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Projet de loi de finances pour 2011 : Solidarité, insertion et égalité des chances

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

B. UNE VOLONTÉ RÉAFFIRMÉE EN FAVEUR DE L'INSERTION PROFESSIONNELLE DES PERSONNES HANDICAPÉES

Alors que le taux de chômage des personnes handicapées a atteint, en 2010, 18 %, soit près du double de la moyenne nationale, les politiques engagées dans le cadre du pacte national pour l'emploi des personnes handicapées, annoncé par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap du 10 juin 2008, se poursuivent.

Ces politiques visent trois objectifs :

- faciliter l'accès à l'emploi pour les personnes handicapées qui peuvent travailler, en augmentant le nombre de places dans le secteur protégé et en développant les actions de formation pour favoriser l'embauche en milieu ordinaire ;

- amplifier la mobilisation des employeurs en faveur de l'emploi des personnes handicapées en passant d'une logique de sanction à une logique de partenariat, en particulier grâce aux aides apportées par l'association chargée de la gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph) et le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) ;

- faire mieux coïncider les demandes des entreprises et celles des personnes handicapées en utilisant notamment le réseau Cap emploi.

1. La continuation du plan de création de places en établissement et service d'aide par le travail

Pour certains travailleurs handicapés, le milieu protégé constitue l'unique possibilité d'exercer une activité professionnelle, alors que pour d'autres salariés il représente une étape de transition avant une insertion durable dans le milieu ordinaire.

Aussi, l'augmentation du nombre de places offertes en établissements et services d'aide par le travail (Esat) constitue-t-elle un des pivots des politiques menées en faveur de l'emploi des personnes handicapées.

Pour 2011, les moyens budgétaires alloués à l'insertion professionnelle des personnes handicapées en milieu protégé s'élèvent au total à 2,61 milliards d'euros.

a) Un léger fléchissement du nombre de places créées dans les Esat

Les Esat ont une vocation à la fois économique, éducative et médico-sociale. Leur objectif est de permettre aux personnes handicapées, âgées de vingt ans au moins et ayant une capacité de travail inférieure à un tiers de la capacité normale, d'exercer une activité professionnelle grâce à un soutien médico-social et éducatif personnalisé.

Il revient à la CDAPH d'établir l'incapacité durable ou momentanée de ces personnes à exercer une activité professionnelle en milieu ordinaire et d'apprécier l'opportunité d'une orientation vers ce type d'établissement.

La dotation de 2,6 milliards d'euros qui leur est destinée pour 2011 est en hausse d'un peu plus de 2,9 % et sert à financer le fonctionnement des établissements et les aides au poste correspondantes.

Elle comprend :

 Environ 1,4 milliard pour le financement des établissements existants et des places nouvelles, soit une progression d'environ 1,2 %, qui permet de couvrir :

- la reconduction des crédits inscrits en 2010 pour financer les 117 211 places existantes, soit 1,4 milliard ;

- l'extension en 2011 des places créées en 2010 (soit 10,9 millions, équivalant au coût de mille places sur onze mois) ;

- la création de mille places nouvelles (au lieu de 1 400 en 2009), financées sur un mois, à compter du mois de novembre (1 million), confirmant ainsi le léger fléchissement du rythme de création de places depuis 2010 ;

- un effort d'1 million d'euros en crédits de paiements (4 millions en autorisations d'engagement) au titre de l'aide à l'investissement afin de répondre, au-delà des besoins de mises aux normes et de sécurité des personnes, à l'enjeu majeur de la modernisation et du développement de ce secteur ;

- enfin, l'actualisation des dépenses afin de tenir compte de l'évolution moyenne de la masse salariale (10 millions), ce qui permet, hors mesures d'économies, de porter le coût moyen annuel par place de 11 941 euros en 2010 à 11 978 euros en 2011.

Evolution du nombre de places financées en Esat

(en millions d'euros)

Années

2008

2009

2010

2011

Nombre de places

114 811

116 211

117 211

118 211

dont places nouvelles

2 000 

1 400 

1 000 

1 000 

Coût unitaire moyen annuel (en euros)

11 693

11 746(1)

11 891(1)

11 978(2)

Crédits

1 331,4

1 351,9

1 383,1

1 399,0

(1) Respectivement 11 903 et 11 941 euros en 2009 et 2010 avant l'application des mesures de rationalisation des coûts.

(2) Coût par place avant mesures de rationalisation.

Source : d'après le projet annuel de performances, 2010.

La campagne de rationalisation des coûts engagée depuis 2009 et visant à assurer une allocation plus équitable des ressources entre les Esat, par l'application à ces établissements de tarifs plafonds, s'est poursuivie en 2010. Elle a permis de minorer le coût annuel moyen par place d'environ 50 euros (11 891 euros au lieu de 11 941 euros avant rationalisation), soit une économie de l'ordre de 5 millions d'euros.

Pour 2011, ce dispositif devrait permettre de minorer d'environ 7 millions les dépenses en faveur des Esat et de ramener le coût moyen annuel par place de 11 978 euros à 11 911 euros (soit une économie de 67 euros par place).


Tarifs plafonds appliqués aux Esat en 2010

La fixation de tarifs plafonds vise à mieux prendre en compte la réalité des coûts des Esat et de leurs besoins de financement afin d'adapter au mieux les dotations qui leur sont attribuées.

Cette politique tient compte en particulier de la diversité des situations des Esat, selon le type de population accueillie (personnes infirmes motrices cérébrales, traumatisées crâniennes, autistes, handicapées physiques, etc.).

Un arrêté interministériel, paru le 1er septembre 2010, fixe les tarifs plafonds applicables aux Esat pour cet exercice. Comme en 2009, il distingue un plafond de référence et des plafonds spécifiques majorés tenant compte des facteurs de surcoût liés à l'accueil de certaines catégories de personnes handicapées.

Pour 2010, les tarifs sont inchangés : le tarif plafond de référence demeure, comme en 2009, égal à 12 840 euros par place et les tarifs spécifiques majorés, s'élèvent à :

- 16 050 euros pour les établissements accueillant au moins 70 % de personnes handicapées infirmes moteurs cérébrales ;

- 15 410 euros pour ceux qui accueillent au moins 70 % de personnes handicapées atteintes d'un syndrome autistique ;

- 13 480 euros pour ceux qui accueillent au moins 70 % de traumatisés crâniens ou de personnes atteintes d'une lésion cérébrale ainsi que pour ceux qui accueillent au moins 70 % de personnes handicapées ayant une altération d'une ou plusieurs fonctions physiques.

Pour les départements d'outre-mer, ces tarifs peuvent être majorés, en tant que de besoin, dans la limite de 20 %.

Afin de réduire les écarts constatés entre les établissements, ceux dont le coût unitaire par place au 31 décembre 2009 s'est révélé être supérieur aux tarifs plafonds, percevront en 2010 une dotation identique à celle de 2009.

En revanche, les établissements ayant signé une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens (Cpom) n'y sont pas assujettis, dès lors que les modalités d'évolution de leur dotation ont été fixées contractuellement dans ce cadre.

Source : d'après les réponses aux questionnaires budgétaires

 1,2 milliard sont par ailleurs prévus pour le financement des aides au poste, intégrant :

- d'une part, le financement des aides au poste pour les 117 211 places installées en 2010 et, sur un mois, pour les mille places à ouvrir en 2011 ;

- d'autre part, la revalorisation de 2,03 % du Smic au 1er janvier 2011.


L'aide au poste des Esat

L'aide au poste est versée aux Esat par l'intermédiaire de l'agence de services et de paiement (ASP) qui en assure la gestion pour le compte de l'Etat.

Elle a vocation à permettre la compensation par l'Etat des charges supportées par les Esat, au titre de la rémunération garantie, des cotisations sociales afférentes (35,7 %), du financement de la formation professionnelle continue et de la prévoyance pour les travailleurs handicapés admis dans ces établissements et services.

La rémunération garantie est composée d'une part financée par l'établissement, qui doit être d'un montant supérieur à 5 % du Smic et d'une part financée par l'Etat, qui ne peut excéder 50 % du Smic. Elle est versée au travailleur handicapé dès son admission en période d'essai, sous réserve de la conclusion d'un contrat de soutien et d'aide par le travail et est maintenue pendant toutes les périodes de congés et d'absences autorisées.

La rémunération garantie varie selon que la personne handicapée exerce son activité à temps plein ou à temps partiel et est d'autant plus importante que le niveau de participation financière de l'établissement est élevé afin de jouer un rôle d'incitation. A ce jour, la rémunération directe versée par les Esat représente en moyenne 12,5 % du Smic, soit une proportion très supérieure au minimum obligatoire de 5 %.

Le développement de la contractualisation, qui se traduit par la signature de conventions entre l'Etat et les Esat, doit permettre peu à peu d'ajuster la part consacrée par les établissements à la rémunération garantie de leurs salariés handicapés et, par voie de conséquence, de mieux calibrer l'effort budgétaire de l'Etat dans ce domaine.

Source : d'après le projet annuel de performances, 2010.

b) Des réserves sur l'application des tarifs plafonds

A la fin de l'année 2011, la capacité d'accueil de ces structures sera ainsi portée à 118 211 places, dont 5 400 places créées depuis 2008 sur les 10 000 prévues d'ici à 2015, dans le cadre du plan annoncé par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap en juin 2008. Votre commission ne peut que se réjouir de l'accroissement des capacités d'accueil en Esat, alors que le taux d'occupation des places atteint près de 98 %. A cet égard, elle approuve les mesures prises permettant de mieux prendre en compte les besoins réels de création de places selon les départements, en se référant notamment aux décisions d'orientation des CDAPH.

En revanche, votre commission se montre plus réservée sur les mesures de rationalisation des coûts appliquées aux Esat. Auditionnées par votre rapporteur, les associations gestionnaires de ces établissements ont fait part de leur inquiétude quant aux effets pervers qui pourraient résulter de l'application des tarifs plafonds qui, de surcroît, n'ont pas été revalorisés en 2010. Outre la sortie tardive de l'arrêté qui les fixe chaque année et qui retarde le versement aux établissements du solde de la dotation dont ils bénéficient au titre de l'exercice en cours, son contenu suscite toujours de fortes réserves :

- d'une part, la modulation des tarifs selon le type de handicap des personnes accueillies fait craindre une logique de « tarification à la pathologie », alors même que les personnes atteintes d'un syndrome autistique, par exemple, ou les infirmes moteurs cérébraux (IMC) présentent, bien que souffrant de la même affection, des troubles d'intensité variable nécessitant des modalités de prises en charge de niveau très différent ;

- d'autre part, l'application de tarifs plafonds majorés de 20 % ou de 25 % pour les établissements accueillant au moins 70 % d'autistes ou d'IMC risque de se traduire soit par des effets de seuil pénalisants pour les structures qui accueillent dans de moindres proportions des personnes lourdement handicapées, soit par une sélection accrue lors de l'admission.

Sur 1 325 Esat, 138 (soit un peu plus de 10 % des établissements) devraient être affectés par l'application des tarifs plafonds : 128, dits généralistes, pour lesquels s'applique le tarif plafond de référence, tandis que les dix autres, qui accueillent majoritairement des publics spécifiques seront soumis à des tarifs majorés13(*).

Votre commission demeure attentive à ce que l'application de ces tarifs n'entraîne pas un phénomène d'éviction des personnes les plus lourdement handicapées, leur accompagnement nécessitant un ratio d'encadrement plus élevé.

Elle souhaite en outre que l'arrêté fixant les tarifs plafonds pour 2011 soit établi dès que possible, afin que les Esat bénéficient d'une meilleure visibilité pour la gestion de leur fonctionnement et que le versement du solde de la dotation qui leur est allouée n'intervienne pas trop tardivement. Il conviendrait en outre de prévoir une revalorisation de ces tarifs, au minimum égale à l'évolution de l'indice des prix à la consommation et intégrant l'évolution du Smic horaire prévue pour 2011 à 2,03 %.

Enfin, il semble que les établissements aient intérêt à signer avec l'Etat un contrat d'objectifs et de moyens, afin de faire valoir dans ce cadre leurs spécificités et les besoins correspondants et de prévoir, selon une programmation pluriannuelle, les conditions de leur financement.

2. Des inquiétudes pour les entreprises adaptées

L'enveloppe destinée à l'insertion professionnelle des personnes handicapées comprend également les crédits en faveur des entreprises adaptées et des programmes régionaux pour l'insertion des travailleurs handicapés (PRITH), qui ne figurent pas dans la présente mission, mais dans le programme 102 « Accès au retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi ».

Pour 2011, ces crédits s'élèvent à 300 millions d'euros, soit une baisse de 2,9 % : 6 millions sont destinés au financement du fonctionnement et des plans d'action des vingt-six PRITH ; 1 million permet d'accorder des aides individuelles en faveur de l'insertion professionnelle (prime d'apprentissage ou aide à l'installation) et 293 millions sont alloués aux entreprises adaptées (EA).

Depuis la loi du 11 février 2005, celles-ci sont considérées comme une des composantes du milieu ordinaire de travail bien qu'il demeure protégé. En effet, les EA conservent une mission sociale qui est d'employer majoritairement des personnes handicapées ayant des difficultés d'accès à l'emploi et nécessitant un accompagnement spécifique. Les travailleurs handicapés ont toutefois le même statut que les autres salariés : ils perçoivent une rémunération, à la charge de l'employeur, au moins égale au Smic.

Cependant, pour aider les EA dans leur mission et tenir compte de leur spécificité, l'Etat leur accorde deux types d'aides : une aide au poste, égale à 80 % du Smic brut, et une subvention spécifique.

Evolution du nombre de places financées en entreprises adaptées

(en millions d'euros)

Années

2008

2009

2010

2011

Entreprises adaptées

628

628

664

664

Aides au poste

19 625

20 000

20 000

19 535

Crédits aides au poste

243,6

255,7

256,8

256,0

Coût unitaire annuel en euros

12 412,7

12 785,0

12 840,0

19 104,3

Source : union nationale des entreprises adaptées

Pour 2011, les crédits alloués s'élèvent au total à 293 millions d'euros, soit une diminution de 5,5 millions par rapport à 2010. Ils comprennent :

une dotation de 256 millions pour financer 19 535 aides au poste, stable par rapport à 2010, malgré la revalorisation du Smic de 2,03 % à compter du 1er janvier 2011. Il en résultera la diminution de 465 aides au poste par rapport aux 20 000 prévues en 2010. Cet arbitrage tirerait les conséquences de la sous-consommation de ces aides, 700 environ n'ayant pas été sollicitées du fait de la crise. L'union nationale des entreprises adaptées (Unea), entendue par votre rapporteur, a fait valoir que, avec la reprise de l'activité, les entreprises adaptées pourraient embaucher près de 340 personnes d'ici à la fin de l'année et 600 de plus au cours de l'année 201114(*). La réduction du nombre d'aides au poste allouées à ces entreprises en 2011 risquerait donc de freiner leur développement et de priver ainsi des personnes handicapées d'une perspective d'embauche. Dépourvues de capacité d'embauches nouvelles, elles ne seraient dès lors pas en mesure d'honorer les éventuelles commandes ou de répondre aux demandes de leurs partenaires économiques, ayant recours à elles via la sous-traitance ;

une subvention spécifique de 37 millions, destinée à compenser le surcoût lié à l'emploi très majoritaire de personnes handicapées nécessitant un encadrement et un accompagnement adaptés (part forfaitaire liée aux effectifs subventionnés ; parts variables, accordées sur critères ou sur projets ; aides au démarrage et aux entreprises en difficulté). Par rapport à 2010, son montant a été diminué de 5 millions d'euros, soit une baisse de près de 12 %. Or, en 2009 et en 2010, du fait du nombre croissant de demandes de soutien de la part des entreprises dans le contexte de crise qu'elles ont traversé, 47 millions d'euros ont été versés aux EA au lieu des 42 millions prévus en loi de finances initiale. Il est vrai aussi que, depuis 2002, le montant de la subvention n'a pas été revalorisé.

Evolution de la subvention spécifique versée aux entreprises adaptées

Années

2008

2009

2010

2011

Subvention spécifique
(en millions d'euros)

LFI(1)

CC(2)

LFI

CC

LFI

CC

LFI

42

42

42

47

42

47

37

Effectifs accompagnés

19 625

20 000

20 000

19 535

Coût unitaire annuel en euros

12 412,7

12 785,0

12 840,0

19 104,3

(1) : crédits inscrits en loi de finances initiale

(2) : crédits consommés

Source : union nationale des entreprises adaptées

Par ailleurs, l'Unea s'inquiète du transfert aux directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) de la gestion de cette enveloppe, jusqu'ici directement supervisée par la direction générale de l'emploi et de la formation professionnelle (DGEFP). Ainsi, en fonction des remontées des Direccte, les fonds seraient répartis par région, dans le cadre d'une dotation globale intégrant les divers crédits en faveur de l'emploi (missions locales, Pôle emploi, insertion et, désormais, EA).

