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Projet de loi de finances pour 2011 : Solidarité, insertion et égalité des chances

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

II. PROGRAMME 304 : UNE DOTATION ENCORE CONFORTABLE POUR LE FONDS NATIONAL DES SOLIDARITÉS ACTIVES

Doté pour 2011 de 705 millions d'euros, le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : RSA et expérimentations sociales » comporte deux actions :

- la première correspond à la dotation de l'Etat (700 millions) au FNSA pour financer le RSA activité ;

- la seconde (5 millions) permet la mise en oeuvre d'expérimentations en faveur de la lutte conte la pauvreté et de la cohésion sociale.

A. DES CRÉDITS MIEUX AJUSTÉS AU RYTHME DE MONTÉE EN CHARGE DU RSA ACTIVITÉ

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a prévu la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) en métropole à compter du 1er juin 2009.

Le RSA remplace le RMI, l'API et les dispositifs de soutien à la reprise d'activité (primes forfaitaires mensuelles et prime d'intéressement) liés à ces deux prestations. Il joue dans ce cas le rôle de revenu minimum et on parle alors de RSA socle (ex-RMI et ex-API) en distinguant, le cas échéant, le RSA socle majoré (ex-API).

Le RSA est également versé à des personnes en activité, mais dont les revenus sont trop faibles par rapport à leurs charges familiales. Il peut être alors considéré comme un complément de revenu et on parle de RSA chapeau ou de RSA activité.

Il revient désormais aux conseils généraux de financer le RSA socle (460 euros par mois), y compris l'API - qui relevait auparavant de l'Etat et dont la charge leur a été intégralement transférée -, l'Etat assurant le financement du RSA activité au travers du fonds national des solidarités actives (FNSA).

1. La montée en charge du RSA activité se poursuit à un rythme encore assez lent

Au 30 août 2010, environ 1,8 million de personnes percevaient le RSA, soit près de 332 000 personnes de plus qu'en août 2009, ce qui représente, en un an, une hausse de 22,6 %. Parmi les allocataires :

- un peu plus de 1 342 500 touchaient le RSA socle, dont 1 149 000 le RSA socle seul, tandis qu'environ 193 400 percevaient des revenus d'activité inférieurs à 460 euros et bénéficiaient, de ce fait, à la fois d'une part de RSA socle et de RSA activité ;

un peu plus de 456 000 touchaient le RSA activité seul, soit une progression de 35,8 % par rapport au mois d'août 2009. Si l'on ajoute les personnes qui percevaient à la fois la partie socle et activité, environ 649 600 bénéficiaient du RSA activité pour un montant moyen mensuel de 176 euros (contre 466 000  un an plus tôt, à raison de 185 euros par mois en moyenne).

Evolution des bénéficiaires du RSA depuis juillet 2009
(tous régimes)

Mois

RSA
socle

RSA socle +activité

RSA
activité seul

Total RSA activité

Montant moyen RSA activité

Total

RSA

juillet 2009

1 078 162

141 036

336 736

477 772

176

1 555 934

août

1 090 175

146 376

371 015

517 391

169

1 607 566

septembre

1 106 779

151 958

370 192

522 150

170

1 628 929

octobre

1 121 777

163 216

400 797

564 013

177

1 685 790

novembre

1 119 838

176 131

418 645

594 776

176

1 714 614

décembre

1 124 217

180 179

412 386

592 765

169

1 716 982

janvier 2010

1 121 698

188 143

425 961

614 104

162

1 735 802

février

1 131 936

189 011

436 789

625 800

170

1 757 736

mars

1 143 922

186 745

426 770

613 515

170

1 757 437

avril

1 149 442

189 031

438 240

627 271

175

1 776 713

mai

1 158 364

188 256

445 107

633 363

176

1 791 727

juin

1 153 622

189 032

444 341

633 373

169

1 786 995

juillet

1 145 433

191 981

449 874

641 855

179

1 787 288

août

1 149 121

193 383

456 237

649 620

176

1 798 741

Source : direction générale de la cohésion sociale, novembre 2010.

Pour 2010, les prévisions du projet de loi de finances tablaient sur une montée en charge beaucoup plus rapide du RSA activé : plus de 850 000 bénéficiaires dès le mois de janvier et 1,5 million dès le début du second semestre. Or, début septembre, moins de 650 000 personnes bénéficiaient du RSA activité, soit à peine 40 % du nombre d'allocataires potentiels. Les réserves exprimées l'an dernier par votre commission sur les projections budgétaires du Gouvernement étaient donc fondées et la diminution de crédits qu'elle avait alors proposée était tout à fait justifiée.

Cette lente montée en charge s'explique bien sûr par la crise économique qui a plus particulièrement touché les personnes susceptibles de percevoir le RSA activité, c'est-à-dire celles disposant d'emplois précaires ou de faibles revenus. Elle résulte aussi de la complexité du dispositif, peu lisible pour les publics auxquels il est pourtant destiné.

De plus, on observe que lorsqu'il concerne de faibles montants, inférieurs à 40 euros par mois, le RSA activité est peu sollicité. Ceci se traduit d'ailleurs par un niveau encore élevé des montants mensuels moyens servis : 173 euros en 2010, alors que les prévisions tablaient sur un montant compris entre 110 et 120 euros en rythme de croisière.

2. Des prévisions de dépenses encore excessives

Pour 2011, la dépense de RSA activité est estimée à 1,8 milliard (contre 1,3 milliard pour 2010). Ces prévisions se fondent sur l'hypothèse d'un montant mensuel moyen de 161 euros et d'un nombre de bénéficiaires moyen de 934 000 personnes, prévision qui semble encore excessive au regard du rythme de progression observé au cours des douze derniers mois.

Outre les frais de gestion du fonds, fixés pour 2011 à 77 millions, il convient d'ajouter :

- 75 millions pour financer en année pleine le RSA jeunes ;

- 120 millions pour l'extension du RSA à l'outre-mer ;

- 80 millions pour le maintien, à titre transitoire, du revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA), institué en mai 2009, pour soutenir le pouvoir d'achat des salariés ultramarins ;

- enfin, près de 85 millions sont consacrés à l'aide personnalisée de retour à l'emploi (Apre).

Au total, les dépenses du FNSA devraient atteindre 2,24 milliards d'euros en 2011.

a) L'extension du RSA à l'outre-mer et le maintien transitoire du revenu supplémentaire temporaire d'activité

L'article 29 de la loi précitée du 1er décembre 2008 prévoit que le RSA doit entrer en vigueur dans les départements et collectivités d'outre-mer au plus tard le 1er janvier 2011. Sont concernés les quatre départements d'outre-mer (Dom) et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (Com).

L'ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 a prévu que le RSA, qui se substituera au RMI et à l'API dans ces territoires, sera accordé dans des conditions identiques à celles qui prévalent en métropole. Il devrait concerner environ 180 000 foyers, dont 67 000 pour le RSA activité à la charge du FNSA. Pour le fonds, la dépense est ainsi évaluée à 124 millions d'euros.

Toutefois, la mise en oeuvre de cette nouvelle allocation devra s'articuler avec le maintien à titre transitoire du revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) jusqu'en décembre 2012.

Il a été institué dans les Dom et Com, par un décret du 17 mai 2009, à la suite de la crise sociale qui a secoué les Antilles et La Réunion au début de l'année 2009. Il vise à soutenir le pouvoir d'achat des salariés ultramarins disposant de ressources inférieures ou égales à 1,4 Smic, en leur offrant un complément de revenus, d'un montant proportionnel au salaire, pouvant aller jusqu'à 100 euros par mois30(*).

Seules les personnes qui en bénéficieront déjà à la date du 31 décembre 2010 et qui choisiront de ne pas opter pour la nouvelle prestation, pourront en conserver le bénéfice. Ce devrait être notamment le cas pour les personnes seules percevant un revenu supérieur ou égal au Smic, le RSA disparaissant pour une personne isolée dès lors que ses revenus excèdent un montant très légèrement supérieur au Smic. A l'inverse, une personne ayant des charges de familles devrait préférer le RSA, le RSTA ne les prenant pas en compte. Il est toutefois très difficile de prévoir quels comportements adopteront les futurs allocataires.

En 2009, le coût du RSTA a atteint 204 millions d'euros, alors que les données disponibles pour 2010 attestent d'une dépense en légère baisse, soit 160 millions, qui s'explique par une très forte augmentation du chômage outre-mer, 25 % de la population active se trouvant sans emploi.

