B. LA NOMENCLATURE PRÉVUE PAR LA LOLF FAIT COEXISTER DES CONCOURS HÉTÉROGÈNES ET DISPERSÉS
1. Les prélèvements sur recettes représentent désormais une large majorité des concours de l'Etat
Le PLF pour 2010 prévoit que 78,384 milliards d'euros, soit 79 % de l'effort financier de l'Etat aux collectivités territoriales, sont prélevés sur les recettes de l'Etat.
Les prélèvements sur recettes (PSR) sont expressément prévus et encadrés par la LOLF : leur attribution est limitée à l'Union européenne et aux collectivités territoriales, et leur emploi est borné aux situations où l'Etat est tenu de « couvrir des charges incombant à des bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales ». Ils se traduisent, en pratique, par des versements automatiques et globaux.
Les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales se décomposent en de nombreuses dotations, qui comprennent elles-mêmes, dans certains cas, plusieurs composantes distinctes :
Les prélèvements sur recettes dans le PLF pour 2010
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En millions d'euros ;
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LFI 2009 |
PLF 2010 à périmètre constant |
PLF 2010 à périmètre courant |
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PSR |
Dotation globale de fonctionnement |
40.847 |
41.092 |
41.091 |
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Dotation spéciale instituteur |
38 |
28 |
28 |
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Dotation élu local |
65 |
65 |
65 |
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Dotation départementale d'équipement des collèges |
326 |
330 |
330 |
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Dotation régionale d'équipement scolaire |
661 |
669 |
669 |
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Dotation globale d'équipement scolaire |
3 |
3 |
3 |
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Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques |
600 |
640 |
640 |
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Reversement de TIPP à la Corse |
44 |
41 |
41 |
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Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles |
10 |
20 |
20 |
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Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion |
500 |
500 |
500 |
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Compensations d'exonérations : |
0 |
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- Compensation de la part salariale de la TP (FDPTP) |
75 |
76 |
76 |
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- Compensation des pertes de base de TP |
164 |
184 |
184 |
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- Réduction progressive de la fraction de recettes prise en compte dans les bases de Taxe professionnelle des bénéfices non commerciaux |
300 |
293 |
293 |
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- Exonération de taxes sur le foncier non bâti hors Corse et hors part communale |
216 |
211 |
211 |
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- Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP hors RCE) |
595 |
561 |
561 |
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- Réduction pour création d'établissement (RCE) |
43 |
42 |
42 |
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- Compensations d'exonérations ajustées |
407 |
397 |
397 |
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- Autres compensations diverses (non modifiées) |
1.502 |
1.511 |
1.676 |
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Compensation-relais de la réforme de la taxe professionnelle |
0 |
31.558 |
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TOTAL PSR |
46.394 |
46.662 |
78.384 |
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Source : Projet annuel de performance annexé au PLF pour 2010.
La complexité, la multiplicité et l'hétérogénéité apparentes de ces concours ne doivent toutefois pas masquer le poids prépondérant de deux dotations qui concentrent plus de 92 % des prélèvements sur recettes :
- la dotation générale de fonctionnement (DGF) représente, à elle seule, plus de la moitié de ces prélèvements. Principale dotation de fonctionnement allouée par l'Etat aux collectivités territoriales, la DGF a vu son montant doubler avec l'intégration en son sein, en application de la loi de finances pour 2004, de diverses dotations budgétaires. De ce fait, elle se caractérise par une structure interne complexe : elle comprend douze dotations ainsi qu'une part importante des compensations d'exonération dues par l'Etat aux collectivités et inclut, pour chaque niveau de collectivités, une part forfaitaire ainsi qu'une ou plusieurs parts de péréquation ;
- la compensation-relais de la réforme de la taxe professionnelle, instituée à titre transitoire pour la seule année civile 2010, s'élève à 31,558 milliards d'euros. En effet, si la transformation de la taxe professionnelle (v. infra ) est effective à compter du 1 er janvier 2010 pour les entreprises, le gouvernement a souhaité mettre en place un moratoire d'un an pour les collectivités territoriales , qui percevront en 2010 les recettes qu'elles auraient obtenues en l'absence de réforme ; pendant cette « année blanche », l'Etat agit donc comme une chambre de compensation.
Ce report de l'entrée en vigueur de la réforme doit permettre, le cas échéant, un ajustement du dispositif par le Parlement au cours de l'année 2010 ; il doit, en outre, éviter que la préparation des budgets locaux ne soit excessivement perturbée.
2. Le poids des dégrèvements reste considérable
Le PLF pour 2010 évalue à 16,38 milliards d'euros le montant crédits dus par l'Etat aux collectivités territoriales au titre des dégrèvements et des admissions en non-valeur (c'est-à-dire des impayés) d'impôts locaux.
Ces crédits, essentiellement évaluatifs, sont regroupés au sein d'un programme ad hoc , intitulé « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » (programme 201) et qui a vocation à alimenter le compte d'avances aux collectivités territoriales.
En effet, l'Etat prend en charge tout ou partie des contributions dues par les contribuables locaux afin d'alléger la pression fiscale pesant sur ces derniers. Cette prise en charge est d'ailleurs de plus en plus large : entre 1995 et 2009, les dégrèvements d'impôts directs locaux ont progressé de 65 %.
Dans le cas des dégrèvements, l'Etat, qui assure par ailleurs le recouvrement des impôts locaux, se substitue intégralement au contribuable dégrevé : en conséquence, la perte de recettes est théoriquement nulle pour les collectivités territoriales, dans la mesure où l'Etat finance l'écart entre le produit émis et le produit perçu. Ce phénomène est particulièrement important en matière de taxe professionnelle : le PLF pour 2010 indique ainsi que les dégrèvements sur cette dernière représentent 73,9 % des crédits du programme 201.
Le programme « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » vise ainsi à compenser trois catégories principales de dégrèvements :
- les dégrèvements ou crédits d'impôts octroyés en fonction de dispositions fiscales particulières (plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée ou du revenu, dégrèvement pour investissements nouveaux ...) ;
- les dégrèvements destinés à rectifier des erreurs ou à prendre acte de procédures contentieuses ;
- les admissions en non-valeur consécutives à la constatation du caractère irrécouvrable des créances fiscales.
3. Le compte d'avances aux collectivités territoriales
Le compte d'avances aux collectivités territoriales, qui ne correspond pas à un concours financier de l'Etat aux collectivités territoriales stricto sensu mais matérialise la fonction de « fermier général » de celui-ci, retrace deux types de données.
Ses dépenses retranscrivent les avances accordées aux collectivités territoriales ; leur montant correspond à la somme des émissions de rôles de l'année en taxe d'habitation, taxes foncières et taxe professionnelle, à laquelle s'ajoute la fraction de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) accordée aux départements au titre de la compensation financière du revenu de solidarité active (RSA).
Parallèlement, ses recettes correspondent au produit des impôts locaux directs effectivement réglés par les contribuables locaux, ainsi que des dégrèvements et admissions en non-valeur pris en charge par l'Etat.
Les 64,84 milliards d'euros que comporte le compte d'avances aux collectivités territoriales sont répartis en deux programmes :
- le programme 832, « Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie » est doté de 6,8 milliards d'euros pour l'année 2010 et permet auxdites collectivités de faire face à des difficultés momentanées de trésorerie ou de contracter des emprunts à moyen ou à long terme ;
- le programme 833, « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes » enregistre le recouvrement par l'Etat, puis le reversement intégral aux collectivités des taxes énumérées par l'article L. 1641.I.1 du code général des impôts. En 2010, cette opération ne concernera pas la taxe professionnelle, dont la compensation se fera sous forme de prélèvements sur les recettes de l'Etat : ceci explique la chute brutale (plus de 30% de baisse, pour un montant total de 59,985 milliards d'euros en 2010) des crédits accordés à ce programme entre 2009 et 2010.
Votre rapporteur souligne enfin que, comme dans le PLF pour 2009, le compte d'avances aux collectivités territoriales, qui devrait logiquement être déficitaire, présente un excédent important : ce solde positif se porte, dans le PLF pour 2010, à 4,85 milliards d'euros.
