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Projet de loi de finances pour 2011 : Economie - Compte d'affectation spéciale : gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Economie - Compte d'affectation spéciale : gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ( avis - première lecture )

C. LE LEVIER D'ACTION DES DÉPENSES FISCALES RESTE PRÉPONDÉRANT

91 dépenses fiscales sont associées à la mission : 79 sont rattachées au programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », 8 au programme 225 « Tourisme », et 4 au programme 305  « Stratégie économique et fiscale ». Elles pourraient entraîner une perte de recettes dont le montant total est estimé à 9,203 milliards d'euros pour 2011, ce qui représente 4,5 fois plus que les crédits budgétaires ouverts sur la mission. Cette estimation de 9,203 milliards d'euros correspond à une stabilisation en valeur nominale en 2011 par rapport à 2010.

Montant des dépenses fiscales associées à la mission « Économie » (en millions d'euros)

2009

2010

2011

Programme 134

6516

8011

7983

Programme 225

1141

1172

1202

Programme 305

18

18

18

Total

7675

9201

9203

Source : Projet annuel de performance de la mission « Économie » dans le projet de loi de finances initial pour 2011

Dans cet ensemble de dépenses fiscales, les mesures de réduction du taux de TVA sont les plus coûteuses : 4 230 millions d'euros au total (3 130 millions d'euros pour la TVA à taux réduit sur les ventes des restaurants à consommer sur place ; 930 millions d'euros pour la TVA à taux réduit dans les hôtels et 170 millions d'euros pour la TVA à taux réduit dans les camping classés). Ces trois mesures, qui représentent 3 % du nombre total des niches de la mission, concentrent 46 % de ses dépenses fiscales5(*).

Le deuxième grand ensemble des dépenses fiscales de la mission « Économie » est constitué des dispositifs ayant pour finalité principale d'orienter l'épargne vers les entreprises : 12 dispositifs génèrent ainsi une perte de recettes directe de 2 634 millions d'euros (29 % des dépenses fiscales de la mission). Les trois plus coûteux sont la réduction d'impôt au titre des investissements au capital des PME (768 millions d'euros), le crédit d'impôt sur certains revenus distribués des sociétés françaises ou étrangères (645 millions d'euros) et l'abattement forfaitaire sur certains revenus distribués des sociétés françaises ou étrangères (330 millions d'euros).

Un troisième ensemble regroupe les dispositifs fiscaux centrés sur la transmission d'entreprise et l'aide au départ à la retraite des dirigeants d'entreprises : 6 dispositifs génèrent une perte de recettes de 890 millions d'euros (10 % du total des niches de la mission).

Vos rapporteurs pour avis soulignent qu'apprécier l'évolution future des dépenses fiscales est une opération délicate.

En premier lieu, le projet de loi de finances initial (PLFI) estime les dépenses fiscales de l'année à venir en se fondant sur le droit actuellement en vigueur, c'est-à-dire compte non tenu des évolutions fiscales susceptibles d'intervenir. Or, le présent texte comporte des propositions de suppression ou de réduction de certaines niches fiscales de la mission économie :

- l'article 4 supprime le crédit d'impôt sur certains revenus distribués des sociétés françaises ou étrangères dont le coût s'établit à 610 millions d'euros pour 2010 et pourrait atteindre 645 millions d'euros en 2011 ;

- l'article 14 réforme la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune en faveur de l'investissement dans les PME prévue à l'article L. 885-0 V bis du code général des impôts, afin de centrer cette mesure sur les entreprises rencontrant des difficultés d'accès au financement en fonds propres. Certaines situations abusives ont en effet été constatées. Il s'agit donc de limiter l'avantage aux entreprises qui ont véritablement et durablement besoin de capital (pas de remboursement des fonds propres dans l'année qui précède, ni dans les dix années qui suivent l'augmentation de capital). Cette disposition tend notamment à éviter la constitution de sociétés pour le seul motif fiscal, ces dernières étant dissoutes au bout de cinq ans et leurs actifs vendus. Il s'agit aussi de s'assurer que l'avantage fiscal est donné en contrepartie d'une véritable prise de risque de la part de l'investisseur : les dispositifs ouvrant droit à la réduction ne doivent donc pas comporter de garantie de capital. Une telle clause est en effet incompatible avec la prise de risque qui justifie l'aide publique.

Si ces deux dispositions étaient votées, cela permettrait de réduire le coût des niches fiscales de la mission de 668 millions d'euros. On ne se situerait donc plus, en 2011, à un total de 9,203 milliards d'euros, mais de 8,535 milliards d'euros (- 7,3%).

En second lieu, indépendamment des éventuels changements de cadre juridique, notamment à l'occasion du vote du budget, vos rapporteurs pour avis soulignent que les estimations ex ante de dépenses fiscales sont incertaines. Ainsi, une comparaison du coût estimé ex ante des dépenses fiscales de la mission « économie » pour l'année 2010 (PLFI pour 2010) et du coût estimé ex post pour la même année 2010 (dans le PLFI pour 2011) montre que ces dépenses avaient été initialement sous-estimées de 473 millions d'euros. Le tableau ci-dessous retrace les écarts de chiffrage pour les principales dépenses fiscales.

En millions d'euros

Chiffrage du coût pour 2010 dans le PLF pour 2010

Chiffrage du coût en 2010 dans le PLF pour 2011

Sous-estimation

TVA à taux réduit dans la restauration

3000

3130

3,2 %

Réduction au titre des investissements au capital des PME

670

768

12,8 %

Crédit d'impôt sur certains revenus distribués des sociétés françaises ou étrangères

600

645

7 %

Exonération des droits de mutations à titre gratuit lors de la transmission d'entreprises exploitées sous forme individuelle

300

470

36,2 %

Régime du bénéfice mondial ou consolidé

302

461

34,5 %

Source : Projets annuels de performance de la mission « Économie » dans les projets de loi de finances initial pour 2010 et 2011.

En conclusion, vos rapporteurs pour avis :

soulignent l'importance d'une évaluation rigoureuse de ces dépenses fiscales sous le double critère de l'efficacité économique (effet de levier de la dépense par rapport à l'objectif visé et, corollairement, effets d'aubaine) et de la justice fiscale (effets redistributifs ou anti-redistributifs) ;

- déplorent que trop peu d'éléments d'évaluation soient mis à la disposition des parlementaires. En particulier, en 2011, une note a été demandée par la commission de l'économie du Sénat au sujet du dispositif de réduction d'impôt au titre de l'investissement au capital des PME6(*). Aucune réponse n'a été fournie ; aucune explication sur cette absence de réponse non plus.


* 5 Le taux de TVA réduit sur les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien des logements est rattaché, à titre principal, au programme n° 135 de la mission « Ville et logement » (coût estimé en 2011 : 5 050 milliards d'euros en 2011). Cette dépense fiscale pourrait en réalité tout aussi bien être rattachée à la mission « Économie ».

* 6 Article 885-O V du CGI.