Jusqu'à présent, le RSTA était financé par un des programmes de la mission « Plan de relance de l'économie », qui doit disparaître en 2011. C'est pourquoi, à titre dérogatoire, l'article 87 rattaché à la présente mission prévoit sa prise en charge par le FNSA pour les années 2011 et 2012, soit environ 76 millions.

b) Une budgétisation prudente de la montée en charge du RSA jeunes

Initialement, la loi du 1er décembre généralisant le RSA n'avait pas prévu d'accorder aux jeunes âgés de moins de vingt-cinq ans le bénéfice du RSA, à l'exception de ceux ayant des charges de famille.

Depuis le 1er septembre 2010, le RSA a été étendu aux jeunes âgés de dix-huit à vingt-quatre ans, quelle que soit leur situation familiale, dès lors qu'ils peuvent attester d'au moins deux ans d'activité au cours des trois dernières années.

L'article 135 de la loi de finances pour 2010 avait prévu que les dépenses correspondantes soient intégralement prises en charge par le FNSA, y compris la partie socle qui aurait dû relever des conseils généraux. Pour 2011, l'article 87 rattaché à la présente mission reconduit cette mesure31(*).

Estimé pour 2010 à 20 millions d'euros, le coût du RSA jeunes devrait toutefois être inférieur à ce montant, la montée en charge du dispositif étant particulièrement lente. En effet, seules 5 600 demandes ont été déposées depuis le 1er septembre 2010. Or toutes ne donneront pas lieu à une ouverture de droits. De surcroît, fin septembre, 163 000 euros avaient été versés à ce titre en France métropolitaine.

Pour l'année 2011, une dépense de 75 millions d'euros a été prévue sur le budget du FNSA. La direction générale de la cohésion sociale, interrogée par votre rapporteur sur les hypothèses retenues pour établir ce chiffre, a reconnu disposer en réalité de très peu d'informations fiables pour l'expliquer.

Pour mémoire, lors de la mise en place du dispositif, le nombre de bénéficiaires potentiels avait été estimé à 160 000 dont 120 000 pour le RSA activité et 40 000 pour la partie socle. Dès lors, au vu du nombre de demandes, on peut s'attendre à une sous-consommation des crédits inscrits sur le FNSA, d'au moins 20 à 30 millions d'euros.

Quoi qu'il en soit, il conviendra de veiller à offrir aux jeunes allocataires un accompagnement vers l'emploi adapté, en particulier pour ceux qui percevront le RSA socle. Il est indispensable qu'ils puissent être orientés le plus rapidement possible vers des dispositifs de formation. Les contrats d'alternance ou l'apprentissage sont bien souvent les solutions les mieux adaptées. C'est la condition pour éviter qu'ils ne basculent dans l'assistanat et que le RSA soit pour eux une chance et non un piège.

c) L'amélioration nécessaire de l'utilisation de l'aide personnalisée de retour à l'emploi

L'aide personnalisée de retour à l'emploi (Apre) a précisément pour vocation de favoriser la reprise d'activité ou l'accès à un premier emploi, en levant les obstacles financiers qui peuvent l'entraver. Pour 2011, les crédits qui lui sont destinés ont été estimés à 84,5 millions d'euros, soit un montant très largement inférieur aux 150 millions initialement prévus. Il a été en réalité ajusté en fonction des dépenses constatées en 2009 et 2010, évaluées à moins de 75 millions d'euros.

L'enveloppe est répartie entre les départements et Pôle emploi pour que les conseillers référents puissent servir des aides individualisées ponctuelles, en fonction des besoins, pour faciliter le retour ou l'accès à l'emploi (garde d'enfants, permis de conduire, etc.). Ses modalités d'utilisation n'ont délibérément pas été fixées pour laisser toute latitude au conseiller référent pour apprécier, au cas par cas, les besoins à couvrir. Or, il semblerait que l'absence de consignes ait eu pour effet inattendu de réduire la mobilisation de cette aide.

Afin de remédier à cette situation, une circulaire devrait en expliciter les modalités de versement, afin d'encourager les conseillers référents à l'utiliser davantage.


* 30 En Guadeloupe et en Martinique, le RSTA peut même atteindre jusqu'à 200 euros mensuels grâce aux aides complémentaires apportées par les employeurs et les collectivités locales.

* 31 Voir p. 69 du présent rapport, l'examen des articles rattachés.