Cette décision a pour effet de rendre fongible la subvention spécifique dédiée aux EA avec les crédits des autres missions d'aide à l'emploi. Or il y a fort à craindre que certaines régions ne fassent pas de l'insertion professionnelle des personnes handicapées leur priorité. Aussi votre commission estime-t-elle préférable de maintenir la gestion de cette enveloppe au niveau national.

Par ailleurs, dans le contexte actuel de reprise de l'activité économique, il convient de rétablir les capacités d'embauche des EA, en prévoyant la dotation nécessaire pour leur permettre d'embaucher au moins trois cents travailleurs handicapés supplémentaires en 2011. Au vu du coût unitaire de l'aide au poste, les besoins de financement à trouver s'élèvent à 5,7 millions d'euros.

3. L'activation attendue des moyens de l'Agefiph et du fonds « fonction publique »
a) Le nécessaire recentrage des actions de l'Agefiph sur la formation

L'association de gestion du fonds de développement pour l'insertion professionnelle des handicapés (Agefiph) a été créée par la loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 pour collecter les contributions des entreprises ne respectant pas l'obligation d'emploi de 6 % de travailleurs handicapés. Sa vocation est de mettre en oeuvre des actions visant à favoriser l'emploi des travailleurs handicapés dans le milieu ordinaire de travail, telles que des formations, l'aménagement des postes de travail, des aides aux entreprises, etc.

Depuis deux ans, l'Agefiph structure ses interventions en les répartissant au sein de trois programmes :

le programme courant (ou budget courant), qui correspond à l'offre structurelle de services de l'Agefiph ;

le programme complémentaire (ou budget complémentaire), mis en place en 2008, pour une période de trois ans, pour utiliser les sommes excédentaires collectées après la mise en place de la loi Handicap du 11 février 2005 ;

- enfin, le plan de soutien, lancé au début de 2009, pour faire face à la dégradation de la situation de l'emploi face à la crise.

Sur la base des estimations des sommes collectées pour 2010, évaluées à 552 millions d'euros15(*), l'Agefiph a voté un budget courant de 524 millions, dont 485 millions au titre des interventions ou des aides qu'elle accorde aux entreprises ou aux personnes handicapées et 39 millions au titre du fonctionnement.

L'exercice 2010 devrait donc permettre de dégager, cette année encore, un excédent courant de 28 millions d'euros, qui permettra d'alimenter le budget complémentaire (133,2 millions) et le plan de soutien (77,6 millions).

En effet, depuis 2008, le financement de ces actions et aides complémentaires a été rendu possible par le prélèvement des crédits correspondants sur les réserves du fonds. Entre 2008 et 2011, le budget complémentaire et le plan de soutien auront mobilisé près de 570 millions en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées.

Ainsi, au total, sur les trois programmes, les engagements de l'Agefiph pour 2010 s'élèveront à 735 millions d'euros et entraîneront le prélèvement de 183 millions sur les réserves de trésorerie.

Evolution de la situation financière de l'Agefiph

(en millions d'euros)

Années

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011
prévisions

2012
prévisions

Collecte

424

425

605

591

574

552

541

530

Engagements

382

411

470

584

693

735

601

530

Solde

42

14

135

7

- 119

- 183

- 60

0

Source : Agefiph

A la fin de 2008, ces réserves avoisinaient 480 millions d'euros. Au 31 décembre 2009, elles étaient estimées à un peu plus de 360 millions. Elles pourraient être ramenées à 180 millions à la fin de 2010 et à 120 millions fin 2011.

Au vu de la diminution des réserves de trésorerie et des sommes collectées, l'Agefiph a engagé, depuis le 1er juin, une phase de sortie progressive des programmes conjoncturels, afin de préparer le regroupement des trois enveloppes en un budget unique avant le 1er janvier 2012.

Dans cette perspective, elle a dû reconsidérer les montants et les modalités de versements de certaines aides, le taux de consommation des crédits à la fin du premier semestre de 2010 s'étant révélé être très supérieur aux objectifs fixés lors de la programmation budgétaire.

Le tableau qui figure en annexe liste les modifications opérées16(*). Parmi les évolutions les plus notables, la division par deux du montant de la prime initiative emploi (PIE) et la réduction du montant de plusieurs aides versées aux employeurs (prime à l'apprentissage, prime au contrat de professionnalisation, etc.) ou encore la suppression de certaines aides (prime de contrat durable) et de plusieurs majorations pour les seniors ou les bénéficiaires de minima sociaux (majoration de la PIE ou de la prime à l'insertion).

Par ailleurs, ainsi que le prévoit l'article 97 du projet de loi de finances pour 2011, l'Agefiph devrait se voir confier, dès l'an prochain, la gestion de certains dispositifs destinés aux travailleurs handicapés (déclaration d'emploi, reconnaissance de la lourdeur du handicap, mise en oeuvre des parcours de formation, etc.), jusqu'à présent financés par l'Etat.

S'il semble normal que ces dispositifs entrent dans le champ de compétences de l'Agefiph, il paraît en revanche singulier que le fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) n'assume pas au moins une partie de la charge transférée (de l'ordre de 30 millions), dès lors que les actions menées peuvent concerner de futurs fonctionnaires. Il conviendra de corriger cette anomalie dans le cadre de l'examen de la mission « Travail et emploi » à laquelle cet article est rattaché.

Budgets prévisionnels de l'Agefiph en 2009 et 2010

 

Projection 2009

Orientations 2010

Evolution
2009/2010

(en millions d'euros)

Budget courant

Budget complémentaire

Plan de soutien

Total

Poids

Budget courant

Budget complémentaire

Plan de soutien

Total

Poids

Mobilisation du monde éco

27,0

16,0

 

43,0

6 %

26,0

3,1

 

29,1

4 %

-32,3 %

Formation

127,7

64,0

12,1

203,9

29 %

135,0

60,4

18,7

214,1

29 %

5,0 %

Compensation du handicap

72,9

1,6

 

74,5

11 %

80,0

8,5

 

88,5

12 %

18,8 %

Insertion et maintien dans l'emploi

136,0

16,5

6,0

158,6

23 %

139,0

17,6

28,7

185,3

25 %

16,9 %

Innovations - expérimentations

0,9

 

0,3

1,1

0 %

1,0

 

0,1

1,1

0 %

-2,3 %

Support aux interventions

7,9

1,0

1,6

10,5

2 %

8,0

1,0

1,0

10,0

1 %

-5,1 %

Primes

44,7

44,0

19,3

108,0

16 %

42,0

38,6

28,3

108,9

15 %

0,8 %

Aide à l'emploi - garantie de revenus des travailleurs handicapés

52,4

   

52,4

8 %

54,0

   

54,0

7 %

3,0 %

Total intervention

469,6

143,2

39,3

652,0

94 %

485,0

129,2

76,8

691,0

94 %

6,0 %

Fonctionnement

36,9

3,7

0,2

40,9

6 %

39,0

4,0

0,8

43,8

6 %

7,2 %

Total

506,5

146,9

39,5

692,9

100 %

524,0

133,2

77,6

734,8

100 %

6,0 %

Source : Agefiph

b) L'intensification des actions menées par le fonds « fonction publique »

Le FIPHFP a été créé par la loi Handicap du 11 février 2005. Placé sous la tutelle de l'Etat, il est géré par un établissement public chargé de collecter les contributions que les employeurs publics doivent acquitter dès lors qu'ils ne respectent pas l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés (OETH) de 6 %. Sa mission est de favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées au sein des trois fonctions publiques, ainsi que la formation et l'information des agents qui y contribuent.


Modalités de prélèvement de la contribution
au fonds d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique

L'article 36 de la loi du 11 février 2005 prévoit la contribution au FIPHFP des employeurs publics qui ne respectent pas l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés.

L'article 98 en précise les modalités de versement :

 Pour l'ensemble des ministères et collectivités locales, la montée en charge de la contribution a été progressive jusqu'en 2010 : 20 % en 2006, 40 % en 2007, 60 % en 2008 et 80 % en 2009. La contribution ne sera donc acquittée à taux plein qu'à la fin de cette année.

