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Projet de loi de finances pour 2011 : Défense - Environnement et soutien de la politique de défense

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Défense - Environnement et soutien de la politique de défense ( avis - première lecture )

B. LE FINANCEMENT DES DÉPENSES IMMOBILIÈRES ET D'INFRASTRUCTURE : L'ESSENTIEL DES RECETTES EXCEPTION-NELLES REPORTÉES À 2013

La politique immobilière du ministère de la défense a fait l'objet d'un rapport d'information conjoint de la commission des finances et de la commission des affaires étrangères et de la défense1(*) publié au printemps 2010.

De nombreuses raisons justifiaient un tel rapport d'information : l'étendue du patrimoine immobilier du ministère de la défense (un tiers de la valeur estimée du patrimoine immobilier de l'Etat ; 43 % en incluant la gendarmerie), le poids des dépenses immobilières et d'infrastructure (près de 1,5 milliard d'euros par an), les incidences des réorganisations territoriales de grande ampleur intervenues depuis 15 ans, la volonté d'accélérer les ventes d'emprises pour financer une partie des dépenses de la loi de programmation militaire 2009-2014 et, enfin, le projet de regroupement sur le site de Balard des états-majors et services centraux du ministère.

Vos rapporteurs ont constaté un certain nombre d'orientations positives dans la conduite de la politique immobilière : la rationalisation des responsabilités, sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration en ce qui concerne la définition de la politique et sous l'égide du service d'infrastructure de la défense s'agissant de sa mise en oeuvre ; la clarification du pilotage financier dans le cadre de la LOLF ; la définition d'une stratégie immobilière en Ile-de-France et dans les principales agglomérations.

Toutefois, ces orientations ont été en partie contrariées dans la période récente. Les schémas directeurs ont dû être profondément revus à la suite de la dernière vague de restructurations. Le pilotage financier a été fortement perturbé, les crédits étant répartis entre le programme 212 et le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » qui n'a finalement pas bénéficié des recettes escomptées, du fait notamment de l'échec du projet de vente en bloc de l'immobilier parisien, baptisé « opération Vauban ».

Le volume considérable de produits de cession intégré dans la programmation financière a rendu le suivi du financement de la politique immobilière particulièrement complexe. En effet, ces recettes interviennent en complément des crédits budgétaires mais elles ne sont pas de même nature, puisqu'il s'agit de simples prévisions aléatoires, et non de crédits votés. Les écarts constatés, sur des sommes aussi importantes, entre prévisions et réalisations, ont imposé en cours d'exercice des mesures de gestion qui modifient substantiellement le schéma de financement présenté au Parlement lors du vote du budget et qui sont difficiles à évaluer au regard du respect des engagements de la loi de programmation.

La programmation triennale 2011-2013 repousse à 2013 la perspective de cessions immobilières de grande ampleur incorporant les principales emprises parisiennes.

1. Deux exercices fortement perturbés par la non-réalisation des ventes immobilières annoncées

La loi de programmation militaire 2009-2014 avait incorporé une prévision de recettes supérieure à 1,9 milliard d'euros sur trois ans, de 2009 à 2011, au titre des ventes immobilières.

Cet objectif était particulièrement ambitieux, car au cours des années précédentes, le montant des cessions n'avait jamais dépassé 100 millions d'euros par an. Il supposait la réalisation de l'opération de vente des emprises parisiennes de ministère en sites occupés à une société de portage, ainsi que l'accélération des cessions en province.

Les discussions engagées entre l'Etat d'une part et la Sovafim et la Caisse des dépôts et consignations d'autre part, en vue de la cession anticipée de l'immobilier parisien ont définitivement échoué au début de cette année. Se fondant sur la dernière évaluation de France Domaine, le ministère de la défense réclamait 744 millions d'euros pour les huit immeubles concernés, alors que ses interlocuteurs proposaient 520 millions d'euros seulement, soit 30 % de moins qu'espéré par l'Etat. La vente de ces immeubles doit être réalisée au cas par cas d'ici 2014, en fonction du calendrier de libération des locaux.

A cette première difficulté s'en sont ajoutées deux autres.

Le projet de location de longue durée de l'Hôtel de la Marine, qui entrait pour un montant non négligeable dans les prévisions de recettes, ne s'est toujours pas concrétisé, sa mise au point s'étant avérée délicate.

Par ailleurs, le volume des recettes liées aux ventes en province résultant du nouveau plan de stationnement avait été établi avant l'adoption du dispositif des cessions à l'euro symbolique aux collectivités territoriales. Les premières emprises libérées et cédées n'ont donné lieu qu'à très peu de recettes pour l'Etat. A titre d'exemple, sur 23 emprises libérées à la suite des restructurations et cédées en 2009, 17 l'ont été à l'euro symbolique, la perte de recettes pour l'Etat étant de 16,1 millions d'euros. Sur la première partie de l'année 2010, une seule des 7 emprises cédées à la suite des restructurations l'a été à titre onéreux, les 6 emprises cédées à l'euro symbolique représentant une valeur estimée à 23,1 millions d'euros.

Au bilan, sur 1,6 milliard d'euros de recettes immobilières prévues sur 2009 et 2010, le compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'aura guère encaissé qu'un peu plus de 500 millions d'euros qui se décomposent comme suit :

- 139 millions d'euros qui représentaient le solde de trésorerie positif du compte d'affectation spéciale début 2009 ;

- 221 millions d'euros versés en 2009 par la Société nationale immobilière (SNI) à titre de paiement d'avance sur 10 ans du loyer dû à l'Etat au titre des logements qu'elle gère pour le compte du ministère de la défense (cette somme incluant 6,3 millions d'euros représentant le remboursement d'avances pour travaux) ;

- entre 155 et 175 millions d'euros perçus au titre de cessions immobilières proprement dites (65 millions d'euros en 2009 ; 90 à 110 millions d'euros attendus en 2010), montant qui pourrait être majoré en cas de finalisation de la vente de la caserne Lourcine à Paris (protocole d'accord avec le ministère des universités pour un montant de 80 millions d'euros).

Ce déficit en ressources, supérieur à 1 milliard d'euros sur deux ans, a été en partie compensé par des mesures de trésorerie de grande ampleur.

Près de 760 millions d'euros auront pu être mobilisés au profit des dépenses immobilières en autorisant la consommation de crédits de report (près de 400 millions d'euros en 2009, 360 millions d'euros en 2010).

Il semble bien qu'au total, le déficit en ressources sur les programmes immobiliers et d'infrastructure soit compris entre 250 et 300 millions d'euros sur les deux premières années de la loi de programmation.

On peut légitimement s'inquiéter sur les conséquences de ce déficit. Si les principaux projets d'infrastructures opérationnelles et les opérations indispensables au fonctionnement et à la sécurité des installations seront vraisemblablement peu affectés, il n'en ira pas de même pour les opérations d'entretien immobilier, les programmes de mises aux normes environnementales ou le cadre de vie et de travail des personnels. Les perturbations intervenues sur le financement de la politique immobilière risquent de peser sur l'environnement des personnels et d'accentuer un sentiment de « paupérisation », y compris sur certaines infrastructures opérationnelles comme les pistes aériennes.

Votre rapporteur rappelle les vives réserves qu'il avait émises, deux années de suite, en insistant sur la fragilité du montage censé procurer un volume massif de recettes immobilières.

2. Les perspectives de cessions immobilières sur la période 2011-2013

La programmation triennale a entièrement revu le « profil » des recettes immobilières. Celles-ci ont été évaluées à :

- 158 millions d'euros en 2011 ;

- 134 millions d'euros en 2012 ;

- 672 millions d'euros en 2013.

Un nouvel aménagement des règles de dépollution

La règlementation (décret n° 76-225 du 4 mars 1976) prévoit pour toute cession d'un terrain militaire, l'obligation d'un examen et, le cas échéant, d'une dépollution préalable.

Depuis 2003, plusieurs mesures ont été prises pour lever les obstacles aux cessions résultant des règles applicables en la matière, sans pour autant renoncer au principe de l'obligation de dépolluer.

Le décret de 1976 a été assoupli en mai 2003 en précisant que la dépollution devait s'envisager en regard de l'usage futur du terrain. Le décret du 26 octobre 2005 permet désormais aux entreprises de travaux publics de répondre aux appels d'offres des marchés de dépollution pyrotechnique du ministère de la défense, alors que jusqu'à présent, ces opérations ne pouvaient être réalisées que par les services de l'administration.

Le décret no 2010-1261 du 22 octobre 2010, publié au Journal officiel du 24 octobre dernier, modifie une nouvelle fois le décret de 1976. La nouvelle rédaction généralise le principe de la réalisation, préalablement à une cession, d'une recherche historique destinée à évaluer la probabilité d'une pollution pyrotechnique.

L'article 4 du décret de 1976, dans sa version modifiée, dispose désormais que « lorsque la recherche historique ne met pas en évidence des activités ou événements susceptibles d'avoir occasionné une pollution pyrotechnique, une attestation est établie dans ce sens par le ministère de la défense. Cette attestation est communiquée au ministre de l'intérieur, aux préfets des départements concernés, aux maires des communes concernées, et, selon le cas, délivrée à l'acquéreur, à l'affectataire, au détenteur d'un titre d'occupation du domaine ou au bénéficiaire d'une mise à disposition desdits immeubles ».

Ce n'est que « lorsque la recherche historique met en évidence des activités ou événements susceptibles d'avoir occasionné une pollution pyrotechnique » que doivent être effectuées « les opérations nécessaires pour assurer, en fonction de l'usage auquel ces terrains sont destinés, leur utilisation sans danger pour la santé, la salubrité et la sécurité publiques ».

Enfin, l'article 4 précise à qui incombent les obligations de neutralisation, d'enlèvement et de destruction des munitions et des engins explosifs « en cas de découverte fortuite pendant une période de dix ans suivant la délivrance de l'attestation ».

Plusieurs textes législatifs ont ouvert la possibilité de faire supporter par l'acquéreur le coût, voire même l'exécution, des travaux de dépollution.

En 2011, les prévisions de recettes pour les cessions d'emprises régionales seraient de l'ordre de 65 millions d'euros, le restant correspondant à des cessions en région parisienne (tranches de paiement du fort d'Issy-les-Moulineaux et de la caserne Lourcine, caserne Reuilly, caserne Sully à Saint-Cloud).

En 2012, le ministère de la défense n'attend pas plus de recettes de cessions immobilières qu'en 2011.

Ce n'est qu'en 2013 qu'est de nouveau prévu un montant très important. Le détail des recettes attendues au cours de cet exercice, n'a pas été précisé, mais on peut supposer qu'il incorpore une bonne part de l'immobilier parisien.

Etant donnés les montants prévisionnels retenus pour 2011 et 2012, l'aléa financier lié aux recettes immobilières paraît extrêmement réduit pour les deux prochains exercices. Il n'en sera pas de même en 2013 où devront être négociés une partie des immeubles parisiens.

? La problématique des cessions de l'immobilier parisien

Dès l'origine, il avait été prévu de céder une partie du patrimoine immobilier du ministère de la défense à Paris dans les conditions de droit commun, par l'intermédiaire de France-Domaine.

Quatre immeubles étaient concernés. L'immeuble de la rue Saint-Charles a été cédé par adjudication. La vente du pavillon du Montparnasse à la ville de Paris, qui a fait jouer son droit de priorité, est intervenue fin juillet 2010. Un appel d'offres est en cours sur une partie de l'immeuble du boulevard de La Tour-Maubourg, la vente devant être réalisée d'ici la fin de l'année 2010. Un quatrième site, la caserne Gley, devait également faire l'objet d'une vente qui n'a pas encore été finalisée.

Parmi les huit emprises qui devaient être cédées en site occupé à une société de portage, la caserne Lourcine est en cours de cession au profit du CROUS de Paris et de l'Université de Paris I pour un montant de 80 millions d'euros. La cession devrait être effective fin 2010 ou début 2011.

La vente de la caserne Reuilly est envisagée pour 2011.

Sur les huit emprises parisiennes concernées par l'opération « Vauban », restent donc à réaliser les cessions suivantes : caserne de la Pépinière, abbaye de Penthemont, hôtels du Génie, de Penthemont et de l'Artillerie, ilot Saint-Germain.

Les aléas pesant sur la vente de ces biens ne sont pas levés. Aux incertitudes liées à l'évolution du marché immobilier à moyen terme s'ajoute celles concernant la vente de l'ilot Saint-Germain, qui représente à lui seul de l'ordre de la moitié du produit attendu sur les cessions parisiennes. Cette emprise possède à l'évidence un caractère atypique, du fait de sa superficie et du type de bâtiments existants, ce qui pourrait la rendre difficile à céder.

? L'hôtel de la Marine

S'agissant de l'Hôtel de la Marine, il est prévu de mettre en oeuvre une procédure de mise en concurrence sous la forme d'un appel à projets, le contrat prenant la forme d'un bail emphytéotique. D'après les informations transmises à votre rapporteur, la destination future n'est pas imposée. Tout en prenant en compte le caractère classé de l'immeuble et les récentes restaurations entreprises, les candidats pourront proposer tout projet susceptible d'être autorisé par l'Etat dans l'Hôtel de la Marine et de nature à valoriser l'immeuble et sa place dans l'histoire.

L'appel à projet, en cours d'élaboration, prévoit la sélection des candidats en deux phases. La première doit permettre de sélectionner une liste limitée de candidats sur la base de leurs capacités juridiques et financières à conduire ce type d'opérations ainsi que sur la qualité du projet d'exploitation qu'ils entendent développer. La seconde phase permettra de retenir un candidat en fonction de la qualité architecturale et de la valeur financière de son offre.

La sélection des candidatures est prévue à la mi-2011 et la sélection du projet définitif début 2012.

Votre rapporteur constate un glissement du calendrier sur ce projet. L'an dernier, à pareille époque, l'appel à candidature était annoncé pour début 2010.

Il observe que la destination future de l'immeuble demeure encore très floue et maintient que le projet pourrait se heurter à la contradiction forte entre les exigences et contraintes nécessaires pour toute utilisation de cet immeuble historique et la volonté de valorisation auprès d'un opérateur privé exprimée par le ministère de la défense.

Les évaluations du produit que l'Etat pourrait retirer de la cession de l'usufruit de l'hôtel de la Marine sont extrêmement incertaines. L'intérêt même d'une telle opération n'est pas attesté et l'obtention de recettes en rapport avec les hypothèses de la loi de programmation n'est en rien garantie.

3. Les crédits de politique immobilière prévus en 2011

L'action « politique immobilière » sera dotée en 2011 de 2 536 millions d'euros en autorisations d'engagement (+ 102,5 %) et de 1 338 millions d'euros en crédits de paiement (+ 39,2 %).

Ces montants ne tiennent pas compte des travaux d'infrastructure liés au nouveau plan de stationnement qui bénéficient d'une ligne spécifique au titre des restructurations (524 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 327 millions d'euros de crédits de paiement).

S'ajoute à cette dotation les produits du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » évalués pour 2011 à 158 millions d'euros.

Globalement, les crédits de paiement s'établiraient ainsi à 1,5 milliard d'euros en 2011, contre 1,66 milliard d'euros dans la loi de finances initiale pour 2010, qui incluait 700 millions d'euros de recettes immobilières prévisionnelles.

Le doublement des autorisations d'engagement est en grande partie lié à l'inscription des dotations nécessaires au lancement du contrat de partenariat pour la réalisation du nouveau siège du ministère à Balard (911,9 millions d'euros).

La ligne relative au logement familial est dotée en 2011 de 124 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 130 millions d'euros en crédits de paiement. Elle couvre à hauteur de 43 millions d'euros des loyers (garanties d'occupations versées pour des logements vacants réservés par le ministère de la défense, loyers des logements pris à bail outre-mer dans le cadre de l'occupation par nécessité absolue de service et compensation à la SNI du non-paiement des loyers pour les personnels logés par nécessité absolue de service). Elle couvre également des investissements (77,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 83,7 millions d'euros de crédits de paiement) destinés à acquérir ou réhabiliter des logements domaniaux ou à la réservation de logements réalisés par des opérateurs sociaux.

Les dépenses d'infrastructure (2,412 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 1,208 milliard d'euros en crédits de paiement) se répartissent entre les principaux postes suivants :

- les crédits de personnel (4 427 emplois n 2011 contre 4 274 emplois en 2010, suite à des transferts de personnels) et de fonctionnement du service d'infrastructure de la défense (SID), qui s'élèvent à 286 millions d'euros pour 2011 ;

- les dépenses locatives (247,4 millions d'euros), les loyers budgétaires représentant un montant de 193 millions d'euros pour 2011, quasi-identique à celui de 2010 ;

- les dépenses d'entretien (72 millions d'euros) ;

- les investissements d'infrastructure proprement dits (1,8 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 600 millions d'euros en crédits de paiement).

Parmi les opérations d'infrastructure importantes, on peut signaler :

- les travaux nécessaires à l'accueil de l'A400M sur la base d'Orléans-Bricy (41 millions d'euros d'autorisations d'engagement) ;

- les travaux nécessaires à l'arrivée des Tigre et des NH90 (36 millions d'euros d'autorisations d'engagement) ;

- les travaux nécessaires à l'arrivée du VBCI (23,9 millions d'euros d'autorisations d'engagement).

C'est également sur les dotations d'infrastructure qu'est inscrite une enveloppe d'autorisations d'engagement de 911,9 millions d'euros destinée à couvrir la passation du contrat de partenariat pour la réalisation du nouveau siège du ministère à Balard.

4. La préparation du contrat de partenariat pour la réalisation du nouveau siège du ministère à Balard

Le projet Balard vise à regrouper l'administration centrale du ministère de la défense, soit environ 10 000 personnes, sur deux parcelles situées de part et d'autre de l'avenue de la Porte de Sèvres : l'une déjà construite et dont plusieurs bâtiments sont en cours de rénovation ; l'autre, moins densifiée, où sera édifié un bâtiment neuf destiné à devenir le nouveau siège du ministère.

La parcelle « Est » abrite sur 8,5 ha la Cité de l'Air et près de 4 500 agents. Plusieurs bâtiments existants font actuellement l'objet de travaux de restructuration et réhabilitation, notamment les tours F et A qui seront livrées à l'été 2012.

La parcelle « Ouest », de 8 ha, accueille actuellement 1 500 personnes. Elle sera divisée en deux parties par une voie nouvelle prévue au plan local d'urbanisme de Paris. Sur 5 ha seront construits des immeubles neufs du ministère de la défense, notamment les plus sensibles en termes de sécurité. Les 3 ha situés en extrémité occidentale du site (« corne Ouest ») seront valorisés sous forme d'immeubles locatifs de bureaux, en vue de générer des recettes annexes. Les travaux de démolition des bâtiments existants sur la parcelle « Ouest » seront achevés fin 2010, à l'exception du bâtiment dit « en L » ou « bâtiment Perret », inscrit à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques, qui sera rénové.

Ce projet offre l'occasion d'une réorganisation en profondeur des états-majors et services centraux, en combinant une réduction globale des effectifs et une nouvelle répartition entre les implantations à Paris, dans la proche banlieue et en province. Ainsi, les directions du personnel de l'armée de terre et de l'armée de l'air quitteront Paris pour Tours et la direction du personnel de la marine s'installera à Houilles.

Seront implantés à Balard: le ministre et son cabinet, le secrétaire d'Etat à la défense, l'état-major des armées et les trois états-majors d'armée, les centres opérationnels des armées, la délégation générale pour l'armement, le secrétariat général pour l'administration et l'ensemble des services centraux du ministère.

Une nouvelle architecture du haut commandement militaire devrait apparaître à la faveur de ce déménagement. Elle s'articulerait autour de l'Etat-major des armées, des trois Etats-majors d'armée et de cinq grandes directions interarmées spécialisées par métiers : les ressources humaines ; les relations internationales ; les capacités et le budget ; les soutiens ; les opérations. Les structures de direction et de pilotage se trouveraient réunies à Balard, les services gestionnaires étant plutôt redéployés en banlieue ou en province. Des quatre états-majors actuels subsisterait un noyau beaucoup plus réduit et concentré pour la première fois en un même lieu.

Le projet doit être réalisé dans le cadre d'un partenariat public-privé intégrant la conception architecturale et technique, la construction neuve ou la rénovation de bâtiments existants, l'entretien et la maintenance, les services (restauration, gardiennage extérieur, gestion de l'hébergement des militaires sur le site, assistance bureautique), la réalisation et la maintenance des réseaux informatiques.

La procédure de contrat de partenariat a été lancée en juin 2009. Le choix du titulaire, parmi les trois candidats (Bouygues, Eiffage et Vinci), doit être effectué en février 2011, pour une signature du contrat en avril 2011. Le chantier doit démarrer début 2012 pour une livraison fin 2014. La configuration définitive du site devrait intervenir au printemps 2016 avec la fin de la rénovation des bâtiments de la parcelle « Est » qui permettra d'accueillir les personnels de la DGA et de libérer le site de Bagneux.

La durée envisagée du contrat est de 30 ans.

Sur le plan financier, afin d'assurer le contrôle du capital de l'opérateur dans la durée, un protocole passé avec la Caisse des dépôts et consignations prévoit que celle-ci dispose d'une minorité de blocage (34 %) dans le capital de la société de projet.

Selon le ministère de la défense, et sous réserve des offres des entreprises et des options qui seront finalement retenues, le coût d'investissement sera supérieur à 600 millions d'euros.

Le loyer annuel du ministère intégrera le financement des investissements, mais également l'entretien, la maintenance et les services inclus dans le contrat sur une période de 30 ans. Il devrait être supérieur à 100 millions d'euros, après déduction des recettes annexes générées par la location d'immeubles de bureaux à réaliser sur la « corne Ouest ».

Le ministère de la défense escompte des économies significatives de ce regroupement sur le site de Balard. Il estime que pour un périmètre comparable à celui retenu pour Balard, soit 10 000 personnes, il supporte actuellement un coût annuel de fonctionnement supérieur à 220 millions d'euros, loyers budgétaires inclus, soit le double du chiffre avancé pour la future redevance versée à l'opérateur. Il fait en outre valoir qu'en l'absence de déménagement, des travaux de rénovation auraient en tout état de cause dû être engagés sur les emprises destinées à être libérées, pour un montant minimum de 500 millions d'euros.

La comparaison entre le maintien dans les sites actuels et le regroupement à Balard doit nécessairement prendre en compte la différence de périmètre entre ce qu'est l'administration centrale aujourd'hui et ce qu'elle sera en 2014, du fait de la RGPP mais également de certains déménagements en région parisienne ou en province.

Elle ne pourra en outre être valablement effectuée que lorsque sera plus précisément connu le montant de la redevance versée à l'opérateur.

L'évaluation économique de l'opération sera aussi tributaire des conditions de vente de l'ilot Saint-Germain, difficiles à discerner aujourd'hui.


* 1 Rapport d'information n°503 de MM. François Trucy et Didier Boulaud, déposé le 26 mai 2010.