Ce paradoxe, qui résulte de facteurs divers 2 ( * ) , avait été mis en lumière par notre collègue Michel Mercier dans un rapport d'information de novembre 2007 ; force est de constater que ses réclamations n'ont pas été entendues et que ce phénomène, qui permet à l'Etat de réaliser un bénéfice net de l'ordre d'un milliard d'euros chaque année, n'a toujours pas été remis en cause par le pouvoir exécutif.
4. L'actualisation annuelle du montant des transferts de fiscalité pour compenser les transferts de compétences
(a) Dès l'« acte I » de la décentralisation, les transferts de compétence ont été majoritairement compensés par le biais de transferts de fiscalité
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit à l'article 72-2 de la Constitution le principe selon lequel « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrés à leur exercice ». Cette compensation intervient dès lors qu'une compétence est transférée, créée ou étendue ; elle doit aussi être prévue dans les cas où une mesure réglementaire vient modifier les règles relatives à l'exercice des compétences transférées.
Ainsi, entre 2005 et 2009, 6,157 milliards d'euros ont été alloués aux collectivités territoriales pour la seule compensation des compétences transférées par la loi du 13 août 2004.
Dans ce cadre, le législateur a, dès les années 1980, entendu garantir que les modes de compensation mis en place par l'Etat ne portent pas atteinte à l'autonomie financière des collectivités territoriales 3 ( * ) ; pour ce faire, il a privilégié les transferts de ressources fiscales.
Renforcée par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, l'exigence d'autonomie financière a été consacrée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, qui prévoit que la compensation financière des transferts de compétence doit être réalisée « à titre principal » par l'attribution d'impositions de toute nature.
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Les ressources fiscales transférées aux collectivités territoriales - Pour financer les transferts prévus par la loi du 7 janvier 1983, les droits d'enregistrement sur les mutations immobilières à titre onéreux (DMTO) et la taxe de publicité foncière ont été transférés aux départements, tandis que la taxe sur les certificats d'immatriculation des automobiles (taxe sur les « cartes grises ») était transférée aux régions. - Les transferts organisés par la loi du 13 août 2004 ont été compensés par l'attribution de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA) aux départements et par l'octroi d'une fraction de la TIPP aux régions ; - La suppression, en 2006, de la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (ou « vignette »), qui avait transférée aux départements à compter du 1 er janvier 1984, a été compensée par un transfert de produit de la TSCA ; - Enfin, en 2008, les départements se sont vu attribuer une part de TIPP pour compenser le manque de dynamisme des recettes issues de la TSCA. |
(b) Le PLF pour 2010 actualise les taux des fractions de la TIPP affectées aux départements et aux régions
Après la finalisation, en 2009, du transfert aux départements et aux régions des personnels TOS (techniques, ouvriers et de service) relevant du ministère de l'éduction nationale et exerçant leurs missions dans les collèges et dans les lycées, le PLF pour 2010 se contente d'actualiser les taux des fractions de la TIPP attribuées aux départements et aux régions en fonction des facteurs suivants :
- l'article 17 ajuste les taux des fractions de la TIPP affectés aux départements pour compenser les transferts prévus par la loi du 13 août 2004. En 2010, l'actualisation résulte pour l'essentiel de la poursuite du transfert des personnels des routes nationales reclassées dans la voirie départementale, des personnels du domaine public fluvial et des ports maritimes, ainsi que des personnels chargés de la gestion du fonds de solidarité pour le logement. Conformément à la « clause de sauvegarde » prévue par l'article 104 de la loi du 13 août 2004, elle inclut également la compensation, pour un montant de 15,8 millions d'euros, des emplois non pourvus du ministère de l'énergie, du développement durable et de la mer ;
- l'article 18 effectue la même opération pour les régions ; il s'agit notamment de compenser les charges découlant, pour la Corse, du transfert des agents des personnels des routes nationales, et, pour l'ensemble des régions, du transfert des personnels des lycées maritimes ;
- l'article 15 reconduit le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) à son montant de 2009, soit 500 millions. Il s'agit d'un effort particulier de l'Etat, dans la mesure où le FMDI devait initialement être supprimé à la fin de l'exercice 2008 ;
- enfin, l'article 19 est spécifiquement consacré à la compensation des charges résultant de la généralisation du RSA et actualise les taux des fractions de la TIPP versées aux départements sur ce fondement. Dans ce cadre et pour tenir compte de la conjoncture économique, l'Etat ne se contente pas de compenser les charges transférées aux départements au titre du RSA : plutôt qu'une compensation intégrale, il s'agit d' une « surcompensation » conservatoire .
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Le cas particulier de la compensation des charges liées à la mise en place du RSA : un dispositif innovant et pragmatique Conformément à la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, le droit à compensation dû aux départements en raison de la substitution du RSA au revenu minimum d'insertion (RMI) sera arrêté de manière définitive en 2011, au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2010. Dans l'intervalle 2009-2011, le montant de la compensation est déterminé en fonction des charges effectivement constatées pendant l'année écoulée. Estimé provisoirement à 644 millions d'euros pour 2009 (c'est-à-dire 322 millions d'euros pour une période de six mois, le RSA n'ayant été généralisé qu'au 1 er juillet 2009), le droit à compensation réel au titre du RSA devrait finalement atteindre un montant sensiblement moindre : 599 millions d'euros (soit 45 millions de moins que l'évaluation initiale). Toutefois, dans la mesure où il s'agit encore d'une estimation et eu égard à la probable augmentation du chômage (et donc du nombre de bénéficiaires du RSA) au cours de l'année 2010, le gouvernement a décidé de ne pas minorer le montant de la compensation de 45 millions d'euros. Ces 45 millions seront divisés en deux parts : - 8 millions d'euros seront versés, pour 2009, aux départements métropolitains dont le montant du droit à compensation initialement évalué en loi de finances pour 2009 s'avère inférieur au montant des dépenses effectivement constatées en 2008 ; - 37 millions d'euros seront versés, en plus du droit à compensation stricto sensu , à tous les départements métropolitains au prorata des charges pesant sur chacun d'entre eux. |
Au total, la fiscalité transférée aux départements et aux régions pour compenser les derniers transferts de personnels découlant de la loi du 13 août 2004 atteindra 2,78 milliards d'euros pour les départements et 3,18 milliards pour les régions.
Ce dispositif complexe a été vivement critiqué par la Cour des comptes dans un rapport public récent, consacré à « La conduite par l'Etat de la décentralisation » : elle a ainsi estimé que le système actuel de financement des transferts de compétences était particulièrement « opaque » et « confus », et que, en l'état, le fractionnement de la fiscalité nationale constituait une « réponse artificielle à l'exigence de ressources propres » 4 ( * ) .
(c) Une progression des effectifs locaux largement indépendante des transferts de personnel
En outre, votre rapporteur rappelle que l'évolution de la masse salariale des administrations locales ne découle que très partiellement des transferts de personnels qui accompagnent les transferts de compétences. Ainsi, en 2009, la masse salariale des collectivités a augmenté de 4,5 %, hors transfert des personnels TOS et des personnels de l'Équipement relevant de services transférés.
Une progression similaire devrait être constatée en 2010 : selon les prévisions du gouvernement, la masse salariale croîtra de 4,25 %, dont seuls 0,25 points seront dus à des transferts de personnel 5 ( * ) .
* 2 Selon le rapport de M. Michel Mercier (« Le compte d'avances aux collectivités territoriales », déposé le 13 novembre 2007), cet excédent résulte de deux éléments principaux : certes, il constatait que le solde « optique » du compte devait être diminué du montant des admissions en non valeur et des dégrèvements financés par l'Etat, ce qui équivalait à un déficit réel d'environ deux milliards d'euros ; toutefois, dans le même temps, M. Michel Mercier rappelait que les prélèvements de l'Etat pour frais d'assiette et de recouvrement (2,5 milliards d'euros en moyenne) et pour dégrèvements et non valeur (2 milliards d'euros) étaient largement supérieurs au coût réel de ces opérations (1 milliard d'euros) et donnaient lieu à un bénéfice net de 3,5 milliards d'euros.
* 3 La loi du 7 janvier 1983 prévoyait, à ce titre, que les fractions de fiscalité devaient représenter « la moitié au moins des ressources attribuées par l'Etat à l'ensemble des collectivités locales ».
* 4 http://www.ccomptes.fr/fr/CC/documents/RPT/Rapport-decentralisation-271009.pdf
* 5 Source : rapport économique, social et financier annexé au PLF pour 2010.