II. UN ENGAGEMENT DE L'ÉTAT STRUCTURÉ PAR L'IMPÉRATIF DE REDRESSEMENT DES FINANCES PUBLIQUES ET PAR LA NÉCESSITÉ DE REFONDRE LA FISCALITÉ LOCALE
A. UN CONTEXTE DE TENSION DES FINANCES PUBLIQUES QUI REJAILLIT SUR LES CONCOURS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS
Dans la lignée des efforts imposés aux collectivités territoriales par le PLF pour 2009, les concours de l'Etat stricto sensu (c'est-à-dire hors fiscalité transférée, hors dégrèvements, hors réserve parlementaire et hors subventions diverses des ministères) progresseront comme l'inflation prévisionnelle : ils seront donc contenus dans une « enveloppe normée » et soumis à une norme de progression globale de 1,2 %.
Il s'agit ainsi d'appliquer aux collectivités territoriales, de manière certes indirecte mais puissante, les objectifs de maîtrise des dépenses que l'Etat s'est assigné dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP) du 9 février 2009.
1. L'association grandissante des collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques
(a) Depuis 1996, les dotations aux collectivités territoriales ont été soumises à des normes d'évolution contraignantes afin de contenir leur augmentation
La volonté d'encadrer la progression des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales s'est manifestée dès 1996 , avec l'institution d'une « enveloppe normée ». Au sein de cette enveloppe, les dotations prises individuellement demeurent fixées selon des règles qui leur sont propres ; toutefois, l'évolution d'ensemble de tous les concours est contrainte par une norme d'indexation prédéterminée.
Ainsi, de 1996 à 1998, les concours de l'Etat ont été contenus par un « pacte de stabilité » et ont évolué comme l'inflation prévisionnelle des prix à la consommation hors tabac.
Ce « pacte » a été remplacé, entre 1999 et 2001, par un « contrat de croissance et de solidarité » qui faisait progresser le montant total de l'enveloppe normée à un rythme égal au taux prévisionnel d'inflation majoré d'une fraction du taux de croissance du PIB de l'année en cours : 20% en 1999, 25% en 2000 et 33% en 2001.
Sans qu'il ait été explicitement reconduit par un nouveau « contrat », ce mode de calcul a été maintenu de 2001 à 2007.
Les travaux du Conseil économique et social en 2006 6 ( * ) et le premier rapport du Conseil d'orientation des finances publiques, publié en février 2007, ont toutefois recommandé de remettre en cause cette indexation très favorable aux collectivités territoriales et d'aligner, par cohérence, l'évolution des concours de l'Etat sur celle de ses dépenses.
Ces préconisations ont été mises en application dès 2008, avec la mise en oeuvre d'un « contrat de stabilité ». Celui-ci avait un double effet restrictif sur les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales :
- d'une part, il rétablissait l'inflation hors tabac comme norme de progression de l'enveloppe normée, impliquant de faire fonctionner la plupart des dotations de compensation d'exonérations fiscales comme les « variables d'ajustement » de l'enveloppe ;
- d'autre part, il étendait sensiblement le périmètre de cette dernière, en refusant toutefois d'y inclure certains types de concours 7 ( * ) .
(b) Conformément à la loi de programmation des finances publiques, le projet de loi de finances pour 2010 maintient le périmètre de l'enveloppe normée dans les limites fixées en 2009
Cette dynamique a été approfondie en 2009 avec la mise en place, par le biais de la LPFP, d'un cadre pluriannuel de programmation des finances publiques.
Pour la période 2009-2012, il est ainsi prévu que « l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle inscrite sur la mission `Travail et emploi' et par les dépenses du budget général relevant de la mission `Relations avec les collectivités territoriales' est égale, chaque année et à périmètre constant, à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation ».
Le PLF pour 2009 a pris acte de cette rénovation de l'enveloppe normée en élargissant son périmètre à l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales , c'est-à-dire en y incluant l'intégralité des crédits budgétaires (à l'exception des subventions accordées par les différents ministères) et des prélèvements sur recettes.
Pour parvenir à respecter la norme de progression de l'enveloppe malgré cette extension substantielle et malgré la décision de ne soumettre le FCTVA à aucun plafonnement, il a été nécessaire de procéder à plusieurs ajustements :
- la DGF, jusqu'alors indexée sur l'inflation prévisionnelle majorée de la moitié du taux de croissance effectif du PIB, a été indexée sur le seul taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages, hors tabac ;
- certaines dotations (parmi lesquelles on compte notamment la DGD et la DGE des communes et des départements) ont été « gelées » ;
- les dotations de compensation d'exonérations ont servi de variable d'ajustement ; elles ont, en conséquence, été minorées de près de 22% par rapport à leur montant de 2008.
2. Une évolution différenciée des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales pour respecter le cadre rigide de l'enveloppe normée
Le PLF pour 2010 consolide ces orientations :
- en premier lieu, il maintient le périmètre de l'enveloppe normée au même niveau qu'en 2009 ;
- en second lieu, il prévoit que l'augmentation de l'ensemble des dotations contenues dans l'enveloppe ne devra pas excéder le taux d'inflation prévisionnel, soit 1,2 % pour 2010.
(a) Une augmentation substantielle du FCTVA
Comme en 2009, le PLF 2010 prévoit que la progression du FCTVA n'est soumise à aucun plafond.
De ce fait, le montant du FCTVA pour 2009 est évalué à 6,228 milliards d'euros, ce qui implique une hausse de 6,4 % par rapport à 2008. On assiste donc à une décélération du Fonds, qui avait augmenté tendanciellement de 10 % depuis 2004.
Néanmoins, depuis le PLF pour 2009, le FCTVA fait partie intégrante de l'enveloppe normée ; dès lors, sa croissance pèse de facto sur la marge de progression des autres concours contenus à l'intérieur du périmètre.
Faisant écho aux craintes exprimées par les élus locaux en 2008, la Cour des comptes a mis l'accent, dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'année 2008 8 ( * ) paru en juin 2009, sur les difficultés inhérentes à l'inclusion du FCTVA dans l'enveloppe normée, notamment parce que les crédits qui lui sont alloués sont évaluatifs et parce que, plutôt qu'une dotation de l'Etat, le FCTVA s'apparente à un remboursement dont le montant ne saurait, par définition, être encadré. Elle a ainsi indiqué qu'« à règles inchangées, [le FCTVA] échappe à toute maîtrise par l'Etat ; pour que la norme [d'évolution des concours de l'Etat] soit respectée en exécution, la prévision doit donc être très rigoureuse ».
(b) La mise en place d'un régime dérogatoire d'évolution pour soutenir la croissance des dotations d'investissement
De même, en ce qui concerne les dotations d'investissement, un régime d'évolution dérogatoire aux règles édictées par le code général des collectivités territoriales (CGCT) est mis en place.
Aux termes du CGCT, la plupart des dotations d'investissement évoluent au même rythme que la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques, telle qu'elle est évaluée pour l'année à venir. Or, pour l'année 2010, ce taux est négatif : l'investissement des collectivités territoriales serait donc pénalisé si les dotations sur lesquelles il repose étaient indexées sur la croissance de la FBCF des administrations publiques.
L'article 14 du PLF 2010 prévoit donc que ces dotations seront indexées non pas sur le taux de croissance de la FBCF des administrations publiques, mais sur l'inflation prévisionnelle 9 ( * ) ; cette exception aux règles édictées par le CGCT permettra de maintenir, en valeur, l'investissement des collectivités territoriales à son niveau de 2009.
Leur montant total sera ainsi porté à 1,852 milliards d'euros.
Toutefois, votre rapporteur rappelle que ces dotations sont, comme le FCTVA, comprises dans l'enveloppe normée : leur augmentation se traduit donc par une diminution à due concurrence des autres dotations « sous enveloppe » allouées par l'Etat aux collectivités territoriales.
(c) Une réduction sensible des « variables d'ajustement » traditionnelles
A ce soutien apporté par l'Etat aux investissements des collectivités territoriales, correspond mécaniquement une contraction des « variables d'ajustement ».
Ainsi, hors FCTVA, les crédits contenus dans l'enveloppe normée n'augmenteront que de 0,6 % , soit la moitié du taux prévisionnel d'inflation.
1) Parmi ces « variables d'ajustement », on compte tout d'abord les dotations de compensation d'exonérations : aux termes des dispositions de l'article 16 du PLF, leur montant sera nettement réduit afin de respecter la norme d'évolution de l'enveloppe normée.
Notre collègue Jean Arthuis, président de la commission des finances, remarquait à ce titre, dans un rapport récent, que « ce mécanisme [i.e. le traitement des compensations d'exonérations comme des variables d'ajustement], vertueux pour les finances publiques, présente toutefois l'inconvénient de limiter largement l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui voient leurs marges de manoeuvre réduites en matière de politique fiscale » 10 ( * ) .
Ainsi, les crédits dédiés aux dégrèvements compensés par l'Etat baissent de manière significative (- 5,6 %) entre 2009 et 2010, alors même que ces crédits tendaient à augmenter continûment et sensiblement depuis une dizaine d'années.
Cette diminution globale n'est pas diffuse, mais concentrée sur certaines compensations, qui sont minorées à hauteur de 17,7 %.
La perte nette pour les collectivités territoriales est estimée à 56 millions d'euros.
Bien qu'elle soit considérable, cette réduction des compensations reste largement inférieure à la baisse opérée par le PLF pour 2009 .
2) Parallèlement, afin de permettre aux concours de l'Etat de demeurer dans le cadre d'une augmentation maximale de 1,2%, le PLF pour 2010 recourt à un autre procédé déjà mis en oeuvre par le PLF pour 2009 : le gel de certaines dotations , qui sont reconduites à leur exact niveau de 2009.
Sont ainsi gelées la dotation de développement urbain et la dotation de régisseur « police municipale ».
La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est, quant à elle, diminuée de 26 %, son montant étant ainsi porté à 28 millions d'euros.
(d) Devenues des variables d'ajustement, les dotations de fonctionnement voient leur progression plafonnée à 0,6%
Enfin et surtout, les dotations de fonctionnement allouées aux collectivités territoriales deviennent, elles aussi, des « variables d'ajustement » soumises à une norme de progression sensiblement inférieure au taux prévisionnel d'inflation : elles n'augmenteront que de 0,6% en 2010.
En vertu de l'article 13 du PLF pour 2010, cette limitation sera appliquée à la dotation globale de fonctionnement (DGF), alors même que celle-ci est une source fondamentale de ressources pour les collectivités territoriales. Ainsi, la DGF n'augmentera que de 245 millions d'euros en 2010 (au lieu de 490 millions d'euros dans le cas d'une indexation sur l'inflation prévisionnelle), en dépit du contexte économique difficile auquel tous les acteurs locaux sont confrontés.
Les associations d'élus se sont vivement émues de cet arbitrage ; à titre d'exemple, M. Philippe Laurent, président de la commission des finances de l'Association des maires de France, a estimé que le PLF pour 2010 marquait « une rupture majeure dans le financement de l'action publique » et revenait à inciter les collectivités à réduire leurs investissements et les mettait dans l'incapacité d'assumer pleinement le fonctionnement des services publics transférés.
De même, M. André Laignel, président de l'Observatoire des finances locales, a estimé que les collectivités territoriales, dont les « charges naturelles » connaîtraient probablement une augmentation « de 2,5 à 3 % » sur l'exercice 2010 11 ( * ) , risquaient d'être mises en situation d'« étouffement » financier.
Votre rapporteur tient à souligner que la mise en place de telles modalités d'ajustement est inédite : jamais, en effet, une évolution inférieure au niveau de l'inflation n'avait été appliquée à l'ensemble des dotations de fonctionnement 12 ( * ) , et notamment à la DGF. Cette mesure équivaut, en euros constants, à une baisse de toutes les dotations de fonctionnement.
* 6 Avis de M. Philippe Valletoux, Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d'une nouvelle donne, décembre 2006.
* 7 Demeuraient notamment exclues de l'enveloppe normée les dotations suivantes : le FCTVA, le produit des amendes de police, le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion.
* 8 http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RRGB/RRGB.pdf
* 9 Plus précisément, sont concernées par le présent dispositif : la dotation départementale d'équipement des collèges, la dotation régionale d'équipement scolaire, la dotation globale de construction et d'équipement scolaire, la DGE des communes, la DGE des départements et le dotation de développement rural.
* 10 « La suppression de la taxe professionnelle : nécessité de compétitivité pour les entreprises et espoir de réforme pour les collectivités territoriales », rapport d'information n° 579 (2008-2009) fait au nom de la commission des finances.
* 11 Cette estimation est confortée par le rapport économique, social et financier présenté par le gouvernement en annexe du présent PLF, et qui prévoit que les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales augmenteront, entre 2009 et 2010, de 3,2% hors réforme de la taxe professionnelle et de 2,4% en tenant compte de la réforme.
* 12 Certaines dotations de fonctionnement étaient, certes, gelées par le PLF pour 2009 ; toutefois, ce gel était ciblé et ne concernait que quelques dotations (DGD, DGD relative à la formation professionnelle, Fonds d'aide aux collectivités victimes de catastrophes naturelles, dotation spéciale pour le logement des instituteurs).