposer du Rafale ne sera pas le même qu'aujourd'hui152(*).

* 135 La cible de 286 appareils figurant dans le projet annuel de performances pour 2009 correspond en fait à un changement de périmètre, le gouvernement ayant toujours officiellement l'intention d'acquérir 294 appareils.

* 136 Selon M. François Heisbourg : « Le programme Rafale issu de la LPM 1987-1992 (avec 234 avions prévus dans l'armée de l'air d'ici à 2023) pourrait être une source potentielle de coupes et ceci à un double titre : avec au global plus de 30 milliards d'euros, c'est de très loin le principal programme d'équipement ; étant donné l'environnement stratégique, l'aviation de combat est un domaine où des réductions peuvent être engagées dans des proportions rappelant celles ayant affecté les chars d'assaut en service actif (1.340 en 1990, 314 Leclerc en 2006). En réduisant la dotation finale de 40 %, c'est une économie plus ou moins proportionnelle qui pourrait être dégagée sur la période 2009-2023 » (« A quoi sert la défense aujourd'hui ? », in « Annuaire stratégique et militaire 2006-2007 », Fondation pour la recherche stratégique, 2007).

* 137 Il est probable que des avions de combat plus modernes, voire des drones HALE (haute altitude, longue endurance), seront alors présents sur le marché.

* 138 Soit analogue au taux actuel.

* 139 Les avions autres que le Rafale (qui peut emporter 6 bombes de 250 kg) ne peuvent emporter au maximum que 2 de ces bombes, et la moitié de la flotte projetée consisterait vraisemblablement en des avions destinés à assurer la protection aérienne.

* 140 En supposant que chaque avion de bombardement a besoin d'un avion d'escorte. Le ministère de la défense considère que tel est le cas du Rafale, malgré son caractère omnirôle.

* 141 Calculée par les rapporteurs pour avis à partir des informations transmises par le ministère de la défense dans le cas de l'objectif de projection, puis étendue à l'ensemble de la flotte.

* 142 Les avions utilisés pour la posture permanente de sûreté, qui doit être maintenue 24 h sur 24, ne peuvent être utilisés pour l'entraînement. Il est donc nécessaire de disposer d'avions supplémentaires pour celui-ci. Le ministère de la défense estime, sans indiquer précisément les hypothèses retenues, que le nombre total d'avions en ligne nécessaires est de 40 (et non 22 comme cela découlerait de 12 avions disponibles avec un taux de disponibilité de 54 %), ce qui correspond à un coefficient multiplicateur de 1,8.

* 143 2 escadrons selon le Livre blanc, soit 40 appareils si on considère qu'un escadron en comprend 20.

* 144 Selon le Livre blanc, les 300 avions de combat en parc prévus à l'horizon 2020+ correspondent à 270 avions de combat en ligne.

* 145 Ce taux n'est pas explicitement indiqué par le ministère de la défense, mais peut être calculé à partir des chiffres indiqués pour les avions projetés (70 avions déployés correspondant à 130 avions en ligne).

* 146 Cf. note 2 du tableau précédent.

* 147 Selon le Livre blanc, les 300 avions de combat en parc prévus à l'horizon 2020+ correspondent à 270 avions de combat en ligne.

* 148 Les négociations avec l'industriel étant actuellement en cours, le rapport annexé au présent projet de loi indique que les cibles et les cadences de livraison doivent être précisées « d'ici 2010 ». Cependant, il précise que « de l'ordre de 50 Rafale seront livrés » d'ici 2014.

* 149 Bulletin des commissions.

* 150 Avis de la commission de la défense de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2008, rapport n° 280, XIIIe législature.

* 151 Bulletin des commissions.

* 152 Il est probable que des avions de combat plus modernes, voire des drones HALE (haute altitude, longue endurance) disposant de capacités d'attaque au sol, seront alors présents sur le marché.