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Projet de loi de finances pour 2011 : Administration générale et territoriale de l'État

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Administration générale et territoriale de l'État ( avis - première lecture )

D. LES RECOMMANDATIONS DE VOTRE COMMISSION

1. Ne pas transformer insidieusement la base TES en un fichier d'identification judiciaire

Le Gouvernement a fait le choix en 2008 de créer un fichier central regroupant, pour chaque passeport biométrique délivré, l'image numérisée du visage du titulaire ainsi que celles de huit empreintes digitales (cf. supra).

Cette base, dénommée TES (titres électroniques sécurisés), constitue la première base centralisée de données biométriques à finalité administrative concernant les citoyens français. Le responsable du traitement est le directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur.

On rappellera que la CNIL s'était opposée à la création de cette base, la jugeant disproportionnée au regard des finalités poursuivies.

A fortiori, votre rapporteur souligne que l'évolution de cette base, constituée en dehors de toute infraction pénale, en un fichier d'identification judiciaire constituerait un changement profond.

Or, votre rapporteur constate que le ministère de l'intérieur cherche à étendre de plus en plus l'accès de cette base aux services de police.

En premier lieu, le Gouvernement a décidé, en 2007, de donner l'accès de cette base aux services de renseignement agissant dans le cadre de la lutte anti-terroriste (article 21-1 du décret modifié n° 2005-1726 du 30 décembre 2005) afin qu'ils vérifient si les individus qui font l'objet de leur enquête se sont, ou non, rendus coupables d'une falsification documentaire ou d'une usurpation d'identité.

En second lieu, considérant que cette application a déjà permis « de mettre au jour des faux documents fabriqués par certains réseaux (ETA, islamistes) et retrouvés lors de perquisitions ou fournis à des loueurs », le Gouvernement a présenté un amendement dans le cadre du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, afin que cet accès soit étendu aux services de renseignement agissant non seulement dans le cadre de la lutte anti-terroriste, mais également dans le cadre d'atteintes « à l'indépendance de la Nation, à l'intégrité de son territoire, à sa sécurité, à la forme républicaine de ses institutions, aux moyens de sa défense et de sa diplomatie, à la sauvegarde de sa population en France et à l'étranger et aux éléments essentiels de son potentiel scientifique et économique ». Notre assemblée a adopté cet amendement22(*).

Enfin, en réponse au questionnaire budgétaire, le ministère de l'intérieur a déclaré soutenir la proposition de loi précitée de notre collègue Jean-René Lecerf. Or, ce texte propose une évolution profonde de la base TES qui passerait d'une logique d'authentification (dite « 1/1 ») à une logique d'identification (dite « 1/N »).

Actuellement, l'article 19 du décret précité de 2005 interdit toute recherche d'identification à partir d'une empreinte digitale. Autrement dit, l'utilisation des empreintes digitales dans le fichier TES répond à une logique administrative d' « authentification », c'est-à-dire de vérification de l'identité de la personne sollicitant la délivrance d'un titre. Le contrôle de l'identité se fait donc sur une base dite « 1/1 » qui consiste en une comparaison des empreintes de la personne qui sollicite le titre avec les empreintes contenues dans la base TES.

La proposition de loi de M. Lecerf vise à permettre de procéder à un contrôle d'identification dit « 1/N », autrement dit de rechercher une concordance entre une empreinte digitale du titulaire du titre ou de la personne recherchée et l'une quelconque des empreintes se trouvant dans la base TES. Ce système permettrait par exemple de détecter les cas de « collisions » de demande de deux ou plusieurs personnes se prévalant d'une même identité mais avec des données biométriques différentes (ou inversement). Un contrôle « 1/N » constituerait, selon le ministère de l'intérieur, une avancée majeure pour la lutte contre la fraude et l'usurpation d'identité.

Sans prendre position à ce stade sur cette évolution législative, votre rapporteur souhaite que la base TES, constituée en dehors de toute infraction pénale, ne se transforme jamais en un fichier de police qui serait accessible à l'ensemble de la police judiciaire et qui pourrait servir à des enquêtes de toute nature, qu'elles portent, ou non, sur un soupçon de fraude documentaire.

Dans le cas contraire, la base TES supplanterait très vite le fichier d'identification judiciaire dit FAED (fichier automatisé des empreintes digitales), d'autant qu'il comporte un nombre limité d'empreintes : y figurent, au 31 août 2010, les empreintes appartenant à plus de 3.650.000 personnes. Or, le nombre de personnes figurant dans le fichier TES, correspondant au nombre de passeports distribués, s'élève déjà, à la même date, à plus de 3.200.0000 dossiers. Ce chiffre va naturellement fortement progresser dans les années à venir, puisque, en outre, la base intégrera prochainement les cartes d'identité. Or l'ANTS estime à 5,5 millions le nombre de cartes d'identité biométriques qui seront délivrées chaque année.

