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Projet de loi de finances pour 2010 : Ville et logement

 

N° 103

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

VILLE ET LOGEMENT

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat 100 et 101 (annexe n° 33) (2009-2010)

Les crédits de la mission « Ville et logement  » pour 2010

Programmes

Crédits de paiement
(en euros)

Variation 2010/2009
(en %)

Prévention de l'exclusion
et insertion des personnes vulnérables

1 099 410 050

- 1,7 %

Prévention de l'exclusion

50 000 000

- 22,9 %

Actions en faveur des plus vulnérables

1 004 700 000

+ 1,6 %

Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion

24 710 050

- 7,1 %

Rapatriés

20 000 000

- 47,4 %

Aide à l'accès au logement

5 369 700 000

+ 8,6 %

Aides personnelles

5 361 000 000

+ 8,6 %

Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté (libellé modifié)

8 700 000

+ 4,1 %

Développement et amélioration de l'offre de logement

633 505 300

+ 3,1 %

Construction locative et amélioration du parc

607 895 300

+ 3,2 %

Soutien à l'accession à la propriété

4 700 000

- 0,8 %

Lutte contre l'habitat indigne

0

-

Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction

7 700 000

- 11,8 %

Soutien

13 210 000

+ 8,7 %

Politique de la ville

708 322 864

- 10,9 %

Prévention et développement social

337 172 864

- 10,9 %

Revitalisation économique et emploi

310 950 000

- 9,6 %

Stratégie, ressources et évaluation

44 200 000

- 24,0 %

Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie

16 000 000

+ 14,0 %

Total mission « Ville et logement »

7 810 938 214

+ 4,5 %

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission « Ville et logement » regroupe quatre domaines de l'action publique qui touchent directement une grande majorité des Français : l'accueil et l'hébergement des personnes sans abri, les aides personnelles au logement, les aides à la pierre et la politique de la ville.

Face aux bouleversements actuels des modes de vie, le logement constitue, pour celles et ceux qui peuvent en bénéficier, un lieu de refuge et de stabilité. Parallèlement, comment accepter qu'en 2009, tant de personnes en soient dépourvues ou vivent dans des appartements ou des maisons indignes ?

Depuis un an, le monde connaît une crise, d'abord financière, puis économique et sociale, d'une ampleur exceptionnelle. Elle a des répercussions fortes sur l'emploi et sur les conditions de logement. Le Gouvernement a réagi en proposant un plan de relance de l'économie, qui a constitué un important effort de solidarité nationale.

Aujourd'hui, le projet de loi de finances pour 2010 bénéficie partiellement de cet élan, mais peine à prolonger la dynamique : la progression des crédits n'est due qu'à l'augmentation, en nombre et en volume, des aides personnelles au logement, consécutive à la crise. Sur l'hébergement, les aides à la pierre et la politique de la ville, 2010 est - au mieux - une année de transition.

Pour autant, les crédits budgétaires ne constituent en définitive qu'une minorité des dépenses de l'Etat en faveur du logement et des quartiers défavorisés : les « niches » fiscales ou sociales sont dorénavant prédominantes ; cette évolution du mode d'intervention publique devrait d'ailleurs être pleinement mesurée et évaluée.

En outre, après plusieurs années de réformes législatives intenses, y compris en matière de défiscalisation, il est temps de privilégier la mise en oeuvre des mesures adoptées. La montée en puissance du droit au logement opposable, qui entraînera un coût financier direct pour l'Etat s'il ne prend pas les dispositions pour reloger les personnes prioritaires ou qui ont attendu trop longtemps une offre, constituera un enjeu majeur des années à venir.

Par ailleurs, les interrogations sur le financement de la politique de rénovation urbaine et de celle relative à l'amélioration de l'habitat sont pendantes pour 2011 et après. La réforme de 2009 transférant au « 1 % logement », sur la période 2009 à 2011, plus de 2,5 milliards d'euros de charges incombant à l'Etat n'est pas pérenne ; en outre, elle se heurte dès 2011 à la montée en charge des décaissements de l'agence nationale de rénovation urbaine sur des travaux déjà engagés par les collectivités territoriales.

Ceci étant, si la région parisienne concentre les difficultés, tant en termes de logement que d'hébergement, si bien qu'elle nécessite certainement un traitement différencié, les contraintes nées de cette situation ne doivent pas nécessairement peser de manière identique sur l'ensemble du territoire.

En définitive, une grande vigilance s'impose pour que l'effort de l'Etat ne faiblisse pas et pour appréhender avec lucidité les enjeux de financement pour les années à venir.

I. LES PRINCIPAUX ENJEUX DE LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT »

La mission « Ville et logement » a connu plusieurs modifications de maquette budgétaire ces dernières années et regroupe dorénavant quatre programmes :

- le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » (environ 1 milliard d'euros) porte des financements destinés principalement à l'hébergement et l'accueil des personnes sans abri ;

- le programme 109 « Aide à l'accès au logement » (5,4 milliards) est destiné au financement des aides « à la personne » via le fonds national d'aide au logement (Fnal) ;

- le programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » (entre 0,5 et 0,6 milliard) finance les aides « à la pierre » et l'effort de construction de logements. L'agence nationale de l'habitat (Anah) est rattachée à ce programme ;

- le programme 147 « Politique de la ville » (0,7 milliard d'euros) porte les financements de la politique éponyme. L'agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) et l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) sont rattachées à ce programme.

Les trois premiers programmes relèvent du ministre en charge du logement, c'est-à-dire aujourd'hui le ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, et le quatrième relève du ministre en charge de la ville, c'est-à-dire aujourd'hui le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville.

Ces deux ministres ont à leurs côtés un secrétaire d'Etat compétent en ce qui concerne cette mission, respectivement le secrétaire d'Etat au logement et à l'urbanisme et le secrétaire d'Etat à la politique de la ville.

De plus, trois responsables de programme sont bien rattachés administrativement au ministre concerné par le programme, mais le responsable du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », dont le ministre concerné est celui en charge du logement, est en fait rattaché administrativement au ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, au titre de la solidarité.

Finalement, l'ensemble que constitue la mission « Ville et logement », dorénavant interministérielle, est plutôt disparate, notamment en termes de gestion.

A. APRÈS LE TRANSFERT À ACTION LOGEMENT DU FINANCEMENT DE PLUSIEURS POLITIQUES, 2010 EST UNE ANNÉE DE TRANSITION

1. Le transfert de l'Etat vers Action logement de 2,55 milliards d'euros de charges sur 2009-2011

Depuis 1953, les entreprises contribuent au financement des efforts de construction et au secteur du logement en général à hauteur de 1 % de leur masse salariale ; ce taux a été abaissé à 0,45 % en 1991. Cette « participation des employeurs à l'effort de construction » est plus connue sous le nom de « 1 % logement », qui s'est renommé « Action logement » en juillet 2009.

En 2009, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion1(*) a profondément réformé à la fois les modalités de gouvernance d'Action logement et la destination de ses fonds. Ainsi, le nombre des collecteurs financiers de cette ressource (les comités interprofessionnels du logement - Cil), qui sont des associations à but non lucratif et à statut réglementé, devrait passer d'une centaine à environ trente durant l'année 2010. Surtout, la réforme renforce les compétences de l'union d'économie sociale pour le logement (UESL), tête de réseau des organismes collecteurs : auparavant chargée de représenter les intérêts communs des partenaires sociaux, elle peut dorénavant émettre des recommandations pour faire respecter la mise en oeuvre des règles s'appliquant au secteur. La gouvernance interne de l'UESL est également modifiée, notamment pour y accroître le rôle des représentants de l'Etat.

Au-delà de la volonté bienvenue de dégager des économies de gestion substantielles dans un secteur touché par ailleurs par des scandales financiers, la réforme permet surtout à l'Etat de faire financer une partie de ses obligations par Action logement.

Sur la période 2009-2011, sa participation s'élèvera au total à 3,9 milliards d'euros :

- 2,31 milliards en faveur de l'Anru au titre de la rénovation urbaine ;

- 150 millions en faveur de l'Anru également, mais au titre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) ;

- 1,44 milliard en faveur de l'Anah.

La modification du financement de ces trois programmes ou agences de l'Etat représente un coût supplémentaire de 2,55 milliards d'euros pour Action logement sur 2009-2011 par rapport à la situation antérieure.

Deux décrets du 22 juin 20092(*), qui traduisent le nouveau poids de l'Etat sur Action logement, ont précisément fixé le cadre de ses enveloppes budgétaires pour la période 2009-2011.

Destination des fonds d'Action logement en 2010

en millions d'euros

 

Enveloppe minimale

Enveloppe maximale

Part du total en % (arrondie)

Aides à des personnes physiques

1 114

1 546

33 %

Soutien à la construction, la réhabilitation
et l'acquisition de logements locatifs sociaux
ou intermédiaires

1 180

1 420

30 %

Interventions à caractère très social
dans le domaine du logement

252

308

7 %

Programme national de rénovation urbaine (financement de l'Anru)

770

770

17 %

Programme national de requalification
des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)

45

45

1 %

Agence nationale de l'habitat (Anah)

480

480

10 %

Actions de formation et d'information

10

12

0,3 %

Garantie universelle des risques locatifs (GRL)

63

77

2 %

Total

3 914

4 658

100 %

Source : décret n° 2009-747 du 22 juin 2009 relatif aux enveloppes minimales et maximales
des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction

En 2010, la participation d'Action logement aux programmes transférés par l'Etat représentera ainsi 28 % de l'emploi total de ses fonds. De plus, la réforme modifie ses modalités d'intervention : ses ressources sont réorientées vers des subventions, alors qu'elles étaient très majoritairement utilisées pour accorder des prêts, ce qui tend naturellement à assécher ses capacités.

En conséquence, votre rapporteur s'interroge sur la pérennité d'un mode de financement dont la soutenabilité est aléatoire.


Le programme national de requalification
des quartiers anciens dégradés (PNRQAD)

Créé par la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre les exclusions, le PNRQAD fait l'objet d'une première phase entre 2009 et 2011, visant à engager la requalification d'une vingtaine de quartiers. Son budget s'élève à 380 millions d'euros sur cette période, dont 150 millions en provenance de l'Anru, financés par Action logement, 150 millions de l'Anah et 80 millions de l'Etat. Il s'agit donc de concentrer un investissement massif sur un nombre restreint de quartiers.

A la suite de l'appel à candidature, lancé en mai dernier, quatre-vingt-sept dossiers ont été déposés ; ils seront examinés début décembre 2009 par la commission créée à cet effet et la liste des quartiers retenus fera l'objet d'un décret du ministre en charge du logement. Les collectivités territoriales négocieront et signeront ensuite un contrat avec l'Anru, chargée de coordonner ce programme. En conséquence, les premiers engagements ne devraient intervenir en 2010 qu'à un niveau très limité.

* 1 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009.

* 2 Décret n° 2009-746 relatif aux emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction pris pour l'application de l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation et décret n° 2009-747 relatif aux enveloppes minimales et maximales des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction.