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Projet de loi de finances pour 2011 : Solidarité, insertion et égalité des chances

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

B. DES RECETTES TRÈS LARGEMENT SUFFISANTES MALGRÉ LES MOINDRES RENDEMENTS DES TAXES SUR LES REVENUS DU CAPITAL

Pour couvrir les dépenses, le fonds dispose de plusieurs types de recettes :

- le produit des contributions additionnelles au prélèvement social sur les revenus du patrimoine et des placements, dont le taux a été fixé à 1,1 % ;

- le report éventuel sur l'exercice suivant des excédents ou déficits accumulés en fin d'exercice ;

- une dotation complémentaire de l'Etat pour assurer l'équilibre du fonds.

1. Taxes additionnelles sur les revenus du capital : des rendements inférieurs aux prévisions

Depuis la création du RSA, on observe que les rendements des contributions additionnelles sont inférieurs aux prévisions initiales et qu'ils sont très sensibles aux évolutions de la conjoncture économique :

- ainsi, en 2009, ils ont été seulement de 0,8 milliard d'euros au lieu du 1,4 milliard espéré, du fait de l'atonie du marché immobilier mais aussi de la crise économique et financière qui s'est traduite par une très forte baisse des revenus des placements ;

pour 2010, les rendements attendus - de l'ordre de 1,22 milliard d'euros - devraient être meilleurs mais néanmoins inférieurs de 64 millions aux prévisions de la loi de finances initiale ;

pour 2011, le rendement prévisionnel, évalué à 1,17 milliard d'euros, devrait subir un léger fléchissement.

Malgré ces écarts, votre commission constate cette année que, contrairement à l'an dernier, les prévisions du projet de loi de finances sont plus proches de celles de la commission des comptes de la sécurité sociale32(*), puisque celle-ci tablait sur une recette de 0,9 milliard d'euros pour 2009, de 1,23 milliard pour 2010 et de 1,17 milliard pour 2011.

Toutefois, les produits desdites contributions étant très corrélés aux évolutions de la conjoncture, votre commission préconise la plus grande prudence sur la gestion du fonds. Elle adhère à la stratégie du Gouvernement qui consiste à concevoir l'équilibre du fonds sur une période triennale, sa situation comptable pour 2010 n'étant pas connue à ce stade et celle de 2009 étant à peine stabilisée, alors que l'on doit prévoir la dotation qui doit l'abonder pour 2011.

Il convient en effet de garantir une réserve de trésorerie suffisante pour se prémunir contre les aléas de la dépense, en particulier pendant la période de montée en charge de la prestation, mais aussi des incertitudes qui pèsent sur les recettes. L'existence de cette réserve suppose toutefois que le Gouvernement se donne les moyens d'ajuster en fin d'année la dotation au fonds selon le niveau des rendements obtenus et des dépenses constatées en fin d'exercice.

Cela signifie que le versement des crédits au FNSA doit s'effectuer « au fil de l'eau » - tout crédit versé au fonds ne pouvant être théoriquement récupéré - afin que, en cas de sur-dotation constatée en fin d'exercice, l'excédent puisse être redéployé ou supprimé. Actuellement, l'abondement du fonds est trimestriel.

2. Des excédents prévisionnels qui devraient permettre des redéploiements et le financement de la prime de Noël
a) Des excédents d'environ un milliard en 2010 et 2011

Pour 2010, l'excédent du fonds devrait atteindre 1,3 milliard d'euros. Pour 2011, il est prévu de prélever une partie de cet excédent (371 millions) pour abonder les recettes et maintenir en fin d'exercice des réserves de trésorerie estimées à 923 millions.