Votre rapporteur met en garde le ministère de l'intérieur contre toute tentation de transformer la base TES en base géante d'identification judiciaire, d'autant qu'il faut rappeler que, conformément aux dispositions du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire peuvent obtenir, sur autorisation du procureur de la République ou d'un magistrat, accès à tout traitement de données à caractère personnel. L'existence d'une base biométrique très riche23(*) permettra donc d'améliorer, sous le contrôle du juge judiciaire, l'efficacité des enquêtes pénales, sans qu'il soit besoin de transformer cette base administrative en un fichier de police.

2. Veiller à la protection des données de cette base

Eu égard à la nature des données contenues dans la base TES, votre rapporteur ne peut qu'inviter le ministère de l'intérieur à veiller scrupuleusement à leur protection.

C'est pourquoi il se réjouit que l'architecture du dispositif du TES ait été analysée par la CNIL à l'occasion d'un contrôle effectué en février 2010.

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère de l'intérieur précise qu'il s'agissait pour la CNIL de « s'assurer de la prise en compte de son avis dans la conception de l'application, ce sur quoi, elle s'est déclarée satisfaite. Elle a fait des recommandations orales sur le maintien du niveau de sécurité de l'application dans la perspective de la mise en oeuvre de la carte nationale d'identité électronique. ». 

Le ministère précise que le système présente de nombreuses garanties :

- un accès à la base limité à certains agents détenant une carte d'agent électronique avec un code personnel et confidentiel ;

- une traçabilité des actions et des accès effectués ;

- un cryptage intégral du système, lequel ne permet la captation d'aucune mention personnelle, puisqu'aucune donnée personnelle n'est transmise en clair ;

- une segmentation des informations par la base centrale, en sorte que l'on ne puisse pas y accéder globalement puisque celles-ci font l'objet de précautions de conservation en bases séparées ;

- une sécurisation particulière, sur le plan physique, du lieu de conservation.

3. Mettre en oeuvre sans tarder la procédure dématérialisée de vérification sécurisée des données de l'état civil

Au cours de ses auditions, l'attention de votre rapporteur a été appelée sur le fait que le très haut niveau de sécurisation des titres conduisait à déplacer la fraude sur les données de l'état civil, c'est-à-dire sur la phase amont de la procédure.

En effet, les textes en vigueur en matière de délivrance de passeport et de carte nationale d'identité prévoient, dans certains cas, la production par le demandeur d'un extrait d'acte de naissance avec indication de la filiation.

Or, dans de nombreuses communes, les officiers de l'état civil délivrent par voie postale des copies intégrales d'actes de naissance sans pouvoir s'assurer de l'identité de la personne à qui la copie est remise.

C'est pourquoi votre rapporteur ne peut que soutenir la démarche actuelle du Gouvernement tendant à instituer une procédure dématérialisée de vérification sécurisée des données de l'état civil entre les services chargés d'instruire les demandes de cartes nationales d'identité et de passeports et les officiers de l'état civil dépositaires des actes.

Il s'agit de mettre en place une procédure autorisant les administrations à s'échanger entre elles les éléments d'identité exigés. Lors de leur audition, les représentants de la CNIL ont indiqué être favorables à une telle procédure qui contribuera non seulement à la sécurisation de la délivrance des titres mais également à la simplification des démarches pour les usagers.

Notons toutefois que, comme indiqué précédemment, la simplification des conditions de délivrance des titres d'identité voyage décidée par le ministre de l'intérieur dans sa circulaire du 1er mars 2010 limite les cas de recours aux actes d'état civil, ce qui allège la tâche des services administratifs et simplifie les formalités des usagers.

4. Mettre en place une transmission électronique du CERFA « passeport biométrique »

L'an passé, votre rapporteur avait estimé nécessaire de faire évoluer le processus d'élaboration et de délivrance des passeports biométriques vers encore plus de simplicité et d'ergonomie.

Il avait suggéré une évolution concernant le formulaire rempli par les usagers (Cerfa) pour la demande de passeport. En effet, il est actuellement demandé aux mairies de numériser de formulaire, ce qui allonge le temps de rendez-vous puisque les agents municipaux doivent s'assurer du bon fonctionnement du logiciel de reconnaissance des caractères. Il pourrait donc être opportun de permettre aux usagers qui le souhaitent de remplir en ligne le formulaire et de le télétransmettre à la mairie, ce qui permettrait de réduire le temps du rendez-vous (avantage pour l'usager comme pour les agents municipaux).

Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère de l'intérieur a indiqué avoir pris en compte cette recommandation, en expérimentant une nouvelle procédure dite du « Cerfa dynamique ».

« Les résultats devraient être connus à la fin de l'année 2010 pour une généralisation au début de l'année prochaine si les tests s'avèrent totalement concluants » a ajouté le ministère, ce dont se félicite votre rapporteur.

5. Poursuivre la réflexion en matière de transmission numérique des photos réalisées par les photographes professionnels 

Par ailleurs, votre rapporteur s'était étonné, l'an passé, que le système n'ait pas prévu d'intégrer directement dans la base les photos réalisées par les photographes professionnels. Il peut en effet apparaître curieux, d'un point de vue technique, de scanner une photo, numérique au départ, qui a été imprimée. Il y a nécessairement une déperdition de qualité à chacune de ces deux étapes, ce qui explique que les photos extérieures soient plus souvent rejetées par l'Imprimerie nationale que les photos prises en mairie.

Là encore, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère a jugé opportune cette suggestion, au point d'avoir décidé de mener un travail technique exploratoire en liaison avec l'Association des photographes professionnels, mais cette dernière a refusé la mise en place d'un dispositif de transmission numérique directe dans les mairies car ils le conditionnent à l'engagement du retrait des dispositifs de prise de vue qui ont été installés dans les communes.

Votre rapporteur souhaite que les représentants de la photographie reconsidèrent leur position et reprennent la réflexion engagée avec les services du ministère de l'intérieur.

6. Instituer un timbre fiscal dématérialisé pour l'obtention du passeport biométrique

Votre rapporteur propose une nouvelle piste de simplification pour les usagers : le timbre fiscal dématérialisé.

A l'heure actuelle, il n'existe pas de timbre fiscal spécifique pour l'obtention du passeport biométrique. Les personnes qui souhaitent obtenir cette pièce d'identité fournissent ainsi de nombreux timbres (jusqu'à 12 par dossier), afin de réunir le montant requis de 86 euros. Outre la perte de temps pour les agents du service des passeports confrontés à une recrudescence des demandes, qui doivent découper et coller une quantité importante de timbres fiscaux, le risque d'erreur voire de perte augmente avec la multiplication du nombre de timbres accompagnant chaque dossier.

Dans ces conditions, il serait souhaitable, pour remédier à ce problème d'émettre un timbre fiscal dédié au passeport, et mieux encore, de dématérialiser les timbres fiscaux.

L'ANTS a indiqué s'être rapprochée de la Direction générale des finances publiques (DGFIP) afin de définir et de valider techniquement une procédure de dématérialisation du timbre fiscal, destinée d'ailleurs à être étendue à tous les services de l'État.

D'ores-et-déjà, l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) offre ce service depuis début novembre 2010.

Votre rapporteur souhaite qu'il soit possible, dès l'année prochaine, de payer en ligne le timbre fiscal nécessaire à l'obtention du passeport biométrique.

7. Pour une expérimentation de la procédure d'instruction/validation des passeports biométriques à l'échelle de la région

Nous avons vu plus haut que les durées de délivrance des passeports sont très variables d'un département à l'autre.

Cela tient beaucoup à l'organisation mise en place dans les préfectures pour l'instruction et la validation des titres.

L'exemple de la préfecture de police de Paris montre que des gains de productivité peuvent être obtenus avec une organisation adaptée : la préfecture a décidé que les procédures d'instruction-validation des passeports se réaliseraient désormais dans un seul lieu, qui est le site du quai de Gesvres à Paris : un pôle spécialisé traite l'ensemble des instructions-validations de la capitale, ce qui permet de disposer de personnels très spécialisés. Ils réalisent une instruction-validation en trois minutes alors que la moyenne nationale se situe entre quatre et cinq minutes pour un dossier de passeport.

Cet exemple plaide également en faveur d'une expérimentation de la procédure d'instruction-validation des passeports biométriques à l'échelle de la région, ce qui pourrait permettre d'atteindre une masse critique de titres supérieure et donc de dégager des gains de productivité.


* 22 Amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 http://www.senat.fr/amendements/2009-2010/518/Amdt_386.html. Le projet de loi est en instance à l'Assemblée nationale. Sa commission des lois a approuvé sans modification cet article additionnel.

* 23 A terme, cette base couvrira la quasi-totalité de la population française