 Pour le ministère de l'éducation nationale, la contribution est minorée du montant des dépenses consacrées à la rémunération des auxiliaires de vie scolaire (AVS) depuis la loi de finances pour 2006, dans la limite de 80 % en 2006 et 70 % en 2007. Aucun plafonnement de cette déduction n'ayant été prévu depuis cette date, la cotisation du ministère de l'éducation nationale au fonds « Fonction publique » est nulle.

En 2007, sa contribution s'élevait à 19 millions d'euros. En l'absence de déduction au titre des AVS, elle aurait rapporté près de 100 millions en 2008, 208 millions en 2009 et 325 millions cette année. En 2011, le montant de la déduction devrait être vraisemblablement inférieur, le ministère poursuivant son effort de recrutement de travailleurs handicapés.

A titre indicatif, le taux d'emploi de personnes handicapées au ministère de l'éducation nationale serait d'environ 1,1 %.

Depuis sa création, le FIPHFP a collecté plus de 710 millions d'euros et dépensé plus de 350 millions en faveur de l'embauche des personnes handicapées dans la fonction publique.

Depuis 2008, les interventions du fonds se sont intensifiées : les dépenses ont été multipliées par quatre entre 2008 et 2010.

Elles recouvrent trois types d'actions :

- le versement d'aides ponctuelles accordées aux employeurs publics via une plate-forme dématérialisée. En 2009, 656 employeurs ont bénéficié de 1 371 aides pour un montant de 3 millions d'euros ;

- la mise en oeuvre de partenariats, dont ceux conclus avec l'Agefiph, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), les centres de gestion, l'ANFH et Pôle emploi ;

- le financement de conventions pluriannuelles conclues avec les employeurs publics des trois fonctions publiques. A la fin de 2009, près de cent cinquante employeurs publics17(*), regroupant près de 60 % des effectifs de la fonction publique, ont conclu une convention avec le FIPHFP.

Evolution des engagements financiers résultant de conventionnements

Années

Nombre de
conventions signées

Engagements cumulés
en millions d'euros

2007

7

25

2008

56

49,3

2009

95

87

2010

120

137,6

Source : FIPHFP

D'ici à la fin de 2010, le nombre de conventions signées devrait continuer d'augmenter et les engagements financiers correspondants atteindre plus de 137 millions d'euros. L'ensemble de ces conventions portent sur des objectifs de 15 500 recrutements et de 13 500 maintiens dans l'emploi de travailleurs handicapés.

Au total, les crédits d'intervention engagés ont représenté environ 70 millions en 2009 contre 38 millions en 2008 et seulement 24 millions en 2006 et 2007 sur les dix-huit premiers mois de fonctionnement.

S'agissant des dépenses de fonctionnement (y compris le plan de communication du fonds), elles se sont élevées respectivement à 11,2 millions en 2006 et 2007 sur les dix-huit premiers mois de fonctionnement, à 7,5 millions en 2008 et à 9,5 millions en 2009.

Ainsi, grâce aux efforts déployés, le nombre des personnes handicapées employées est passé, entre 2005 et 2008, de 163 500 à près de 195 000, soit une augmentation du taux d'emploi de 3,7 % à près de 4,4 %18(*).

Ces progrès sont également imputables à la décision prise par le ministère de la fonction publique, à la fin de 200719(*), d'augmenter de 25 % le nombre de personnes handicapées recrutées, le non-respect de cet objectif étant sanctionné par un gel de la masse salariale équivalant à l'écart constaté entre l'effectif cible et le nombre de travailleurs handicapés intégrés.

Pour 2011, le projet de budget repose sur les orientations suivantes :

des prévisions de recettes de 192 millions d'euros (contre 215 millions en 2010), soit une baisse de 12 %, qui résulte des efforts réalisés en faveur de l'embauche de travailleurs handicapés dans les trois fonctions publiques ;

des prévisions de dépenses de 235 millions d'euros, dont 224,3 millions au titre des interventions et 10,7 millions pour couvrir les frais de fonctionnement20(*).

Evolution des ressources et emplois du FIPHFP

en millions d'euros

Années

2006

2007

2008

2009

2010

2011
prévisions

TOTAL

Collecte

56,2

109,3

145,5

184,5

215

192

902,5

Dépenses

35,2

45,3

79,2

194,3

235

589

Solde

130,3

100,2

105,3

20,7

-  43

313,5

Source : FIPHFP

Sans tenir compte des dépenses prévisionnelles et des engagements du fonds, le montant des réserves cumulées, depuis sa création, devrait s'établir à 313,5 millions d'euros à la fin de 2011.

Afin de favoriser sa montée en puissance, le Sénat a adopté le 25 octobre dernier à l'occasion de l'examen de la proposition de loi améliorant le fonctionnement des MDPH et portant diverses mesures relatives à la politique du handicap21(*), deux mesures assouplissant les conditions de mobilisation des aides du fonds :

- d'une part, en donnant la possibilité aux fonctionnaires handicapés de saisir directement le fonds pour bénéficier d'une aide en faveur de la formation ou d'un aménagement de leur poste de travail par exemple ;

- d'autre part, en autorisant le fonds à financer des actions réalisées à son initiative dans les trois fonctions publiques et à subventionner des organismes ou associations avec lesquels il a conclu une convention.

L'implication de l'Etat dans l'insertion professionnelle des personnes handicapées doit être exemplaire. C'est pourquoi il convenait de donner au fonds et aux fonctionnaires handicapés les moyens de mobiliser plus aisément les ressources collectées, sans que cela ne suppose obligatoirement une demande ou une autorisation de l'employeur.

c) Une légère augmentation des moyens alloués aux Cap emploi

En 2009, les 107 organismes du réseau Cap emploi, spécialisés dans l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés, ont assuré l'accompagnement de près de 98 000 personnes handicapées au titre de la cotraitance du projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) des demandeurs d'emploi bénéficiaires de l'obligation d'emploi (DEBOE) avec Pôle emploi. Leur mission est d'accompagner, placer sur le marché du travail et maintenir durablement dans l'emploi les travailleurs handicapés qui leur sont confiés. Présents au niveau départemental, ils exercent leur activité en lien avec les CDAPH, Pôle emploi et l'ensemble des partenaires concernés par l'insertion professionnelle des personnes handicapées. Ils sont financés par Pôle emploi, l'Agefiph et le FIPHFP.

Contributions au financement du réseau Cap emploi

(en millions d'euros)

Années

2007

2008

2009

2010

2011

Agefiph

62,7

57,5

55,35

57

58,15

FIPHFP

0

7(1)

14,35

14,7

15,07

Pôle emploi

22

22

22,7

26,25

26,95

TOTAL

84,5

86,5

92,4

97,65

100,17

(1) Au titre du second semestre, soit 14 millions d'euros en année pleine.

Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité

En 2009, ils ont placé 52 479 personnes sur le marché du travail, dont 8 913 auprès d'employeurs publics.


* 13 Six Esat accueillent principalement des IMC, trois des handicapés moteur et un des personnes autistes.

* 14 Enquête Qualivox effectuée en septembre 2010 auprès de deux cents entreprises adaptées, soit près d'un tiers des établissements.

* 15 L'infléchissement du montant de la collecte serait dû au développement des accords sur l'insertion professionnelle des travailleurs handicapés conclus par les entreprises assujetties, qui constituent une des modalités de mise en oeuvre de l'obligation d'emploi.

* 16 Voir page 91 du présent rapport.

* 17 Parmi eux : vingt-cinq ministères, services de l'Etat et établissements publics nationaux, six régions, dix-huit départements, trente villes, cinquante centres de gestion de la fonction publique territoriale et dix-neuf établissements hospitaliers.

* 18 4,1 % dans la fonction publique d'Etat, 4,6 % dans la fonction publique territoriale et 4,7 % dans la fonction publique hospitalière.

* 19 Conseil des ministres du 17 octobre 2007.

* 20 Selon les termes de la convention d'objectifs et de gestion pour la période 2009-2013, les frais de fonctionnement ne doivent pas excéder 10,8 millions d'euros, y compris les dépenses de communication.

* 21 Texte n° 8 (2010-2011), adopté en première lecture au Sénat et en attente d'examen par l'Assemblée nationale.