Equilibre prévisionnel du FNSA

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

Hors budget Etat
(en millions d'euros)

LFI
2009

PLF
2010

Exécution
2009

LFI
2009

PLF
2010

PLF
2011

LFI
2009

PLF
2010

PLF
2011

Dépenses dont :

1 625

1 625

913

3 127

3 127

1 547

3 247

3 247

2 240

RSA « activité »

1 450

1 450

744

2 900

2 650

2 012

2 900

2 900

1 803

RSA « jeunes »

       

250

20

   

75

RSA Dom / RSTA

0

0

0

0

0

0

120

120

200

APRE

75

75

69

150

150

137,5

150

150

84

Frais de gestion

100

100

100

77

77

77

77

77

77

Recettes dont :

1 987,0

1 790,4

913

3 105

3 126,5

2 842

3 247

3 247

2 239

Dotation Etat

555

555,4

80

1 241

1 674,5

1 386

1 700

1 700

700

Contribution 1,1 %

1 432

1 235

833

1 502

1 287

1 223

1 569

1 569

1 168

Reports trésorerie

0

0

0

362

165

233

- 22

- 22

371

RESULTAT

+ 362

+ 165

0

- 22

0,5

1 295

0

0

923

Source : commission des affaires sociales

Le Gouvernement justifie le maintien d'un niveau de trésorerie élevé par la nécessité de lisser le montant de la participation annuelle de l'Etat au fonds. Celle-ci a été fixée par la loi de programmation pluriannuelle à 700 millions d'euros, pour la période 2011-2013.

Or votre commission considère que ce lissage est contraire à la loi, qui prévoit que le montant de la dotation de l'Etat doit être ajusté afin d'équilibrer le fonds33(*). Partant de ce principe, il n'apparaît dès lors pas nécessaire que l'Etat abonde le fonds en 2011 qui, selon les prévisions du Gouvernement, devrait de toute façon présenter un excédent de 223 millions en fin d'exercice.

Cette situation a d'ailleurs conduit la commission des finances du Sénat à adopter deux amendements, visant à ramener de 700 millions à 100 millions d'euros la dotation de l'Etat : l'un, redéployant 100 millions au profit de l'AAH, qu'elle estime sous-dotée ; l'autre, annulant 500 millions de crédits afin de réduire le déficit de l'Etat.

b) Les réserves permettront de verser en fin d'année la prime de Noël

Entre temps, le Gouvernement a annoncé son intention de verser en fin d'année la désormais traditionnelle prime de Noël. L'an dernier, le coût de cette mesure s'était élevé à 340 millions d'euros. Selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de la DGCS, il pourrait atteindre cette année 365 millions.

Votre commission souhaite tenir compte de cette donnée dans ses prévisions, même si elle considère qu'une telle dépense aurait dû figurer dans le projet de loi de finances, afin d'améliorer la sincérité de la présentation des comptes publics.

Avec cette nouvelle dépense, l'excédent du FNSA devrait être ramené de 1,3 milliard à 930 millions d'euros en 2010 et de 923 millions à 558 millions d'euros en 2011.

c) Une marge de manoeuvre qui permet des redéploiements de crédits

Dans ces conditions et en conservant une marge de sécurité, votre commission propose de redéployer ce surplus :

- 225 millions vers l'AAH, afin d'en garantir le financement et d'éviter que la sous-évaluation des dépenses ne se traduise en fin d'exercice par la constitution d'une dette vis-à-vis de la sécurité sociale ;

- 18,2 millions au profit des MDPH pour apurer les dettes de l'Etat au titre des précédents exercices ;

- 100 millions pour abonder le nouveau fonds national de financement de protection de l'enfance, finalement créé au mois de mai de cette année et auquel l'Etat refuse de contribuer.

Avec ces redéploiements et le versement de la prime de Noël, le solde du fonds devrait néanmoins encore afficher un excédent d'environ 220 millions, soit un niveau très largement suffisant pour garantir le financement de la montée en charge du RSA activité.


* 32 Voir le « Tableau 2 - Structure par attributaire des prélèvements sociaux sur les revenus du capital » à la page 101 du rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2010.

* 33 Article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles.