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Projet de loi de finances pour 2011 : Solidarité, insertion et égalité des chances

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( avis - première lecture )

III. DES PROGRAMMES APPELÉS À ÉVOLUER APRÈS LES MODIFICATIONS DE PÉRIMÈTRES ET DE COMPÉTENCES

A. PROGRAMME 106 : DES CRÉDITS EN FORTE BAISSE PRINCIPALEMENT DU FAIT DE L'EXTINCTION DE L'API

Doté pour 2011 de près de 232 millions d'euros, le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » est marqué par la disparition des crédits destinés au financement de l'allocation de parent isolé (API) dans les départements d'outre-mer (soit environ 164 millions en 2010), celle-ci devant être intégrée au RSA à compter du 1er janvier 2011.

Mais cette situation n'explique qu'en partie la baisse de plus de 43 % que subit ce programme puisque les enveloppes allouées aux deux autres actions « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » et « Protection des enfants et des familles » diminuent respectivement de 15,2 % et 4,5 %.

Evolution et répartition des crédits du programme par action

(en euros)

Actions

LFI 2010

PLF 2011

Crédits ouverts

Crédits demandés

Part en %

Evolution
2010/2011

Accompagnement des familles dans leur rôle de parents

14 770 768

12 520 000

5,4

- 15,2 %

Soutien en faveur des familles monoparentales

164 217 000

0

0

- 100 %

Protection des enfants et des familles

229 547 409

219 330 212

94,6

- 4,5 %

TOTAL

408 535 177

231 850 212

100

- 43,2 %

Source : d'après le projet annuel de performances, 2010

A cette dotation s'ajoutent les dépenses fiscales rattachées à ce programme dont le montant estimé pour 2011 s'élève à près de 9,5 milliards d'euros. Elles comprennent notamment : les exonérations d'impôts sur le revenu des principales prestations versées par la Cnaf (1,6 milliard), l'octroi d'une demi-part supplémentaire pour les personnes vivant seules et ayant eu des enfants à charge (1,44 milliard), le crédit d'impôt pour frais de garde des enfants âgés de moins de six ans (0,9 milliard) ou encore le crédit et la réduction d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile (respectivement 1,75 milliard et 1,3 milliard).

1. Le transfert de la gestion de l'API aux départements d'outre mer explique la disparition des crédits d'Etat

Depuis le 1er juin 2009, l'API a été supprimée en tant que prestation distincte en métropole, pour être intégrée dans le RSA conformément aux dispositions de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion. Ainsi, toutes les personnes qui avaient droit, avant cette date, à l'API bénéficient désormais d'un RSA majoré de montant équivalent.

Jusqu'à présent, l'API subsistait dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. En 2010, les dépenses liées au versement de cette prestation outre-mer se sont élevées à 164,2 millions d'euros.

A compter du 1er janvier 2011, le RSA étant étendu aux Dom et aux Com en vertu des dispositions de l'ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010, les dépenses correspondantes seront prises en charge par les départements en ce qui concerne la partie socle et, de façon marginale, par le FNSA, lorsque la prestation est servie en complément d'un revenu d'activité.

Pour cette raison, plus aucun crédit ne figure à l'action 2 du présent programme, « soutien en faveur des familles monoparentales ».

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, cette action devrait disparaître de la maquette budgétaire en 2012. Elle subsiste donc temporairement en 2011, afin de permettre la mise en oeuvre des mesures de transition entre les deux dispositifs :

- remboursement de la Cnaf en janvier 2011 des dépenses au titre des droits à l'API constatés en décembre 2010 ;

- financement sur les reports de crédits de 201034(*) de l'aide versée aux bénéficiaires de l'API qui ont été embauchés en contrat aidé avant le 31 décembre 2010 et dont le contrat se prolonge au-delà de la disparition de l'API au 1er janvier 2011.

Pour compenser la suppression de cette action, il est prévu que ce programme regroupe à terme l'ensemble des actions en faveur des jeunes vulnérables, notamment les points d'accueil écoute jeunes actuellement financés sur le programme 177 et la fraction du financement du conseil conjugal et familial subsistant sur le programme 137 « Egalité entre les hommes et les femmes ».

2. Une diminution des crédits en faveur de l'accompagnement des familles dans leur rôle de parents

Le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » consacrera, en 2011, 12,5 millions d'euros à l'accompagnement des familles dans leur rôle de parents. Ces actions, qui visent à préserver la cellule familiale et à orienter les parents lorsque leurs enfants rencontrent des difficultés particulières, s'inscrivent dans le cadre plus large des politiques de prévention de la délinquance des mineurs, mais aussi de la protection de l'enfance.

Après une réduction de 33 % en 2009 et de 6,5 % en 2010, les crédits alloués à cette action diminueront encore de 15,2 % en 2011, soit une baisse de plus de 46 % entre 2008 et 2011.

La plupart des actions mises en oeuvre au niveau local sont animées et cofinancées notamment par les directions départementales de la cohésion sociale, les caisses d'allocations familiales (Caf) et de la mutualité sociale agricole (MSA). Or, d'après les indications données à votre rapporteur, la résorption progressive des crédits d'Etat serait « plus que largement compensée par l'augmentation des moyens financiers alloués par la Cnaf au fonds national d'action sociale en faveur des actions de soutien à la parentalité ».

Le projet annuel de performances précise que cette action recouvre :

- le financement, dans le cadre de conventions pluriannuelles d'objectifs, d'au moins une douzaine d'associations nationales intervenant en faveur de la jeunesse, mais aussi dans le domaine du conseil et de la médiation conjugale et familiale (0,92 million). Cette subvention baisse de 54 % par rapport à 2010 ;

- la participation de l'Etat au financement de la carte « enfant famille » qui permet, depuis le 25 mars 2009, aux familles modestes ayant un ou deux enfants de moins de dix-huit ans de bénéficier d'une réduction de tarif de 25 % à 50 % sur le prix des billets de train SNCF (2 millions) ;

- le soutien des actions du mouvement français pour le planning familial (MFPF) et des 220 établissements d'information et de conseil conjugal et familial (EICCF), sur la base d'un engagement triennal de l'Etat pour la période 2009-2011 (2,1 millions) ;

- enfin, les actions menées au niveau local par les services déconcentrés, les crédits (9,6 millions) étant destinés à financer, pour l'essentiel, les services de médiation familiale35(*), les dispositifs de conseil conjugal et le soutien à la parentalité qui englobent les quelque 490 Points Info Famille et les réseaux d'écoute d'appui et d'accompagnement des parents (Réapp).

La contribution de l'Etat aux Réapp représente environ 20 % de leur financement public. Ces réseaux d'écoute permettent d'assurer un peu plus de 10 000 actions d'accompagnement par an (groupes de paroles, conférences, lieux d'accueil et d'écoute pour parents et enfants, etc.) bénéficiant à environ 800 000 parents.

3. L'action « protection des enfants et des familles »

Dotée, pour 2011, d'une enveloppe de 219,3 millions d'euros, en baisse de 4,5 % par rapport à 2010, l'action « Protection des enfants et des familles » représentera 94,6  % des crédits du programme et permettra de financer :

- les mesures de protection des majeurs, à hauteur de 213,1 millions d'euros, soit une diminution des crédits de 4,1 % par rapport à 2010, qui résulte du ralentissement de la progression du nombre de mesures permis par la réforme du 5 mars 2007 ;

- la reconduction de la contribution de 2,2 millions d'euros au fonctionnement du service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (Snated) et de l'observatoire national de l'enfance en danger (Oned) géré par le groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (Giped), financé à parité par les conseils généraux et l'Etat ;

- la dotation versée à l'agence française de l'adoption, 3,25 millions d'euros, en baisse de 14,5 % ;

- des subventions accordées aux organisations régionales de concertation sur l'adoption36(*) (Orca) et aux associations oeuvrant dans le domaine de la protection de l'enfance et des familles et de la lutte contre les dérives sectaires (0,7 million).

a) Une augmentation mieux maîtrisée des mesures de protection des majeurs

La loi du 5 mars 200737(*) a profondément modifié le fonctionnement du système de protection juridique des majeurs. Entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2009, elle visait en particulier à limiter la progression du nombre de mesures de protection financées par l'Etat et à juguler l'augmentation des dépenses afférentes. Au terme de cette première année d'application, la réforme semble répondre aux préoccupations du législateur et produire certains des effets vertueux attendus.


Les objectifs de la loi du 5 mars 2007
portant réforme de la protection juridique des majeurs

Cette réforme visait principalement à :

mieux adapter les mesures de protection aux besoins de la personne majeure protégée, en restreignant aux seuls motifs médicaux l'ouverture d'une mesure de tutelle, de curatelle ou de sauvegarde de justice ;

limiter le recours aux tiers, en élargissant la liste des personnes proches susceptibles d'assurer la protection de la personne concernée ;

professionnaliser et encadrer l'activité des différents intervenants extérieurs à la famille en les regroupant sous une nouvelle appellation commune de « mandataires judiciaires à la protection des majeurs » ;

réformer le financement des mesures de protection, en généralisant le système expérimental de dotation globale, en confortant le principe d'une participation financière des majeurs protégés et en modifiant les règles de répartition entre financeurs publics.

La dotation de l'Etat prévue pour 2011 s'élève à 213,1 millions d'euros, soit une diminution de 4,1 % par rapport à 2010.

Le Gouvernement table en effet sur un ralentissement de la hausse du nombre de mesures et une revalorisation de leur coût contenue à 1 %. Estimé à 362 000 à la fin de l'année 2009, le nombre de mesures s'est accru modérément en 2010, l'augmentation se limitant à 2,5 % contre 7 % habituellement. Cette tendance devrait se poursuivre au même rythme en 2011, le nombre de mesures attendues étant évalué à plus de 380 000.

Ce ralentissement s'explique principalement par :

- le recentrage des mesures de protection juridique sur les personnes touchées par une altération des facultés mentales se traduisant par leur incapacité avérée à exprimer leur volonté38(*), les curatelles pour motifs sociaux étant supprimées ;

- la création de mesures subsidiaires moins contraignantes, en remplacement de la tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA), telles que les mesures d'accompagnement judiciaire (Maj), obligatoirement précédées de mesures d'accompagnement social personnalisé (Masp), pour les personnes qui rencontrent des difficultés pour gérer leurs prestations sociales et dont la prise en charge relève désormais des départements ;

- la révision périodique des mesures de protection39(*), sauf si l'état de santé de la personne concernée n'est pas susceptible d'évolution ;

- enfin, le moindre recours aux associations tutélaires du fait de l'intervention privilégiée d'un proche grâce à l'élargissement de la liste des personnes susceptibles d'assurer la protection de la personne concernée.

Evolution actualisée du nombre de mesures de protection confiées à des tiers

(hors mesures réalisées en établissement)

Nature de la mesure

2009

2010

2011

Tutelles

127 669

130 861

134 132

Curatelle renforcée

192 524

197 338

202 271

Curatelle simple

14 863

15 235

15 616

Maj ou ex-TPSA simple

8 398

8 608

8 824

TPSA doublées

13 560

13 898

14 246

Mandats spéciaux

4 984

5 108

5 236

TOTAL

361 999

371 049

380 325

Evolution en %

-

+ 2,5

+ 2,5

Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité

Le financement public intervient en déduction des prélèvements réalisés sur les ressources de la personne protégée. Il est alloué, soit sous la forme d'une dotation globale aux services mandataires, soit sur la base d'un tarif mensuel forfaitaire par mesure, fixé par arrêté, aux personnes physiques exerçant à titre individuel.

Pour les services mandataires, l'estimation des besoins a été effectuée en tenant compte des indicateurs du secteur, élaborés dans le cadre de l'expérimentation de la dotation globale de financement qui a débuté en 2004. Ces indicateurs mesurent, en nombre de points, la charge de travail pesant sur les services et leur personnel selon la situation du majeur protégé, ce qui permet d'objectiver et de rationaliser l'allocation des ressources. Pour 2011, les prévisions se fondent sur un taux d'actualisation du point de 0,82 %, permettant une revalorisation de la masse salariale de 1 %.

Pour les mandataires individuels, l'estimation des crédits nécessaires intègre un effet-volume de 0,45 % et une revalorisation de la masse salariale de 2,03 %.

Nombre de mesures de protection des majeurs financées par l'Etat

Années

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nombre total de mesures

212 371

231 989

249 379

187 394

190 258

162 913

Dotation Etat (en millions d'euros)

200,7

225,34

247,82

212,2

222,2

213,1

Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité

La nouvelle répartition des financements devrait se traduire progressivement par un désengagement de l'Etat et un rôle plus actif des conseils généraux.

Depuis le 1er janvier 2009, il est en effet prévu que :

l'Etat finance les tutelles et curatelles des personnes qui ne perçoivent pas de prestations sociales ou dont les allocations sont à la charge des départements ;

la sécurité sociale assume, au titre de l'assurance maladie, les mesures de protection confiées aux établissements et, au titre de la branche famille, contribue au financement des mesures de tutelle, de curatelle, de sauvegarde de justice et d'accompagnement judiciaire pour les personnes percevant des prestations sociales, à l'exception de celles versées par les conseils généraux ;

- enfin, les départements financent les Maj pour les personnes bénéficiaires d'une des allocations dont ils ont la charge (Apa, PCH et RSA) et les Masp.

Impact budgétaire de la réforme de la protection des majeurs
pour l'Etat, la sécurité sociale et les départements

(en millions d'euros)

Années

2009

2010

2011

prévisions

actualisées

prévisions

actualisées

prévisions

actualisées

Volet social (départements : Masp)

12

9,5

32,7

25,9

48,9

38,7

Volet juridique (frais de tutelle) dont :

453,5

492,7

465

515,7

475,8

520,3

Etat

212,2

201,4

222,2

211,1

231,2

213,1

Départements

5,7

5,9

4,2

6,1

2

6,2

Sécurité sociale

230,1

285,4

232,9

298,4

237

301,0

Autres (CDC)

5,5

nc

5,7

nc

5,9

nc

TOTAL
(volets social et juridique)

475,5

502,2

497,7

541,6

524,7

559,0

Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité

Ce tableau, qui retrace l'impact budgétaire de la réforme, met en évidence l'augmentation progressive, d'ici à 2011, des dépenses assumées par les départements au titre de la Masp. Ces nouvelles dépenses devaient être partiellement compensées par la diminution progressive des Maj, les Masp devant obligatoirement être prononcées au préalable.

Or, il n'en est rien : les prévisions actualisées du tableau d'évolution du nombre de mesures confiées à des tiers ci-dessus montrent au contraire que le nombre de Maj continue de progresser : 8 398 en 2009, 8 608 en 2010 et 8 824 prévues pour 2011, alors que les prévisions, l'an dernier, tablaient sur 6 383 Maj en 2010 et 1 592 en 2011.

Cette situation s'explique par la faible mobilisation des départements en faveur de la mise en oeuvre de la réforme, qui se traduit par un très faible recours aux Masp. En conséquence, le poids de la charge financière supportée par les départements au titre de la Masp est inférieur aux prévisions, tandis que celle relative aux Maj continue d'augmenter.

Au total, la charge supplémentaire pour les départements devrait finalement être moins élevée que prévu : de 15,4 millions en 2009 (Masp + Maj), elle devrait s'élever à 32 millions au lieu de 36,9 millions en 2010 et à 44,9 millions au lieu de 50,9 millions en 2011.

b) Le refus persistant de l'Etat d'abonder le fonds national de financement de la protection de l'enfance

Dans cette action aurait également dû figurer la contribution de l'Etat au fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE). Or, plus de trois ans après la promulgation de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, force est de constater que le Gouvernement n'a toujours pas pris les mesures qui s'imposent pour abonder ce fonds à la hauteur des charges qu'il a vocation à couvrir.

Votre commission a déjà eu l'occasion de déplorer cette carence de l'Etat alors que ce fonds vise à promouvoir des actions en faveur de la protection de l'enfance et de la lutte contre la maltraitance, mais aussi à compenser les charges résultant pour les départements de la nouvelle répartition des rôles dans ce domaine. Le ministère chargé de l'action sociale les a évaluées à 137 millions d'euros sur trois ans.

Le rapport de la Cour des comptes40(*) se montre également particulièrement sévère à ce sujet, en faisant observer que, « alors même que les montants en cause sont modestes au regard des dépenses engagées par les départements, ces retards et ces hésitations [...] pèsent sur la crédibilité de l'Etat en tant qu'acteur de cette politique ».

Selon les termes de l'article 27 de la loi du 5 mars 2007 précitée, les ressources du fonds sont constituées par un versement de la Cnaf, dont le montant est arrêté en loi de financement de la sécurité sociale, et par un versement annuel de l'Etat, dont le montant est arrêté en loi de finances.

En 2007, la Cnaf, qui avait prévu d'y contribuer à hauteur de 30 millions d'euros, conformément aux dispositions expresses de l'article 27, a dû y renoncer, l'Etat ayant refusé de créer le fonds.

En réponse aux remarques de la Cour et aux sollicitations du Parlement, le Gouvernement a finalement pris les mesures réglementaires nécessaires à sa mise en place. Ainsi, le décret n° 2010-497 du 17 mai 2010 en précise les règles de fonctionnement et fixe les modalités selon lesquelles le comité de gestion, présidé par le directeur général de la cohésion sociale, doit l'administrer.

S'agissant de la répartition des crédits, le décret a prévu deux enveloppes distinctes :

- la première comprend les crédits destinés à compenser les charges résultant pour les départements de la mise en oeuvre de la loi41(*) ;

- la seconde regroupe les crédits de soutien aux actions ou expérimentations entrant dans le champ de la réforme de la protection de l'enfance.

Le comité de gestion du fonds s'est réuni pour la première fois le 15 juillet pour adopter l'état prévisionnel des recettes et des dépenses et les modalités de répartition des dotations entre départements.

Les recettes, constituées de la seule contribution de la Cnaf, à savoir 30 millions d'euros, ont été réparties sur trois exercices (2010-2011-2012), à raison de 10 millions d'euros par an : 70 % des sommes seront dévolus à la compensation des charges résultant pour les départements de la mise en oeuvre de la loi et 30 % seront consacrés au soutien des actions de la protection de l'enfance.

Au vu du caractère très insuffisant des financements prévus pour couvrir les charges qui incombent à ce fonds, votre commission propose de compléter l'apport de la Cnaf par une participation de l'Etat, dès 2011, de 100 millions d'euros. Les fonds seront prélevés sur la dotation excédentaire du FNSA.


* 34 L'enveloppe des crédits pour 2010 a en effet été plus élevée que les dépenses constatées dans les comptes mensuels de la Cnaf.

* 35 On en dénombrait 213 à la fin de 2008. Leurs actions tendent à faciliter l'exercice de l'autorité parentale et l'éducation conjointe des enfants, en application des dispositions de l'article 373-2-10 du code civil.

* 36 Services interdépartementaux spécialisés dans la préparation à l'adoption d'enfants âgés de plus de sept ans ou handicapés.

* 37 Loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

* 38 Un certificat médical circonstancié est nécessaire.

* 39 La loi prévoit que les mesures de tutelle et de curatelle sont révisées tous les cinq ans, tandis que les Maj font l'objet d'un réexamen tous les deux ans et ont une durée de vie limitée à quatre ans.

* 40 Rapport sur la protection de l'enfance, octobre 2009, p. 120.

* 41 Le montant de la dotation attribuée à chaque département est arrêté par le comité de gestion selon une formule qui prend en compte le potentiel financier du département et le nombre de bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance.